1.6.2010   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 142/19

(1)

Den 26 april 2010 granskade rådet Lettlands uppdaterade konvergensprogram, som omfattar perioden 2009–2012.

(2)

Den globala finanskrisen har lett till försämrad tillgång till krediter och skärpta kreditvillkor och på så sätt förstärkt chocken efter Lettlands brustna inhemska utlånings- och fastighetsprisbubbla. Den samtidiga nedgången på exportmarknaderna drabbade handelssektorn. Tidigare års försvagning av konkurrenskraften har dessutom förstärkts av deprecieringen av vissa viktiga handelsparters valuta.

Lettlands finansiella marknader och banksektor kom under betydande tryck från oktober 2008 och framåt. Detta föranledde de Lettiska myndigheterna att söka internationellt finansiellt stöd, som beviljades i slutet av 2008 (2) och villkorades av en stor finanspolitisk konsolidering, en reformering av det finansiella systemet samt strukturreformer. Mot bakgrund av att försämringen i ekonomin och de offentliga finanserna blev betydligt kraftigare än väntat under första halvåret 2009 vidtog regeringen kompletterande finanspolitiska konsolideringsåtgärder, särskilt underbyggda av strukturella reformer. Den ovan beskrivna utvecklingen föranledde rådet den 7 juli 2009 att fastslå att det förelåg ett alltför stort underskott i Lettland och att i enlighet med artikel 104.7 i EG-fördraget rekommendera att denna situation korrigeras senast 2012. Den exportinriktade sektorn stabiliserades under andra halvåret 2009 och började visa vissa tidiga tecken på återhämtning. Nedgången i den inhemska efterfrågan var emellertid fortsatt mycket djup, främst på grund av en kraftig försämring av läget på arbetsmarknaden och negativ kredittillväxt. Utbetalningarna av internationellt finansiellt stöd, ett strikt genomförande av 2009 års budget och det faktum att 2010 års budget, som innehåller ytterligare konsolideringsåtgärder, kunde antas som planerat medverkade till att stabilisera förtroendet för landets ekonomi och förbättra marknadens inställning till Lettland. Den främsta utmaningen för den ekonomiska politiken är fortfarande att stabilisera ekonomin och åter få in ekonomin i en upphämtningsfas som vilar på stabil grund. Stabiliseringen av ekonomin bygger i stor utsträckning på att kunna förankra långsiktiga förväntningar, och i det syftet är genomförandet av den planerade finanspolitiska konsolideringsstrategin avgörande. Den ekonomiska stabiliseringen avhänger också direkt av att strukturellt sunda och socialt godtagbara finanspolitiska åtgärder vidtas samt på framsteg när det gäller att ställa om ekonomin för att öka handelssektorn. Med tanke på att konkurrenskraften gentemot omvärlden har försämrats betydligt under högkonjunkturåren, verkar det finnas ytterligare behov att anpassa den inhemska prisnivån och att förbättra produktiviteten. Utnyttjandet av EU:s strukturfonder bör bidra till att stärka handelssektorn och mildra recessionen.

Den kraftiga nedgången i den inhemska efterfrågan och frigörandet av ledigt kapacitetsutrymme medverkade till att avveckla befintliga obalanser, minska inflationen och eliminera underskottet i de utrikes affärerna, till stor del till följd av ett importras. Bytesbalansen, som uppvisade mycket stora underskott under högkonjunkturåren, vilka finansierades genom kapitalimport kopplad till banksektorn och medförde en snabb ökning av nettoutlandsskulden, visade 2009 ett uppskattat överskott på drygt 8 % av BNP och väntas fortsätta att visa betydande överskott under hela programperioden.

(3)

Trots att mycket av den konstaterade faktiska nedgången i BNP i samband med krisen är konjunkturbetingad kommer den potentiella tillväxten att starta på nytt från en lägre utgångspunkt. Krisen kan vidare komma att påverka den potentiella tillväxten på medellång sikt genom lägre investeringar, begränsningar i tillgången på krediter och ökande strukturell arbetslöshet. Effekterna av den ekonomiska krisen sammanfaller emellertid med de negativa effekterna av den åldrande befolkningsstrukturen på den potentiella tillväxten och de offentliga finansernas hållbarhet. Mot denna bakgrund kommer det vara ytterst viktigt att öka takten i strukturreformarbetet för att på så sätt främja den potentiella tillväxten. Det är särskilt viktigt för Lettland att snabbare genomföra omfattande strukturreformer inom områdena budgetstyrning och offentlig förvaltning, höja yrkesutbildningsnivåer som en del i ansträngningarna att höja produktiviteten, samt bättre utnyttja tillgängliga medel från EU:s strukturfonder.

(4)

I det makroekonomiska scenario som ligger till grund för programmet beräknas BNP i reala termer, efter en uppskattad exceptionellt kraftig nedgång i BNP på 18,0 % under 2009, minska med ytterligare 4,0 % under 2010 och därefter växa med 2,0 % 2011 respektive med 3,8 % 2012. Den väntade omvandlingen för en återgång till positiv tillväxt leds av utrikeshandelssektorn och i någon mån av ökade fasta investeringar, och först mot slutet av perioden väntas den privata konsumtionen och den totala inhemska efterfrågan notera en rejäl tillväxt. Mot bakgrund av nu tillgängliga uppgifter (3) verkar detta scenario rimligt, men osäkerheten är fortfarande mycket stor till följd av djupet i konjunkturnedgången.

Programmets beräkningar om tydlig deflation under 2010 är realistiska, men den grad av fortsatt deflation som beräknas för 2011 kan underskatta takten i återgången till stabila priser. Bytesbalansen väntas fortsatt visa betydande överskott under hela programperioden, vilket i stort sett verkar rimligt, även om det förväntade överskottet förefaller väl högt. Programmets antagande om penningpolitik och växelkurs är förenliga med det makroekonomiska scenariot.

(5)

I programmet uppskattas underskottet i den offentliga sektorns finanser 2009 uppgå till 10,0 % av BNP. Den kraftiga försämringen från ett underskott på 4,1 % av BNP 2008 avspeglar krisens effekter på de offentliga finanserna. Detta trots att en restriktiv tilläggsbudget antogs den 16 juni 2009 i samråd med internationella långivare som innebar en konsolideringsansträngning på motsvarande 4,4 % av BNP nästan uteslutande i form av utgiftsnedskärningar. Skatteintäkterna rasade med en fjärdedel i nominella termer jämfört med 2008, trots höjd mervärdesskatt och höjda punktskatter i början av 2009. Enligt programmet och i enlighet med gjorda åtaganden inom ramen för det internationella finansiella stödet planeras en fortsatt mycket restriktiv finanspolitik under hela programperioden, vilket förklaras av avsaknaden av finanspolitiskt manöverutrymme och behovet att korrigera ekonomiska obalanser. Detta ligger i linje med den exitstrategi för Lettland som rådet förordade baserad på en korrigering av det alltför stora underskottet senast 2012.

(6)

Den statsbudget för 2010 som parlamentet antog den 1 december 2009 innehåller ytterligare diskretionära konsolideringsåtgärder på motsvarande 4,2 % av BNP enligt vad som angavs inom ramen för betalningsbalansstödet och tillstyrktes i rådets rekommendation till Lettland av den 7 juli 2009. Konsolideringen ligger ungefär lika mycket på inkomst- (2,0 % av BNP) som på utgiftssidan (2,2 % av BNP). Den finanspolitiska ansträngningen på inkomstsidan förväntas leda till en väsentligt ökad inkomstkvot (+ 2,4 % av BNP; den betydande denominatoreffekten uppvägs nästan direkt av den motsvarande eroderingen av skattebaserna).

Den primära utgiftskvoten väntas emellertid endast sjunka med 0,2 % av BNP trots den betydande konsolideringsansträngningen (inklusive övervältringseffekten av de åtgärder som beslutades i juni 2009), mest på grund av den stora denominatoreffekten. Bland de inkomstförstärkande åtgärderna ingår en höjning av den personliga inkomstskattesatsen (+ 0,8 % av BNP), olika reformåtgärder för att göra inkomstskatte- och socialavgiftssystemen mer neutrala (+ 0,8 % av BNP) liksom höjd fastighetsskatt (+ 0,3 % av BNP, bland annat genom att skattebasen breddats till privatbostäder med en viss progressivitet), progressiv beskattning av bilanvändning (+ 0,2 % av BNP) samt höjda punktskatter på gas och tobaksvaror). På utgiftssidan gjordes betydande nedskärningar i 2010 års statsbudget i stor utsträckning baserade på strukturella reformer som ska ge effekter på medellång sikt, bland annat sammanslagning/nedläggning av byråer och institutioner knutna till jordbruks-, kultur-, utbildnings- och försvarsministerierna, samtidigt som ytterligare nedskärningar på motsvarande 0,5 % av BNP görs när det gäller utgifter för och bidrag till underhåll av transportnätet. Ytterligare lönesänkningar i kommunerna ger besparingar på motsvarande 0,4 % av BNP, medan nedskärningar i sjuk-, arbetslöshets-, moderskaps- och föräldraersättningar som överstiger vissa tröskelvärden resulterar i besparingar på motsvarande 0,2 % av BNP. Engångsåtgärder har inte tillgripits i någon betydande omfattning. Enligt kommissionens beräkningar baserade på uppgifterna i programmet väntas det strukturella saldot (dvs. det konjunkturrensade saldot, exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder) förbättras med drygt 2 % (från - 7,6 % till - 5,5 %), vilket är förenligt med den nödvändiga restriktiva inriktningen av finanspolitiken. Förbättringen är mindre än summan av konsolideringsåtgärderna på grund av den räknemekaniska urholkningen av skattebasen och ökningen av ränteutgifterna med 1,1 % av BNP.

(7)

Den finanspolitiska strategi som presenteras i programmet motsvarar vad man enats om inom ramen för betalningsbalansstödet, nämligen att underskotten bör begränsas till 6 % respektive 3 % av BNP för 2011 och 2012 och i överensstämmelse med rådets rekommendation av den 7 juli 2009 om att det alltför stora underskottet bör korrigeras senast 2012.

Dessa finanspolitiska mål kräver kompletterande konsolideringsåtgärder enligt rådets rekommendation och i linje med det kompletterande samförståndsavtalet från februari 2010. Enligt kommissionens omräkning av det strukturella saldot på grundval av de uppgifter som lämnats i programmet enligt den allmänt vedertagna metoden uppnås i programmet inte det medelfristiga målet för de offentliga finanserna om ett strukturellt underskott på 1 % av BNP inom programperioden (4). Mot bakgrund av de senaste beräkningarna samt skuldnivån avspeglar det medelfristiga målet för de offentliga finanserna dock stabilitets- och tillväxtpaktens mål. Enligt det strukturella saldot som det beräknas av kommissionen uppgår den motsvarande finanspolitiska ansträngningen till 3,75 % under två år, med en viss tidigareläggning av ansträngningen under 2011. Scenariot för 2011 och 2012 backas redan upp av flera åtgärder på både inkomst- och utgiftssidan som översiktligt beskrivits av de lettiska myndigheterna och som dessa har åtagit sig att genomföra inom ramen för betalningsbalansstödet. På utgiftssidan planerar de lettiska myndigheterna bland annat göra en omfattande översyn av socialförsäkringsförmåner och pensionssystem, där målet för översynen av pensionssystemet är att de tre pelarna i pensionssystemet ska vara hållbart och tillräckligt fonderat i framtiden.

(8)

När man blickar framåt kan utvecklingen visa sig bli sämre än beräknat i programmet med tanke på storleken på den återstående ansträngningen i ett ekonomiskt läge med svag tillväxt, osäkerhet om framtida inkomstutveckling och om de åtgärder som ska stödja konsolideringen samt om omfattningen av de reformer som fortfarande behöver genomföras för att lägga grunden till en varaktig återhämtning. En viktig förutsättning för en ekonomisk återhämtning är att finanssektorns stabilitet säkerställs, vilket betonas i programmet. När det gäller politiska risker och risker som sammanhänger med genomförandet av reformerna skulle omfattningen av de finanspolitiska åtgärder som måste vidtas kunna ställa regeringen inför rättsliga utmaningar, medan det, mot bakgrund av de kommande valen och med tanke på den kraftiga konsolidering som redan genomförts, kan visa sig vara svårt att ta fram de ytterligare åtgärder, utöver de omfattande redan beslutade åtgärderna, som krävs för att uppfylla programmets mål avseende 2011 och 2012.

Å andra sidan finns det ett mycket starkt incitament för de lettiska myndigheterna att uppfylla de bindande åtaganden som gjorts i avtalen om betalningsbalansstöd. De konsolideringsåtgärder de lettiska myndigheterna hittills vidtagit har dessutom givit övertygande bevis på deras förmåga att framgångsrikt genomföra en mycket betydande konsolideringsansträngning. Riskerna i programmets budgetberäkningar och makroekonomiska scenario förefaller därför på det hela taget uppväga varandra över hela programperioden.

(9)

Den offentliga bruttoskulden uppskattas 2009 uppgå till 34,8 % av BNP, en ökning från 19,5 % året tidigare. Skuldkvoten beräknas öka kraftigt med 22 procentenheter under programperioden, med de stora underskotten i den offentliga finanserna som pådrivande faktor, men också orsakat av en betydande positiv stock-/flödesjustering på 8 % av BNP under 2010, till följd av att utbetalningar på omkring 15 % av BNP från olika internationella långivare mer än väl väntas täcka bestämda budgetbehov. Slutnotan för stödåtgärderna till förmån för banksektorn utgör emellertid en risk under 2011 och 2012. Följaktligen är programmets beräkningar som visar att skuldkvoten kommer att kulminera på en nivå något under 60 % år 2011 förenade med risker. Den beräknade skuldkvoten för programmets sista år 2012 är 56,8 % av BNP. Även om skuldkvoten fortsatt beräknas understiga fördragets referensvärde under hela programperioden uppvisar den en snabbt stigande trend fram till 2011.

(10)

Beräkningar av skulden på medellång sikt, som utgår från att BNP-tillväxten endast gradvis kommer att återgå till de nivåer som uppmättes före krisen och att skattekvoterna kommer att återgå till de nivåer som noterades före krisen, visar att programmets strategi för de offentliga finanserna, nominellt sett, i det närmaste bör kunna stabilisera skuldkvoten till år 2020.

(11)

Den långfristiga effekten på de offentliga finanserna av befolkningens åldrande är entydigt lägre än EU-genomsnittet, till följd av redan beslutade pensionsreformer. Den i programmet beräknade budgetställningen 2009 förstärker emellertid budgeteffekterna på hållbarhetsgapet till följd av befolkningens åldrande.

Ett reducerat primärt underskott på medellång sikt, enligt vad som anges i programmet, skulle bidra till att minska riskerna på medellång sikt för de offentliga finansernas hållbarhet, som i kommissionens hållbarhetsrapport 2009 (5) bedömdes som höga.

(12)

Den konjunkturförstärkande finanspolitik som fördes under åren före krisen visar på att det är nödvändigt att radikalt förstärka budgetramen och ekonomistyrningssystemet. Vissa framsteg har redan gjorts och flera initiativ planeras. Behovet att avlägsna onödiga rigida uppdelningar i budgeten för att nå ökad utgiftsflexibilitet har hanterats i en regeringsförordning från den 3 november 2009 som ger finansministern möjlighet att omfördela anslag till en budgetpost mellan program, delprogram och utgiftsslag. Genom de ändringar som gjordes i landets budgetlag i samband med 2010 års budget har övervakningen av utgifter kopplade till EU:s strukturfonder förstärkts. Finansministeriet har åtagit sig att i samarbete med andra relevanta institut utarbeta och lägga fram ett utkast till lag om finanspolitisk disciplin för att säkerställa konjunkturutjämnande finansiell disciplin på alla nivåer i den offentliga förvaltningen. Vissa breda översyner förväntas leda till bättre prioriteringar och förbättra beslutsprocessen innan påföljande budget ska tas fram;. En analys planeras av samtliga tjänster som offentliga institutioner tillhandahåller i syfte att bedöma huruvida sådana tjänster fortsatt behöver tillhandahållas, kan avskaffas eller läggas ut på entreprenad, och det kommer att göras en översyn av alla offentliga bolag för att se om de behöver omstruktureras. Till stöd för konsolideringen av de offentliga finanserna behöver man också införa effektiva sanktionsförfaranden mot personer som missbrukar offentliga medel, förbättra insamling och bearbetning av offentlig statistik samt förstärka övervakningen av utestående och planerade åtaganden.

(13)

De offentliga finansernas kvalitet kommer sannolikt att gynnas av väsentliga förändringar som påverkar inkomststrukturen, inklusive en ökad inriktning på att skapa en mer effektiv och rättvis förmögenhetsbeskattning. Skattekilen på arbete kommer dock att förbli hög på grund av höjningen av inkomstskatten för fysiska personer. En konsekvent långsiktig skattestrategi skulle kunna hjälpa till att optimera skattestrukturens effekter på tillväxten. För att säkerställa att på pågående konsolideringen av de offentliga finanserna ska lyckas förefaller det också vara nödvändigt att utforma lämpliga administrativa och rättsliga lösningar på problemen med den svarta ekonomin. Eftersom konsolideringsbehovet har ansträngt resurserna måste flera kraftfulla åtgärder vidtas för att stärka effektiviteten i de offentliga utgifterna. Ökad kapacitet för den statliga arbetsförmedlingen skulle göra de aktiva arbetsmarknadsåtgärderna mer effektiva. Allmänt sett kan säkerligen en mer rättidig och målinriktad användning av finansiering från EU:s strukturfonder medverka till att mildra effekterna av den ekonomiska krisen. Lagen som reglerar löner och ersättningar till tjänstemän och andra stats- och kommunalanställda antogs den i december 2009. I lagen sammanförs all lagstiftning som rör anställda i den offentliga sektorn och genom lagen skapas ytterligare incitament för dessa kategorier anställda eftersom lönesystemen görs mer överblickbara Samtidigt innebär den för de budgetansvariga på olika förvaltningsnivåer att utgiftskontrollen skärps och konsolideringsprocessen förstärks.

(14)

Lettland har drabbats mycket hårt av krisen och har tvingats be om internationellt finansiellt stöd. Den svaga arbetsmarknaden, skuldavveckling och behovet att konsolidera de offentliga finanserna kommer att hålla tillbaka den ekonomiska återhämtningen även om det finns positiva tecken på att konkurrenskraftsindikatorerna har börjat att vända uppåt. Det akuta trycket på de finansiella marknaderna har avtagit betydligt sedan sommaren 2009, men situationen är fortfarande i hög grad avhängig av att ytterligare åtgärder vidtas för att ta itu med de kvarvarande problemen. Övervakningen av den finansiella sektorn har stärkts, bland annat genom bättre samarbete med utländska tillsynsmyndigheter, och åtgärder har vidtagits för att säkerställa att banksektorn har en tillräcklig kapitalbas. Lettland har vidtagit radikala åtgärder för att ta itu med försämringen av de offentliga finanserna.

En ytterligare förstärkning av upptagningsförmågan och styrningen av medel från EU:s strukturfonder, fokusering på åtgärder för att främja utländska direktinvesteringar och exporthöjande verksamhet, relevant yrkesutbildning och fortbildning för arbetskraften liksom en tydligare prioritering av konkurrenskraft och FoU-politik skulle kunna medverka till att uppnå en hållbar förbättring av de offentliga finanserna och samtidigt se till att bördorna fördelas rättvist och att ekonomins konkurrenskraft främjas.

(15)

Programmets finanspolitiska strategi är på det hela taget förenlig med rådets rekommendationer enligt artikel 104.7 i EG-fördraget och de underskottsmål som fastställts inom ramen för betalningsbalansstödet. Från och med 2011, med beaktande av riskerna, förefaller strategin för de offentliga finanserna på det hela taget förenlig med de underskottsmål som fastställts i båda ramverken. Dessa avspeglar myndigheternas ambition att år 2012 uppfylla br aus=yMaastrichtkriterierna och ansluta sig till euroområdet år 2014. Finanspolitiken förefaller nu lämplig för att säkerställa ett smidigt deltagande i ERM II, och svarar upp till de utmaningar som den allvarliga recessionen medför genom den nu pågående ambitiösa korrigeringen av det stora strukturella underskottet. Den genomsnittliga årliga förbättringen av det strukturella saldot med omkring 2 % av BNP är mindre än den av rådet i juli 2009 rekommenderade genomsnittliga årliga finanspolitiska ansträngning på minst 2,75 % under perioden 2010–2012, bland annat med tanke på att ränteutgifterna ökar med nästan 2 % av BNP samt den mekaniska urholkningen av skattebasen i periodens början. Konjunkturrensade och strukturella saldon måste dock tolkas försiktigt, med beaktande av den betydande osäkerhet som omgärdar uppskattningar av potentiell tillväxt och BNP-gap för Lettland och att den exceptionellt snabbt föränderliga ekonomiska omgivningen från 2008 och framåt kan göra att normalelasticiteter inte i tillräcklig utsträckning fångar upp budgeteffekten av den ytterst kraftiga ekonomiska nedgång som Lettland har upplevt. Sammantaget, mot bakgrund av de väl balanserade riskerna och med hänsyn till omfattningen av de diskretionära åtgärder som redan vidtagits eller skisseras, förefaller den i programmet planerade diskretionära finanspolitiska ansträngningen i stort sett vara förenlig med rådets rekommendationer från juli i år.

Det finns emellertid en risk för ett sämre budgetutfall än planerat med tanke på storleken på den korrigering av de offentliga finanserna som återstår att göra och det faktum att den ännu inte backas upp av helt klart definierade åtgärder, även om denna risk uppvägs av de bindande åtaganden som lämnats inom ramen för avtalen om internationellt finansiellt stöd och myndigheternas tidigare goda resultat i fråga om att uppfylla dem. Detta gör det än mer nödvändigt för de lettiska myndigheterna att som planerat förbättra budgetramen och budgetbeslutsprocessen under 2010.

(16)

När det gäller uppgiftskraven i uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogram innehåller programmet samtliga obligatoriska uppgifter och de flesta av de frivilliga uppgifterna. I sina rekommendationer från den 7 juli 2009 enligt artikel 104.7 i EG-fördraget i syfte att få situationen med ett alltför stort underskott att upphöra uppmanade rådet även Lettland att i ett särskilt kapitel i de uppdaterade konvergensprogrammen rapportera hur arbetet med att genomföra rådets rekommendationer fortskrider. Lettland har fullt ut efterlevt denna rekommendation.

i)

fullt ut genomföra 2010 års budget såsom den antogs den 1 december 2009, utarbeta en uppsättning budgetalternativ med besparingar eller ytterligare intäkter för att kunna anta en budget för 2011 som är förenlig med konsolideringsbehoven, anta en budget för 2012 som också är förenlig med den utstakade finanspolitiska vägen, i linje med rådets rekommendation enligt artikel 104.7.

ii)

genomföra den grundliga och framtidsinriktade analys som krävs för en omfattande socialförsäkringsreform så att en sådan reform kan genomföras under loppet av 2011, samtidigt med ytterligare åtgärder på inkomstsidan,

iii)

förbättra ekonomistyrningen och insynen i de offentliga finanserna, bland annat genom att göra det finanspolitiska regelverket på medellång sikt mer bindande och införa effektiva sanktionsförfaranden mot enskilda personers missbruk av offentliga medel, stärka de kontroll-, samordnings- och sanktionsmekanismer som syftar till att bekämpa den svarta ekonomin samt

iv)

främja den ekonomiska tillväxten genom att gynna en omställning av ekonomin mot handelssektorn och produktivitetsförbättringar, bland annat genom att säkerställa att tillgängliga medel från EU:s strukturfonder kommer den reala ekonomin tillgodo, samt genom att i rätt tid, inom ramen för en strategi på medellång sikt, omstrukturera statligt ägda banker.