Kommissionens beslut

av den 11 december 2002

om nedsättning av inkomstskattesatserna i ordningen för att anpassa det nationella skattesystemet till de speciella förhållandena i den autonoma regionen Azorerna

[delgivet med nr K(2002) 4487]

(Endast den portugisiska texten är giltig)

(Text av betydelse för EES)

(2003/442/EG)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 i detta,

med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a i detta,

efter att i enlighet med nämnda artiklar gett berörda parter tillfälle att yttra sig(1) och med beaktande av dessa synpunkter, och

av följande skäl:

I. FÖRFARANDE

(1) Genom skrivelse nr 18 av den 5 januari 2000 från Portugals ständiga representation vid Europeiska unionen, registrerad av kommissionen den 10 januari 2000, anmälde de portugisiska myndigheterna till kommissionen en stödordning avseende anpassning av det nationella skattesystemet till de speciella förhållandena i den autonoma regionen Azorerna. Anmälan gjordes som svar på en begäran om upplysningar från kommissionen i skrivelse D/65111 av den 7 december 1999 till Portugals ständiga representation vid Europeiska unionen efter det att kommissionen fått kännedom om ärendet genom en serie artiklar i pressen. Därför inkom anmälan för sent och eftersom stödordningen förmodades ha trätt i kraft innan den hade godkänts av kommissionen, registrerades ordningen som ett icke-anmält stöd.

(2) Genom skrivelserna D/51013 av den 6 mars 2000, D/53849 av den 17 de juli de 2000 och D/50739 av den 19 de februari de 2001 samt genom påminnelserna D/52933 av den 19 de juli de 2001 och D/54133 av den 9 oktober 2001 som skickades till Portugals ständiga representation, begärde kommissionen ytterligare upplysningar. De portugisiska myndigheterna svarade genom skrivelserna nr 488 av den 2 maj 2000, nr 548 av den 16 maj 2000, nr 871 av den 22 augusti 2000, nr 1864 av den 13 juni 2001, nr 2827 av den 25 september 2001 och nr 44 av den 9 januari 2002 från Portugals ständiga representation, registrerade av kommissionen den 3 maj 2000, den 18 maj 2000, den 23 augusti 2000, den 19 juni 2001, den 1 oktober 2001 och den 11 januari 2002.

(3) Genom skrivelse SG (2002) D/229609 av den 26 april 2002 underrättade kommissionen Portugals regering om att den, efter att ha granskat de inkomna upplysningarna, enligt artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget och artiklarna 61 och 62 i EES-avtalet hade beslutat att inte göra invändningar mot den del av ordningen som avser beskattningsunderlaget och inkomstskattelättnader, men att inleda det förfarande som anges i artikel 88.2 i EG-fördraget avseende den del av ordningen som gäller nedsättning av inkomstskattesatserna. Kommissionen uppmanade också de portugisiska myndigheterna att inkomma med kommentarer och alla upplysningar som kunde underlätta bedömningen av den berörda ordningen senast en månad efter mottagandet av nämnda skrivelse.

(4) Kommissionens beslut att inte göra invändningar mot den del av ordningen som gäller anpassning av det nationella skattesystemet med hänsyn till de speciella förhållandena i den autonoma regionen Azorerna, som den ansåg vara förenlig med fördraget, och att inleda det formella förfarandet avseende den andra delen av den berörda ordningen har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning(2). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med synpunkter på den berörda ordningen senast en månad efter offentliggörandet.

(5) Genom skrivelse nr 1548 av den 30 maj 2002 från Portugals ständiga representation, registrerad av kommissionen den 31 maj 2002, översände de portugisiska myndigheterna sina kommentarer.

(6) Dessutom mottog kommissionen synpunkter från Ålands landsskapsstyrelse (i Finland). Genom skrivelse D/53729 av den 16 juli 2002 översändes dessa synpunkter till Portugal som givits tillfälle att bemöta dem. Dess kommentarer mottogs i skrivelse nr 2355 av den 23 augusti 2002, registrerad av kommissionen den 27 augusti 2002.

II. DETALJERAD BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN

(7) Enligt Republiken Portugals konstitution är Azorerna och Madeira autonoma regioner med administrativt och ekonomiskt självstyre. I lag nr 13/98 av den 24 februari 1998 om de autonoma regionernas finanser har Portugal klart fastställt de villkor som gäller för detta ekonomiska självstyre. I lagen anges principerna och målen för regionalt ekonomiskt självstyre, föreskrivs samordning av de autonoma regionernas finanser och de offentliga finanserna samt fastställs principen om nationell solidaritet och statens och de autonoma regionernas skyldighet att samarbeta. I lagen föreskrivs särskilt att inkomstskatt för skattepliktiga privatpersoner och bolag är en regional inkomst enligt de villkor som regionerna själva beslutar. Enligt artikel 37 i denna lag kan de regionala lagstiftande församlingarna bland annat sänka de gällande inkomstskattesatserna med 30 % jämfört med de skattesatser som föreskrivs i den nationella lagstiftningen.

(8) Regionen Azorerna utnyttjade sina befogenheter och fastställde genom det regionala lagdekretet nr 2/99/A av den 20 de januari de 1999 reglerna för en anpassning av det nationella skattesystemet till regionens specifika karaktär. Lagdekretet trädde i kraft den 1 januari 1999 och innehåller bland annat sänkningar av inkomstskattesatserna.

(9) De nedsatta skattesatserna tillämpas automatiskt på alla ekonomiska aktörer (fysiska och juridiska personer) och, enligt de portugisiska myndigheterna, är syftet att göra det möjligt för företagen på Azorerna att övervinna de strukturella handikapp som beror på att regionen är mycket avlägset belägen. Alla fysiska och juridiska personer som är skyldiga att betala inkomstskatt i regionen Azorerna omfattas av minskningar av inkomstskattesatserna som uppgår till 20 % för fysiska personer (15 % 1999) och 30 % för juridiska personer. De portugisiska myndigheterna uppskattar budgeteffekten till cirka 26,25 miljoner euro per år i förlorade skatteintäkter.

(10) Med hänsyn till ordningen om anpassning av det nationella skattesystemet till de särskilda förhållandena i den autonoma regionen Azorerna noterade kommissionen för det första att riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål(3) anger att regionalstöd som är avsedda att minska företagens löpande kostnader (driftskostnader) i princip alltid är förbjudet. Undantag kan dock beviljas för regioner som omfattas av undantaget i artikel 87.3 a i fördraget, "under förutsättning att det är motiverat på grundval av stödets art och dess bidrag till den regionala utvecklingen och under förutsättning att dess nivå står i förhållande till de handikapp som det är avsett att kompensera för" (punkt 4.15). Dessa principer och villkor framhölls även av kommissionen under punkterna 32 och 33 i meddelandet om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag(4).

(11) I detta sammanhang noterade kommissionen också att det i riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål preciseras att i de regioner i de yttersta randområdena som omfattas av undantagen i artikel 87.3 a och c "får stöd som inte är både avtagande och tidsbegränsat dessutom tillåtas, i den mån som det bidrar till att kompensera för merkostnader för sådant utövande av ekonomisk verksamhet som är förenat med de faktorer som anges i artikel 299.2 i fördraget, vilka faktorer på grund av sin bestående natur och sammanlagda verkan allvarligt hämmar utvecklingen i dessa områden (avlägsen belägenhet, ökaraktär, ringa storlek, besvärliga terräng- och klimatförhållanden, ekonomiskt beroende av ett fåtal produkter)" (punkt 4.16.2). Enligt riktlinjerna i fråga ankommer det på medlemsstaten "att bestämma merkostnadernas omfattning och att visa att det finns ett samband med faktorerna i artikel 299.2". Slutligen skall det planerade stödet "motiveras med hänsyn till stödets art och dess bidrag till den regionala utvecklingen" och "dess nivå skall stå i proportion till de merkostnader som det är avsett att kompensera för".

(12) För att visa att nedsättningen av inkomstskattesatserna var förenlig med de villkor i riktlinjerna som gäller driftsstöd analyserade de portugisiska myndigheterna först ett antal ekonomiska indikatorer för 1083 utvalda företag som var skyldiga att betala bolagsskatt. Av dessa företag fanns 100 på Azorerna. Enligt samtliga valda indikatorer (försäljningens lönsamhet, ekonomiskt oberoende, total solvens och avkastning på eget kapital) var siffrorna för företagen på Azorerna mycket sämre än för företagen på det portugisiska fastlandet (enligt den viktningsmetod som valts varierade skillnaden mellan 29,2 och 76,15 %).

(13) Dessutom översände de portugisiska myndigheterna till kommissionen en ekonometrisk undersökning, som grundade sig på 1997 års siffror för samma urval av företag. Enligt den regressionsanalys som gjorts i detta syfte förklaras företagens vinster av mervärdet per capita (som indikator på den tekniska utvecklingsnivån och personalens utbildningsnivå), antalet anställda (som indikator på företagens storlek), verksamhetssektor och de berörda företagens verksamhetsort. Efter att genom urvalsförfaranden ha korrigerat företagens resultat för att beakta effekten av de företag som uppvisar underskott visade det sig framför allt att vinsterna för de företag som var verksamma på Azorerna var i genomsnitt 33,6 % lägre än de övriga företagens vinster, under i övrigt oförändrade förhållanden. Eftersom en sådan skillnad uppenbarligen inte kan förklaras helt genom de transportmerkostnader som åsamkas företagen på Azorerna för råvarutillförsel och produktleveranser, ansåg de portugisiska myndigheterna att skillnaden berodde på alla de särskilda faktorer som har sin grund i att Azorerna ligger i de yttersta randområdena. Under dessa omständigheter ansåg de portugisiska myndigheterna att nedsättningen av skattesatserna är berättigad med hänsyn till de merkostnader för utövande av ekonomisk verksamhet som anges i artikel 299.2 i fördraget, och att nivån på nedsättningen står i proportion till dessa kostnader.

(14) Kommissionen noterade dock att studien i detta skede inte gjorde det möjligt för kommissionen att kontrollera om nedsättningen av skattesatserna var berättigad på grundval av dess bidrag till den regionala utvecklingen och dess karaktär, och om skattenedsättningens nivå var proportionell mot de merkostnader som den skulle kompensera. Kommissionens preliminära slutsats är att den modell som de portugisiska myndigheterna använder har följande tre begränsningar:

- För det första är det troligt att den inverkan företagens geografiska placering har på vinsterna varierar beroende på verksamhetsområde. I detta fall, vars betydelse särskilt betonas genom den "nya ekonomiska geografin" som tar hänsyn till att relationer mellan företag har stor betydelse för tillgång till stordriftsfördelar, skulle det förmodligen vara bättre om olika oberoende modeller tillämpades vid beräkningarna.

- För det andra är det inte möjligt att på förhand utesluta möjligheten att den tillämpade regressionsanalysen är överjusterad. Följaktligen skulle mervärdet per arbetstagare kunna vara en funktion av antalet anställda, verksamhetsområde och de berörda företagens geografiska placering. Det framgår dock inte klart av de portugisiska myndigheternas upplysningar i detta avseende om alla nödvändiga tester har genomförts för att beakta de gemensamma verkningarna (multikollinearitet) av de externa variablerna (eller av en hypotetisk modellberoende heteroscedasticitet).

- För det tredje omfattar urvalet inga företag med verksamhet inom finanssektorn. Det faktum att inte banker och försäkringsbolag (som utgör den största delen av den finansiella sektorn i regionen Azorerna) har beaktats kan i princip innebära en kraftig begränsning av det erhållna resultatet.

(15) Under dessa omständigheter ansåg kommissionen tills vidare att de portugisiska myndigheterna inte hade lämnat tillräckliga upplysningar för att bevisa att nedsättningarna av inkomstskattesatserna är av en sådan art och omfattning att de är lämpliga för att utjämna de särskilda problemen i regionen Azorerna. Detta gäller särskilt lättrörlig verksamhet (bland annat finansiella tjänster och företag som tillhandahåller koncerntjänster eller fungerar som samordningscentrum), där de faktiska regionala nackdelarna i mycket liten utsträckning inverkar på beslutet om var företaget skall placeras. Därför kunde kommissionen inte i det här skedet anse att ovannämnda nedsättning av inkomstskattesatserna i detta avseende var förenlig med bestämmelserna i riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål, vilket fick den att betvivla dess förenlighet med fördraget.

(16) Kommissionen frågade sig särskilt om nedsättningen av skattesatserna var förenlig med kriterierna för stödets fördelning och proportionalitet i kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag, särskilt med punkt 33 i meddelandet, enligt vilken man "kan fråga sig om det finns reella regionala handikapp för verksamheter vars merkostnader har liten betydelse, som till exempel merkostnaderna för transport för finansiella verksamheter som främjar skatteflykt". Eftersom det fortfarande saknades kvantifierade upplysningar som skulle göra det möjligt att objektivt mäta de merkostnader som åsamkas de finansbolag som är skattepliktiga på Azorerna, ansåg inte kommissionen i det skedet att sådana nedsättningar av skattesatserna var förenliga med bestämmelserna i riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål.

III. KOMMENTARER FRÅN PORTUGAL

(17) De portugisiska myndigheternas kommentarer inom det formella undersökningsförfarandet begränsade sig i allmänhet till att genom exempel från ny ekonomisk litteratur motivera den metod som tillämpats vid den ekonometriska undersökning som lagts fram för kommissionen. Å ena sidan påpekade de att den allmänna bristen på tillförlitliga statistiska uppgifter om relevanta variabler kraftigt begränsar det tillgängliga urvalet för denna typ av regressionsanalyser, och därför skulle beräkningarna på grundval av oberoende sektorsspecifika modeller knappast leda till några betydelsefulla resultat. Å andra sidan angav de att multikollinearitetsprincipen kan uteslutas med hänsyn till själva resultaten och parametrarnas statistiska betydelse i regressionsanalysen. Dessutom ansåg de att eventuella utelämnanden av någon extern variabel, särskilt mervärde per arbetstagare, skulle snedvrida de erhållna resultaten (ommited variable bias) samt avsevärt minska graden av tillförlitlighet.

(18) När det gäller bristen på företag från den finansiella sektorn i urvalet begränsade sig de portugisiska myndigheterna till att förklara detta med bristen på statistiska uppgifter inom denna sektor, och medgav således att man med avseende på dessa verksamheter inte entydigt kan visa att nedsättningarna av inkomstskattesatserna till sin art och omfattning skulle kunna lösa de särskilda problemen i regionen Azorerna.

(19) Även om de portugisiska myndigheterna var övertygade om att aktörerna inom den finansiella sektorn också påverkas av nackdelarna med den geografiska placeringen i regionen Azorerna, särskilt med tanke på att verksamheten i huvudsak är regional, angav de att de var redo att anpassa lagstiftningen för att säkerställa att nedsättningarna av skattesatserna är förenliga med reglerna för statligt stöd, dvs. genom att finansiell verksamhet utesluts från tillämpningsområdet. De påpekade å andra sidan att eftersom dessa begrepp inte finns i det portugisiska rättsliga systemet är verksamhet inom området koncerntjänster (samordningscentrum, finansiella centrum och distributionscentraler) de facto uteslutna från denna åtgärd.

IV. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER OCH KOMMENTARER FRÅN DE PORTUGISISKA MYNDIGHETERNA

(20) Ålands landskapsstyrelse anmälde sig som intresserad part i kraft av det konstitutionella självstyre som denna finländska region åtnjuter, särskilt inom vissa skattemässiga områden. I detta avseende anser Ålands landskapsstyrelse att geografiskt särdrag inte räcker för att en skatteåtgärd skall betraktas som statligt stöd om den vidtas av en autonom region (som beaktas som en självständig skatteregion) enligt de egna behörigheterna inom området och tillämpas utan åtskillnad på alla företag inom regionen, utan hänsyn till materiella kriterier. Ålands landskapsstyrelse menar således att de nedsättningar av inkomstskattesatserna som regionen Azorerna genomfört för att anpassa det nationella skattesystemet till de regionala särdragen borde betraktas som en allmän åtgärd.

(21) I de kommentarer som översändes till kommissionen delade de portugisiska myndigheterna synpunkterna från Ålands landskapsstyrelse. De framhöll särskilt att regionen Azorerna enligt den portugisiska konstitutionen är en autonom region med administrativt och finansiellt självstyre, och de ansåg att i den mån som anpassningen av det nationella skattesystemet godkänts av regionen genom tillämpning av dess befogenheter inom området måste nedsättningarna av skattesatserna beaktas som en allmän åtgärd i enlighet med den nationella skattepolitiken.

V. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDEN

(22) Kommissionen granskade de portugisiska myndigheternas kommentarer och de berörda parternas synpunkter inom ramen för det formella granskningsförfarandet.

(23) När det gäller karaktären på nedsättningarna av skattesatserna som enligt Ålands landskapsstyrelse och de portugisiska myndigheterna skall betraktas som en allmän åtgärd påminner kommissionen särskilt om de fyra definitionskriterierna för statligt stöd i artikel 87.1 i EG-fördraget. För det första skall den berörda åtgärden ge stödmottagaren en fördel som minskar de kostnader som vanligtvis belastar dess budget. För det andra skall fördelen ges av staten eller genom statliga medel av vilket slag det än är. För det tredje skall den berörda åtgärden påverka konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna. Slutligen måste åtgärden vara specifik eller selektiv i det avseende att den gynnar vissa företag eller viss produktion.

(24) Med hänsyn till ovannämnda definitionskriterier för statligt stöd framhåller kommissionen särskilt följande:

- Som betonas i punkt 9 i kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag kan "en sådan fördel ges genom olika former av skattelättnader för företaget, bland annat genom (...) total eller partiell nedsättning av skattebeloppet". I den utsträckning som nedsättningarna av skattesatserna tillämpas på företag får de en fördel som minskar de kostnader som vanligtvis belastar deras budgetar.

- Beviljande av en skatteminskning leder till en förlust av skatteintäkter som enligt punkt 10 i meddelandet om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag "är likvärdig med förbrukning av statliga medel i form av skatteutgifter". I den utsträckning som denna princip också är tillämplig på stöd som beviljats av regionala och lokala enheter i medlemsstaterna(5) har nedsättningarna av skattesatserna beviljats genom statliga medel, dvs. medel som i de portugisiska offentliga finanserna är avsatta för den autonoma regionen Azorerna.

- Kriteriet för att konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna skall påverkas förutsätter att stödmottagaren bedriver ekonomisk verksamhet, utan hänsyn till juridisk ställning eller finansieringsform. Enligt fast rättspraxis är villkoret om påverkan av gemenskapshandeln uppfyllt när de stödmottagande företagen bedriver ekonomisk verksamhet som innebär handel mellan medlemsstaterna, och denna slutsats kan inte ändras av stödets förhållandevis ringa omfattning(6), stödmottagarens blygsamma storlek eller mycket ringa andel av gemenskapsmarknaden eller av att stödmottagaren inte har någon exportverksamhet eller exporterar nästan hela sin produktion till länder utanför gemenskapen(7). Med tanke på räckvidden på det sektoriella tillämpningsområdet och det faktum att åtminstone en del av de berörda företagen bedriver verksamhet som medför handel mellan medlemsstaterna gäller detta för de berörda skattenedsättningarna.

- Som nämns i punkt 17 i meddelandet om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag framgår det av kommissionens beslutspraxis "att endast åtgärder vars räckvidd omfattar hela statens territorium undgår kriteriet om riktad karaktär i artikel 87.1" och "i fördraget betecknas åtgärder som är avsedda att främja den ekonomiska utvecklingen i en region som stöd"(8). Även om dessa åtgärder tillämpas automatiskt på alla skattepliktiga ekonomiska aktörer i regionen Azorerna oavsett verksamhetssektor riktas ovannämnda nedsättningar av skattesatserna "uteslutande till företag som är etablerade i en viss region i medlemsstaten och innebär för dessa en fördel som företag som bedriver en likartad ekonomisk verksamhet i andra delar av den aktuella staten inte kommer i åtnjutande av"(9). I detta fall gynnar de nedsatta skattesatserna skattepliktiga företag i regionen Azorerna jämfört med övriga portugisiska företag.

(25) De portugisiska myndigheterna och den berörda parten hyser tvivel om att åtgärden är selektiv, dvs. att åtgärden gynnar vissa företag eller viss produktion. De medger att de aktuella skatteförmånerna inte tillämpas på alla portugisiska företag, utan bara på företag som bedriver verksamhet i en del av Portugals territorium, vilket gör åtgärderna geografiskt selektiva. De hävdar dock att man måste göra skillnad mellan de fall då staten beviljar skatteförmåner som är begränsade till en del av det nationella territoriet och de fall då förmånerna beviljas av en inomstatlig territoriell myndighet för den del av territoriet som omfattas av myndighetens befogenheter. De förstnämnda är selektiva av den anledningen att deras räckvidd är begränsad till en del av företagen som omfattas av den nationella rättsordningen, medan de sistnämnda är allmänna åtgärder eftersom de är tillämpliga på alla företag som omfattas av den regionala myndighetens rättsordning.

(26) Kommissionen anser för det första att selektivitetskriteriet i samband med stöd grundar sig på en jämförelse mellan fördelaktig behandling av vissa företag och den behandling som ges andra företag inom samma referensram. Definitionen av denna ram har större betydelse när det gäller skatteåtgärder eftersom förekomsten av en fördel bara kan fastställas i förhållande till beskattning som definieras som normal. I princip framgår det både av fördragstexten, som avser stöd som beviljats av staten eller genom statliga medel, och den grundläggande roll som medlemsstaternas centrala myndigheter har när det gäller att definiera företagens politiska och ekonomiska miljö - tack vare de åtgärder som vidtas, de tjänster som tillhandahålls och eventuellt de finansiella transfereringar som görs - att den ram inom vilken jämförelsen måste göras är medlemsstatens ekonomiska område. I detta avseende anger fördraget - som klassificerar åtgärder som är avsedda "att främja den ekonomiska utvecklingen" i en särskild region (artikel 87.3 a och c) som statligt stöd som förenligt med den gemensamma marknaden - att fördelar vars räckvidd är begränsade till en del av landets territorium som omfattas av reglerna om statligt stöd kan utgöra selektiva fördelar. Det står klart att om referensramen för att bedöma en åtgärds territoriella selektivitet vore det område där åtgärden vidtas, skulle åtgärder som gynnar samtliga företag i detta område per definition bli allmänna åtgärder. Kommissionens fasta praxis, som bekräftas av domstolen, innebär däremot att skattesystem som tillämpas i fastställda regioner eller territorier och som är fördelaktiga i jämförelse med medlemsstatens allmänna system klassificeras som statligt stöd(10).

(27) De portugisiska myndigheternas argument enligt vilket stöd med begränsad territoriell räckvidd blir allmänna åtgärder i den berörda regionen av den enkla anledningen att åtgärderna inte fastställs av de centrala myndigheterna, utan av den regionala myndigheten, och att de tillämpas i hela det område som omfattas av regionens rättsordning, är för det andra oförenligt med begreppet stöd. Detta begrepp är objektivt och omfattar alla stöd i olika former som minskar de kostnader som vanligtvis belastar budgeten för ett eller flera företag, utan hänsyn till stödets syfte, motivering, mål och ställningen för den offentliga myndighet som inrättar stödet och vars budget bär kostnaderna. En distinktion som enbart grundar sig på den enhet som beslutar om åtgärden skulle göra artikel 87 i EG-fördraget verkningslös eftersom den enbart omfattar de berörda åtgärderna i kraft av deras effekter på konkurrensen och gemenskapshandeln(11). Således kan detta stöd inte behandlas annorlunda än de åtgärder som har samma mål, utnyttjar samma medel och har samma effekter på gemenskapshandeln och konkurrensen enbart på grundval av det formella kriteriet om graden av autonomi hos den inomstatliga myndigheten som har inrättat stödet. I ovannämnda förslag till avgörande av generaladvokat Saggio i de förenade målen C-400/97, C-401/97 och C-402/97 anges att "det faktum att de granskade åtgärderna har antagits av territoriella organ som enligt den nationella rättsordningen har exklusiv behörighet är i själva verket (...) en uteslutande formell omständighet som inte räcker för att berättiga den förmånsbehandling som ges de företag som faller inom 'normas forales' tillämpningsområde. Om så inte vore fallet skulle staten lätt kunna undvika att inom en del av sitt territorium tillämpa gemenskapsbestämmelserna om statliga stödåtgärder enbart genom att införa ändringar av den interna behörighetsfördelningen på vissa områden, för att kunna åberopa de aktuella åtgärdernas 'allmänna' karaktär inom detta bestämda territorium."

(28) I det aktuella fallet bör det noteras att den nationelle lagstiftaren först gav den regionale lagstiftaren tillstånd att bevilja de berörda skattenedsättningarna. På grundval av detta tillstånd införde sedan den regionale lagstiftaren skattenedsättningarna. Denna mekanism leder till samma effekter som stöd som beviljas direkt av de nationella myndigheterna, vilket redan har inträffat när det gäller andra stödsystem till förmån för företag på Azorerna(12).

(29) Kommissionen framhåller att tillämpning av enbart institutionella kriterier för att skilja stöd från allmänna åtgärder oundvikligen leder till skillnader i behandling vid tillämpning av reglerna för statligt stöd på medlemsstaterna, beroende på om de har antagit en central eller decentraliserad modell för fördelning av skattebehörigheter (eller andra behörigheter, till exempel inom socialförsäkringsområdet). Enligt de portugisiska myndigheternas argument skulle de medlemsstater vilkas interna förvaltningsorganisation tillåter vissa regionala myndigheter på lägre nivå att göra anpassningar av det allmänna skattesystemet i form av skatteförmåner för företag med verksamhet i de respektive regionerna undslippa reglerna om statligt stöd vad gäller de berörda regionerna och åtgärderna.

(30) Kommissionen anser att om alla åtgärder som är identiska vad gäller mål, utformning och effekter inte omfattades av samma regler skulle det strida mot principen om lika behandling och skapa allvarliga störningar på den gemensamma marknaden. Tillämpningen av reglerna på stöd till regionala skattenedsättningar måste svara mot objektiva kriterier och får inte styras av enbart institutionella element såsom införande av skattemässig självständighet i större eller mindre omfattning vid en viss tidpunkt för en inomstatlig myndighet med mer eller mindre omfattande territoriell räckvidd. Om denna teknik sprids kommer principen om lika behandling att undermineras när det gäller tillämpning av reglerna om statligt stöd och följaktligen kommer reglerna att bli ineffektiva.

(31) Enligt kommissionens praxis har skattemässig självständighet hos den regionala myndighet som beviljar stödet aldrig ansetts som en faktor som skulle göra det möjligt att inte betrakta åtgärder som stöd. Erkännandet att de behöriga institutionerna i de tre baskiska provinserna under vissa villkor kan upprätthålla, inrätta och reglera skattesystemet inom sitt område enligt kommissionens beslut 93/337/EEG hindrade inte kommissionen från att dra slutsatsen att de berörda skattelättnaderna som inrättats av de tre provinserna omfattades av artikel 87.1 och från att förklara dem oförenliga med den gemensamma marknaden för att de inte uppfyllde reglerna för regional- och branschstöd(13). I senare beslut om system för skattestöd som genomförts av självständiga skattemyndigheter har kommissionen, trots att den ansåg att de granskade åtgärderna utgjorde stöd på grund av stödets materiella selektivitet, avsiktligen lämnat möjligheten öppen att granska dess sektoriella selektivitet(14). Det bör även noteras att det aktuella beslutet inte berör den mekanism som gör det möjligt för alla lokala myndigheter på en viss nivå (kommuner, regioner eller andra) att inrätta och uppbära lokala skatter utan något samband med det nationella skattesystemet. I det aktuella fallet rör det sig däremot om en nedsättning som bara är tillämplig på Azorerna av den inkomstskattesats som fastställts i den nationella lagstiftningen och som gäller på det portugisiska fastlandet. Under dessa omständigheter står det klart att den åtgärd som de regionala myndigheterna vidtagit utgör ett undantag från det nationella skattesystemet.

(32) Slutligen framhåller kommissionen att det faktum att dessa åtgärder klassificeras som stöd inte riskerar regionernas skattemässiga självständighet, såsom den definieras i den portugisiska konstitutionen och tillämpades av den portugisiske lagstiftaren 1998 och av den regionale lagstiftaren 1999. I de fall då dessa regioner utövar självbestämmande genom att minska skatten som uppbärs på nationell nivå avser kommissionen bara att säkerställa att de beviljade skatteförmånerna uppfyller gemenskapsreglerna för regionalstöd och övriga tillämpliga bestämmelser på basis av principen om lika behandling i hela gemenskapen, och förutsätter dock inte att sådana förmåner är förenliga med den gemensamma marknaden.

(33) För övrigt noterar kommissionen också att den inte heller kan bedöma om nedsättningarna av inkomstskattesatserna är berättigade på grund av det portugisiska skattesystemets karaktär eller förvaltning, eller om åtgärderna är nödvändiga eller funktionella av ekonomiska skäl med avseende på systemets effektivitet. Om dessa nedsättningar inte härrör från tillämpningen av principerna om proportionalitet och skattemässig progressivitet utan gynnar företag i en särskild region oberoende av företagens ekonomiska situation kan åtgärdernas regionala utvecklingsmål inte betraktas som en del av det portugisiska skattesystemet.

(34) Med hänsyn till ovanstående och den del av stödordningen som avser anpassning av det nationella skattesystemet till de speciella förhållandena i den autonoma regionen Azorerna och som är föremål för detta formella granskningsförfarande anser kommissionen således att de berörda nedsättningarna av inkomstskattesatserna utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget och artikel 61.1 i EES-avtalet. Det rör sig om stöd som ges genom statliga medel och eftersom de tillämpas på företag påverkar de handeln mellan medlemsstaterna och hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag.

(35) Därför och med hänsyn till att det är fråga om stöd av varaktig karaktär, som enligt de portugisiska myndigheterna syftar till att övervinna de permanenta strukturella handikappen till följd av Azorernas ökaraktär och avlägsna belägenhet i förhållande till fastlandets ekonomiska centrum, genom minskning av företagens löpande utgifter, anser kommissionen att de berörda stöden utgör driftsstöd, som trots att de beviljats till en region i de yttersta randområdena som till och med utgången av 2006 är fullt stödberättigad enligt artikel 87.3 a i EG-fördraget och artikel 61.3 a i EES-avtalet, varken är begränsade i tiden eller avtagande. Sådant stöd kan bara godkännas om det avser att minska de merkostnader för ekonomisk verksamhet som härrör från de handikapp som anges i artikel 299.2 i EG-fördraget och uppfyller de villkor för driftsstöd som fastställs i riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål, särskilt i punkt 4.16.2.

(36) I detta sammanhang noterar kommissionen för det första att regionen Azorerna består av nio öar belägna cirka 1500 km från det närmaste fastlandet med en total yta på lite mer än 2300 km2. Enligt de portugisiska myndigheterna och på grund av de regionala marknadernas blygsamma storlek, begränsar detta avsevärt möjligheterna att uppnå stordriftsfördelar som skulle göra det möjligt för de regionala företagen att uppnå nödvändiga konkurrensnivåer. Samtidigt genererar det ytterligare betydande kostnader vad gäller produktion och tillgång till marknader. Dessutom är regionen med avseende på den låga utvecklingsnivån (BNP per invånare uppgick till 52,6 % av gemenskapsgenomsnittet 1998-2000) en av de minst utvecklade i Europeiska unionen.

(37) Mot bakgrund av resultaten från ovannämnda undersökning och de portugisiska myndigheternas kommentarer inom ramen för det formella granskningsförfarandet samt beträffande de företag som bedriver verksamhet utanför den finansiella sektorn noterar kommissionen även följande:

- Med hänsyn till svårigheten att objektivt beräkna hur var och en av de faktorer som nämns i artikel 299.2 i EG-fördraget påverkar den ekonomiska verksamhetens merkostnader och i den utsträckning som nedsättningarna av skattesatserna inte bara gäller för en eller flera specifika sektorer, utan omfattar hela den regionala ekonomin, verkar det acceptabelt att i princip göra en abstrakt bedömning. De portugisiska myndigheterna har på så sätt påvisat förekomsten av samtliga ovannämnda merkostnader och indirekt kvantifierat deras betydelse.

- En minskning av inkomstskatten för skattepliktiga bolag med 30 % skulle samtidigt minska nackdelarna för företagen på Azorerna, som framgår av deras vinstnivåer, med 9,3 % (från 33,6 % till 24,3 %). Eftersom kompensationen för merkostnaderna på grund av regionens geografiska placering följaktligen skulle begränsas till cirka 27,7 % av deras absoluta värde och med hänsyn till att en sådan minskning skulle göra det möjligt för de stödmottagande företagen att förbättra sin ekonomiska ställning och frigöra nödvändiga medel för att bedriva verksamhet under mindre svåra villkor, skulle de planerade stöden på så sätt vara berättigade med avseende på bidraget till den regionala utvecklingen.

- Med hänsyn till de genomsnittliga bolagsskatterna i regionen under de senaste fem åren (23500 euro enligt de portugisiska myndigheterna) kommer den fördel som alla företag får genom nedsättningen av skattesatsen inte att överstiga 7050 euro per år. Detta belopp blir ännu lägre när det gäller små företag som är föremål för personlig beskattning, vilket gör att man kan anse att nivån på fördelarna står i proportion till de merkostnader som de skall kompensera.

(38) I den mån som nedsättningarna av inkomstskattesatserna är tillämpliga på företag som verkar utanför den finansiella sektorn och med hänsyn till de portugisiska myndigheternas åtagande att i tid anmäla till kommissionen all eventuell tillämpning av systemet om anpassning av det nationella skattesystemet till de speciella förhållandena i den autonoma regionen Azorerna efter den 31 december 2006 (det datum då regionalstödskartans giltighet löper ut), kan de portugisiska myndigheterna bevisa - och kommissionen notera - de berörda skattenedsättningarnas verkliga effektivitet på den regionala utvecklingen och därmed göra en ny bedömning av behovet i regionen. Kommissionen kan således anse att ett sådant stöd kommer att genomföras i enlighet med de villkor som fastställts i punkt 4.16.2 i riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål. Eftersom ovannämnda nedsättningar av skattesatserna kommer att tillämpas på företag utanför den finansiella sektorn anser kommissionen också att ovannämnda stöd är förenligt med den gemensamma marknaden enligt undantaget i artikel 87.3 a i fördraget.

(39) När det gäller tillämpning av nedsättningarna av inkomstskattesatserna på företag inom den finansiella sektorn anser kommissionen däremot att de inte är berättigade med avseende på bidraget till den regionala utvecklingen och det faktum att deras nivå inte står i proportion till de handikapp som de skall kompensera för. Eftersom det fortfarande saknas kvantifierade upplysningar som gör det möjligt att objektivt mäta de merkostnader som åsamkas de finansbolag som är skattepliktiga på Azorerna, anser inte kommissionen i detta skede att sådana nedsättningar av skattesatserna är förenliga med bestämmelserna i riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål. Eftersom ovannämnda nedsättningar av skattesatserna är tillämpliga på företag inom den finansiella sektorn anser kommissionen att ovannämnda stöd inte heller är förenligt med den gemensamma marknaden enligt undantaget i artikel 87.3 a i fördraget.

(40) Eftersom nedsättningarna av inkomstskattesatserna tillämpas på företag inom den finansiella sektorn anser kommissionen inte heller att de berörda stöden är förenliga med något annat undantag i fördraget. Å ena sidan, med hänsyn till stödets karaktär av driftsstöd kan det inte anses underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, utan att påverka handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset (artikel 87.3 c). Å andra sidan rör det sig inte om stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter (artikel 87.2 a), om stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser (artikel 87.2 b), om stöd som ges till näringslivet i vissa av de områden i Förbundsrepubliken Tyskland som påverkats genom Tysklands delning (artikel 87.2 c), om stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi (artikel 87.3 b), om stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet (artikel 87.3 d) och inte om stöd av annat slag i enlighet med vad rådet kan komma att bestämma (artikel 87.3 e).

(41) Under dessa omständigheter drar kommissionen slutsatsen att bara ett undantag av företag inom den finansiella sektorn från tillämpningsområdet av den del av ordningen som gäller nedsättning av inkomstskattesatserna i ordningen för att anpassa det nationella skattesystemet till de speciella förhållandena i den autonoma regionen Azorerna, i enlighet med de portugisiska myndigheternas åtagande i detta avseende under det formella granskningsförfarandet, gör att den kan anse att ovannämnda stöd är förenligt med den gemensamma marknaden enligt undantaget i artikel 87.3 a i EG-fördraget. Följaktligen måste alla företag som bedriver ekonomisk verksamhet och som omfattas av avdelning J i den statistiska näringsgrensindelningen i Europeiska gemenskapen (NACE Rev. 1.1)(15) betraktas som företag inom den finansiella sektorn, dvs. finansförmedling utom försäkring och pensionsfondsverksamhet (kodnummer 65), försäkring och pensionsfondsverksamhet utom obligatorisk socialförsäkring (kodnummer 66) och stödtjänster till finansiell verksamhet (kod-nummer 67).

(42) Även om de portugisiska myndigheterna har förklarat att begreppet koncerntjänster (verksamhet vars ekonomiska syfte är att tillhandahålla företagstjänster inom den egna koncernen, till exempel samordningscentraler, finansiella centrum och distributionscentraler) för närvarande inte finns i det portugisiska rättsliga systemet framhåller kommissionen, för att garantera öppenhet och rättssäkerhet, att eftersom sådan verksamhet i praktiken kan bedrivas inom ramen för andra företagstjänster (avdelning K, kodnummer 74 i NACE Rev. 1.1) måste de även undantas i lag från ovannämnda stöd. Med tanke på deras blygsamma effekter på en koncerns beslut att lokalisera sina verksamheter och på den lokala ekonomin, anser kommissionen att denna verksamhet faktiskt inte bidrar tillräckligt till den regionala utvecklingen och därför inte kan anses vara förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3 a eller några andra undantag i fördraget, av samma skäl som angetts vad gäller den finansiella sektorn.

(43) Slutligen hänvisar kommissionen till artikel 14 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 (numera 88) i EG-fördraget(16), där det föreskrivs att allt olagligt stöd kan återkrävas från stödmottagaren. Den stödordning som är föremål för detta beslut omfattas inte av någon av de befintliga stödkategorierna i artikel 1 b i förordning (EG) nr 659/1999, utan att det påverkar möjligheten att stöd som utbetalats inom ramen för denna ordning kan utgöra befintligt stöd i kraft av mottagarens särskilda situation. Mot bakgrund av att ovannämnda stöd infördes olagligen och att återkrav inte strider mot någon princip i gemenskapsrätten måste de skatteförmåner som redan har beviljats företag inom den finansiella sektorn som utövade verksamhet inom området koncerntjänster under åren 1999-2001 återkrävas av de portugisiska myndigheterna.

(44) Detta beslut avser stödordningen som sådan och skall genomföras omedelbart i form av återkrav av de olagliga stöd som anses oförenliga med den gemensamma marknaden. Kommissionen påminner om att ett negativt beslut om en stödordning inte påverkar möjligheten att vissa fördelar som beviljats inom ramen för ordningen helt eller delvis inte betraktas som stöd eller som stöd som anses förenligt med den gemensamma marknaden i kraft av stödets egna värde (till exempel därför att den enskilda fördelen omfattas av reglerna för stöd av mindre betydelse eller att stödet har beviljats inom ramen för ett framtida beslut eller i kraft av undantagsförordningar).

VI. SLUTSATSER

(45) Kommissionen konstaterar att Portugal olagligen och i strid mot bestämmelserna i artikel 88.3 i EG-fördraget har genomfört den del av stödordningen som avser nedsättning av inkomstskattesatserna i ordningen för att anpassa det nationella skattesystemet till de speciella förhållandena i den autonoma regionen Azorerna. På grundval av ovanstående bedömning och efter att ha granskat ordningen mot bakgrund av riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål anser kommissionen att ovanstående stöd uppfyller villkoren för att anses vara förenligt med den gemensamma marknaden enligt undantagen i artikel 87.3 a i EG-fördraget och artikel 61.3 a i EES-avtalet, med undantag för stöd till företag som bedriver finansiell verksamhet eller verksamhet inom området företagstjänster (samordningscentraler, finansiella centrum och distributionscentraler).

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Den del av stödordningen som avser nedsättning av inkomstskattesatserna i ordningen för att anpassa det nationella skattesystemet till de speciella förhållandena i den autonoma regionen Azorerna och som genomförts på grundval av artiklarna 4 och 5 i det regionala lagdekretet nr 2/99/A av den 20 januari 1999 är förenlig med den gemensamma marknaden med undantag för bestämmelserna i artikel 2.

Artikel 2

Den del av stödordningen som avses i artikel 1 är oförenlig med den gemensamma marknaden i den utsträckning som den är tillämplig på företag som bedriver finansiell verksamhet som omfattas av avdelning J (kodnumren 65, 66 och 67) i den statistiska näringsgrensindelningen i Europeiska gemenskapen (NACE Rev. 1.1) och företag som bedriver verksamhet som omfattas av avdelning K (kodnummer 74) i samma indelning, vilkas ekonomiska syfte är att tillhandahålla tjänster till andra företag som tillhör samma koncern, till exempel samordningscentraler, finansiella centrum och distributionscentraler.

Artikel 3

1. Portugal skall vidta nödvändiga åtgärder för att återkräva det stöd som betalats ut enligt den del av stödordningen som avses i artikel 1 från de företag som bedriver verksamhet som nämns i artikel 2.

2. Återkravet skall genomföras utan dröjsmål och i enlighet med den nationella lagstiftningen i den mån som den tillåter omedelbart återkrav och verkligt genomförande av beslutet. De stöd som skall krävas tillbaka inbegriper ränta från det datum då stödet ställdes till mottagarens förfogande tills dess att stödet har betalats tillbaka. Räntan skall beräknas på grundval av den referensränta som används för beräkning av bidragsekvivalenten vid regionalstöd.

Artikel 4

Portugal skall inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att följa beslutet.

Artikel 5

Detta beslut riktar sig till Republiken Portugal.

Utfärdat i Bryssel den 11 december 2002.

På kommissionens vägnar

Mario Monti

Ledamot av kommissionen

(1) EGT C 127, 29.5.2002, s. 16.

(2) Se fotnot 1.

(3) EGT C 74, 10.3.1998, s. 9 och EGT C 258, 9.9.2000, s. 5.

(4) EGT C 384, 10.12.1998, s. 3.

(5) Se särskilt dom av den 14 oktober 1987 i mål C 248/84, Tyskland mot kommissionen, Rec. 1987, s. 4013.

(6) Dock med undantag för stöd som beviljats enligt de villkor som fastställs i kommissionens förordning (EG) nr 69/2001 av den 12 januari 2001 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse (EGT L 10, 13.1.2001, s. 30).

(7) Se särskilt dom av den 13 juli 1988 i mål C 102/87, Frankrike mot kommissionen, Rec. 1988, s. 4067, den 21 mars 1990 i mål C 142/87, Belgien mot kommissionen, Rec. 1990, s. I-959, och den 14 september 1994 i de förenade målen C 278/92, C 279/92 och C 280/92, Spanien mot kommissionen, Rec. 1994, s. I-4103).

(8) Se särskilt kommissionens beslut om statligt stöd C 55/01 (försäkringsbolag av typen captivebolag på Åland, EGT C 309, 6.11.2001, s. 4) och C 52/01 (företag i Gibraltar med förmånlig skattebehandling, EGT C 26, 30.1.2002, s. 9) samt kommissionens beslut 93/337/EEG av den 10 maj 1993 (EGT L 134, 3.6.1993, s. 25).

(9) Förslag till avgörande av generaladvokat Saggio föredraget den 1 juli 1999, begäran om förhandsavgörande till EG-domstolen, förenade målen C 400/97, C 401/97 och C 402/97 (REG 2000, s. I-1073).

(10) När det gäller åtgärder som antagits av centrala myndigheter se särskilt kommissionens beslut av den 21 maj 1997, stöd N 847/96, om upprättande av prioriterade områden i den yttersta periferin samt genomförande av ekonomiska utvecklingsåtgärder i de franska utomeuropeiska departementen (EGT C 245, 12.8.1997), kommissionens beslut av den 16 december 1997, stöd N 144/A/96, om regionala stödordningar till investeringar och till drift som ändrar den ekonomiska och fiskala ordningen på Kanarieöarna (EGT C 65, 28.2.1998) och kommissionens beslut 2002/780/EG av den 28 februari 2001 om stödordningen Investeringsbidrag 1999 (Investitionszulage 1999), som Tyskland planerar att genomföra till förmån för vissa företag i de nya delstaterna, inklusive Berlin (EGT L 282, 19.10.2002). Se även kommissionens beslut 98/476/EG av den 21 januari 1998 om skattelättnader på grundval av § 52.8 i den tyska lagen om inkomstskatt (Einkommensteuergesetz) (EGT L 212, 30.7.1998, s. 50) som var föremål för en dom i domstolen den 19 september 2000 i mål C-156/98, Tyskland mot kommissionen (REG 2000, s. I-6857).

(11) Domar av den 2 juli 1974 i mål 173/73, Italien mot kommissionen (Rec. 1974, s. 713) och av den 14 november 1984 i mål 323/82, Intermills mot kommissionen (Rec. 1984, s. 3809) samt ovannämnda dom av den 14 oktober 1987, Tyskland mot kommissionen.

(12) Se särskilt stöd N 143/93, skatteåtgärder till förmån för frizonerna på Madeira och Santa Maria.

(13) Se dom av den 6 mars 2002 i de förenade målen T-127/99, T-129/99 och T-148/99, Território Histórico de Álava m.fl. mot kommissionen (REG 2002, s. II-1385, s.1275, punkt 237).

(14) Se särskilt beslut av den 20 december 2001 i målen C 58/2000, C 59/2000 och C 60/2000 om skattestöd i form av befrielse från bolagsskatt för nystartade företag i provinsen Álava.

(15) Kommissionen förordning (EG) nr 29/2002 av den 19 december 2001 om ändring av rådets förordning (EEG) nr 3037/90 om statistisk näringsgrensindelning i Europeiska gemenskapen (EGT L 6, 10.1.2002, s. 3).

(16) EGT L 83, 27.3.1999, s. 1.