28.5.2010   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 138/11

(1)

Den 26 april 2010 granskade rådet Finlands uppdaterade stabilitetsprogram, som omfattar perioden 2009–2013.

(2)

När den globala krisen drabbade Finland 2008 hade landet en relativt stark ställning, eftersom bytesbalansen och de offentliga finanserna uppvisade ett betydande överskott. Den globala krisen har särskilt starkt påverkat landets ytterst exportinriktade industri, och också de inhemska sektorerna genom att förtroendet påverkats negativt. Finland lät de automatiska stabilisatorerna fungera med full effekt och vidtog dessutom relativt omfattande diskretionära finanspolitiska stimulansåtgärder. De offentliga finanserna försvagades därför med över 6,5 % av BNP under 2009. Konsumenternas förtroende återhämtade sig snabbt under 2009 och nådde upp till nivåer över det långsiktiga genomsnittet och konfidensindikatorerna för företagen förstärktes också något, men däremot har realekonomin förbättrats i långsammare takt. Arbetsmarknaden har hittills reagerat mer återhållsamt på krisen än vad som kunnat förväntas med anledning av den kraftiga produktionsminskningen.

(3)

Trots att en stor del av den konstaterade reala BNP-nedgången i samband med krisen är konjunkturell, har även den potentiella produktionen påverkats negativt. Dessutom kan krisen påverka den potentiella tillväxten på medellång sikt genom lägre investeringar, kreditåtstramningar och ökad strukturell arbetslöshet. Vidare kommer den ekonomiska krisen att få konsekvenser som samverkar med åldrandets negativa effekter på den potentiella produktionen och de offentliga finansernas hållbarhet. För att främja den potentiella tillväxten blir det mot denna bakgrund viktigt att öka takten i strukturreformerna. Det är särskilt viktigt att Finland genomför reformer för att öka arbetskraftsutbudet på lång sikt för att motverka de negativa effekter som befolkningens åldrande har på arbetsmarknaden.

(4)

Enligt programmets bakomliggande makroekonomiska scenario kommer den reala BNP-tillväxten, efter en kraftig minskning på 7,6 % år 2009, att återhämta sig till 0,7 % år 2010 och därefter öka till 2,4 % och 3,5 % år 2011 respektive 2012 för att därefter lägga sig på 3 % år 2013. Enligt tillgängliga uppgifter (2) baseras detta scenario på rimliga tillväxtantaganden för 2011 och därefter klart optimistiska, eftersom den beräknade tillväxttakten är betydligt högre än den beräknade tillväxtpotentialen på medellång sikt. Inflationsberäkningarna i programmet förefaller vara realistiska under programperioden.

(5)

I programmet beräknas det offentliga underskottet för 2009 uppgå till 2,2 % av BNP. Att situationen med ett överskott på 4,4 % av BNP år 2008 försämrats så väsentligt handlar i stor utsträckning om krisens påverkan på de offentliga finanserna och de stimulansåtgärder på närmare 2 % av BNP som regeringen vidtagit i linje med den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa. Försämringen av de offentliga finanserna orsakades främst av minskade intäkter, framför allt på grund av att intäkterna från inkomstbeskattningen, särskilt bolagsbeskattningen, minskade kraftigt. Enligt programmet ska stödpolitiken fortsätta år 2010 och därefter i stort sett vara neutral under de sista åren av programperioden. Eftersom de finanspolitiska stimulansåtgärderna till stor del är av bestående karaktär medför det inte automatiskt en finanspolitisk konsolidering om de slutförs. Den finanspolitiska inriktningen måste stramas åt på medellång sikt, i linje med den exitstrategi som rådet förespråkat och för att återgå till hållbara offentliga finanser. Enligt programmet kommer regeringen att besluta om finanspolitiska konsolideringsåtgärder senare och enligt planerna ska åtgärderna preciseras i budgeten för 2011 och i nästa uppdatering av stabilitetsprogrammet.

(6)

Enligt programmet kommer det offentliga underskottet att öka till 3,6 % av BNP år 2010, vilket innebär att det referensvärde på 3 % som anges i stabilitets- och tillväxtpakten kommer att överskridas tillfälligt. Den beräknade ökningen av underskottet föranleds av ytterligare stimulansåtgärder på drygt 1 % av BNP, främst i form av skattesänkningar, men också större utgifter för sociala förmåner, framför allt på grund av en förväntad ökning av arbetslösheten. Det strukturella saldot (det konjunkturrensade saldot exklusive engångsåtgärder omräknat enligt den allmänt vedertagna metoden) förväntas minska med över 1 % år 2010 jämfört med året innan. Det motsvarar i stort sett omfattningen av de stimulansåtgärder som inleds år 2010.

(7)

Huvudsyftet med programmets finanspolitiska strategi på medellång sikt är att stödja den ekonomiska aktiviteten och arbetsmarknaden under den ekonomiska krisen, med samtidig hänsyn till de finanspolitiska begränsningar som behovet av hållbarhet på lång sikt föranleder. I programmet betonas vikten av att uppnå en hållbar finansiell ställning, men det konstateras samtidigt att de nuvarande finanspolitiska beräkningarna som baseras på den rådande politiken inte uppfyller detta mål. I programmet förväntas de nominella och primära underskotten gradvis minska från och med 2011 och det nominella underskottet förväntas minska till omkring 2 % av BNP år 2013. Motsvarande utveckling för det strukturella saldot visar att den finanspolitiska inriktningen blir neutral från och med år 2011. Detta är i linje med det programscenario som grundas på antagandet om en oförändrad politik och förutsatt att regeringen inte har tillkännagivit några mer omfattande konsolideringsåtgärder på medellång sikt. I det uppdaterade programmet anges ett strukturellt överskott på 0,5 % av BNP som medelfristigt mål för de offentliga finanserna. Mot bakgrund av de senaste beräkningarna och skuldnivån förefaller det medelfristiga målet motsvara paktens mål. I det uppdaterade stabilitetsprogrammet förutses emellertid inte att det medelfristiga målet ska kunna uppnås under programperioden med den nuvarande politiken.

(8)

Utfallet för de offentliga finanserna kan komma att bli sämre än vad som anges i programmet. Riskerna är visserligen små att tillväxtutsikterna ska försämras på kort sikt, då de senaste framtidsindikatorerna bekräftar en relativt stark och stabil återhämtning av konsumenternas och i viss mån även företagens förtroende. Emellertid kan utfallet för de offentliga finanserna under programperiodens senare år bli sämre än beräknat, eftersom de tillväxtantaganden som ligger till grund för beräkningarna av de offentliga finanserna är klart optimistiska. Riskerna för att målen inte uppnås uppvägs i någon mån av statens åtagande att specificera exitåtgärder i 2011 års budget och i nästa uppdatering av stabilitetsprogrammet.

(9)

Den offentliga bruttoskulden beräknas till 41,8 % av BNP år 2009, jämfört med 34,2 % året innan. Detta är i stor utsträckning en följd av den snabba ökningen av underskottet och BNP-raset. Under programperioden beräknas skuldkvoten öka med ytterligare 14,6 procentenheter till 56,4 % av BNP år 2013, främst till följd av fortsatt stora offentliga underskott. Med tanke på nedåtriskerna för budgetmålen kan skuldkvoten öka ännu mer än vad som beräknats i programmet. Enligt en känslighetsanalys av programmet ska skuldkvoten inte överstiga det referensvärde på 60 % av BNP som föreskrivs i stabilitets- och tillväxtpakten. Liksom under tidigare år fortsätter socialförsäkringsfonderna att ackumulera finansiella tillgångar vilka år 2008 uppgick till cirka 52,4 % av BNP och därmed för närvarande överstiger den offentliga bruttoskulden.

(10)

Beräkningar av skulden på medellång sikt, som utgår ifrån att BNP-tillväxten liksom skattekvoterna endast gradvis kommer att återgå till nivåerna före krisen, och inkluderar den beräknade ökningen av åldersrelaterade utgifter, visar att programmets finanspolitiska strategi nominellt sett vore tillräcklig för att stabilisera skuldkvoten till år 2020 och utan ytterligare förändring av politiken.

(11)

Även om de långfristiga effekterna av befolkningens åldrande på de offentliga finanserna är något större än genomsnittet i EU bidrar de beslutade pensionsreformerna till att hålla tillbaka de beräknade ökningarna av pensionsutgifterna under kommande årtionden. De stora tillgångar som byggts upp i de offentliga pensionsfonderna kommer dessutom att kunna finansiera en del av den framtida ökningen av pensionsutgifterna. Enligt programmets beräkningar förstärker de offentliga finansernas ställning 2009 de finanspolitiska effekterna av befolkningens åldrande på hållbarhetsgapet. Om stora primära överskott på medellång sikt och lämpliga strukturreformer kunde garanteras, skulle det bidra till att minska riskerna för de offentliga finansernas hållbarhet, som i kommissionens hållbarhetsrapport 2009 (3) bedömdes vara små.

(12)

Det viktigaste verktyget för att kontrollera statens utgifter är fortfarande det fleråriga utgiftstaket, som inte omfattar konjunkturkänsliga utgiftsposter och därför har låtit de automatiska stabilisatorerna fungera med full effekt. Denna struktur har varit främjat den ekonomiska aktiviteten och den sociala sammanhållningen under krisperioden, men också lett till en relativt kraftig försvagning av de offentliga finanserna. Systemet med ett utgiftstak har hittills gett goda resultat och kan förväntas förbli ett effektivt verktyg för att hålla tillbaka statliga utgifter som inte är konjunkturberoende. I programmet konstateras det att tonvikten bör ligga på exitstrategin efter krisen och på att utveckla finanspolitiska regler som tryggar de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Staten strävar också efter att öka de kommunala tjänsternas produktivitet, vilket i sin tur kan dämpa utgiftstrycket. En ramlag om detta godkändes av riksdagen år 2007.

(13)

Staten har inte i någon väsentlig utsträckning ändrat den aktuella reformstrategi som handlar om att omorganisera tillhandahållandet av tjänster såväl på statlig som lokal förvaltningsnivå, eftersom allt framskrider som planerat på både nivåerna. Förhoppningarna om produktivitetsvinster på kommunal nivå infrias dock sannolikt först på medellång eller lång sikt.

(14)

Med beaktande av de ovannämnda riskerna för att de finanspolitiska målen inte uppnås, kan strategin att bibehålla stödpolitiken även under 2010 generellt sett anses vara i linje med den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa. På grund av de negativa effekterna av den ekonomiska krisen beräknas referensvärdet på 3 % av BNP för det offentliga underskottet överskridas tillfälligt år 2010, för att därefter gradvis sjunka under referensvärdet. Med tanke på riskerna för att tillväxten inte blir så hög som beräknat under de senare åren av programperioden kan det hända att inte ens den planerade måttliga minskningen av underskottet kommer att kunna uppnås. Den planerade finanspolitiska inriktningen, mätt med förändringen av det strukturella saldot, tyder inte på att de offentliga finanserna kommer att konsolideras på medellång sikt och i programmet förutses inga framsteg mot det medelfristiga målet under programperioden. I programmet konstateras att en konsolideringsstrategi håller på att planeras, men de exakta målen eller huvudinslagen anges inte. Ett snabbt genomförande av en övergripande strategi som syftar till en strukturell konsolidering av de offentliga finanserna är nödvändigt för att anpassa den finanspolitiska strategin till stabilitets- och tillväxtpaktens krav.

(15)

När det gäller uppgiftskraven i uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogram saknar programmet vissa obligatoriska och frivilliga uppgifter (4).

i)

genomföra den planerade finanspolitiken för 2010 i linje med den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa och samtidigt säkerställa att det planerade överskridandet av referensvärdet på 3 % av BNP blir begränsat och tillfälligt,

ii)

snabbt vidta åtgärder för att fastställa en konkret och övergripande finanspolitisk strategi på medellång sikt för att konsolidera de offentliga finanserna från och med 2011, bland annat i syfte att nå det medelfristiga målet och återställa de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.