1.

Dessa riktlinjer, som stämmer överens med övriga bestämmelser i WHO:s ramkonvention för tobakskontroll och med intentionerna bakom partskonferensen, är avsedda att hjälpa parterna uppfylla sina åtaganden enligt artikel 8 i konventionen. Riktlinjerna bygger på de mest tillförlitliga tillgängliga uppgifterna och på erfarenheter från parter som genomfört effektiva åtgärder för att minska exponeringen för tobaksrök.

2.

Riktlinjerna innehåller överenskomna principförklaringar och definitioner av relevanta begrepp samt överenskomna rekommendationer om vilka åtgärder som måste vidtas för att uppfylla konventionens krav. I riktlinjerna behandlas även åtgärder för ett effektivt skydd mot de faror som miljötobaksrök innebär. Parterna uppmuntras att använda dessa riktlinjer för att uppfylla sina juridiska skyldigheter enligt konventionen, men också för att ta efter bästa praxis när det gäller att skydda folkhälsan.

3.

Dessa riktlinjer har två mål som hänger samman med varandra. Det första målet är att underlätta för parterna att uppfylla sina åtaganden enligt artikel 8 i WHO:s ramkonvention på ett sätt som överensstämmer med vetenskapligt belagda uppgifter om exponering för miljötobaksrök och med bästa praxis runtom i världen när det gäller åtgärder för rökfrihet. Syftet med detta är att åstadkomma en hög nivå av ansvarighet för fördragsefterlevnaden samt att underlätta för parterna att främja bästa uppnåeliga hälsonivå. Det andra målet är att kartlägga de viktigaste elementen i den lagstiftning som krävs för att effektivt skydda människor från exponering för tobaksrök, så som krävs i artikel 8.

4.

Dessa riktlinjer har tagits fram med följande grundläggande överväganden i åtanke.

5.

Som påpekas i artikel 4 i WHO:s ramverkskonvention krävs det ett starkt politiskt engagemang för att få till stånd åtgärder för att skydda alla människor mot exponering för tobaksrök. De överenskomna principerna nedan bör tjäna som riktlinjer vid genomförandet av artikel 8 i konventionen.

6.

Effektiva åtgärder för att skydda mot exponering för tobaksrök i enlighet med artikel 8 i WHO:s ramkonvention innebär att rökning och tobaksrök helt måste elimineras från en specifik plats, så att en fullständigt rökfri miljö skapas. Det finns ingen säker exponeringsnivå för tobaksrök, och idéer som exempelvis tröskelvärden för giftnivåerna i miljötobaksröken måste avvisas eftersom de går stick i stäv mot vetenskapliga belägg. Lösningar som bygger på andra principer än en fullständigt rökfri miljö, t.ex. ventilation, filtrering och markerade rökområden (med eller utan separata ventilationssystem) har gång på gång visat sig vara ineffektiva, och såväl avgörande vetenskapliga belägg som andra erfarenheter visar att byggnadstekniska lösningar inte skyddar mot tobaksrök.

7.

Alla människor bör skyddas mot exponering för tobaksrök. Alla arbetsplatser inomhus och offentliga platser inomhus bör vara rökfria.

8.

Det krävs lagstiftning för att skydda människor mot exponering för tobaksrök. Frivilliga regler för rökfrihet har upprepade gånger visat sig vara ineffektivt och ge otillräckligt skydd. Lagstiftningen bör vara enkel, klar och utformad så att efterlevnaden kan kontrolleras.

9.

God planering och tillräckliga resurser är avgörande för att lagstiftning om rökfrihet ska kunna genomföras och efterlevnaden kontrolleras.

10.

Civilsamhället har en central roll att spela när det gäller att bygga upp stöd för rökfrihetsåtgärder och se till att de efterlevs och bör därför bjudas in att delta aktivt i arbetet med att utarbeta och genomföra lagstiftningen och se till att den efterlevs.

11.

Rökfrihetslagstiftningens genomförande, kontrollen av dess efterlevnad och de effekter lagstiftningen får bör övervakas och utvärderas. Som en del i detta arbete bör man, så som anges i artikel 20.4 i WHO:s ramkonvention, övervaka och reagera på verksamhet hos tobaksindustrin som syftar till att undergräva genomförandet av lagstiftningen och kontrollen av dess efterlevnad.

12.

Skyddet mot exponering för tobaksrök bör stärkas och utökas om det behövs. Detta kan innebära ny eller ändrad lagstiftning, förbättrad kontroll av efterlevnaden och andra åtgärder med utgångspunkt i nya vetenskapliga belägg och erfarenheter från fallstudier.

13.

När lagstiftningen utformas är det viktigt att definiera nyckelbegreppen med omsorg. Nedan ges rekommendationer för goda definitioner, baserade på erfarenheter från flera olika länder. Definitionerna i detta avsnitt utgör ett komplement till dem som ingår i WHO:s ramkonvention.

14.

Flera alternativa termer används för den typ av rök som avses i artikel 8 i WHO:s ramkonvention, t.ex. ”andrahandsrök”, ”andras tobaksrök” och ”miljötobaksrök”. Termer som ”passiv rökning” och ”ofrivillig exponering för tobaksrök” bör undvikas eftersom erfarenheter från Frankrike och andra länder tyder på att tobaksindustrin kan utnyttja dessa termer för att göra gällande att ”frivillig” exponering är godtagbart. Andras tobaksrök och miljötobaksrök är de termer som är att föredra. I dessa riktlinjer används miljötobaksrök.

15.

Miljötobaksrök kan definieras som ”rök från en glödande cigarett eller annan tobaksprodukt, vanligtvis i kombination med den rök som rökaren andas ut”.

16.

Rökfri luft är luft som är fullständigt fri från rök. Denna definition innefattar, men är inte begränsad till, luft där ingen tobaksrök syns, känns på lukten, uppfattas på annat sätt eller kan uppmätas (1).

17.

Denna term bör definieras så att den innefattar innehav av eller kontroll över en tänd tobaksprodukt, även om röken inte aktivt andas in eller blåses ut.

18.

Definitionen av offentlig plats varierar mellan olika rättssystem, men det är viktigt att definitionen i lagstiftningssammanhang görs så vid som möjligt. Definitionen bör täcka in alla platser som är tillgängliga för allmänheten eller platser som används kollektivt, oavsett ägandeförhållanden och tillträdesrätt.

19.

I artikel 8 ställs krav på skydd mot tobaksrök på arbetsplatser och offentliga platser inomhus. Det finns potentiella fallgropar att se upp med vid definitionen av inomhus, och därför bör man särskilt undersöka olika länders erfarenheter när det gäller att definiera detta begrepp. Definitionen bör vara så vid och så tydlig som möjligt, och man bör undvika att skapa listor som öppnar för tolkningar som utesluter potentiellt relevanta platser inomhus. Det rekommenderas att platser inomhus (eller slutna platser) ges en definition som innefattar alla utrymmen som täcks av ett tak eller som omges av en eller flera väggar eller sidor, oavsett vilket material taket, väggarna eller sidorna är tillverkade av och oavsett om konstruktionen är tillfällig eller permanent.

20.

Arbetsplats bör definieras så vitt som möjligt som ”vilken plats som helst som människor använder i samband med sin anställning eller sitt arbete”. Utöver arbete mot ersättning bör också frivilligarbete omfattas, om det rör sig om en typ av arbete som normalt utförs mot ersättning. Därutöver inbegriper arbetsplats inte bara den plats där arbetet utförs utan också alla platser i anslutning som används av arbetstagarna inom ramen för deras anställning, t.ex. korridorer, hissar, trapphus, hallutrymmen, gemensamma anläggningar, cafeterior, toaletter, sällskapsrum och lunchrum, liksom uthusbyggnader som skjul och baracker. Fordon som används i arbetet är arbetsplatser och bör särskilt fastställas som sådana.

21.

Arbetsplatser som också utgör människors hem eller bostad, t.ex. fängelser, inrättningar för psykiatrisk vård eller vårdhem bör ägnas särskild uppmärksamhet. Dessa platser utgör även arbetsplatser för andra, som också bör skyddas mot exponering för tobaksrök.

22.

Allmänna transportmedel bör ges en definition som innefattar vilket fordon som helst som används för att transportera personer ur allmänheten, vanligtvis mot ersättning eller i kommersiellt syfte. Detta skulle innefatta taxibilar.

23.

Enligt artikel 8 ska effektiva åtgärder vidtas för att skydda människor mot exponering för tobaksrök på 1) arbetsplatser inomhus, 2) offentliga platser inomhus 3) allmänna transportmedel och 4) ”i förekommande fall” på ”andra offentliga platser”.

24.

Detta skapar en skyldighet att inrätta ett universellt skydd genom att se till att alla offentliga platser inomhus och arbetsplatser inomhus, alla allmänna transportmedel och eventuellt andra offentliga platser (utomhus eller delvis utomhus) är fria från exponering för miljötobaksrök. Det finns ingen hälsomässig eller juridisk grund för några undantag. Om undantag ändå måste övervägas bör de vara så begränsade som möjligt. Vidare skapas genom artikel 8 en fortlöpande skyldighet för parter som inte omedelbart kan åstadkomma universellt skydd att så fort som möjligt avskaffa alla undantag så att skyddet blir universellt. Var och en av parterna bör sträva efter att inrätta universellt skydd inom fem år efter det att WHO:s ramkonvention trätt i kraft för den aktuella parten.

25.

Det finns inga säkra exponeringsnivåer för miljötobaksrök, och som tillkännagavs i beslut FCTC/COP1(15) från partskonferensen kan inte byggnadstekniska lösningar som ventilation, luftbyte eller markerade rökområden skydda mot exponering för tobaksrök.

26.

Skydd bör ges på alla arbetsplatser inomhus eller slutna arbetsplatser, inbegripet motorfordon som utgör arbetsplatser (t.ex. taxibilar, ambulanser eller leveransfordon).

27.

Enligt konventionens skrivning krävs skyddsåtgärder inte bara på alla offentliga platser ”inomhus” utan även på ”andra” offentliga platser (dvs. offentliga platser utomhus eller delvis utomhus) ”i förekommande fall”. När parterna fastställer de offentliga platser utomhus eller delvis utomhus där lagstiftning är lämplig bör de överväga beläggen för möjliga hälsorisker i olika miljöer och inrätta det mest effektiva skyddet mot exponering i samtliga fall där det finns belägg för hälsorisker.

28.

Om allmänheten ska förstå och stödja lagstiftningsåtgärderna är det viktigt att myndigheterna i samverkan med civilsamhället genomför fortlöpande informationskampanjer för att öka allmänhetens och opinionsbildarnas medvetenhet om riskerna med exponering för miljötobaksrök. Viktiga berörda parter är företag, föreningar för hotell- och restaurangbranschen, arbetsgivarföreningar, fackföreningar, medier, personer inom vårdyrkena, barn- och ungdomsorganisationer, studie- och trossamfund, forskarsamhället och allmänheten i stort. Initiativ för att öka medvetenheten bör innefatta samråd med berörda företag och andra organisationer och institutioner under det att lagstiftningen utformas.

29.

Man bör framförallt betona att exponering för miljötobaksrök är skadligt, att det enda vetenskapligt underbyggda sättet att säkerställa fullständigt skydd mot exponering är att eliminera all rök inomhus, att alla arbetstagare har samma rätt till lagligt skydd och att det inte är fråga om att väga hälsomässiga faktorer mot ekonomiska eftersom erfarenheterna från ett växande antal stater visar att rökfria miljöer är gynnsamma ur båda dessa aspekter. Informationskampanjer riktade till allmänheten bör också sätta fokus på områden där lagstiftning kanske inte är möjligt eller önskvärt, t.ex. privata hem.

30.

Omfattande samråd med berörda parter är också avgörande för att utbilda och mobilisera människor och öka chanserna att lagstiftningen får stöd när den väl antagits. När lagstiftningen har antagits bör man driva en utbildningskampanj fram till dess genomförande. Företagsägare och fastighetsförvaltare bör ges översiktlig information om lagen och sitt ansvar, samt tillhandahållas material, t.ex. skyltar. Sådana åtgärder ökar chanserna att genomförandet blir smärtfritt och att lagstiftningen frivilligt efterlevs. Budskap som stärker icke-rökarnas ställning och tackar rökarna för att de respekterar lagen främjar allmänhetens delaktighet och underlättar genomförandet.

31.

Effektiv lagstiftning bör medföra att både berörda företag och enskilda rökare har juridiskt ansvar att följa reglerna. Lagstiftningen bör innefatta bestämmelser om påföljder vid överträdelser för företag och eventuellt också för rökare. Kontrollen av efterlevnaden bör i normalfallet huvudsakligen riktas mot företagen. I lagstiftningen bör ansvaret för efterlevnaden läggas på ägaren, chefen eller den person som på annat sätt ansvarar för lokalerna. Det bör tydligt anges vilka åtgärder han eller hon måste vidta. Skyldigheterna bör innefatta:

32.

I lagstiftningen bör det specificeras vilka böter eller andra ekonomiska påföljder överträdelser leder till. Bötessummornas storlek kommer naturligtvis att variera i enlighet med sed och praxis i varje land, men följande principer bör användas som vägledning när de fastställs. Först och främst bör påföljderna vara tillräckliga för att avskräcka från överträdelser, eftersom de annars riskerar att ignoreras av lagöverträdaren eller ses som vanliga omkostnader i affärsverksamheten. Större bötessummor krävs för att avskräcka företag som begår överträdelser än för att avskräcka enskilda rökare, som i allmänhet inte har samma resurser. Bötessummorna bör öka vid upprepade överträdelser och ligga i linje med hur andra lika allvarliga överträdelser behandlas i det aktuella landet.

33.

Utöver ekonomiska påföljder kan lagstiftningen också ge utrymme för administrativa sanktioner, t.ex. indragna verksamhetstillstånd, i överensstämmelse med praxis och rättssystem i landet. Även om sådana sanktioner kan ses som en sista utväg som sällan används är det mycket viktigt att de finns, så att företag som väljer att upprepade gånger bryta mot lagen kan tvingas till efterlevnad.

34.

Om det är lämpligt med tanke på de juridiska och kulturella förhållandena i landet kan man också överväga att skriva in strängare påföljder.

35.

Lagstiftningen bör innefatta bestämmelser om vilken eller vilka myndigheter som ansvarar för att kontrollera efterlevnaden samt ett system för att övervaka efterlevnaden och åtala lagöverträdare.

36.

Övervakningen bör innefatta en procedur för inspektion av företagen för att kontrollera om de följer lagen. Det är sällan man behöver inrätta nya inspektionssystem för att kontrollera efterlevnaden av rökfrihetslagstiftningen. Normalt kan efterlevnaden övervakas via en eller flera av de mekanismer för inspektion av affärslokaler och arbetsplatser som redan finns. Det brukar finnas en rad olika möjligheter på det här området. I många länder kan efterlevnadsinspektionerna integreras i inspektioner som görs i samband med verksamhetstillstånd, sanitära kontroller, arbetsmiljöinspektioner, brandsäkerhetsinspektioner eller liknande program. Det kan vara värdefullt att använda fler än ett av dessa sätt för att samla in information.

37.

Så långt det är möjligt rekommenderas det att låta lokala inspektörer eller organ sköta inspektionerna, eftersom det sannolikt ger större tillgängliga resurser för åtgärderna och en högre nivå av efterlevnad. Denna lösning kräver att en nationell samordningsmekanism inrättas så att samma tillvägagångssätt tillämpas i hela landet.

38.

Oavsett hur den mekanism som används är utformad bör övervakningen baseras på en övergripande plan för kontroll av efterlevnad samt omfatta en procedur för effektiv utbildning av inspektörer. Effektiv övervakning kan bestå av en kombination av reguljära inspektioner och oförberedda inspektioner samt besök till följd av klagomål. Sådana besök kan mycket väl göras i utbildningssyfte under den första tiden efter det att lagen trätt i kraft, eftersom de flesta överträdelser då kan förväntas vara oavsiktliga. Den nya lagstiftningen bör innehålla bestämmelser som ger inspektörerna rätt att beträda de lokaler som omfattas av lagen samt att samla in prover och bevismaterial, om befintlig lagstiftning inte redan tillåter detta. Lagstiftningen bör också förbjuda företag från att hindra inspektörerna i deras arbete.

39.

Effektiv övervakning medför inga överdrivet stora kostnader. Man behöver inte anställa något större antal inspektörer eftersom inspektionerna kan genomföras inom ramarna för andra program med befintlig personal och eftersom det har visat sig att rökfrihetslagstiftning snabbt blir självkontrollerande, dvs. allmänheten kontrollerar i stor utsträckning efterlevnaden. Åtal behövs kanske bara i ett fåtal fall om lagstiftningen genomförs omsorgsfullt och aktiva ansträngningar görs för att utbilda företag och allmänhet.

40.

Även om dessa program inte medför några stora utgifter måste resurser avsättas för att informera företag, utbilda inspektörer, samordna inspektionerna och kompensera anställda för inspektioner som äger rum utanför normal arbetstid. Det bör fastställas hur denna verksamhet ska finansieras. Effektiva program för kontroll av efterlevnaden har finansierats på en rad olika sätt, bl.a. öronmärkta skatteintäkter, tillståndsavgifter från företag och öronmärkta intäkter från böter som betalats av lagöverträdare.

41.

Strategiska lösningar för att se till att lagstiftningen följs kan ge bättre efterlevnad, underlätta genomförandet av lagstiftningen och göra kontrollen av efterlevnaden mindre resurskrävande.

42.

Särskilt de åtgärder för att säkerställa efterlevnad som vidtas under perioden direkt efter det att lagen trätt i kraft är avgörande för hur väl den kommer att fungera i fråga om övervakning och kontroll av efterlevnaden. Många stater rekommenderar att man under en första period använder milda metoder för att se till att lagen följs. Det innebär att lagöverträdarna varnas, men inte får någon påföljd. En sådan lösning bör kombineras med en aktiv utbildningskampanj där företagsägare informeras om vilket ansvar de har enligt lagen. Det bör göras klart för företagarna att den inledande mindre stränga perioden eller infasningsperioden kommer att följas av hårdare kontroll av efterlevnaden.

43.

Under den period när den aktiva kontrollen av efterlevnaden påbörjas rekommenderar många stater att man använder åtal som väcker stor uppmärksamhet som ett sätt att öka lagstiftningens avskräckande effekt. Genom att avslöja prominenta lagöverträdare som aktivt trotsat lagen eller som är välkända bland medborgarna, genom att agera snabbt och beslutsamt och genom att i så stor utsträckning som möjligt dra allmänhetens uppmärksamhet till verksamheten kan myndigheterna visa på sin beslutsamhet och på allvaret i lagstiftningen. Detta ökar den frivilliga efterlevnaden och minskar de resurser som krävs för övervakning och kontroll av efterlevnaden på längre sikt.

44.

Även om rökfrihetslagstiftning snabbt blir självkontrollerande är det av avgörande betydelse att myndigheterna är beredda att snabbt och beslutsamt vidta åtgärder mot enskilda fall av flagrant överträdelse. Särskilt när en lag just träder i kraft kan det förekomma att lagöverträdare öppet trotsar lagen. Kraftfulla åtgärder i sådana fall visar att lagen förväntas efterlevas, vilket underlättar framtida ansträngningar, medan ett obeslutsamt agerande snabbt kan leda till utbredda överträdelser.

45.

Program för övervakning och kontroll av efterlevnaden blir effektivare om medborgarna görs delaktiga. Om man söker medborgarnas stöd och uppmuntrar dem att övervaka efterlevnaden och rapportera överträdelser, får ansvariga myndigheter lättare att nå ut och det krävs mindre resurser för att se till att lagen följs. Faktum är att klagomål från allmänheten i många stater är det främsta verktyget för att säkerställa efterlevnad. Därför bör det anges i rökfrihetslagstiftningen att privatpersoner kan inge klagomål och att privatpersoner eller frivilligorganisationer har rätt att initiera åtgärder i syfte att se till att bestämmelserna kring exponering för miljötobaksrök efterlevs. Ett avgiftsfritt telefonnummer eller ett annat liknande system som allmänheten kan använda för att rapportera överträdelser bör utgöra en del av programmet för kontroll av efterlevnaden.

46.

Övervakning och utvärdering av åtgärder för att minska exponeringen för tobaksrök är viktigt av flera skäl.

47.

Hur omfattande och komplext arbetet med att övervaka och utvärdera åtgärderna blir kommer att variera mellan olika stater, beroende på tillgången till expertis och resurser. Oavsett detta är det viktigt att resultatet av åtgärderna utvärderas och då särskilt den nyckelindikator som exponeringen för miljötobaksrök på arbetsplatser och offentliga platser utgör. Det går att hitta kostnadseffektiva sätt att göra detta, exempelvis genom att använda data eller information som samlats in vid rutinmässiga aktiviteter som arbetsplatsinspektioner.

48.

Följande åtta processer och resultatindikatorer bör uppmärksammas: (2)

a)

Kunskap, attityder och stöd för rökfrihetsbestämmelser hos befolkningen i stort och eventuellt också hos specifika grupper, t.ex. barpersonal.

b)

Kontroll av efterlevnaden av rökfrihetsbestämmelserna och graden av efterlevnad.

a)

Minskning av arbetstagares exponering för miljötobaksrök på arbetsplatser och offentliga platser.

b)

Minskning av mängden miljötobaksrök i luften på arbetsplatser (särskilt restauranger) och offentliga platser.

c)

Minskad dödlighet och sjuklighet till följd av exponering för miljötobaksrök.

d)

Minskad exponering för miljötobaksrök i privata hem.

e)

Förändringar av rökningens utbredning och förändringar i beteenden som är kopplade till rökning.

f)

Ekonomiska konsekvenser.