KOMMISSIONENS REKOMMENDATION (EU) 2017/1805

av den 3 oktober 2017

om professionalisering av den offentliga upphandlingen

Skapa en struktur för professionalisering av den offentliga upphandlingen

(Text av betydelse för EES)

EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DENNA REKOMMENDATION

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 292, och

av följande skäl:

(1)

Offentlig upphandling är ett instrument för att uppnå smart och hållbar tillväxt för alla. Detta instrument skulle kunna få betydande ekonomisk påverkan (1) genom att bidra till kommissionens agenda för tillväxt, sysselsättning och gränsöverskridande handel. Effektiv, ändamålsenlig och konkurrenskraftig offentlig upphandling är både en prövosten för en välfungerande inre marknad och en viktig kanal för europeiska investeringar (2).

(2)

De direktiv om offentlig upphandling som antogs 2014 (3) ger medlemsstaterna en uppsättning verktyg som hjälper dem att använda offentlig upphandling på ett effektivare och mer strategiskt sätt. Den offentliga upphandlingen står inför nya utmaningar, eftersom den i allt högre grad förväntas visa att den ger bästa valuta för de offentliga medlen inom ständigt snävare budgetramar, utnyttja de möjligheter som digitaliseringen och marknadsutvecklingen medför, bidra strategiskt till övergripande politiska mål och samhällsrelaterade värden som innovation, social delaktighet samt ekonomisk och miljömässig hållbarhet, maximera tillgängligheten och visa ansvarsskyldighet när det gäller att minimera ineffektivitet, avfall, oriktigheter, bedrägerier och korruption, samt bygga upp ansvarsfulla leveranskedjor.

(3)

Det är nödvändigt att säkerställa att upphandlingsreglerna tillämpas effektivt på alla nivåer, så att denna viktiga hävstång för europeiska investeringar utnyttjas optimalt, såsom anges i investeringsplanen för Europa (4), och så att den starkare inre marknad som kommissionens ordförande Jean-Claude Juncker efterlyste i sitt tal om tillståndet i unionen 2017 uppnås. Effektivitet är också ett av de förbättringsområden inom offentlig upphandling som framhålls i den europeiska planeringsterminen.

(4)

Det måste därför säkerställas att offentliga medel används på effektivast möjliga sätt, och offentliga upphandlare behöver ha förutsättningar att upphandla enligt högsta yrkesmässiga standard. Om professionalismen bland verksamma inom offentlig upphandling förbättras och ges stöd kan det bidra till att gynna den offentliga upphandlingens påverkan på hela ekonomin (5).

(5)

Målet med professionalisering av den offentliga upphandlingen ska uppfattas i bred bemärkelse för att avspegla den övergripande förbättringen av hela spektrumet av yrkesmässiga kunskaper, färdigheter och erfarenheter hos de personer som utför eller deltar i uppgifter i samband med upphandling (6). Det omfattar även de verktyg, det stöd och den institutionella politiska struktur som de behöver för att kunna utföra arbetet effektivt och åstadkomma resultat (7). En effektiv politik för professionalisering bör därför bygga på en övergripande strategi och tre kompletterande mål:

Utveckla en lämplig politisk struktur för professionalisering: Alla politiska åtgärder för professionalisering bör kunna räkna med politiskt stöd på hög nivå för att få verkligt genomslag. Detta innebär att man behöver göra en tydlig tilldelning av ansvar och uppgifter till institutioner på central politisk nivå, stödja insatser på lokal, regional och sektoriell nivå, säkerställa kontinuitet över politiska cykler och vid behov använda institutionella strukturer som främjar specialisering, kunskapsaggregering och kunskapsutbyte.

II.

Personalresurser – förbättra utbildning och karriärplanering för verksamma inom upphandling: Verksamma inom offentlig upphandling, dvs. personer som deltar i upphandling av varor, tjänster och entreprenadarbeten samt revisorer och tjänstemän med ansvar för att granska den offentliga upphandlingen, måste ha rätt kvalifikationer, utbildning, kunskaper och erfarenhet för sin ansvarsnivå. Detta innebär att se till att personalen är erfaren, kompetent och motiverad, erbjuda den utbildning och fortbildning som behövs samt ta fram en karriärstruktur och incitament för att göra arbete inom offentlig upphandling lockande och motivera offentliganställda att uppnå strategiska resultat.

III.

System – tillhandahålla verktyg och metoder som stöder professionell upphandling: Verksamma inom offentlig upphandling måste ges rätt verktyg och stöd för att de ska kunna handla effektivt och få bästa valuta för pengarna vid varje köp. Detta innebär att man behöver säkerställa tillgång till verktyg och förfaranden för smart upphandling, bland annat verktyg för elektronisk upphandling, riktlinjer, handböcker, mallar och samarbetsverktyg, med tillhörande utbildning, stöd och expertis, kunskapsaggregering och utbyte av god praxis.

(6)

Denna rekommendation (8) uppmuntrar till utveckling och genomförande av politiska åtgärder för professionalisering i medlemsstaterna genom att tillhandahålla referensramar som kan tas i beaktande (9). Det är önskvärt att detta initiativ hjälper medlemsstaterna att utforma politiken för professionalisering för att förbättra den offentliga upphandlingens profil, inflytande, påverkan och rykte när det gäller att uppnå offentliga mål.

(7)

Denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna och till deras offentliga förvaltningar på främst nationell nivå. Medlemsstaterna bör dock, inom sitt centraliserade eller decentraliserade upphandlingssystem, uppmuntra och stödja upphandlande myndigheter eller enheter ytterligare i genomförandet av initiativ för professionalisering. Därför bör medlemsstaterna göra både organ som ansvarar för offentlig upphandling på alla nivåer och organ som ansvarar för utbildning av revisorer och tjänstemän med ansvar för granskning av den offentliga upphandlingen uppmärksamma på denna rekommendation.

HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE.

I. UTFORMA POLITIKEN FÖR PROFESSIONALISERING AV DEN OFFENTLIGA UPPHANDLINGEN

Medlemsstaterna bör utveckla och genomföra långsiktiga strategier för professionalisering av den offentliga upphandlingen, som är anpassade efter deras behov, resurser och administrativa struktur, och som antingen är fristående eller ingår i en mer omfattande politik för professionalisering av den offentliga förvaltningen. Målet är att locka till sig, utveckla och behålla kompetens, fokusera på prestationer och strategiska resultat och utnyttja tillgängliga verktyg och tekniker optimalt. Dessa strategier bör

a)	rikta sig till alla berörda deltagare i upphandlingar och utvecklas genom ett inkluderande förfarande på nationell, regional och lokal nivå,

b)	tillämpas tillsammans med andra politiska åtgärder i hela den offentliga sektorn, och

c)	beakta utvecklingen i andra medlemsstater och på internationell nivå.

Medlemsstaterna bör även uppmuntra och stödja upphandlande myndigheter eller enheter i genomförandet av nationella strategier för professionalisering och utforma initiativ för professionalisering samt lämpliga institutionella strukturer och samarbete för en mer samordnad, effektiv och strategisk upphandling som bland annat bygger på

a)	ökat samarbete mellan berörda tjänster och mellan upphandlande myndigheter eller enheter, och

b)	expertisen hos och stöd från utbildningsinstitutioner, inköpscentraler och upphandlingsinriktade yrkesorganisationer.

II. PERSONALRESURSER – FÖRBÄTTRA UTBILDNING OCH KARRIÄRPLANERING

Medlemsstaterna bör identifiera och definiera de grundläggande kunskaper och färdigheter som alla verksamma inom offentlig upphandling bör få utbildning i och besitta, med beaktande av upphandlingsprojektens tvärvetenskapliga karaktär, både särskilda upphandlingstjänstemän och relaterade funktioner och domare och revisorer, genom exempelvis

a)	ramar för kunskaper och färdigheter som stöder rekryterings- och karriärplaneringsförfaranden och utformning av utbildningsplaner, och

b)	en gemensam kompetensram för offentlig upphandling på EU-nivå.

Medlemsstaterna bör ta fram lämpliga utbildningsprogram – både för grundutbildning och för livslångt lärande – som bygger på data och behovsbedömningar samt på eventuella tillgängliga kompetensramar, genom att exempelvis

a)	utveckla och/eller stödja utarbetande av ett grundutbildningsutbud på högskole- och doktorandnivå samt annan yrkesutbildning på grundnivå,

b)	tillhandahålla och/eller stödja ett brett, riktat och tillgängligt utbildningsutbud för livslångt lärande,

c)	öka utbildningsutbudet genom innovativa och interaktiva lösningar eller verktyg för e-lärande samt spridningsprogram, och

d)	dra nytta av fördelarna med akademiskt samarbete och forskning för att ta fram ett välunderbyggt teoretiskt underlag för upphandlingslösningar.

Medlemsstaterna bör även utveckla och stödja upphandlande myndigheters eller enheters användning av solida system för personalförvaltning, karriärplanering och motivation som är specifika för funktioner inom upphandling, i syfte att locka till sig och behålla kvalificerad upphandlingspersonal och få den att tillhandahålla bättre kvalitet och använda mer strategiska upphandlingsmetoder, såsom

a)	system för erkännande och/eller certifiering, där upphandlingsfunktioner identifieras och belönas på tillbörligt sätt,

b)	karriärstrukturer, institutionella incitament och politiskt stöd för att nå strategiska resultat, och

c)	utmärkelser för att främja god praxis på områden som innovation, miljövänlig och socialt ansvarstagande offentlig upphandling eller korruptionsbekämpning.

III. SYSTEM – TILLHANDAHÅLLA VERKTYG OCH METODER

Medlemsstaterna bör uppmuntra och stödja utvecklingen och användningen av tillgängliga it-verktyg som kan förenkla och förbättra upphandlingssystemens funktion, genom att exempelvis

a)	skapa gemensamma webbportaler för att möjliggöra informationsåtkomst,

b)	utveckla it-verktyg med tillhörande utbildning (t.ex. för stordriftsfördelar, energieffektivitet och lagarbete) eller stödja motsvarande marknadsdrivna lösningar, och

främja ett strategiskt tillvägagångssätt för digitalisering genom standardisering, delning och återanvändning av samt kompatibilitet mellan produkter och tjänster, särskilt genom användning av befintliga it-lösningar på EU-nivå (10), samt bidra till att utveckla instrument som en onlinekatalog med IKT-standarder för upphandling (11).

Medlemsstaterna bör stödja och främja integritet på individ- och institutionsnivå som en inneboende del i ett yrkesmässigt uppträdande, genom att tillhandahålla verktyg för att säkerställa efterlevnad, öppenhet och vägledning om förebyggande av oriktigheter, genom att exempelvis

a)	fastställa etiska regler samt integritetsstadgar,

b)	använda data om oriktigheter (12) som återkoppling för att ta fram utbildningar och vägledning samt gynna självsanering, och

c)	utarbeta särskild vägledning för förebyggande och upptäckt av bedrägerier och korruption, inbegripet genom kanaler för visselblåsning.

Medlemsstaterna bör tillhandahålla vägledning som syftar till att å ena sidan skapa rättslig säkerhet kring EU-lagstiftning och nationell lagstiftning eller krav som härrör från EU:s internationella förpliktelser, och å den andra underlätta och främja strategiskt tänkande, affärsmässiga bedömningar och intelligenta/välgrundade beslut, såsom

a)	riktat vägledningsmaterial, metodhandböcker och samlingar med goda rutiner och vanliga fel, som är aktuella, användarvänliga, lättillgängliga och baserade på yrkesverksammas erfarenhet, och

b)	standardiserade mallar och verktyg för olika förfaranden, som kriterier för miljövänlig offentlig upphandling.

Medlemsstaterna bör främja utbyte av god praxis och stödja yrkesutövarna i syfte att säkerställa professionella upphandlingsförfaranden, samarbete och kunskapsöverföring, genom att exempelvis

a)	tillhandahålla tekniskt stöd genom telefonjourer, helpdeskar och/eller e-posttjänster,

b)	anordna seminarier och workshoppar för att informera om den senaste rättsliga utvecklingen, politiska prioriteringar och god praxis, och

c)	främja utbyte mellan yrkesutövare genom onlineforum och yrkesinriktade sociala nätverk.

IV. UPPFÖLJNING AV DENNA REKOMMENDATION – RAPPORTERING OCH ÖVERVAKNING

10.

Det rekommenderas att medlemsstaterna underrättar kommissionen om åtgärder som har vidtagits som svar på denna rekommendation när de översänder sina rapporter i enlighet med artikel 83 i direktiv 2014/24/EU, artikel 45 i direktiv 2014/23/EU och artikel 99 i direktiv 2014/25/EU.

Utfärdad i Strasbourg den 3 oktober 2017.

På kommissionens vägnar

Elżbieta BIEŃKOWSKA

Ledamot av kommissionen

(1) Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: Att förbättra den inre marknaden – bättre möjligheter för individer och företag (COM(2015) 550).

(2) Nästan hälften av sammanhållningsmedlen kanaliseras genom offentlig upphandling. Under perioden 2014–2020 kommer EU att investera 325 miljarder euro – nästan en tredjedel av EU:s samlade budget – i de europeiska regionerna genom de europeiska struktur- och investeringsfonderna, som syftar till att främja ekonomisk tillväxt, skapa arbetstillfällen, främja konkurrenskraften och minska skillnader i utvecklingen.

(3) Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 28.3.2014, s. 65) (”det klassiska direktivet”), Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (EUT L 94, 28.3.2014, s. 1) (”koncessionsdirektivet”) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (EUT L 94, 28.3.2014, s. 243) (”försörjningsdirektivet”), särskilt artiklarna 83.4, 45.4 respektive 99.4.

(4) Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska centralbanken, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, Regionkommittén och Europeiska investeringsbanken: En investeringsplan för Europa (COM(2014) 903).

(5) I det arbetsdokument från kommissionens avdelningar (SWD(2015) 202) som åtföljde meddelandet om strategin för den inre marknaden uppskattades den potentiella ekonomiska vinsten med att lösa problem relaterade till professionalisering till över 80 miljarder euro.

(6) Detta omfattar allt arbete som utförs av upphandlingsansvariga som medverkar i något skede av upphandlingen – från identifiering av behov till förvaltning av avtal – oavsett om de arbetar i centrala eller decentraliserade förvaltningar eller institutioner, om de har befattningar som specifikt definieras som upphandlingsrelaterade eller om de bara ansvarar för vissa uppgifter i samband med upphandling.

(7) Behovet av att utbilda upphandlingspersonal som har förmåga att hela tiden se till att man får valuta för pengarna understryks också i OECD:s rekommendation om offentlig upphandling från 2015: http://www.oecd.org/gov/ethics/OECD-Recommendation-on-Public-Procurement.pdf

(8) Kommissionen har inte för avsikt att föreskriva en viss modell utan uppmanar medlemsstaterna och berörda förvaltningar att ta itu med relevanta frågor. Det är tydligt att alla befinner sig i olika faser av förloppet. Trots det kräver nya direktiv att medlemsstaterna säkerställer a) att information och vägledning om tolkningen och tillämpningen av EU:s lagstiftning om offentlig upphandling finns att tillgå kostnadsfritt som hjälp för upphandlande myndigheter och ekonomisk aktörer, särskilt små och medelstora företag, och b) att upphandlande myndigheter har tillgång till stöd i planeringen och genomförandet av upphandlingsförfaranden.

(9) Rekommendationen kommer att åtföljas av en samling med god praxis från medlemsstaterna.

(10) Exempelvis den gemensamma digitala ingången och byggstenar i infrastrukturen för digitala tjänster inom Fonden för ett sammanlänkat Europa (e-identitet, e-signatur, e-tillhandahållande, e-fakturering).

(11) https://joinup.ec.europa.eu/community/european_catalogue/

(12) Under respekterande av dataskyddslagstiftningen och den grundläggande rätten till skydd av personuppgifter.