7.3.2012   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

L 68/3

(1)

Av rättssäkerhetsskäl anmälde de danska myndigheterna den 6 juli 2010 i enlighet med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) lagförslag L 203 om spelskatter (nedan kallad lagen om spelskatter  (2)), antaget den 25 juni 2010. Kommissionen begärde ytterligare information genom skrivelser av den 11 augusti 2010 och den 22 september 2010. De danska myndigheterna lämnade in den begärda informationen genom en skrivelse av den 20 oktober 2010.

(2)

Kommissionen mottog också två separata klagomål rörande förslaget till lagen om spelskatter. Det första lämnades av det danska industriförbundet för nöjesspel (”DAB”) den 23 juli 2010. Det andra lämnades av en landbaserad kasinoaktör (”the Royal Casino”) den 6 augusti 2010. Båda klagomålen översändes till de danska myndigheterna den 23 september 2010 för synpunkter. De danska myndigheterna lämnade sina synpunkter genom en skrivelse av den 20 oktober 2010.

(3)

Den 10 november 2010 hölls ett möte med de danska myndigheterna i Bryssel för att diskutera anmälan och de två ovan nämnda klagomålen. Under mötet lade de danska myndigheterna fram en not med rubriken The dilemma created by the pending State aid case (dilemma som uppstått genom det pågående ärendet om statligt stöd) i vilken de också anmälde sin avsikt att fördröja den anmälda lagens ikraftträdande fram till det att kommissionen hade antagit ett beslut (3).

(4)

Genom ett beslut av den 14 december 2010 underrättade kommissionen Danmark om sitt beslut att inleda förfarandet enligt artikel 108.2 i EUF-fördraget beträffande den anmälda åtgärden. Kommissionens beslut om att inleda förfarandet (nedan kallat förfarandebeslutet) offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning  (4). Kommissionen uppmanade berörda parter att lämna sina synpunkter.

(5)

De danska myndigheterna lämnade sina synpunkter på förfarandebeslutet genom en skrivelse av den 14 januari 2011.

(6)

Totalt lämnade 17 berörda parter sina synpunkter mellan den 11 februari och den 22 februari 2011 (5). Den 16 mars 2011 översändes synpunkterna till Danmark, som gavs tillfälle att svara. Kommissionen mottog Danmarks synpunkter genom en skrivelse av den 14 april 2011.

(7)

Efter att överträdelseförfarandet hade inletts och ett motiverat yttrande sänts den 23 mars 2007 rörande hinder för fri rörlighet för sportvadhållningstjänster i Danmark (6) beslöt den danska regeringen att reformera den nationella lagstiftningen om spel- och vadhållningstjänster och ersätta det existerande monopolsystemet med ett reglerat och delvis liberaliserat system. Liberaliseringen ansågs vara nödvändig, bland annat med tanke på att efterleva EU-lagstiftningen och svara mot hotet från olagliga onlinebaserade speltjänster som tillhandahålls av aktörer belägna i andra jurisdiktioner.

(8)

Den anmälda lagen om spelskatter ingår i ett lagpaket avsett att liberalisera spelsektorn (7). Enligt artikel 1 i lagen om spel är det övergripande målet med denna nya lagreform för speltjänster att

(9)

Enligt lagen om spel krävs licens för att tillhandahålla eller anordna spel utom om det i den lagen eller annan lagstiftning bestäms annorlunda. Dessutom måste skatt betalas när spel tillhandahålls eller anordnas (artikel l i lagen om spelskatt).

(10)

Enligt artikel 5 i lagen om spel omfattar definitionen på spel i) lotterier, ii) kombinationsspel och iii) vadhållning.

(11)

Med kombinationsspel avses aktiviteter där en deltagare har chans att vinna ett pris och sannolikheten att vinna beror på en kombination av färdighet och tur. Kombinationsspel omfattar således spel som ofta erbjuds på kasinon, såsom roulett, poker, baccarat, blackjack och spelmaskiner där man kan vinna kontanter.

(12)

Enligt artikel 5 i lagen om spel definieras onlinespel som spel som spelas på distans mellan en spelare och en spelaktör. Enligt samma artikel definieras landbaserade spel som spel som spelas genom fysiskt möte mellan en spelare och en spelaktör eller dennes agent. Vadhållningstjänster definieras som verksamhet där en deltagare kan vinna ett pris och där ett vad placeras på resultatet från en framtida händelse eller på det huruvida en framtida händelse inträffar.

(13)

Enligt artiklarna 2–17 i lagen om spel tas skatt ut på i) lotterier, inklusive klasslotterier och icke-vinstsökande lotterier, ii) vadhållning, inklusive lokal pool, ii) landbaserade kasinon, iv) onlinekasinon, v) spelmaskiner där man kan vinna kontanter i underhållningshallar eller utskänkningsställen osv. och vi) spel utan insatser.

(14)

I lagen om spelskatt fastställs olika skattesatser, beroende på om spelen tillhandahålls via onlinekasinon eller via landbaserade kasinon.

(15)

Enligt artikel 10 i lagen om spelskatt beskattas licensinnehavare för spel i landbaserade kasinon med en grundsats på 45 procent av bruttointäkterna från spelen (Gross Gaming Revenue, GGR, insatserna minus vinsterna), minus värdet på marker i potten), och en tilläggsavgift på 30 procent för GGR (minus värdet på marker i potten) som överskrider 4 miljoner danska kronor (beräknat på månatlig grund) (8).

(16)

Enligt artikel 11 i lagen om spelskatt beskattas en innehavare av licens för onlinekasino med en sats på 20 procent av GGR.

(17)

En aktör som har licens för vinstgivande spelmaskiner (enarmade banditer) i nöjeshallar, restauranger, barer osv. beskattas med en sats på 41 procent av GGR. Därutöver betalas 30 procent på spelmaskiner i restauranger, barer osv. för GGR som överskrider 30 000 danska kronor, och på spelmaskiner i nöjeshallar för GGR som överskrider 250 000 danska kronor (9).

(18)

Vad gäller licensavgifter bestäms i lagen om spel att alla som ansöker om licens för vadhållning eller onlinekasinon måste betala en avgift på 250 000 danska kronor (350 000 danska kronor för både vadhållning och onlinekasino) och en årlig licensavgift som varierar mellan 50 000 och 1 500 000 danska kronor beroende på spelintäkterna.

(19)

Enligt lagen om spel måste tillhandahållare av onlinespel antingen vara etablerade i Danmark eller, om de har hemvist i en annan EU- eller EES-medlemsstat, utse en godkänd företrädare (artikel 27).

(20)

Kommissionen inledde det formella undersökningsförfarandet enligt artikel 108.2 i EUF-fördraget beträffande den aktuella åtgärden med hänvisning till att den kan innebära statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget.

(21)

Kommissionen ansåg att åtgärden eventuellt kan anses vara selektiv, med tanke på rättspraxis. Kommissionen påminde om att alla bedömningar av en skatteåtgärds selektivitet bör omfatta en bedömning av huruvida en viss åtgärd gynnar vissa företag i jämförelse med andra företag vars rättsliga och faktiska situation är jämförbar med tanke på det mål som gäller för ordningen i fråga (10).

(22)

Med tanke på karaktären hos spel som erbjuds online och i landbaserade lokaler, hyste kommissionen tvivel om huruvida skillnaderna mellan den sociala upplevelsen genom de två typerna av spel och konsumenternas socioekonomiska profiler är tillräckligt betydande för att de inte ska vara jämförbara enligt lagen och när det gäller hur de beskattas enligt lagen om spelskatt

(23)

I det skedet av förfarandet ansåg kommissionen dessutom att om åtgärden kan anses vara uppenbart selektiv, har de danska myndigheterna inte kunnat fastställa att åtgärden kan motiveras genom skattesystemets logik.

(24)

I detta hänseende hävdade de danska myndigheterna att skattesatsen för onlinespel återspeglar balansgången mellan att å ena sidan uppfylla den danska spellagens mål om att skydda spelarna och å andra sidan kunna bemöta konkurrensen från onlineaktörer som är etablerade i andra länder med lägre skattesatser.

(25)

Dessutom, rörande den hänvisning som de danska myndigheterna gjorde till de överordnade målen för lagen om spel (se punkt 7), ansåg kommissionen att dessa mål verkar vara av allmän natur och ligger utanför skattesystemets område. I rättspraxis fastställs att endast mål som är inneboende i skattesystemet kan gälla, och därför ansåg kommissionen att de danska myndigheterna inte i tillräcklig grad hade underbyggt sitt påstående om att skatteåtgärdens selektivitet är något som krävs på grund av skattesystemets logik.

(26)

Dessutom ansåg kommissionen att den anmälda lagen innebar en skattefördel som beviljas genom statliga medel eftersom de ovan nämnda skatteintäkterna gav onlineaktörerna en fördel i form av väsentligt lägre skattesatser. Dessutom gäller att åtgärden, i den utsträckning som den ger en selektiv ekonomisk fördel till onlineaktörer som verkar i Danmark, kan påverka handeln på den inre marknaden och snedvrida konkurrensen.

(27)

Slutligen uttryckte kommissionen tvivel om huruvida den anmälda åtgärden kan omfattas av något av de undantag som anges i artiklarna 107.2 och 107.3 i EUF-fördraget.

(28)

Genom en skrivelse av den 14 januari 2011 lämnade de danska myndigheterna sina synpunkter på kommissionens beslut om att inleda ett förfarande.

(29)

De danska myndigheterna höll fast vid den förteckning över faktiska och ekonomiska skillnader mellan online- och landbaserade spel som de införlivat i sin anmälan om åtgärden, och upprepade sin ståndpunkt att onlinespel bör ses som en verksamhet som avviker från landbaserat spel.

(30)

Enligt de danska myndigheterna är programvaran som används i vissa elektroniska spel i landbaserade kasinon inte identisk med programvaran i de spel som används i onlinekasinon. De hävdade också att det inte bara skiljer mellan plattformar och aktörer, utan att det finns betydande skillnader mellan dessa elektroniska spel, eftersom det i landbaserade kasinon krävs att spelarna är fysiskt närvarande för att kunna spela. Den fysiska närvaron medför olika slags kostnader (t.ex. transport, inträde, garderob, mat eller dryck) som inte uppstår med onlinespel.

(31)

Enligt de danska myndigheterna återspeglar det faktum att ett antal medlemsstater förbjuder onlinespel medan de tillåter landbaserade speltjänster, att det finns skillnader mellan hur de två typerna av spel erbjuds.

(32)

Dessutom hävdade de danska myndigheterna att kommissionen inte hade beaktat slutsatserna i sin undersökning av speltjänster på Europeiska unionens inre marknad från 2006, ”Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union” (11), enligt vilken online- och landbaserade kasinon bör ses som separata och särskiljbara marknader.

(33)

De danska myndigheterna betonade också att kommissionens bedömning endast fokuserade på landbaserade kasinon och inte beaktade spelmaskiner (dvs. enarmade banditer, till skillnad från roulett, blackjack, poker osv.) som finns i landbaserade utskänkningsställen eller i nöjes- och spelhallar.

(34)

I fråga om att åtgärden motiveras med hänvisning till skattesystemets logik, hävdar de danska myndigheterna att kommissionen kanske har missförstått den anmälda åtgärdens mål. Åtgärden har inte som mål att skydda den danska spelindustrins internationella konkurrenskraft utan att driva på de mål som anges i lagstiftningen (hålla spelandet på en moderat nivå; skydda unga personer eller andra känsliga personer från att utnyttjas genom spel eller från att utveckla spelberoende; skydda spelarna genom att se till att spelen erbjuds på ett skäligt, ansvarsfullt och öppet sätt; säkerställa den allmänna ordningen och förhindra att spel används för kriminella ändamål).

(35)

När det gäller de olika skattesatserna för online- och landbaserade spel konstaterade de danska myndigheterna att de står inför ett dilemma rörande lagstiftning och tillsyn. De kunde å ena sidan inte längre upprätthålla den aktuella monopolsituationen och fördröja liberaliseringen av marknaden för onlinespel. Å andra sidan, om samma skattenivå skulle gälla för online- och landbaserad spelverksamhet, undermineras de politiska mål som regeringen driver inom detta område.

(36)

De danska myndigheterna hävdade särskilt att en enhetlig skattenivå för all sorts spelverksamhet skulle leda till inkonsekventa lösningar, oavsett vilken beskattningsmodell man väljer. En modell baserad på en lägre och enhetlig skattesats på 20 procent skulle ge ett starkt incitament till att spela i landbaserade kasinon, vilket strider mot konsumentskyddets allmänna mål.

(37)

Å andra sidan skulle en modell baserad på en högre och enhetlig skattesats liknande den som tillämpas på landbaserat spelande avhålla onlineaktörerna från att ansöka om licens för att erbjuda tjänster med Danmark som bas, vilket strider mot lagens mål rörande liberalisering. Detta skulle också stå i strid med konsumentskyddets allmänna mål eftersom det inte skulle vara möjligt att genomföra effektiv kontroll av onlinespelande.

(38)

Som stöd för sin ståndpunkt överlämnade de danska myndigheterna ett memorandum av den 6 mars 2010 från skatteministern till de politiska språkrören för det danska parlamentets politiska partier rörande den skattenivå som bör fastställas (12). Enligt detta memorandum ska den aktuella differentierade skattemässiga behandlingen ses som resultatet av en balansgång vars syfte är att å ena sidan se till att lagen upprätthålls och å andra sidan maximera skatteintäkterna och hålla spelandet på en moderat nivå.

(39)

I detta sammanhang ansåg de danska myndigheterna att man även bör beakta den internationella konkurrensen och onlinespelbranschens globala karaktär. I detta hänseende hänvisade de danska myndigheterna till undersökningen om speltjänster på Europeiska unionens inre marknad, enligt vilken leverantörernas kostnader för att erbjuda spel i ett visst land inte bör överstiga kostnaderna för att erbjuda spel från utlandet, så att det för konsumenter och leverantörer blir mer attraktivt att spela och erbjuda spel inom det aktuella landets jurisdiktion (13).

(40)

Vidare hävdade de danska myndigheterna att domstolens princip i målet Salzgitter, enligt vilken kommissionen inte bör jämföra den anmälda skattenivån med skattenivåer som tillämpas i andra medlemsstater vid bedömningen av huruvida en anmäld åtgärd utgör statligt stöd (14), inte är relevant i fråga om den anmälda lagen, eftersom den differentierade skattemässiga behandlingen mellan land- och onlinebaserad spelverksamhet enbart baserar sig på nationella skattemässiga faktorer. Särskilt gäller att den danska regeringen inte beaktade skattesatser som tillämpas i andra länder i syfte att förbättra den danska spelindustrins konkurrenskraft, utan den försökte enbart hitta den rätta balansen mellan de fyra ovan nämnda politiska målen för den anmälda lagen.

(41)

Dessutom hävdade de danska myndigheterna att kommissionen hade misstolkat målet Salzgitter, eftersom kommissionen inte åberopade detta mål i syfte att bedöma den anmälda åtgärdens selektiva karaktär utan för att granska huruvida den anmälda åtgärdens selektivitet kunde anses vara motiverad.

(42)

Med hänvisning till de skäl som anförs ovan anser de danska myndigheterna att den anmälda skatteåtgärden, även om den konstateras vara selektiv, bör anses vara motiverad med stöd av skattesystemets logik.

(43)

Kommissionen mottog synpunkter från sjutton berörda tredje parter, inbegripet de klagande, av vilka sju var sammanslutningar (15), sju var företag (16) och tre var medlemsstater (17).

(44)

Vad gäller åtgärdens selektivitet hävdar en del av de berörda parterna att online- och landbaserade kasinon inte befinner sig i en jämförbar rättslig och faktisk situation eftersom de inte verkar på samma marknad, och att skatteåtgärden därför inte bygger på det allmänt tillämpliga skattesystemet. Därför bör skatteåtgärden inte anses vara selektiv.

(45)

Som stöd för denna ståndpunkt hävdar de berörda tredje parterna att de produkter som erbjuds av online- och landbaserade kasinon skiljer sig åt betydligt sinsemellan. De aktiviteter som erbjuds av landbaserade kasinon ger en social upplevelse där – till skillnad från vid spel online – umgänget personer emellan och den fysiska omgivningen utgör en central del av spelupplevelsen. Vidare bör landbaserat spelande betraktas som en del av en övergripande nöjesupplevelse som kompletteras av andra aktiviteter av den typ som erbjuds i restauranger, barer, konventionslokaler och hotell.

(46)

Dessa berörda parter hävdar vidare att de online- och landbaserade spelaktiviteterna inte representerar samma risker för beroende. Stöd för denna ståndpunkt finns i domstolens rättspraxis, enligt vilken utbudet av hasardspel online kan visa sig vara en källa till risker av ett annat slag och ha en större storleksordning när det gäller konsumentskydd (18). Likaså hänvisas till den studie om spelande som publicerats av Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale  (19), enligt vilken onlinespel representerar en faktisk beroenderisk som behöver bemötas genom en reglerad marknad för onlinespel.

(47)

Dessutom hävdar en del av de berörda parterna att det finns en segmentering av spelmarknaden baserad på olika distributionskanaler, och att detta kunde ses som en grund för att skilja mellan olika relevanta marknader. I detta hänseende hänvisar dessa parter till den franska konkurrensmyndighetens yttrande av den 20 januari 2011, i vilket noteras att onlinespel kan differentieras från spelande i klubbar eller lokaler (20).

(48)

En del av de berörda parterna påpekade också att landbaserade speloperatörer är utsatta för ett begränsat konkurrenstryck inom det specifika geografiska område där de erbjuder sina spel. Däremot har onlinebaserade aktörer skarp konkurrens från andra motsvarande aktörer. Särskilt gäller att spelprodukterna i de landbaserade kasinona är bundna till en fysisk plats och att kunderna därför måste förflytta sig fysiskt för att komma dit. Exempelvis finns det i Danmark endast sex platser där landbaserade kasinon kan bedriva verksamhet. Onlinespelen ger däremot spelarna tillgång till ett stort urval spelmöjligheter som erbjuds av olika internationella aktörer. Dessutom betonas den skarpa konkurrensen mellan onlinekasinon ytterligare genom förekomsten av specialiserade webbplatser som visar jämförelser av utbudet hos olika onlineaktörer, och ett stort antal bloggar och forum där spelarna kan jämföra produkter, priser och tjänster som onlineaktörerna erbjuder.

(49)

Samtidigt påpekar dessa berörda parter att vinstmarginalerna förknippade med onlinespel är betydligt lägre än vinstmarginalerna för landbaserade spel, på grund av den skarpa konkurrensen mellan onlineaktörerna och avsaknaden av sådan konkurrens mellan landbaserade kasinon. Onlinekasinonas vinstmarginaler mätta i förhållande till tillbakabetalningsprocenten, dvs. den procentandel av insatserna som betalas tillbaka till kunderna, är därför markant lägre. Dessutom kan landbaserade kasinon också erbjuda andra produkter som inte finns i en onlinemiljö och på så sätt få sidoinkomster t.ex. från kasinohotell, barer eller restauranger. Eftersom landbaserade spelaktörer kan generera högre spelvinster jämfört med onlineaktörer kunde skillnaden i skattesatser motiveras genom principen om ”ekonomisk kapacitet att betala” enligt vilken den som klarar en högre skattebörda bör betala mera skatt.

(50)

Utöver de ovan nämnda argumenten hävdade vissa berörda parter också att även om den danska åtgärden skulle konstateras vara selektiv, kan selektiviteten motiveras med hänvisning till skattesystemets karaktär och allmänna egenskaper. Syftet med den danska differentierade skattesatsen var att se till att onlineaktörerna ansöker om dansk licens och därmed betalar danska skatter i fortsättningen, samtidigt som hänsyn till konsumentskyddet garanteras enligt den danska spellagstiftningen.

(51)

I detta sammanhang hänvisade vissa berörda parter till kommissionens meddelande från 1998 om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag (21), enligt vilket ett skattesystems berättigande är att uppbära skatteintäkter avsedda att finansiera statens utgifter. På denna grund anser de att målet att optimera skatteintäkterna från utbudet av onlinespel som erbjuds personer med hemvist i Danmark inte uppfylls om skattesatsen är högre än den som fastställs för onlinespel enligt den anmälda lagen.

(52)

Till skillnad från de ovan nämnda argumenten var synpunkterna från de övriga tredje parterna – i huvudsak landbaserade aktörer – kritiska mot de danska myndigheternas ståndpunkt.

(53)

Dessa berörda parter hävdade i sak att det danska skattesystemet bör anses vara selektivt eftersom det innebär en skillnad mellan den skattemässiga behandlingen av två grupper av företag vars rättsliga och faktiska situation är jämförbar med tanke på åtgärdens mål. Dessa parter hävdar att online- och landbaserade kasinon bedriver konkurrerande verksamheter på en och samma marknad och att de därför befinner sig i jämförbara situationer.

(54)

Som stöd för denna ståndpunkt hävdar de berörda parterna att de spel som erbjuds i online- och landbaserade kasinon är liknande. Kasinospelreglerna bör anses vara de samma och den virtuella växelverkan med croupierer eller andra spelare online kan jämföras med den fysiska växelverkan i landbaserade kasinon. Tillverkarna av landbaserade spelmaskiner tillverkar samma modeller för användning online som för landbaserad användning. Tekniskt sett skulle därför kasinospel som erbjuds online och på fysiska platser vara identiska när det gäller teknisk plattform, beskrivning, egenskaper, format och parametrar.

(55)

De berörda parterna hävdar vidare att användarna av online- och landbaserade kasinon har jämförbara profiler. Användaraspekten bör således inte användas som ett viktigt argument för att skilja onlinespelande från landbaserat spelande.

(56)

Vissa berörda parter ansåg att onlinespelande inte ska ses som en aktivitet som skiljer sig från landbaserat spelande, utan helt enkelt som en annan kanal för att erbjuda spel till spelarna.

(57)

Utöver de ovan anförda argumenten hävdade de berörda parterna att den aktuella spelmarknaden bör ses som en enda marknad som genomgår en markant förändring som kännetecknas av att en betydande mängd spelare övergår från landbaserade till onlinebaserade kasinon. Det finns flera tänkbara orsaker till denna nya utveckling, inbegripet den ständigt ökande användningen av internet, de låga driftskostnaderna för onlinekasinon på alla nivåer (lokaler, personal och fasta kostnader), det faktum att onlinekasinon kan ge obegränsat tillträde till onlinespelande dygnet runt och var som helst tack vare den kontinuerliga utvecklingen av nya tekniker.

(58)

De berörda parterna förutspår att denna förskjutning av marknadsandelen från landbaserat till onlinebaserat spelande kommer att öka i framtiden, med tanke på den snabba tekniska utvecklingen, nya affärsidéer och den marknadspenetration som är typisk för e-handel, som har gjort denna sektor av spelindustrin extremt dynamisk och flexibel. I detta hänseende hänvisar de också till yttrandet från generaladvokat Bot i målet Liga Portuguesa de Futebol Profissional  (22) enligt vilket de nya kommunikationsmedlen gör att hasardspel och penningspel, som tidigare endast fanns att tillgå på bestämda platser, numera kan spelas när som helst och var som helst, tack vare nya tekniker via telefoner, interaktiv television och Internet.

(59)

Likaså hänvisas till kommissionens undersökning från 2006 om speltjänster på den inre marknaden (23). Enligt den kommer kasinospelandet att i framtiden i allt högre grad bli serverbaserat eftersom spelmaskinerna i allt högre grad ersätts med nedladdningsbara spelprogram (24). Denna utveckling markeras av uppkomsten av nya hybridspel.

(60)

Med stöd av detta argument hävdar de berörda parterna att åtgärden är selektiv eftersom verksamheten i online- och landbaserade kasinon kan anses vara rättsligt och faktiskt jämförbar. En sådan selektivitet kan inte motiveras med skattesystemets logik. Dessutom anser de att en högre skatt inte avhåller onlineaktörer från att ansöka om licens i Danmark.

(61)

Danmarks hänvisning till andra medlemsstaters nationella skattesystem som motivering för behovet att kunna locka aktörer som erbjuder onlinekasinotjänster är dessutom inte relevant, eftersom det enligt fast rättspraxis gäller att alla motiveringar enbart bör basera sig på det nationella skattesystemet (25). De danska myndigheternas argument om att det är nödvändigt att sänka skattesatsen för vissa företag för att öka konkurrensen på marknaden är dessutom ett argument som konsekvent har förkastats i rättspraxis.

(62)

Samtidigt som de danska myndigheterna upprepade sin ståndpunkt om att den anmälda åtgärden inte är selektiv och att den inte utgör statligt stöd, påpekade de danska myndigheterna att alla intervenerande regeringar ger sitt stöd för ståndpunkten att det i lagstiftningshänseende finns ett behov att skilja mellan onlinekasinon och landbaserade kasinon.

(63)

De påpekar också att den metod som används för att definiera relevant marknad enligt artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget är avsedd för privata företag och grundar sig på en bedömning av hur efterfråge- och utbudssidan bedömer utbytbarheten hos en produkt, och att den därför inte bör tillämpas vid en bedömning rörande statligt stöd. Att använda den metoden skulle innebära att man överskrider gränserna för de regler rörande statligt stöd som för närvarande tillämpas på en medlemsstats oberoende beskattningsrätt.

(64)

De anser att onlinespelande bör skiljas åt från landbaserat spelande. I detta hänseende hänvisar de också till kommissionens ståndpunkt i koncentrationsförfaranden, enligt vilken spelmaskiner (jackpotautomater, enarmade banditer och all-cash-spelmaskiner eller nöjesspel med priser) utgör en separat produktmarknad (26). De nämner också bl.a. ett beslut från den franska konkurrensmyndigheten, enligt vilket landbaserad poker inte utgör del av samma marknad som onlinepoker, eftersom landbaserad poker kräver personlig självkontroll, observation av andra spelare, ofta har högre kostnader och påverkas av geografiska begränsningar (27). Likaså hänvisar de till ett koncentrationsbeslut från den brittiska konkurrensmyndigheten (British Office of Fair Trading) enligt vilket det finns en skillnad mellan å ena sidan licensierade vadslagningskontor och å andra sidan vadslagning per telefon och Internet (28).

(65)

När det gäller skillnaderna rörande produktmarknader påpekar de danska myndigheterna att många av intervenienterna anser att det i spellokaler erbjuds tilläggstjänster och betydligt dyrare sådana. De danska myndigheterna upprepade med hänvisning till sociologiska faktorer att onlinespelare och landbaserade spelare är olika typer av konsumenter, vilket också indikeras i kommissionens nyligen utkomna grönbok om onlinespel på den inre marknaden (24 mars 2011), där det konstateras att onlinespelarnas profil ser ut att avvika från profilen för traditionella kunder vid kasinon eller vadslagningsställen (29).

(66)

De danska myndigheterna upprepar också att onlineaktörernas tillbakabetalningsprocent är betydligt högre eftersom de har lägre driftskostnader. De påpekar också att skillnaderna mellan online- och landbaserade kasinon tar sig uttryck i form av tekniska aspekter hos den programvara som används, de olika bestämmelserna för hur licenser beviljas och de landbaserade kasinonas lokala dominans.

(67)

De danska myndigheterna bestrider också den tolkning som framförts av vissa berörda parter rörande det ovan nämna yttrandet från generaladvokat Bot i målet Liga Portuguesa. De påpekar att detta yttrande, som lämnades i ett sammanhang som gällde friheten att tillhandahålla tjänster, stämmer överens med tanken om att onlineaktörer bör anses befinna sig i en rättslig och faktisk situation som inte kan jämföras med situationen för landbaserade spelaktörer.

(68)

De danska myndigheterna erkänner dock att vissa typer av onlinespeltjänster fortsättningsvis kan ses som en annan form av försäljning, vilket är fallet med vadhållningstjänster.

(69)

När det gäller den anmälda lagens mål förkastar de danska myndigheterna argumentet från vissa berörda parter om att den anmälda lagen har som syfte att locka utländska spelaktörer. De anser att de mål som regeringen eftersträvar är de mål som anges i lagen om spel. Dessutom skulle det allmänna målet med den nya lagen förbli oförändrat, dvs. att generera intäkter på spelande i likhet med de övriga ordningarna för att få intäkter för finansiering av den allmänna budgeten.

(70)

De danska myndigheterna instämmer i den synpunkt som vissa berörda parter har uttryckt, att skattesubjektets betalningsförmåga kan betraktas som en giltig motivering. I det aktuella fallet skulle onlineaktörernas betalningsförmåga vara betydligt lägre.

(71).

De danska myndigheterna påpekar slutligen att deras skattesystem för onlinespel är utformat för att säkerställa största möjliga intäkter. En lägre skattesats för onlinespel skulle svara mot behovet att nå jämvikt mellan de fyra mål som anges i den anmälda lagen och behovet att maximera skatteintäkterna.

(72)

Enligt artikel 107 i EUF-fördraget är ”stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”.

(73)

Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget bör det handla om stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel. En förlust av skatteintäkter motsvarar användning av statliga medel i form av skatteutgifter.

(74)

I det aktuella ärendet har ingen av parterna, varken de danska myndigheterna, de klagande eller tredje parter, hävdat att det handlar om statliga medel.

(75)

Genom att låta onlineaktörerna betala skatt enligt en relativt låg sats på 20 procent av deras GGR (30) går de danska myndigheterna miste om intäkter som utgör statliga medel. Kommissionen anser därför att den berörda åtgärden innebär förlust av statliga medel och därför genomförs med statliga medel.

(76)

Åtgärden bör också ge mottagaren en ekonomisk fördel. Begreppet fördel omfattar inte bara positiva fördelar utan också insatser som på olika sätt lindrar de element som normalt belastar ett företags budget (31).

(77)

I det aktuella ärendet har ingen av parterna – varken de danska myndigheterna, de klagande eller tredje parter, bestridigt att det handlar om en fördel.

(78)

Enligt lagen om spelskatt är onlinespelföretag skyldiga att betala skatt på sin GGR enligt en sats på 20 procent. Denna skattesats är betydligt lägre än den som tillämpas på landbaserade spelaktörer. Onlinespelföretagen åtnjuter därför en fördel i form av en lägre skattebörda. Den berörda åtgärden ger därför en fördel till företag som erbjuder onlinespeltjänster.

(79)

Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget ska åtgärden påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen. I det aktuella fallet kommer onlineaktörer som vill etablera sig i Danmark att utsättas för konkurrens och delta i handeln mellan medlemsstaterna. Av det följer att lagen om spelskatt, enligt vilken danska företag som erbjuder onlinespeltjänster får en gynnsam skattebehandling, påverkar handeln mellan medlemsstaterna och snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen.

(80)

För att åtgärden ska betraktas som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget måste den konstateras vara selektiv, dvs. gynna vissa företag eller viss produktion.

(81)

Den etablerade tolkningen av selektivitet i rättspraxis är att en åtgärd är selektiv om den är avsedd att delvis undanta vissa företag från de ekonomiska belastningar som uppstår vid normal tillämpning av det allmänna systemet med obligatoriska bidrag som åläggs enligt lag (32). Av detta följer att åtgärden är selektiv om den innebär en avvikelse från tillämpningen av det allmänna skattesystemet. I gällande rättspraxis fastslås att det ska undersökas om en given åtgärd gynnar vissa företag i förhållande till andra företag som befinner sig i en jämförbar rättslig och faktisk situation med tanke på det mål som gäller för åtgärden i fråga (33).

(82)

Om bedömningen tyder på att åtgärden avviker från det allmänna skattesystemet bör man undersöka om avvikelsen följer av arten eller strukturen hos det skattesystem som åtgärden utgör del av (34). Det ska med andra ord undersökas om den aktuella åtgärden, som a priori verkar vara selektiv, kan motiveras med tanke på skattesystemets logik (35).

(83)

I det aktuella fallet bör skattesystemet för dansk spelverksamhet definieras som referenssystem. Syftet med lagen om spelskatt är att reglera betalningen av skatt på all spelverksamhet som erbjuds eller ordnas i Danmark, oavsett om verksamheten är online- eller landbaserad. Den berörda åtgärden (dvs. differentierad skattemässig behandling till förmån för onlinespel) bör därför bedömas mot detta referensskattesystem.

(84)

Eftersom det i den anmälda lagen föreskrivs att innehavare av licens för att erbjuda spel i onlinekasinon beskattas med 20 procent av GGR, medan innehavare av licens för att erbjuda spel i landbaserade kasinon beskattas med en grundskatt på 45 procent av GGR och en tilläggskatt på upp till 30 procent av GGR, uppstår frågan om huruvida online- och landbaserade spelaktörer som beskattas på olika sätt kan anses vara i en rättsligt och faktiskt jämförbar situation.

(85)

I detta hänseende har de danska myndigheterna vidhållit att online- och landbaserade spelaktiviteter inte är rättsligt och faktiskt jämförbara när det gäller plattform, kostnader, ekonomiska marginaler, sociala upplevelser, leverantörer eller produkter.

(86)

De har även, i likhet med andra berörda parter, betonat den väsentliga skillnaden mellan de två kategorierna av aktörer med hänvisning till den skarpa konkurrens som gäller för onlinekasinon jämfört med den avsaknad av konkurrens som gäller för landbaserade aktörer.

(87)

Trots ett antal objektiva skillnader mellan online- och landbaserade spelaktörer (såsom närvaro online och fysisk närvaro), anser kommissionen att de ovan nämnda skillnaderna mellan online- och landbaserade kasinon inte är tillräckliga för att man ska kunna fastslå en väsentlig och avgörande rättslig och faktisk skillnad mellan de två typerna av företag.

(88)

I detta hänseende noterar kommissionen att de spel som erbjuds av landbaserade och onlinebaserade spelaktörer motsvarar varandra. De spel som erbjuds både av online- och landbaserade aktörer – roulett, baccarat, punto banco, blackjack, poker och spel på vinstgivande spelmaskiner – utgör delar av samma spelaktiviteter, oavsett om spelen erbjuds online eller på landbaserade platser. Dessutom verkar kasinospel som erbjuds online och på landbaserade platser att vara tekniskt sett jämförbara när det gäller teknisk plattform, format och parametrar.

(89)

I detta hänseende anser kommissionen att man i beskattningshänseende bör se onlinespelen som en ny distributionskanal för samma typ av spelverksamhet. Som stöd för denna ståndpunkt noterar kommissionen att man i onlinekasinon har gjort betydande insatser för att simulera upplevelsen i landbaserade kasinon, så att spelaren upplever sig spela i ett landbaserat kasino i stället för i en virtuell miljö.

(90)

De danska myndigheterna har, i syfte att underbygga sin syn på att online- och landbaserat spelande inte kan jämföras rättsligt och faktiskt, hänvisat bland annat till ett beslut från British Office of Fair Trading enligt vilket åtskillnad görs mellan licensierade vadslagningskiosker å enda sidan och vadslagning per telefon eller Internet å andra sidan (36). Denna hänvisning är dock inte förenlig med de danska myndigheternas ståndpunkt om att online- och landbaserad vadslagning är identiska tjänster (37). I detta hänseende är det också motsägelsefullt att de danska myndigheterna anser att landbaserade och onlinebaserade vadslagningstjänster är liknande verksamheter och beskattar dem på samma sätt, medan de anser att andra typer av online- och landbaserade speltjänster är distinkta verksamheter som skiljer sig åt sinsemellan och som beskattas med olika skattesatser.

(91)

De danska myndigheterna hänvisade också till kommissionens beslut i ärendet Candover-Cinven-Gala (38) enligt vilket spelmaskiner (jackpotautomater, enarmade banditer och all-cash-spelmaskiner eller nöjesspel med priser) utgör en separat produktmarknad (39). Bortsett från att det beslutet varken berör tillämpning av reglerna om statligt stöd eller frågan om selektivitet, framgår det dock av beslutet att spelautomater (jackpotautomater, enarmade banditer och all-cash-spelmaskiner eller nöjesspel med priser) utgör en separat produktmarknad, även om de också kan betraktas som en del av spelutbudet på de platser där de finns, dvs. i kasinon, bingoklubbar, spelhallar, barer, vadslagningskiosker osv. (40)

(92)

De påstådda skillnaderna rörande användarnas socioekonomiska profiler, risken för att utveckla spelberoende och marknadens utveckling är inte tillräckliga för att slå fast att online- och landbaserat spelande är två olika typer av aktiviteter som inte är rättsligt och faktiskt jämförbara. Vissa av de undersökningar som de danska myndigheterna och de klagande hänvisar till ser ut att innehålla tillräckliga uppgifter för att ge stöd för motsatta slutsatser. De danska myndigheterna hävdar således att kommissionens undersökning från 2006 om speltjänster på den inre marknaden (41) tyder på att online- och landbaserade marknaderna är separata (42). Vissa av de berörda parterna hänvisade till samma rapport (43) men då för att påpeka att marknaden för onlinespel inte ska ses som en ny marknad utan som en utvidgning av samma spelmarknad kännetecknad av utvecklingen av nya hybridspel (44).

(93)

Motstridiga uttalanden finns också i den undersökning som genomfördes av det danska socialforskningsinstitutet (45) och som såväl de danska myndigheterna som de klagande hänvisade till. Där som de danska myndigheterna hävdar att spelare i landbaserade kasinon skiljer sig från spelare i onlinekasinon när det gäller ålder, kön och utbildningsnivå, hänvisar de klagande till samma undersökning men kommer till motsatta slutsatser och hävdar att undersökningen visar att det inte finns väsentliga skillnader mellan användarprofilerna i online- och landbaserade kasinon. De anser att undersökningen visar att spelare som spelar i online- och landbaserade kasinon typiskt tillhör samma grupp av unga män mellan 18 och 24 års ålder (46).

(94)

På grundval av det ovanstående sluter kommissionen sig till att online- och landbaserade kasinon ska ses såsom rättsligt och faktiskt jämförbara. Eftersom både online- och landbaserat spelande är förknippat med samma risker, gäller den anmälda åtgärden både online- och landbaserat spelande. Den berörda åtgärden medför differentierad skattemässig behandling som gynnar onlineaktörer och missgynnar landbaserade kasinon. Av detta följer att den åtgärd som granskas a priori bör anses vara selektiv i den mening som avses i artikel 107 i EUF-fördraget, eftersom den utgör en avvikelse från det allmänna skattesystemet.

(95)

Huruvida en åtgärd som a priori verkar vara selektiv kan berättigas med hänvisning till skattesystemets art eller struktur måste bedömas mot bakgrund av gällande rättspraxis. Skattesystemets grundprinciper eller huvudlinjer kan användas som grund för att berättiga åtgärdens selektivitet.

(96)

I detta hänseende hävdade de danska myndigheterna, med hänvisning till den berörda sektorns särdrag, att den differentierade skattemässiga behandlingen till förmån för onlinespelaktörerna är det enda sättet att säkerställa ett effektivt skattesystem. En högre skattesats skulle avhålla onlineaktörerna från att anhålla om en dansk licens, medan en lägre skattesats för alla aktörer skulle motarbeta det allmänna målet att hålla spelandet på en skälig nivå.

(97)

De danska myndigheterna har också hävdat att onlineaktörernas betalningsförmåga, som enligt uppgift är lägre än de landbaserade kasinoaktörernas, motiverade de olika skattesatserna mellan de två kategorierna av aktörer.

(98)

Mot bakgrund av de ovan nämnda argumenten påminner kommissionen om att en medlemsstat, enligt rättspraxis (47) och enligt kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag (48) måste fastställa om den berörda åtgärden bygger på systemets grundprinciper. Ett berättigande som baserar sig på det berörda skattesystemets art eller allmänna struktur utgör ett undantag från förbudet mot statligt stöd. Det måste därför vara föremål för en strikt tolkning (49).

(99)

Följaktligen måste de danska myndigheterna bevisa att den berörda skatteåtgärden kan motiveras med skattesystemets logik. De danska myndigheterna framförde dock inte tillräckliga och övertygande bevis som stöd för sitt påstående om att lägre skattesats för ett visst segment (onlineaktörer) som utgör del av en större kategori (spelaktörer) som ett medel för att säkerställa att de förstnämnda ansöker om licens skulle bygga på de principer och den logik som gäller för det danska skattesystemet. Särskilt gäller att målet att locka utländska onlineaktörer till Danmark och få dem att omfattas av de danska reglerna bör betraktas som ett mål för allmän ordning som faller utanför skattesystemets logik.

(100)

När det gäller onlineaktörernas påstådda sämre betalningsförmåga kunde de danska myndigheterna inte heller fastställa att det skulle finnas en lönsamhetsskillnad mellan online- och landbaserade kasinoaktiviteter som skulle motivera den differentierade skattemässiga behandlingen. Inte heller har de danska myndigheterna påvisat att den finansiella betalningsförmågan är en princip som ingår i deras system för direkt företagsbeskattning och som kan åberopas i det aktuella fallet som motivering för den differentierade skattemässiga behandlingen av online- och landbaserade kasinon.

(101)

Av det ovan anförda följer att kommissionen anser att den anmälda lagens selektivitet inte kan motiveras med hänvisning till skattesystemets logik.

(102)

Mot bakgrund av det ovan anförda anser kommissionen att kriterierna enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget uppfylls och att åtgärden genom vilken onlinespel beläggs med en lägre skattesats utgör statligt stöd till de onlineaktörer som är etablerade i Danmark.

(103)

I artikel 107.2 och 107.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt anges regler för när vissa stödåtgärder är förenliga med den inre marknaden och vilka typer av stöd som kan anses vara förenliga med den inre marknaden.

(104)

Kommissionen anser att den aktuella åtgärden kan konstateras vara förenlig med den inre marknaden med hänvisning till det undantag som anges i artikel 107.3 c i EUF-fördraget, enligt vilket det är tillåtet med ”stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset”.

(105)

Kommissionen noterar att åtgärden inte faller inom räckvidden för existerande riktlinjer för tillämpning av artikel 107.3 c i EUF-fördraget. Åtgärden måste därför bedömas direkt mot bakgrund av denna bestämmelse i fördraget. För att en stödåtgärd ska vara förenlig enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget måste den ha ett mål av allmänt intresse på ett nödvändigt och proportionerligt sätt. Vid bedömning av en åtgärds förenlighet med den inre marknaden väger kommissionen de positiva verkningarna när det gäller att nå ett mål av allmänt intresse mot de potentiellt negativa verkningarna, såsom snedvridning av handeln och av konkurrensen. Bedömningen görs i tre steg. De två första stegen gäller de positiva verkningarna av det statliga stödet och det tredje steget gäller de negativa verkningarna och den resulterande jämvikten mellan positiva och negativa verkningar (50). Bedömningen är upplagd enligt följande:

(106)

De danska myndigheterna förklarade att de hade beslutat att genomföra en reform av existerande lagstiftning om spel- och vadhållningstjänster i syfte att ersätta det existerande monopolsystemet med ett reglerat och delvis liberaliserat system. Liberalisering ansågs vara nödvändig bland annat för att efterleva EU-lagstiftningen efter att kommissionen inlett ett överträdelseförfarande och efter att ett motiverat yttrande lämnats den 23 mars 2007 (51), och för att svara mot hotet från olagliga speltjänster som erbjuds av spelaktörer i andra länder.

(107)

Hittills har den danska spelsektorn i grunden varit ett statligt monopol, eftersom endast en licens har utfärdats till ett statskontrollerat företag, Danske Spil A/S. Trots att det enligt den rättsliga ramen är förbjudet för utländska onlineaktörer att marknadsföra sina speltjänster till konsumenter med hemvist i Danmark, har många onlineaktörer som är etablerade i andra medlemsstater och även i tredjeländer erbjudit sina tjänster via kanaler som inte finns i Danmark, t.ex. satellittevekanaler som sänder från Storbritannien. De danska myndigheterna konstaterade i sin anmälan att de i praktiken inte kan verkställa förbudet mot att andra speltjänstleverantörer marknadsför sina tjänster i Danmark, eftersom det vid ett danskt domstolsförfarande fastslogs att det danska spelmonopolet utgjorde en begränsning av den fria rörligheten för tjänster. Till följd av detta fortsatte en otillfredsställande situation där det existerande monopolets laglighet ifrågasattes, inte bara genom administrativa och rättsliga förfaranden utan också genom det direkta utbudet av onlinespeltjänster från olicensierade aktörer i andra jurisdiktioner.

(108)

Enligt motiveringen som åtföljer lagen om spel motiverades liberaliseringsprocessen med hänvisning till den senaste tekniska utvecklingen genom vilken Danmark blivit del av ett globalt kommunikationssamhälle där konsumenterna har tillgång till ett brett utbud tjänster från leverantörer i olika jurisdiktioner. Under de tio senaste åren har onlinespel utvecklats till en viktig försäljningsprodukt på internet, särskilt efter att onlinepoker infördes. Internet har gett de danska medborgarna möjlighet att jämföra produkterna och produkturvalet från Danske Spil med produkter som erbjuds av onlineaktörer i Storbritannien, Malta, Gibraltar och andra länder. Under de senaste åren har ett snabbt ökande antal danskar börjat spela hos de internationella spelaktörerna. De danska myndigheterna har förklarat att regeringen var orolig för att spelutbud som inte regleras och kontrolleras effektivt kan kopplas till negativa följder för samhället i form av brottslighet och nedmontering av den allmänna ordningen, och leda till att sårbara individer blir spelberoende. Samtidigt har Danske Spil haft stadigt sjunkande intäkter. De danska myndigheterna behövde därför kunna reglera och kontrollera de speltjänster som erbjuds till danska medborgare för att kunna kanalisera spelandet till en kontrollerad ram och på så sätt förebygga negativa följder för samhället.

(109)

I anslutning till detta påminner kommissionen om att spelsektorn aldrig har varit föremål för harmonisering inom Europeiska unionen. Enligt artikel 2 i tjänstedirektivet är spel t.o.m. uttryckligen undantagna från direktivets räckvidd (52). Trots att det inte finns någon sekundärlagstiftning inom området, kan gränsöverskridande spelverksamhet falla inom räckvidden för de grundläggande friheterna i fördraget, nämligen etableringsfriheten (artikel 49 i EUF-fördraget) och friheten att tillhandahålla tjänster (artikel 56 i EUF-fördraget).

(110)

I princip krävs det enligt artikel 56 i EUF-fördraget att alla begränsningar för friheten att tillhandahålla tjänster avskaffas, även om begränsningarna gäller utan åtskillnad mellan nationella tjänsteleverantörer och leverantörer från andra medlemsstater, om begränsningarna kan medföra förbud, hinder eller sämre lönsamhet för tjänsteleverantörer etablerade i andra medlemsstater där de lagligen tillhandahåller liknande tjänster (53). Enligt rättspraxis gäller också att om en medlemsstat har lagstiftning enligt vilken leverantörer i en annan medlemsstat inte får erbjuda tjänster i den första medlemsstaten via internet utgör en begränsning av friheten att erbjuda tjänster enligt artikel 56 i EUF-fördraget (54) Dessutom är friheten att tillhandahålla tjänster en fördel både för leverantörerna och för mottagarna av tjänster (55).

(111)

I det aktuella fallet och trots att erbjudandet av speltjänster primärt faller inom räckkvidden för den grundläggande frihet som anges i artikel 56 i EUF-fördraget, påverkas etableringsfriheten också av den danska lagstiftningen. Enligt lagen artikel 27 om spel måste tillhandahållare av onlinespel antingen vara etablerade i Danmark eller, om de har sin hemvist i en annan EU- eller EES-medlemsstat, utse en godkänd företrädare. Motiveringen för begränsningar av etableringsfriheten gäller också som motivering för begränsningarna av friheten att tillhandahålla tjänster.

(112)

Begränsningar av dessa grundläggande friheter godtas endast i form av de undantagsåtgärder som uttryckligen anges i artikel 52 i EUF-fördraget eller om de kan motiveras enligt rättspraxis på grund av tvingande hänsyn till det allmänna intresset. Enligt artikel 52.1 i EUF-fördraget tillåts begränsningar som motiveras med allmän ordning (ordre public), allmän säkerhet eller allmänhetens hälsa.

(113)

I fråga om spelverksamhet har domstolen i sina utslag erkänt ett antal motiveringar av tvingande allmänt intresse, såsom konsumentskydd, förebyggande av bedrägeri och begränsningar av incitament till överdrivna utgifter på spelande samt det allmänna behovet att bevara den allmänna ordningen. I det sammanhanget kan moraliska, religiösa och kulturella faktorer och de moraliskt och finansiellt skadliga följderna för individen och samhället förknippade med spelande och vadhållning tjäna som motivering för att ge de nationella myndigheterna en tillräcklig bedömningsmarginal, så att de kan avgöra vad som krävs för konsumentskyddet och skyddet av allmän ordning. Det betyder att begränsningarna under alla omständigheter måste motiveras med tvingande krav med tanke på det allmänna intresset, vara lämpliga för att det eftersträvade målet ska nås och inte gå längre än vad som är nödvändigt för att nå målet. Begränsningarna måste också tillämpas utan diskriminering (56).

(114)

Här bör dock noteras att förlorade skatteintäkter inte finns bland de motiveringar som förtecknas i artikel 52 i EUF-fördraget eller godkänns enligt rättspraxis (57), och därför kan de inte betraktas som tvingande skäl med hänvisning till det allmänna intresset som kan användas för att motivera en åtgärd som i princip står i strid med grundläggande rättigheter.

(115)

När det gäller just motiveringen för begränsning av utbudet av gränsöverskridande spel har domstolen fastslagit följande (58):

(116)

Domstolen har även i en nyligen utfärdad dom hänvisat i detalj till riskerna med onlinespel (59):

(117)

Avsaknaden av harmonisering inom spelområdet och medlemsstaternas olika principer rörande de spel som godkänns och de aktörer som har tillstånd att erbjuda dem ger en bild av en mycket fragmenterad inre marknad för tillhandahållandet av gränsöverskridande speltjänster. Medan en del medlemsstater begränsar eller t.o.m. förbjuder erbjudandet av vissa hasardspel har andra gått in för öppnare marknader. Många medlemsstater har även nyligen sett över sin spellagstiftning eller håller på att göra det, med tanke på det växande utbudet av onlinespel.

(118)

De danska myndigheterna lämnade inga detaljerade uppgifter om i hur stor utsträckning danska medborgare spelar olagliga spel, men påpekade i stället att den oreglerade onlinespelsektorns utveckling var en oroande aspekt socialt sett.

(119)

Denna trend bekräftas i Europeiska kommissionens grönbok från mars 2011 (60). I det åtföljande dokumentet från kommissionens avdelningar anges att de totala bruttointäkterna från onlinespel i Danmark var 250 miljoner euro år 2008, av vilka 14 procent (34 miljoner euro) kom från kasinospel och 22 procent (56 miljoner euro) från poker (61). Både onlinekasinospel och onlinepoker är förbjudna aktiviteter.

(120)

Dessa siffror förväntas öka. Enligt grönboken är onlinespel det snabbast ökande segmentet av spelmarknaden, och stod år 2008 för 7,5 procent av de årliga totalintäkterna på denna marknad (EU-27), och förväntas öka till det dubbla fram till (62). För det andra gäller att andelen nationell spelkonsumtion som kan tillskrivas onlinespel uppskattas till 21,9 procent i Danmark, vilket är den näst högsta andelen i EU, där genomsnittet är 7,5 procent. (63)

(121)

Med beaktande av ovan nämnda rättspraxis och de allmänna egenskaperna hos spelmarknaden i EU anser kommissionen att de argument som de danska myndigheterna har lagt fram för att motivera antagandet av den anmälda åtgärden är välgrundade. Särskilt gäller att kommissionen är medveten om de aktuella aktiviteternas särdrag: onlinespel via Internet har omvandlat sektorn och lett till en global marknadsplats där de fysiska gränserna suddas ut. I detta sammanhang, såsom konstateras i grönboken från 2011 (64), noterar kommissionen också att det finns ett behov att kontrollera onlinespelsektorn för att förebygga de skadliga följder som onlinespel kan ha för konsumenterna. Utöver att man bör beakta den betydande risk för beroende i samband med onlinespel som har fastställts i flera sociala undersökningar (65) bör speciell uppmärksamhet fästas vid minderåriga och andra känsliga personer, bland dem låginkomsttagare, spelare med tidigare spelberoende och unga som inte är medvetna om riskerna förknippade med spelproblem. För att skydda dessa kategorier av potentiella spelare bör medlemsstaterna kunna kontrollera onlinespelsektorn, bland annat genom att fastställa åldersgränser eller licensvillkor, kontrollera systemen för betalningshantering och begränsa marknadsföringen av onlinespel.

(122)

Reformen i Danmark som ledde till att den anmälda lagen antogs, är därför överensstämmande med målet enligt Europeiska kommissionens grönbok av den 24 mars 2011 om onlinespel på den inre marknaden, dvs. att bidra till att det i medlemsstaterna kan inrättas en rättslig ram för onlinespel och därmed bättre rättssäkerhet för alla parter (66). Grönboken är ett svar på rådets slutsatser från december 2010 som välkomnade ett brett samråd som Europeiska kommissionen genomför om onlinespel på den inre marknaden och som skulle ge möjlighet till en djupgående diskussion om de frågor som särskilt har lyfts fram från onlinespeltjänsternas sida (67) och på Europaparlamentets resolution av den 10 mars 2009 i vilken kommissionen uppmanas att i nära samarbete med de nationella regeringarna undersöka de ekonomiska verkningarna och övriga verkningarna av att gränsöverskridande speltjänster erbjuds (68). Det måste betonas att den lagstiftningsreform som genomfördes genom den anmälda lagen är i överensstämmelse med de mål som kommissionen förespråkar och som ledde till att överträdelseförfarandet inleddes och att ett motiverat yttrande översändes till de danska myndigheterna i mars 2007 (69).

(123)

Av dessa skäl anser kommissionen att den anmälda lagen om spel, i den utsträckning den är avsedd att liberalisera marknaden och tillåta danska och utländska onlinespelaktörer att erbjuda sina tjänster till personer med hemvist i Danmark samtidigt som de ser till att de uppfyller de nödvändiga villkoren för att beviljas licens från de danska myndigheterna, tjänar som ett väldefinierat mål i allmänhetens intresse.

(124)

En stödåtgärd anses vara nödvändig och proportionell när den utgör ett lämpligt instrument för att nå det identifierade målet i allmänhetens intresse, när det har en incitamentsverkan på mottagarna och när det inte medför onödig snedvridning av konkurrensen.

(125)

Den danska regeringen beslöt att liberalisera den danska marknaden för onlinespel och tillåta att ett obegränsat antal onlinelicenser utfärdas. Utfärdandet av en sådan licens är dock föremål för ett antal villkor som bland annat hör samman med redbarheten hos de personer som leder företaget som anhåller om en licens. För att liberaliseringen ska vara framgångsrik har den danska regeringen också beslutat att sänka skattesatsen för onlineaktörer och hålla kvar de skattesatser som har använts för landbaserade spelaktörer. De klagande hävdade i detta hänseende att lägre skattesats för onlineaktörer inte är den lämpligaste lösningen. Exempelvis blockering av betalningar och kommunikation (instrument för avgränsning, s.k. ring-fencing) kunde fortfarande användas för att nå liberaliseringsprocessens mål utan att man behöver sänka skattesatserna för onlineaktörer. De klagande anser att Danmark därför kunde ha valt att verkställa förbudet mot olagligt onlinespelande genom att införa blockering av betalning och kommunikation (system för filtrering av domännamn, blockering av IP-adresser och blockering av betalningar) eller genom att begränsa antalet licenser som utfärdas.

(126)

I fråga om blockeringssystem anges i kommissionens grönbok att systemens effektivitet bygger på en förhandsdefinierad och uppdaterad förteckning över de element som ska blockeras och på effektiv programvara. Som de danska myndigheterna påpekade är det dock tvivelaktigt om dessa blockeringssystem kan ge de förväntade resultaten, eftersom onlinespelare kan kringgå internetblockningen genom att byta de portar som används, och förbud mot vissa betalningar kan ge blockering av helt lagliga handelstransaktioner som inte har att göra med betalning av insatser och vinster.

(127)

När det gäller möjligheten att utfärda ett begränsat antal onlinelicenser beror effekterna på det antal licenser som ska utfärdas. Om antalet begränsas till endast ett fåtal licenser kommer det att finnas ett fåtal konkurrenter och begränsad konkurrens som påverkar utbudet, vilket betyder dyrare tjänster för konsumenterna på grund av lägre återbetalningsprocent, jämfört med en situation med obegränsat antal licenser. Med endast ett fåtal licenser begränsas också variationen och kvaliteten på det utbud som är tillgängligt för konsumenterna på marknaden och leverantörerna lockas till sämre uppmärksamhet när det gäller att svara mot konsumenternas önskemål och behov (70). Begränsning av antalet licenser ger också upphov till frågor rörande kriterierna för bestämning av antalet licenser på ett opartiskt sätt, hur och av vilka institutioner licenskraven övervakas och hur olagliga tjänster hanteras, dvs. vem som vidtar vilka åtgärder mot olagligt erbjudna speltjänster (71).

(128)

Med tanke på dessa aspekter anser kommissionen att den lägre skattesatsen för onlinespel är ett lämpligt instrument för att nå de liberaliseringsmål som gäller för den nya lagen om spel. Genom stödåtgärden kan man se till att onlineaktörer som vill erbjuda speltjänster för personer med hemvist i Danmark ansöker om licens och uppfyller tillämpliga nationella bestämmelser.

(129)

Kommissionen anser att stödåtgärden ger möjlighet att modifiera agerandet hos utländska aktörer som erbjuder speltjänster online, eftersom den lägre skattesatsen utgör ett incitament för sådana aktörer att få en licens i Danmark och således kunna börja erbjuda onlinespeltjänster på ett lagligt sätt.

(130)

Ett stöd bedöms vara proportionerligt endast om samma ändring av agerande inte kan nås med mindre stöd och mindre snedvridning. Stödets belopp måste begränsas till det minimum som krävs för att den åtgärd som får stöd kan genomföras. I det aktuella fallet anser kommissionen att de danska myndigheterna har utformat åtgärden på sådant sätt att den tänkbara mängden statligt stöd minimeras, liksom även de snedvridningar av konkurrensen som kan uppstå till följd av åtgärden.

(131)

I ett memorandum från det danska skatteministeriet av den 6 mars 2010 till de politiska språkrören för de politiska partierna i det danska parlamentet rörande nivån för den skattesats som ska fastställas (72) motiverades valet av den lägre skattesatsen på 20 procent av GGR för onlinespel med hänvisning till följande kriterier:

(132)

I detta memorandum noterar de danska myndigheterna att det i lagstiftningen i Storbritannien, som bör anses ligga mycket nära den danska lagstiftningen om spel, fastställs en skattesats på 15 procent för onlinespel. De danska myndigheterna ansåg att skattesatsen för onlinespel kan sättas högre än i Storbritannien, eftersom Danmark i motsats till Storbritannien också kommer att införa kompletterande blockeringsåtgärder för att göra det svårare för spelarna att använda utländska sajter som inte har dansk licens.

(133)

De danska myndigheterna hänvisar också till Frankrike och Italien som har liberaliserat sina marknader och ålägger högre skattesatser än i Storbritannien. De danska myndigheterna noterar att dessa marknader är betydligt större än den danska marknaden. Marknadens storlek kan ha en påtaglig inverkan på aktörernas vilja att komma in på en marknad även om skattesatsen är högre, eftersom de kostnader som av tvång är förknippade med att lägga upp verksamhet på en ny marknad tenderar att vara jämförelsevis högre när det gäller mindre marknader.

(134)

De danska myndigheternas memorandum innehåller en simulering av de tänkbara intäktsverkningarna av skattesatser på 15, 20 och 25 procent, även med beaktande av eventuella ändringar i spelarnas och aktörernas agerandemönster. Slutsatserna från simuleringen är att en skattesats på 20 procent antagligen även i fortsättningen gör det tillräckligt attraktivt för spelaktörerna att ansöka om en dansk licens och för spelarna att anse att tjänsterna är lockande. Om skattesatsen sätts högre (t.ex. 25 procent) kan detta leda till ökat tryck på återbetalningsprocenterna, med det resultatet att den positiva intäktseffekten av en skattesats på 25 procent kan bli lägre än med en skattesats på 20 procent.

(135)

De danska lagstiftarna slöt sig således till att en högre skattesats för onlinespel högst sannolikt skulle leda till en spelprodukt som inte är tillräckligt lockande för spelarna, vilket i sin tur leder till lägre omsättning och därmed tar ut förhoppningarna om omedelbart högre skatteintäkter.

(136)

De slutsatser som nåtts av de danska lagstiftarna vad gäller lämplig beskattningsnivå för onlinespel bekräftas också av en rapport från ett konsultföretag för industrin som konstaterade att en skattesats på 20 procent inte betyder att staten går miste om intäkter som den annars skulle ha fått (73). Enligt den rapporten var denna den högsta genomförbara skattesatsen – en högre skattesats skulle betyda utebliven avkastning, dvs. att skattesatsen helt enkelt är för hög för att de aktörer som vill in på marknaden skulle se affärsutsikterna som lönande. Skattesatser högre än denna skulle medföra sjunkande skatteintäkter.

(137)

Mot bakgrund av det ovanstående anser kommissionen att en skattesats på 20 procent av GGR som tillämpas på onlineaktörer inte är lägre än nödvändigt för att säkerställa att man når målen med lagen om spel. Åtgärden uppfyller därför de proportionalitetskrav som fastställs i domstolens rättspraxis.

(138)

När det gäller stödåtgärdens inverkan på konkurrensen och handeln måste man skilja mellan eventuella snedvridningar av handeln mellan medlemsstaterna och snedvridningar av konkurrensen inom Danmark, särskilt i fråga om existerande landbaserade spelaktörer.

(139)

I fråga om handeln mellan medlemsstaterna kan inga negativa verkningar förväntas. Lagen om spel gör det möjligt för personer med hemvist i Danmark att spela lagligt på sajter som tillhör licensierade onlinespelaktörer. Dessa är inte begränsade till personer med hemvist i Danmark utan kan nås av alla personer med hemvist i en EU-medlemsstat, med de begränsningar som eventuellt gäller enligt nationell lagstiftning. Genom en skattesats där onlineaktörer betalar 20 procent av GGR är den danska åtgärden i stor utsträckning överensstämmande med motsvarande skattesatser som tillämpas i andra medlemsstater som redan har sett över sin lagstiftning rörande onlinespel. Som exempel kan nämnas att både Belgien och Storbritannien tillämpar en skattesats på 15 procent av GGR för onlinespel, medan vissa andra medlemsstater tillämpar ännu lägre skattesatser (t.ex. Estland 5 procent av GGR, Lettland 10 procent av GGR, Finland 8,25 procent av GGR). Endast Slovakien har satt en högre skattesats, 27 procent av GGR.

(140)

I fråga om snedvridning av konkurrensen inom Danmark kommer åtgärden potentiellt att gynna ett betydande antal olika danska och utländska onlineaktörer som fram till nu inte har kunnat erbjuda sina tjänster till personer med hemvist i Danmark. Danmark översände en förteckning med onlineaktörer som redan har uttryckt sin vilja att ansöka om licens. Eftersom endast statskontrollerade företag hittills har fått erbjuda onlinespeltjänster kommer liberaliseringen att öka den totala konkurrensen på marknaden.

(141)

Trots att åtgärden utgör statligt stöd och genomförandet av den inte nödvändigtvis saknar följder för existerande landbaserade spelaktörer, som beskattas med upp till 75 procent av GGR, anser kommissionen att det totala resultatet av att åtgärden genomförs är positivt.

(142)

Som det visas ovan skulle en skattesats för onlinespel som sätts på samma eller liknande nivå som för landbaserade spel leda till en situation där industrin och spelarna inte skulle ha reagerat på möjligheten att erbjuda onlinespeltjänster lagligt på den danska marknaden, vilket skulle motverka de mål rörande allmänt intresse som eftersträvas genom lagen om spel.

(143)

Kommissionen sluter sig således till att åtgärden är förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget.

(144)

Kommissionen anser att den anmälda lagen ger onlinespelaktörerna en skattefördel som beviljas genom statliga medel. Åtgärden anses a priori vara selektiv, eftersom den skiljer mellan onlinespelaktörer och landbaserade kasinoaktörer som med tanke på det mål som eftersträvas genom åtgärden befinner sig i en jämförbar faktisk och rättslig situation. De danska myndigheterna har inte kunnat påvisa att den anmälda åtgärdens selektivitet kan motiveras genom skattesystemets logik. Den anmälda lagen betraktas därför som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget.

(145)

Kommissionen anser dock att stödet uppfyller villkoren för att kunna betraktas som förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget.