1. 

I förevarande mål har Europeiska gemenskapernas kommission yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 28 EG genom att bibehålla bestämmelser vilka innebär ett förbud mot att använda mopeder för att dra släpvagnar.

2.

I artikel 28 EG föreskrivs följande:

”Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan skall vara förbjudna mellan medlemsstaterna.”

3.

Enligt artikel 30 EG är bland andra sådana förbud mot eller restriktioner för import vilka är berättigade på grund av hänsyn till allmän säkerhet eller intresset av att skydda människors hälsa och liv tillåtna, förutsatt att dessa inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.

4.

Rådets direktiv 92/61/EEG ( 2 ) har antagits i syfte att inrätta ett gemenskapsförfarande för typgodkännande ( 3 ) av två- eller trehjuliga motorfordon.

5.

Det framgår tydligt av skälen i direktivet att detta förfarande har till syfte att säkerställa den inre marknadens funktion genom avskaffandet av tekniska handelshinder inom motorfordonssektorn. ( 4 ) Förfarandet syftar även till att bidra till förbättrad trafiksäkerhet och förbättrat miljö- och konsumentskydd. ( 5 )

6.

För att genomföra ett förfarande för gemenskapstypgodkännande föreskrivs det i direktivet en fullständig harmonisering av de tekniska krav som ett fordon måste uppfylla. ( 6 ) I direktivet föreskrivs vidare att de tekniska föreskrifter som är tillämpliga på fordonens delar och kännetecken skall harmoniseras i särdirektiv. ( 7 )

7.

Enligt artikel 1.1 första stycket i direktiv 92/61 ”skall [direktivet] tillämpas på samtliga två- och trehjuliga motorfordon – även sådana med tvillinghjul – som är avsedda för vägtrafik samt på komponenter och separata tekniska enheter till sådana fordon”.

8.

Enligt artikel 1.2 och 1.3 i nämnda direktiv avses följande fordon: Mopeder ( 8 ), motorcyklar, trehjuliga motorcyklar och fyrhjuliga motorfordon.

9.

Föreskrifterna om två- eller trehjuliga motorfordons vikt och dimensioner har harmoniserats genom rådets direktiv 93/93/EEG. ( 9 )

10.

Andra tekniska krav hänförliga till bland annat kopplings- och fastgöringsanordningar har harmoniserats genom Europaparlamentets och rådets direktiv 97/24/EG. ( 10 )

11.

I ingressen till såväl direktiv 93/93 som direktiv 97/24 uttalas att de föreskrifter som finns intagna i direktiven inte får ha till syfte eller verkan att tvinga de medlemsstater som inte tillåter att tvåhjuliga motorfordon drar släpvagnar att ändra sina regler. ( 11 )

12.

I artikel 53 i lagstiftningsdekret nr 285 av den 30 april 1992 ( 12 ) (decreto legislativo nr 285) definieras moped som varje två-, tre-, eller fyrhjuligt motorfordon. Sistnämnda fordonsslag utgör ”fyrhjuliga mopeder”.

13.

I artikel 54 i vägtrafikdekretet definieras bilar som motorfordon som är försedda med minst fyra hjul och som inte är att anse som mopeder.

14.

Enligt artikel 56 i vägtrafikdekretet är det endast tillåtet för bilar, traktorer och trådbussar ( 13 ) att dra släpvagnar.

15.

Kommissionen ansåg, efter det att skriftväxling hade ägt rum med Republiken Italien, att denna medlemsstat – genom att utfärda de bestämmelser varom fråga är i målet – hade underlåtit att uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 28 EG. I en skrivelse av den 3 april 2003 anmodades Republiken Italien av kommissionen att yttra sig.

16.

I sin svarsskrivelse av den 13 juni 2003 åtog sig Republiken Italien att vidta de nödvändiga ändringarna av de nationella bestämmelserna samt att avskaffa det hinder för import som kommissionen hade påpekats av kommissionen. Republiken Italien förtydligade att dessa ändringar inte endast skulle avse typgodkännande av fordon, utan även avse registrering, trafik och kontroll av släpvagnar som anträffas i trafik (flygande inspektioner).

17.

Någon ytterligare skrivelse angående antagandet av de nämnda ändringarna kom emellertid inte kommissionen till handa. Kommissionen avgav därför den 19 december 2003 ett motiverat yttrande i vilket Republiken Italien anmodades att vidta de åtgärder som krävdes för att uppfylla dess skyldigheter enligt artikel 28 EG inom två månader från delgivning av yttrandet. Då något svar inte erhållits på det motiverade yttrandet, väckte kommissionen med stöd av artikel 226 EG den aktuella talan genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 4 mars 2005.

18.

Kommissionen har yrkat att domstolen skall

19.

Republiken Italien har yrkat att domstolen skall ogilla talan.

20.

Kommissionen klandrar Republiken Italien för att inte iaktta den i artikel 28 EG angivna principen om fri rörlighet för varor genom att förbjuda att mopeder används för att dra släpvagnar.

21.

Till stöd för denna anmärkning erinrar kommissionen inledningsvis om att artiklarna 28 EG och 30 EG är tillämpliga eftersom det inte föreligger någon harmoniserad gemenskapslagstiftning beträffande typgodkännande, registrering och trafik med släpvagnar avsedda för mopeder.

22.

Kommissionen understryker därefter att verkan av åtgärden är att hindra användningen av släpvagnar som lagligen tillverkas och säljs i andra medlemsstater, vilket hindrar import och försäljning av sådana släpvagnar till Italien. Enligt kommissionen utgör åtgärden ett hinder för import i den mening som avses i artikel 28 EG, vilket endast kan vara förenligt med fördraget om det kan rättfärdigas av ett av de i artikel 30 EG angivna allmänintressena eller av ett av de tvingande hänsyn som har erkänts i rättspraxis.

23.

Kommissionen påpekar härvid att det faktum att Republiken Italien tillåter att mopeder registrerade i andra medlemsstater används för att dra släpvagnar på det italienska vägnätet visar att förbudet mot att dra släpvagnar inte föranleds av hänsyn till trafiksäkerheten.

24.

Kommissionen noterar avslutningsvis att skälen i direktiv 93/93 och 97/24, som har åberopats av Republiken Italien till stöd för bestämmelserna i fråga, inte är rättsligt bindande och att de därför inte kan ha som verkan eller syfte att göra nationella bestämmelser som de förevarande förenliga med gemenskapsrätten. Kommissionen erinrar i detta sammanhang om domstolens fasta rättspraxis beträffande primärrättens företräde framför sekundärrätten.

25.

Republiken Italien genmäler häremot att den överträdelse som läggs den till last avser förbudet mot att använda i Italien registrerade mopeder för att dra släpvagnar, och inte en vägran att registrera mopeder och släpvagnar tillverkade i en annan medlemsstat som förs till Italien i syfte att säljas där.

26.

Republiken Italien hävdar dessutom att den omtvistade åtgärden är tillåten genom det förbehåll som görs i de sista skälen i direktiv 93/93 och direktiv 97/24. Enligt Republiken Italien föranleds ett dylikt förbehåll av de topografiska skillnader som föreligger mellan medlemsstaternas territorier. Förbehållet kvarstår till dess de tekniska bestämmelserna avseende typgodkännande, registrering och vägtrafik med släpvagnar dragna av två- eller trehjuliga fordon har harmoniserats. ( 14 ) Republiken Italien påpekar att det inte föreligger någon sådan harmonisering enligt gällande gemenskapsrätt. Följaktligen äger medlemsstaterna alltjämt rätt att göra skönsmässiga bedömningar beträffande det ömsesidiga erkännandet av släpvagnar.

27.

Republiken Italien understryker avslutningsvis att ett fordons tekniska egenskaper är viktiga ur trafiksäkerhetssynpunkt. Mot denna bakgrund anser de italienska myndigheterna – i avsaknad av bestämmelser för typgodkännande av fordon som drar släpvagnar – att de erforderliga säkerhetsvillkoren inte är uppfyllda.

28.

Kommissionens talan syftar till att domstolen skall fastställa att de italienska bestämmelser som förbjuder att mopeder används för att dra släpvagnar innebär ett hinder för den fria rörligheten för varor som står i strid med fördraget.

29.

Det skall inledningsvis erinras om att de sekundärrättsliga bestämmelser som har åberopats inte reglerar de tekniska krav som måste uppfyllas av mopeder som drar en släpvagn. De nationella bestämmelser som har antagits på detta område är således inte föremål för harmonisering på gemenskapsnivå.

30.

Även om det inte föreligger några gemensamma eller harmoniserade regler, är medlemsstaterna trots detta skyldiga att respektera de grundläggande friheterna i fördraget, bland vilka ingår den fria rörligheten för varor. ( 15 )

31.

Den fria rörligheten för varor innebär bland annat, enligt artikel 28 EG, ett förbud mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna.

32.

Det följer av fast rättspraxis att varje statlig åtgärd som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln mellan medlemsstater utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion, och sådana åtgärder är därför förbjudna enligt artikel 28 EG. ( 16 ) Detta innebär att trots att en åtgärd inte har till syfte att reglera handeln med varor mellan medlemsstaterna är det avgörande dess faktiska eller potentiella påverkan av handeln inom gemenskapen.

33.

Det framgår vidare av domstolens praxis att åtgärder som utan åtskillnad tillämpas på inhemska och från andra medlemsstater importerade varor kan utgöra hinder för den fria rörligheten för varor i fall där det inte föreligger någon harmonisering av lagstiftningen. ( 17 )

34.

Sådana åtgärder kan likväl vara rättfärdigade om de motiveras av legitima mål. Domstolen har konsekvent funnit att nationella bestämmelser som utgör hinder för den fria rörligheten för varor inte nödvändigtvis är oförenliga med gemenskapsrätten, under förutsättning att de kan rättfärdigas av något av de skäl avseende allmänintresset som anges i artikel 30 EG eller något av de tvingande hänsyn som erkänts i rättspraxis i fall där de nationella bestämmelserna tillämpas utan åtskillnad. ( 18 )

35.

Domstolen har dock understrukit att varje undantag från den grundläggande principen om varors fria rörlighet skall tolkas restriktivt. ( 19 ) Vart och ett av de skäl som anges i artikel 30 EG skall ges en restriktiv innebörd och bestämmelsens tillämpningsområde kan inte sträckas ut till att omfatta andra fall än de som däri uttömmande finns uppräknade. Under dessa omständigheter ankommer det på de nationella myndigheterna att visa dels att de nationella bestämmelserna är nödvändiga för att uppnå det åsyftade målet, dels att bestämmelserna står i proportion till målet. ( 20 )

36.

Det är i ljuset av de ovan angivna principerna som det skall bedömas huruvida de ifrågavarande nationella bestämmelserna utgör ett sådant hinder för den fria rörligheten av varor som är förbjudet enligt artikel 28 EG och, för det fall denna fråga besvaras jakande, huruvida hindret kan rättfärdigas.

37.

Jag anser att de nationella bestämmelser om vilka det är fråga i förevarande mål utgör en sådan åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion som är förbjuden enligt artikel 28 EG.

38.

Av handlingarna i målet framgår nämligen att förbudet i fråga är en åtgärd vilken tillämpas utan åtskillnad på inhemska produkter och på produkter som importeras från andra medlemsstater. Republiken Italien påpekar dessutom i sin duplik att förbudet avser samtliga släpvagnar, oberoende av tillverkningsort. ( 21 )

39.

Dessutom kan det inte ifrågasättas att de nationella bestämmelserna, eftersom de innebär ett generellt och totalt förbud i hela Italien mot att använda mopeder för att dra släpvagnar, utgör ett hinder för den fria rörligheten för varor och särskilt för släpvagnar.

40.

Trots att förbudet endast avser mopeder, förefaller det mig som om kopplingen av släpvagnar till fordon av detta slag utgör ett, framför allt på landsbygden, normalt och vanligt förekommande transportsätt. De ifrågavarande bestämmelserna innebär inte ett förbud mot att importera släpvagnar eller att släppa ut dem på den italienska marknaden, men deras verkan är att begränsa användningen av släpvagnar i hela Italien. Jag är därför av den åsikten att ett sådant förbud kan begränsa handeln mellan Republiken Italien och övriga medlemsstater och att det kan hindra importen och avsättningen i Italien av släpvagnar som lagligen tillverkas och säljs i andra medlemsstater.

41.

Mot denna bakgrund förefaller det mig som om de nationella bestämmelserna i fråga utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion och som därför i princip omfattas av förbudet i artikel 28 EG.

42.

Det måste emellertid bedömas huruvida dessa bestämmelser, trots att deras verkan är att begränsa handeln mellan medlemsstaterna, kan rättfärdigas av hänsyn till allmänintresset enligt artikel 30 EG eller av något av de tvingande hänsyn som erkänns i rättspraxis samt, i förekommande fall, om en sådan restriktion är ägnad att uppnå det eftersträvade målet och om den är proportionerlig i förhållande till detta.

43.

Republiken Italien hävdar i förevarande mål att förbudet i fråga har införts i syfte att säkerställa säkerheten för förare. Detta skäl nämns inte uttryckligen i artikel 30 EG och denna bestämmelse skall, som jag påpekat ovan, tolkas restriktivt.

44.

Jag anser dock att skyddet av trafiksäkerheten utgör ett berättigat skäl som, under vissa omständigheter, kan rättfärdiga ett hinder för handeln med varor i gemenskapen.

45.

Trafiksäkerheten utgör onekligen en erkänd och eftersträvad målsättning i gemenskapsrätten. ( 22 )

46.

Det skall dessutom noteras att allmän säkerhet och skyddet för människors hälsa och liv ingår bland de skäl för rättfärdigande som nämns i artikel 30 EG. Jag anser att det är naturligt att båda dessa skäl skall förstås på sådant sätt att de även innefattar förebyggandet av trafikolyckor.

47.

Domstolen har också redan funnit i en dom av den 11 juni 1987 i målet Gofette och Gilliard ( 23 ), som rörde en kontrollåtgärd som var föreskriven som ett villkor för registrering av ett fordon importerat från en annan medlemsstat, att ett hinder för den fria rörligheten för varor kan rättfärdigas med stöd av artikel 30 EG, när åtgärden i fråga visar sig vara nödvändig för att säkerställa trafiksäkerheten. ( 24 )

48.

Jag är därför av den uppfattningen att de nationella bestämmelserna i fråga skulle kunna rättfärdigas enligt artikel 30 EG, såvitt de är ägnade att säkerställa säkerheten för förare och såvitt de är proportionerliga i förhållande till denna målsättning.

49.

Angående, i första hand, frågan huruvida åtgärden är ägnad att uppfylla den eftersträvade målsättningen, förefaller det mig som om nationella bestämmelser som innebär ett förbud mot att använda mopeder för att dra släpvagnar i vissa fall kan uppfylla målsättningar för trafiksäkerhet.

50.

Det förefaller mig nämligen som om kopplandet av en släpvagn till en moped kan, under vissa omständigheter, utgöra en fara för trafiksäkerheten i fall där fordonet är långsamt och det tar stor plats på vägbanan. Jag kan därför förstå om trafik med denna typ av fordon är begränsad på vissa typer av vägar, såsom motorvägar eller särskilt farliga vägavsnitt.

51.

Mot denna bakgrund kan det enligt min mening inte uteslutas att åtgärden i fråga kan bidra till trafiksäkerheten.

52.

Vad därefter angår åtgärdens proportionalitet skall det erinras om att det – i avsaknad av harmoniserade bestämmelser rörande trafik med mopeder kopplade till släpvagnar – ankommer på medlemsstaterna att besluta hur och i vilken omfattning de avser att garantera säkerheten för förare. Medlemsstaterna måste dock härvid hålla sig inom de gränser som dras upp av fördraget och, i synnerhet, iaktta proportionalitetsprincipen.

53.

Vid bedömningen av om nationella bestämmelser står i överensstämmelse med denna princip är det viktigt att kontrollera att de medel som används inte är mer långtgående än vad som är nödvändigt för att säkerställa skyddet av de intressen som avses med bestämmelserna.

54.

Det måste allra först konstateras att en nationell åtgärd som den i förevarande mål medför en betydande restriktion av den fria handeln mellan medlemsstaterna.

55.

Det framgår av handlingarna i målet att åtgärden i fråga innebär ett generellt och totalt förbud. Åtgärden är inte begränsad till ett förbud mot trafik med mopeder med släpvagnar på vissa platser eller särskilda vägavsnitt, utan är tillämplig i hela Italien oberoende av vägnät och trafikförhållanden.

56.

De italienska myndigheterna har inte heller nämnt någon konkret omständighet som visar att de krav som ställs upp står i proportion till målet att säkerställa ett effektivt skydd av förare.

57.

Republiken Italien konstaterar endast allmänt att topografin i de olika medlemsstaterna inte är likartad och att ett fordons tekniska egenskaper är viktiga för person- och trafiksäkerheten.

58.

Republiken Italien ifrågasätter inte heller att förbudet i fråga endast avser mopeder som är registrerade i Italien. ( 25 ) Det är således tillåtet för fordon registrerade i andra medlemsstater att trafikera de italienska vägarna med släpvagnar.

59.

Det förefaller mig som om den säkerhet för förare som eftersträvas med bestämmelserna i fråga skulle kunna säkerställas genom åtgärder som begränsar handeln mellan medlemsstater i mindre utsträckning. Jag anser exempelvis att ett sektoriellt förbud som är tillämpligt på de vägavsnitt som bedöms som farliga, såsom de vägar som korsar Alperna eller allmänna vägar som är särskilt hårt trafikerade, bidrar till detta syfte. I detta hänseende finner jag att denna bedömning bekräftas av tillkännagivandet från Republiken Italien om dess avsikt att ändra bestämmelserna i överensstämmelse med gemenskapsrätten.

60.

Jag finner att det i vart fall ankom på de italienska myndigheterna att, före antagandet av en så radikal åtgärd som ett generellt och totalt förbud, noggrant undersöka möjligheterna att använda åtgärder som mindre begränsar den fria rörligheten och endast avfärda dessa åtgärder om det tydligt visats att de vore otillräckliga med hänsyn till den eftersträvade målsättningen.

61.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan är jag således av den uppfattningen att ett sådant generellt och allmänt förbud som det är fråga om i förevarande mål, inte utgör en åtgärd som står i proportion till den målsättning som eftersträvas av de nationella myndigheterna.

62.

Följaktligen anser jag att de omtvistade nationella bestämmelserna inte med framgång kan rättfärdigas av trafiksäkerhetshänsyn, eftersom de inte är förenliga med proportionalitetsprincipen. Enligt min mening skall domstolen således fastställa att bestämmelserna är oförenliga med artikel 28 EG.

63.

Jag finner inte att denna bedömning på allvar motsägs av de argument som har framförts av Republiken Italien med innebörden att de sista skälen i direktiv 93/93 och direktiv 97/24 skulle tillåta medlemsstaterna att bibehålla bestämmelser av det slag som det är fråga om i målet.

64.

Det framgår av fast rättspraxis att ”ingressen till en gemenskapsrättsakt inte är juridiskt bindande och således vare sig kan åberopas till stöd för undantag från bestämmelserna i den aktuella rättsakten eller för att tolka dessa bestämmelser på ett sätt som uppenbart strider mot deras lydelse”. ( 26 )

65.

Inget av de skäl som har åberopats av Republiken Italien i förevarande mål återfinns i artiklarna i direktiven. Såsom jag redan poängterat i punkt 70 i mitt förslag till avgörande i målet Meta Fackler, ( 27 ) kan ingressen till ett direktiv i allmänhet ge domstolen en antydan om gemenskapslagstiftarens avsikt och vägledning för att kunna avgöra innebörden av bestämmelserna i direktivet, men det är icke desto mindre så att det är innehållet i direktivet som äger företräde när ett begrepp som förekommer i ett skäl i ingressen till direktivet inte används i artiklarna i direktivet.

66.

Domstolen har vidare upprepade gånger slagit fast att en bestämmelse i sekundärrätten, i detta fall ett direktiv, inte kan tolkas så, att den berättigar medlemsstaterna att införa villkor som står i strid med fördragets regler om varors rörlighet. ( 28 )

67.

Mot denna bakgrund anser jag att Republiken Italien inte med framgång kan åberopa skälen i direktiven 93/93 och 97/24 för att rättfärdiga förbudet i de omtvistade bestämmelserna.

68.

Med beaktande av det ovan anförda anser jag att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 28 EG genom att anta och bibehålla bestämmelser vilka innebär ett förbud mot att dra släpvagnar med mopeder registrerade i Italien.

69.

Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Italien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien i huvudsak har tappat målet skall kommissionens yrkande bifallas.

70.

Med hänsyn till samtliga överväganden ovan föreslår jag att domstolen