SV

Bryssel den 12.1.2011

KOM(2011) 11 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Årlig tillväxtöversikt: vidareutveckling av EU:s samlade insatser mot krisen 

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA UNIONENS RÅD, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Årlig tillväxtöversikt: vidareutveckling av EU:s samlade insatser mot krisen 

Bakgrund

Den här första årliga tillväxtöversikten inleder både en ny era av ekonomisk styrning i EU och den första europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken. Eftersom vi bemött krisen med handlingskraft har varken våra offentliga finanser försämrats eller arbetslösheten ökat lika mycket som på andra håll i världen. EU:s omfattande socialförsäkringssystem har mildrat de värsta efterdyningarna av krisen, men den låga produktivitetsökningen gör återhämtningen långsammare.

De senaste prognoserna tyder på en viss ekonomisk återhämtning, även om den är ojämn. Finansmarknaderna är fortsatt volatila men realekonomin visar på vissa håll tecken på förbättring, vilket ytterligare sporras av den ökande exporten efter det att världshandeln återupptagits. Men fortfarande kvarstår en viss osäkerhet. Perioder av förnyat förtroende för återhämtning av tillväxten växlar med bakslag, som även beror på de risker som är förknippade med marknaden för statspapper. De europeiska ekonomierna måste göra betydande anpassningar. Förhållandena i finanssektorn är ännu inte normala och en del visar svaghet vid stresstester och är beroende av statligt stöd. Kreditmarknaden är ännu inte återställd och i ett antal medlemsstater är både hushållen och företagen fortfarande alltför skuldsatta.

Krisens följder

Trots EU:s snabba reaktion fick krisen betydande konsekvenser. Den ledde till en kraftig minskning i den ekonomiska aktiviteten, en väsentlig ökning av arbetslösheten, kraftigt sjunkande produktivitet och kraftigt försvagade offentliga finanser. I slutet av 2012 väntas produktionen i elva av medlemsstaterna fortfarande ligga under den nivå som rådde före krisen. År 2010 ökade den samlade offentliga bruttoskuldkvoten i EU till cirka 85 % av BNI i euroområdet och till 80 % inom hela EU. Budgetkonsekvenserna av krisen måste läggas till de demografiska förändringarna, och kommer att öka den finanspolitiska bördan med ytterligare 4,5 % av BNI på lång sikt. Strukturella svagheter som inte hade lösts innan krisen framträder nu tydligare och kräver en snar lösning.

Krisen har drabbat länderna i EU med stor kraft, trots den dämpande effekt som socialförsäkringssystemen har haft. Ett centralt problem är den ökande arbetslösheten. Sammantaget är 9,6 % av den arbetsföra befolkningen utan arbete. I vissa länder ligger ungdomsarbetslösheten på hela 40 %. Cirka 80 miljoner människor i Europa beräknas leva under fattigdomsgränsen.

Den ekonomiska krisen var global, men den har fått vitt skilda följder på olika håll i världen. Arbetslösheten och det offentliga underskottet ökade mer i USA än i EU, men krisen ökade även skillnaderna i arbetsproduktivitet mellan kontinenterna. Pris- och kostnadskonkurrensen är fortfarande problematisk. Tillväxtekonomierna har en tillväxt som ökar snabbare, även om också en del av dessa länder står inför betydande ekonomiska utmaningar. Med avstamp i krisen bör EU nu med kraft ta itu med sin globala konkurrenskraft.

Framtidsutsikter

Krisen kan komma att få beständig effekt på tillväxtpotentialen, som på medellång sikt förväntas ligga fortsatt lågt i Europa och beräknas till cirka 1,5 % fram till 2020 om inga strukturella åtgärder vidtas för att minska arbetsproduktivitetsklyftan i förhållande till våra huvudkonkurrenter. Eftersom återhämtningen är konjunkturbunden kan den inte ensam föra Europa tillbaka till den ekonomiska situation som rådde före krisen och göra det möjligt att absorbera de ackumulerade underskotten.

För att motverka stagnation, en ohållbar skuldutveckling, ackumulerade obalanser och för att säkra konkurrenskraften måste Europa nu prioritera konsolideringen av sina offentliga finanser, reformera finanssektorn och påskynda olika strukturreformer.

Med anledning av detta fastställdes i Europeiska rådets Europa 2020-strategi ambitiösa mål för en ny väg mot tillväxt. 1 Medlemsstaternas preliminära uppgifter om de nationella målen på strategins fem områden visar tydligt vilken väg EU måste gå för att uppnå sina mål.

Om strategin genomförs fullt ut kommer EU att gå stärkt ur krisen och bli en smart, hållbar och inkluderande ekonomi med hög sysselsättning, produktivitet, konkurrenskraft och social sammanhållning. Därmed går vi in i en konkurrenskraftig social marknadsekonomi för tjugohundratalet som kan öka förtroendet hos såväl marknadsaktörerna som hos företagen och allmänheten.

Den årliga tillväxtöversikten inleder den europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken

I den rådande situationen har EU beslutat att ändra sin ekonomiska styrning. I januari 2011 inleds den första europeiska planeringsterminen för samordning i förväg av den europeiska politiken genom denna årliga tillväxtöversikt som bygger på Europa 2020-strategin.

Tillväxtöversikten sammanfattar de olika insatser som är avgörande för att stärka återhämtningen på kort sikt, hålla jämna steg med våra största konkurrenter och förbereda EU på att nå målen i Europa 2020-strategin.

Eftersom det är bråttom har kommissionen valt att lägga fram tio prioriterade åtgärder. Kommissionen kommer att fortsätta arbetet på en rad andra politikområden, däribland handel och internationella förbindelser, men dessa frågor utvecklas inte närmare i detta meddelande. Meddelandet inriktas istället på en samlad lösning för återhämtning och fokuserar på centrala åtgärder i Europa 2020-strategin på tre huvudområden:

–Ordentliga budgetåtstramningar för att stärka den makroekonomiska stabiliteten

–Arbetsmarknadsreformer för att öka sysselsättningen

–Tillväxtstimulerande åtgärder

Den här första årliga tillväxtöversikten avser hela EU men bör anpassas till varje medlemsstats specifika situation. De föreslagna lösningarna är särskilt relevanta för euroområdet som just nu påverkas av statsskuldskrisen. Budgetåtstramningar, strukturreformer och tillväxtstimulerande åtgärder är alla nödvändiga delar i en samlad krishantering i euroområdet.

Men sådana samlade insatser bör även ha andra inslag, såsom en översyn av den europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF). Kommissionen anser att facilitetens effektiva finansiering bör förbättras och dess verksamhetsområde utökas. Den här årliga tillväxtöversikten bidrar även till en samlad insats för att lösa statsskuldskrisen i euroområdet.

För att ge marknaderna förutsebarhet och stabilitet behövs framsteg i arbetet med att inrätta en permanent mekanism för att lösa statsskuldsproblem. Den nya europeiska stabilitetsmekanismen kommer under 2013 att komplettera den nya ramen för förstärkt ekonomisk styrning, för att befästa och skärpa den ekonomiska tillsynen, bland annat genom att se över hur effektiva dagens finansiella säkerhetssystem är.

Närmare analyser till stöd för kommissionens bedömning finns i de tre rapporter som åtföljer det här meddelandet, däribland en bedömning av hur Europa 2020-strategin initialt genomförts i medlemsstaterna.

I.MAKROEKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR TILLVÄXT

1.Genomföra budgetåtstramningar

EU:s mest brådskande uppgift är att återupprätta förtroendet genom att motverka en ond cirkel av kraftig skuldsättning, turbulens på finansmarknaderna och låg ekonomisk tillväxt. De offentliga utgifterna måste vara hållbara eftersom det är en förutsättning för framtida tillväxt. Årliga justeringar av den strukturella budgetbalansen i storleksordningen 0,5 % av BNI är helt klart otillräckliga för att återföra skuldsättningsgraden till kravet på högst 60 %. Därför behövs budgetåtstramningar, som bör genomföras i enlighet med de skärpta finanspolitiska regler kommissionen föreslagit.

Alla medlemsstater, i synnerhet de som har alltför stora underskott, bör agera bestämt för att hålla ökningen av de offentliga utgifterna under den genomsnittliga ökningen av BNI på medellång sikt och samtidigt prioritera utgifter för forskning och innovation, utbildning och energi, som stimulerar en hållbar tillväxt. Alla medlemsstater bör grunda sina stabilitets- och konvergensprogram på försiktiga prognoser för tillväxt och inkomster.

Medlemsstater med alltför stora underskott bör beskriva sin utgiftsbana och vilka allmänna åtgärder de avser att vidta för att undanröja eller minska de alltför stora underskotten.

Medlemsstater som har stora strukturella budgetunderskott, höga statsskulder eller befinner sig i finansiella nödlägen bör öka sina ansträngningar under 2011. Om den ekonomiska tillväxten eller inkomsterna blir bättre än väntat bör detta tillåta snabbare budgetåtstramningar.

Vissa medlemsstater kan behöva öka skatterna. Indirekt beskattning är mer tillväxtvänlig än direkt beskattning och det är bättre att bredda skatteunderlaget än att höja skattenivåerna. Obefogade stöd, till exempel sådana som inte är miljövänliga, bör avskaffas.

2.Korrigera makroekonomiska obalanser

Stora och beständiga makroekonomiska obalanser är ett av de främsta skälen till sårbarhet, i synnerhet i euroområdet. Många medlemsstater bör snarast försöka lösa sina problem med konkurrenskraften.

Medlemsstater med stora underskott i bytesbalansen och stora statsskulder bör utarbeta konkreta korrigerande åtgärder (till exempel åtgärder för en varaktig begränsning av löneglidningen, även genom översyn av indexeringsklausulerna i förhandlingssystemen).

Medlemsstater med stora överskott i bytesbalansen bör utreda och lösa orsakerna till en fortsatt svag inhemsk efterfrågan (även med hjälp av ytterligare avreglering av tjänstesektorn och bättre incitament till investeringar). Om svagheten på den inhemska marknaden fortsätter på grund av en viss politik eller marknadsstörningar bör lämpliga åtgärder vidtas.

3.Stabilisera finanssektorn

På EU-nivå bör regelverket skärpas ytterligare, samtidigt som tillsynen bör förbättras via europeiska systemrisknämnden och de andra europeiska tillsynsmyndigheter som inledde sitt arbete i början av 2011. Omstruktureringen av banksektorn måste påskyndas för att garantera den finansiella stabiliteten och underlätta kreditgivningen till realekonomin.

Omstruktureringen av banksektorn, i synnerhet av banker som fått stora stödbelopp från staten, är viktig för att återupprätta den långsiktiga lönsamheten och säkra en välfungerande kreditgivning. Det statliga ekonomiska stödet till banksektorn i sin helhet bör gradvis dras tillbaka, med samtidig hänsyn till behovet av att garantera den finansiella stabiliteten.

Enligt Basel III-reglerna som nyligen antogs måste bankerna gradvis öka sitt eget kapital för att öka sin förmåga att stå emot negativa ekonomiska chocker. Kommissionen håller på att utarbeta ett omfattande regelverk för att lösa bankkrisen. Ett mer omfattande och stringent stresstest kommer att göras inom hela EU under 2011.

II.STIMULERA SYSSELSÄTTNINGEN OCH SKAPA ARBETSTILLFÄLLEN

Tillväxten kan komma att öka utan att sysselsättningen för den skull blir tillräckligt dynamisk. Det är därför viktigt att ta itu med arbetslösheten och förebygga långtidsarbetslöshet. Ett av de fem målen i Europa 2020-strategin är att öka sysselsättningen till 75 % före 2020. Nuvarande tendenser tyder på att EU kommer att missa målet med mellan 2 och 2,4 procent – något som kan kompenseras genom att anta sysselsättningsskapande åtgärder och öka arbetskraftsdeltagandet. Eftersom EU har en åldrande befolkning och en relativt låg arbetskraftsanvändning internationellt sett krävs reformer för att ta vara på kunskaperna och skapa incitament till arbete.

4.Göra det lönsamt att arbeta

Kombinationen av hög arbetslöshet, lågt arbetskraftsdeltagande och kortare arbetstid än i övriga delar av världen försvagar EU:s ekonomi. Andelen låginkomsttagare, ungdomar och medförsörjare som deltar i arbetslivet är oroväckande låg. De mest utsatta grupperna löper risk att bli långtidsarbetslösa. Därför bör man koppla arbetslöshetsersättningarna närmare samman med utbildningsåtgärder och aktivt arbetssökande.

Alla medlemsstater bör prioritera andra avgifter än skatt på arbete för att stimulera efterfrågan på arbetskraft och skapa tillväxt.

Skatteavdrag, flexibla arbetsvillkor och barnomsorg bör inriktas på att underlätta medförsörjarnas inträde på arbetsmarknaden. Större insatser behövs för att minska svartjobb, både genom skärpning av befintliga regler och en översyn av skatteavdragssystemet.

5.Se över pensionssystemen

Budgetåtstramningarna bör stödjas av en översyn av pensionssystemen för att göra dem hållbara.

Medlemsstater som inte redan höjt pensionsåldern bör göra det och koppla den till den förväntade livslängden.

Medlemsstaterna bör prioritera en minskning av förtidspensioneringarna och använda målriktade incitament för att anställa äldre och främja ett livslångt lärande.

Medlemsstaterna bör stödja framväxten av privata sparformer som komplement till pensionerna.

Med tanke på de demografiska förändringarna bör medlemsstaterna bevaka att förändringarna i pensionssystemen inte urholkar de offentliga utgifternas långsiktiga hållbarhet och lämplighet.

Kommissionen kommer att se över direktivet om pensionsfonder 2 och lägga fram nya uppföljningsåtgärder till den grönbok om pensioner som offentliggjordes 2010.

6.Få in de arbetslösa på arbetsmarknaden

De europeiska socialförsäkringssystemen har skyddat människor under krisen. Men när återhämtningen kommit igång bör arbetslöshetsersättningarna ses över så att de ger incitament att arbeta, inte skapar ett bidragsberoende och främjar anpassningen till konjunkturcyklerna.

Medlemsstaterna bör utforma sina arbetslöshetsersättningar så att de främjar arbetslösas inträde på arbetsmarknaden eller ger incitament att starta eget genom att ersättningarna tidsbegränsas och kopplas till krav på utbildningsåtgärder och aktivt arbetssökande.

Medlemsstaterna bör se till att arbete lönar sig genom att se över hur inkomstskattenivåerna (i synnerhet för låginkomsttagare) förhåller sig gentemot arbetslöshetsersättningen.

Medlemsstaterna bör anpassa sina arbetslöshetsförsäkringar till konjunkturen så att skyddet i konjunktursvackor blir bättre.

7.Balansera trygghet och flexibilitet

I vissa medlemsstater har ett starkt anställningsskydd lett till en orörlig arbetsmarknad och försvårat arbetskraftsdeltagandet. Sådan lagstiftning bör därför ses över så att inte fast anställda överbeskyddas och så att även människor som befinner sig utanför eller i marginalen av arbetsmarknaden får skydd. Det är också viktigt att förebygga tidig skolavgång och höja utbildningsnivån för att hjälpa in ungdomarna på arbetsmarknaden.

Medlemsstaterna skulle i högre grad kunna erbjuda tillsvidareanställning 3 istället för tillfälliga eller osäkra anställningar för att ge de nyanställda bättre utsikter till sysselsättning.

Medlemsstaterna bör förenkla systemen för erkännande av yrkeskompetens för att underlätta den fria rörligheten för alla medborgare, arbetstagare och forskare.

III.PRIORITERA TILLVÄXTSKAPANDE ÅTGÄRDER

EU kan bara leva upp till de ambitiösa målen om en hållbar och inkluderande tillväxt som fastställs i Europa 2020-strategin om man prioriterar viktiga strukturreformer på varu- och tjänstemarknaderna och därmed förbättrar företagsklimatet. För att bevara konkurrenskraften i en globaliserad ekonomi bör medlemsstaterna snarast vidta de djupgående strukturreformer som behövs för att höja kvaliteten på forskningen och innovationskapaciteten och använda innovationen för att skapa varor och tjänster som efterfrågas på marknader med hög tillväxt. På så sätt kan man dra nytta av industrins tekniska kapacitet och hjälpa de små och medelstora företagen att växa och inleda internationell verksamhet. EU:s reformprogram bör också använda nya källor för tillväxt genom att utnyttja de nya ekonomiska möjligheter som uppstår när man tänjer på gränserna för den traditionella resursbaserade utvecklingen med hjälp av bättre resurseffektivitet. EU bör även utnyttja fördelen av att vara först på marknaden för bra miljövänliga varor och tjänster.

Såsom framhölls redan i meddelandet om inremarknadsakten kan den inre marknaden bli en viktig källa till tillväxt, om snabba beslut kan fattas för att undanröja återstående hinder. Därför kommer kommissionen att i inremarknadsakten prioritera tillväxtstimulerande åtgärder under 2011–2012 enligt nedan.

8.Utnyttja den inre marknadens potential

Det kvarstår fortfarande hinder för marknadsinträde och fri företagsamhet på den inre marknaden som bör åtgärdas snarast. De gränsöverskridande tjänsterna utgör bara 5 % av BNI, vilket är mindre än en tredjedel av varuhandeln och bara 7 % av onlineförsäljningen till konsumenterna. Detta beror på att många begränsningar hindrar utvecklingen av den gränsöverskridande onlineförsäljningen.

Alla medlemsstater bör genomföra tjänstedirektivet fullt ut. Kommissionen håller på att utvärdera genomförandet och möjligheterna till mer tillväxtstimulerande åtgärder genom att öppna tjänstesektorn ytterligare.

Medlemsstaterna bör undersöka och undanröja sådana omotiverade begränsningar av tjänster inom de fria yrkena som tar sig uttryck i kvoter eller sluten drift, samt sådana oproportionerliga begränsningar av detaljhandeln som till exempel restriktioner av öppettider eller indelning i zoner.

Kommissionen kommer år 2011 att föreslå åtgärder mot geografisk differentiering av ehandeln på den inre marknaden. Kommissionen kommer också att föreslå ett europeiskt immaterialrättsligt ramverk, eftersom det är viktigt både för att utveckla e-handeln och den digitala industrin.

Förutom att fortsätta driva på ett avslut av Doharundan vill kommissionen även föra förhandlingarna om frihandelsavtal med samarbetsparter som till exempel Indien, Kanada och Mercosur framåt, påskynda samarbetet om konvergens i lagstiftningen med stora handelsparter samt göra tillgången till offentlig upphandling mer symmetrisk i utvecklingsländer och stora tillväxtekonomier.

År 2011 kommer lagstiftning att föreslås för att snabbt kunna få fram kompatibla normer, däribland på IKT-området.

Även om frågan är känslig bör arbetet gå vidare även på skatteområdet. Detta har stor ekonomisk potential för att stimulera tillväxt och sysselsättning, minska de administrativa bördorna och undanröja hinder på den inre marknaden. Beskattning som missgynnar gränsöverskridande handel eller investeringar bör undanröjas. Under 2011 kommer kommissionen i synnerhet att föreslå åtgärder för att modernisera momssystemet, införa en gemensam konsoliderad bolagsskattebas och utveckla en samordnad europeisk hållning till beskattning av finanssektorn. Framsteg i skattefrågorna förutsätter även att skatten på arbete minskas till ett strikt minimum och att det europeiska regelverket för energiskatter anpassas till EU:s energi- och klimatmål.

9.Finansiera tillväxten med privata investeringar

Det behövs nyskapande lösningar för att snarast mobilisera en större andel privata investeringar i och utanför EU.

Kommissionen kommer att lägga fram förslag till EU-projektobligationer för att få ihop offentlig och privat finansiering för prioriterade satsningar på bland annat energi, transport och IKT. Dessa nyskapande finansinstrument ska även tas med i det kommande förslaget till nästa fleråriga budgetram.

För att ge små och medelstora företag och innovativa nyetablerade företag bättre tillgång till finansiering kommer kommissionen att lägga fram förslag som ska ge riskkapitalfonder som är etablerade i någon av medlemsstaterna rätt att fritt bedriva verksamhet var som helst inom EU och undanröja återstående skattehinder för gränsöverskridande verksamhet.

10.Skapa en kostnadseffektiv tillgång till energi

Energi är avgörande för tillväxten. För företagen är energipriserna en mycket viktig del av kostnadsbilden. Också för konsumenterna står elräkningen för en stor del av hushållsutgifterna och drabbar särskilt låginkomsttagare. Medlemsstaternas nuvarande planer kan komma att ligga långt ifrån det energieffektivitetsmål på 20 % som fastställdes i Europa 2020-strategin. Detta leder till förlorad tillväxtpotential i många branscher och regioner och uteblivna arbetstillfällen.

Medlemsstaterna bör snarast genomföra det tredje inre marknadspaketet för energi.

Medlemsstaterna bör ta krafttag för energieffektiviteten. Detta kan ge väsentliga besparingar och skapa arbetstillfällen i bygg- och tjänstesektorerna.

Under 2011 kommer kommissionen att lägga fram förslag som ska utveckla den infrastruktur för transport, energi och telekommunikation som behövs på en verkligt integrerad inre marknad.

Kommissionen utvecklar EU-normer för energieffektiva varor för att hjälpa innovativa produkter och teknik att hitta nya marknader.

Nå resultat

Det mest angelägna målet för 2011–2012 är att motverka en ond cirkel av kraftig skuldsättning, turbulens på finansmarknaderna och låg ekonomisk tillväxt. Den främsta prioriteten i den här årliga tillväxtöversikten är därför att ge en stadig grund för finanspolitiken med hjälp av ordentliga budgetåtstramningar och återställa finansmarknaden till normalläge. Den andra prioriterade frågan är att snabbt komma till rätta med arbetslösheten tack vare arbetsmarknadsreformer. Men dessa två prioriterade frågor blir verkningslösa om vi inte samtidigt lägger kraft på att få igång tillväxten.

En sådan politik skulle också få positiv effekt på statsfinanserna, genom att öka skatteintäkterna och minska de offentliga utgifterna för sociala transaktioner, vilket samtidigt minskar risken för framtida makroekonomiska obalanser. Strukturreformerna kommer att löna sig redan på kort sikt eftersom både produktiviteten och sysselsättningen tar fart om produktionen och arbetsmarknaden reformeras.

Handel är en stark tillväxtfaktor. Det finns en enorm, outnyttjad potential för export av varor och tjänster från EU, men exporten drabbades hårt när världshandeln kollapsade. De positiva exportresultaten i vissa medlemsstater visar att framgångar på världsmarknaden inte enbart är beroende av priskonkurrens utan även av andra faktorer som specialisering och innovation, och att en hög utbildningsnivå ökar den faktiska konkurrenskraften.

I den här första årliga tillväxtöversikten anger kommissionen tio åtgärder som EU bör vidta under 2011–2012 med utgångspunkt i Europa 2020-strategin. Kommissionen föreslår att dessa åtgärder ska utgöra grunden för en överenskommelse i Europeiska rådet om att medlemsstaterna ska åta sig att genomföra de tio åtgärderna. Eftersom medlemsstaterna är ömsesidigt beroende av varandra, i synnerhet inom euroområdet, är den europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken beroende av att frågorna samordnas på förhand i rådet.

Med utgångspunkt i Europeiska rådets riktlinjer bör medlemsstaterna i mitten av april lägga fram nationella åtaganden för strategin för de offentliga finanserna på medellång sikt inom ramen för stabilitets- eller konvergensprogrammen och i sina nationella reformprogram beskriva de åtgärder som krävs för en samlad insats mot krisen enligt Europa 2020-strategin. Med hjälp av kommissionens rekommendationer ska rådet före sommaren utfärda politisk vägledning för varje land, som medlemsstaterna bör ta hänsyn till när de utarbetar sina nationella budgetar för 2012 och när de genomför sin tillväxtpolitik. Som ett led i den samlade insatsen för politisk samordning ska rådet bedöma de finanspolitiska och tillväxtpolitiska strategierna tillsammans, och undersöka ambitionsnivån, konsekvensen och följderna på EU-nivå med tanke på det ömsesidiga beroendet inom euroområdet.

Kommissionen föreslår att Europeiska rådet vid sina kommande möten regelbundet ser över genomförandet samt eventuella klyftor mellan medlemsstaterna och på EU-nivå för att snabbt kunna vidta korrigerande åtgärder. Med utgångspunkt i förslagen i det här meddelandet kan Europeiska rådet redan vid sitt nästa möte vidta konkreta åtgärder för att befästa och påskynda de insatser som ska prioritera och öka tillväxten och samtidigt enas om en kalender för genomförandet av den samlade insatsen mot krisen. På den sista punkten har Europeiska rådet redan fastställt två riktmärken. Dels ska arbetet med den permanenta europeiska stabilitetsmekanismen (ESM) slutföras senast i mars, dels ska lagstiftningspaketet om förstärkt ekonomisk styrning inom EU ligga klart i juni. Fram till dess kommer resultaten av det nya stresstestet när de offentliggörs att ge vägledning om vilken strategi som är lämplig för att fullfölja återhämtningen i banksektorn.

Den här första årliga tillväxtöversikten överlämnas också till Europaparlamentet och övriga EUinstitutioner samt till de nationella parlamenten.

(1) Öka sysselsättningen, öka investeringarna i forskning och teknisk utveckling, lösa klimat- och energifrågorna, öka andelen universitets- och högskoleutbildade och minska avhoppen från skolan samt främja den sociala integrationen genom att minska fattigdomen.

(2) Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/41/EG av den 3 juni 2003 om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut, EGT L 235 , 23.9.2003, s. 10.

(3) Kommissionens förslag i "En agenda för ny kompetens och arbetstillfällen: EU:s bidrag till full sysselsättning", KOM(2010) 682 slutlig/2 av den 26 november 2010.

SV

Bryssel den 12.1.2011

KOM(2011) 11 slutlig

ÅRLIG TILLVÄXTÖVERSIKT

BILAGA 3

UTKAST TILL GEMENSAM RAPPORT OM SYSSELSÄTTNINGEN

ÅRLIG TILLVÄXTÖVERSIKT

BILAGA 3

UTKAST TILL GEMENSAM RAPPORT OM SYSSELSÄTTNINGEN

Detta års gemensamma sysselsättningsrapport enligt artikel 148 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ingår i kommissionens paket för att sätta i gång ”den europeiska terminen” (för samordningen av den ekonomiska politiken). Som centralt underlag för en förstärkt ekonomisk vägledning utgör rapporten i första hand en framåtblickande analys i vilken huvudbudskapen om sysselsättningen i den årliga tillväxtöversikten behandlas mera utförligt. Analysen och budskapen i rapporten grundar sig på sysselsättningssituationen i unionen, på genomförandet av riktlinjerna för sysselsättningen 1 och på resultaten av sysselsättningskommitténs granskning 2 av medlemsstaternas utkast till nationella reformprogram.

1.Sysselsättningsutvecklingen påverkar de makroekonomiska ramvillkoren

Läget på arbetsmarknaden har förbättrats men är fortfarande besvärligt, …

Läget på arbetsmarknaden i EU har fortsatt att stabiliseras och det finns tecken på en återhämtning i vissa medlemsstater. Nedgången i sysselsättningen i EU förefaller att ha upphört under andra kvartalet 2010. Sysselsättningen växte under den perioden för första gången på nästan två år (med 0,2 %): antalet sysselsatta (221,3 miljoner 3 ) var dock, särskilt till följd av en markant nedgång i tillverkningsindustrin och byggsektorn, 5,6 miljoner lägre än när sysselsättningen nådde en topp under andra kvartalet 2008. Antalet sysselsatta i åldrarna 20 till 64 år var 208,4 miljoner, motsvarande en sysselsättningsgrad på 68,8 % 4 .

Arbetslösheten (f.n. 9,6 %) har i stort sett stabiliserats: den har legat kvar på samma nivå sedan februari 2010. Antalet arbetslösa är nu 23,1 miljoner. Långtidsarbetslösheten ökar i alla befolkningsgrupper, om än inte i samma utsträckning i alla grupper. Nästan 5 miljoner av de arbetslösa har varit utan arbete under en period på mellan 6 och 11 månader. Den ekonomiska krisen har gjort att lågkvalificerad arbetskraft och invandrare från tredje land löper större risk att bli arbetslösa. Ungdomsarbetslösheten (5,2 miljoner) är nu nästan 1,2 miljoner (eller nästan 30 %) högre än under våren 2008, då den nådde ett bottenläge. Läget på arbetsmarknaden i EU för unga människor har dock förbättrats sedan hösten 2009: ungdomsarbetslösheten har på det hela taget minskat något sedan september det året. Den ligger nu på 20,4 % i EU, 0,1 procentenhet lägre än för ett år sedan.

Antalet mottagare av arbetslöshetsersättning gick upp i de flesta medlemsstater under perioden juni 2009–juni 2010, till följd av uppgången i arbetslösheten. Antalet mottagare av (icke avgiftsfinansierat) socialt bistånd gick upp väsentligt i de flesta medlemsstater. I vissa medlemsstater kunde större delen av de sociala verkningarna av den ekonomiska krisen utjämnas med hjälp av sådant bistånd. Det kunde inte konstateras någon större ökning i trycket på olika typer av invaliditetsersättning, men antalet mottagare av förtidspension gick upp i några medlemsstater.

… det finns en brist på överensstämmelse på kort sikt mellan arbetskraftens färdigheter och arbetsmarknadens behov (ett ”kompetensglapp”), …

Efterfrågan på arbetskraft har förstärkts under den senaste tiden. Antalet lediga platser är högre än för ett år sedan och efterfrågan på arbetskraft online och via bemanningsföretag är kraftigare än för ett år sedan.

Det finns emellertid en växande oro över en bristande överensstämmelse mellan utbudet på arbetskraft och efterfrågan. Under det senaste året har både antalet långtidsarbetslösa och antalet lediga platser ökat. Detta visar på ett glapp mellan de färdigheter som de arbetssökande har och de färdigheter som erfordras för de tillgängliga arbetena. Denna fråga bör följas upp noga under de närmaste kvartalen för att se huruvida glappet under det senaste året bara är tillfälligt eller om det riskerar att utvecklas till ett strukturproblem. De sektorer där återhämtningen går snabbast är inte de där flest arbetsplatser gick förlorade när krisen började. Detta återspeglar troligen en förändring under loppet av krisen i sektorsbehoven och i de färdigheter som erfordras.

… det råder en viss oro för konkurrenskraften …

Till svar på den ekonomiska krisen har man i flertalet medlemsstater tillgripit olika arrangemang för arbetstidsförkortning (short time working arrangements) i syfte att göra det möjligt för företag att klara en produktionsnedgång utan att behöva säga upp personal. Nackdelen med sådana arrangemang är den resulterande upplagringen av arbetskraft (labour hoarding), som leder till en nedgång i produktiviteten per arbetstagare. Tidigare konjunkturnedgångar i samband med vilka det skett en upplagring av arbetskraft har tenderat att följas av perioder med tillväxt utan nya arbetstillfällen, eftersom man kunnat höja produktionen genom att öka produktiviteten och förlänga arbetstiden snarare än genom att skapa nya arbetstillfällen. Tillväxten i arbetsproduktiviteten var negativ under hela perioden från och med mitten av 2008 till och med första kvartalet 2009 men den har varit positiv sedan dess (ca 2 % på årsbasis).

I och med den ekonomiska krisen har frågan om att sänka de totala arbetskraftskostnaderna för att bibehålla konkurrenskraften och främja efterfrågan på arbetskraft blivit allt viktigare i medlemsstaterna. Enligt de tillgängliga uppgifterna har lönerna anpassats rätt väl i euroområdet i dess helhet till konjunkturen med låg efterfrågan på arbetskraft, om än med viss fördröjning på grund av långvariga kollektivavtal: lönerna i euroområdet ökade under tredje kvartalet 2008 med 3,5 % på årsbasis, medan de under andra kvartalet 2010 inte ökade med mer än 2,1 % på årsbasis.

Tillväxten i EU i de reella arbetskraftskostnaderna per producerad enhet var kraftig från tredje kvartalet 2008 till mitten av 2009 men gick därefter ned lika snabbt som den ökat. Den var negativ under andra kvartalet 2010 (minus 2 % på årsbasis), vilket tyder på att arbetskraftskostnaderna per producerad enhet inte utgör ett hot mot konkurrenskraften för EU som helhet. För enskilda medlemsstater kan det dock krävas en ytterligare minskning av de totala arbetskraftskostnaderna per arbetstagare för att återställa konkurrenskraften utanför EU till nivån före krisen.

… och det finns ett visst behov av åtgärder i fråga om sociala avgifter och beskattning av arbetskraft

Många medlemsstater har redan vidtagit åtgärder för att sänka lönebikostnaderna (som framgår av ”skattekilen” 5 ), dvs. andra arbetskraftskostnader än lönerna. Sänkningar av sociala avgifter i syfte att öka efterfrågan på arbetskraft har under krisen som regel gjorts avhängiga av att det sammantaget skapats nya arbetstillfällen (dvs. sänkningarna har i stor utsträckning varit begränsade till nyanställningar). En del medlemsstater har fattat beslut om generella sänkningar – i regel av permanent karaktär – av de sociala avgifter som betalas av arbetsgivarna. Sänkningarna av lönebikostnaderna har till stor del inriktats på de mest svåranställda, såsom lågkvalificerade personer, unga arbetslösa, långtidsarbetslösa och äldre arbetstagare.

2.Fastläggande av prioritetsområden för tillväxtfrämjande reformer

För att de överenskomna överordnade målen på områdena sysselsättning, utbildning och social inkludering ska uppnås krävs det att ett brett spektrum av integrerade åtgärder genomförs med sikte på att skapa flexiblare, tryggare och mer inkluderande arbetsmarknader. Flexicurity-policyer utgör det bästa instrumentet för detta: de fyra flexicuritykomponenterna (flexibla och tillförlitliga avtalsarrangemang, aktiva arbetsmarknadsåtgärder, livslångt lärande och moderna system för social trygghet) måste dock förstärkas för att säkerställa att medlemsstaterna inriktar sig på de mest kostnadseffektiva reformerna och samtidigt sörjer för större flexibilitet och trygghet 6 .

Detta innebär först och främst undanröjande av institutionella hinder som gör att medlemsstaternas arbetsmarknader inte fungerar väl. Sådana hinder kan ha mycket negativa inverkningar på tillväxten i sysselsättningen och arbetsmarknadens resultat och kan i viss utsträckning även förhindra social inkludering och minskning av fattigdom. Analysen nedan går tillbaka på de policyområden som sysselsättningskommittén och kommittén för socialt skydd har angivit som centrala för att övervaka genomförandet av riktlinjerna för sysselsättningen.

2.1.Uppnående av full sysselsättning

För att full sysselsättning ska uppnås krävs det att de integrerade åtgärderna i riktlinje 7 för sysselsättningen genomförs.

Arbetsmarknadsdeltagandet

Sysselsättningsgraden i gruppen äldre arbetstagare (personer i åldrarna 55 till 64 år) är inte högre än 46,4 %. Detta hänger samman med förfarandena för ”åldershantering” (age management) på arbetsmarknader och arbetsplatser och är i viss utsträckning ett resultat av olika typer av förtids- och invaliditetspensionssystem. Dåligt fungerande arbetsmarknader för äldre människor (låg efterfrågan från arbetsgivares sida, låg nivå av kompetenshöjning, brist på stöd vid arbetssökande, hänskjutande av äldre till förtidspensionsförmåner, bristande omskolnings- och reintegreringsåtgärder efter uppsägning osv.) kan leda till tidigt utträde från arbetsmarknaden. I en del medlemsstater är dessutom sambandet mellan inbetalningarna till pensionssystemen och arbetslivets varaktighet, å ena sidan, och pensionsrättigheternas värde, å andra sidan, begränsat eller inte tillräckligt synligt.

Det finns ett klart behov av att främja större deltagande från kvinnors sida på arbetsmarknaden. Sysselsättningsgraden för kvinnor i EU i åldrarna 20 till 64 år är endast 62,4 %. Olämplig behandling i skattehänseende av andrainkomsttagare i hushåll (högre skatt för gifta kvinnor än för ensamstående) ses i vissa medlemsstater som ett hinder för kontinuerligt deltagande eller återinträde från kvinnors sida på arbetsmarknaden. Höga marginalskatter (till följd av familjebaserad beskattning), utfasning av behovsprövade eller inkomstbaserade förmåner (såsom barnbidrag eller bostadsbidrag) samt otillräcklig användning av arbetsrelaterade förmåner (in-work benefits) utgör i vissa medlemsstater potentiella hinder för kvinnors återinträde på arbetsmarknaden.

Alltför många unga människor klarar inte att ta sig in på arbetsmarknaden. Bristen på särskilt anpassade utbildningsvägar där yrkesvägledningstjänster, möjligheter till kompetenshöjning, lärlingsutbildningar av hög kvalitet och praktikplaceringar kan kombineras hämmar en positiv övergång till arbetslivet för unga människor 7 . Brist på tydlig information om unga människor som vill ta sig in på arbetsmarknaden gör att arbetsgivare drar sig för att tillsätta lediga platser, eftersom det kanske inte redan från början står klart vilka färdigheter nykomlingarna kommer att ha, hur produktiva de kommer att vara och huruvida de kommer att kunna uppfylla de krav som arbetet ställer. Ansträngningarna för att se till att unga människor är rätt rustade för arbetslivet måste intensifieras i många medlemsstater.

Arbetsmarknadens sätt att fungera; segmenteringen av arbetsmarknaden

I många medlemsstater leder den omständigheten att reglerna om anställningsskydd är så olika för arbetstagare med avtal om fast anställning och arbetstagare med andra typer av avtal (i regel avtal om tillfällig anställning) till en uppdelning av arbetsmarknaden mellan förhållandevis väl skyddade arbetstagare och mindre väl skyddade arbetstagare. Den ekonomiska krisens verkningar har satt strålkastarljuset på denna fråga: förlusten av arbetstillfällen var nästan fyra gånger större i gruppen arbetstagare med tillfällig anställning än i gruppen arbetstagare med fast anställning. Tillfällig anställning är visserligen inte något negativt i sig, men den omständigheten att sådan anställning i så begränsad utsträckning fungerar som ett språngbräde mot ett mer permanent anställningsförhållande verkar hämmande på produktiviteten och på karriär- och inkomstutsikterna (särskilt för unga människor).

Samtidigt brottas många medlemsstater med problemet att övergångarna på arbetsmarknaden inte är tillräckligt omfattande: arbetsmarknaden kännetecknas av stelhet och alltför låg personalomsättning för att möta förändringar i efterfrågemönstren. Problemen går tillbaka på inadekvata regler om anställningsskydd och på stelheten i arbets(tids)arrangemangen (dvs. på otillräcklig intern flexibilitet). Dessa faktorer har en direkt negativ inverkan på den ekonomiska aktiviteten genom att de hämmar en effektiv allokering av arbetskraftsresurserna.

Hinder för arbetskraftens geografiska rörlighet kan också medföra att arbetsmarknaderna inte fungerar väl. De begränsade möjligheterna att överföra pensionsrättigheter och andra rättigheter i fråga om social trygghet lägger hinder i vägen för en effektiv (om)allokering av arbetskraftsresurser. Problem med bostäder eller transporter kan också hindra sådan omallokering, eftersom de kan leda till att människor inte kan flytta eller pendla till platser där det finns arbete.

Förekomsten av svart arbete är betydande i en del medlemsstater: på grund av bristfälligt upprätthållande av de gällande reglerna och skatte- och förmånssystemens hämmande inverkan redovisas inte en väsentlig del av arbetskraften. Resultatet är onaturligt låga officiella sysselsättningstal (eller ett onaturligt lågt antal redovisade arbetstimmar) och dubbla (parallella) arbetsmarknader där den ena marknaden karakteriseras av mycket dåliga standarder och villkor. Detta minskar produktiviteten och skatteintäkterna och ökar riskerna för exkludering.

Goda arbetsmarknadsrelationer som bygger på dialog och ömsesidigt förtroende mellan starka arbetsmarknadsparter är till hjälp för att finna lösningar som minskar segmenteringen av arbetsmarknaden och gör att denna fungerar väl. Dialogen mellan arbetsmarknadens parter (den sociala dialogen) har under den ekonomiska krisen visat sig verkningsfull. Det är viktigt att nå samförstånd när det måste fattas beslut om åtstramningsåtgärder, eftersom endast en fördelning av bördorna som uppfattas som rättvis kan trygga socialt godtagbara, lyckade reformer. Arbetsmarknadsparternas organisationers operativa kapacitet och arbetsmarknadsrelationernas kvalitet skiljer sig emellertid åt från en medlemsstat till en annan: i ett flertal medlemsstater är det därför nödvändigt att fortsätta att arbeta för att till fullo dra fördel av de möjligheter som autonoma lösningar grundade på gemensamma analyser och förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter erbjuder.

Skapande av nya arbetstillfällen

Många medlemsstater har till svar på den ekonomiska krisen tillfälligt sänkt lönebikostnaderna. Ytterligare sänkningar – av permanent karaktär – kommer att främja sysselsättningen, särskilt om de inriktas på lågkvalificerade personer och på de medlemsstater där denna grupp utgör en stor arbetskraftspotential. Skatteneutralitet kan uppnås genom att flytta om beskattning från arbetskraft till energi eller fastigheter. I många medlemsstater pågår redan en debatt om den nuvarande beskattningen av arbetskraft och av andra resurser.

De arbetsmarknader som träder i dagen efter krisen är stadda i förändring och många medlemsstater strävar efter att skapa mer hållbara, grönare ekonomier med högt mervärde. Sådana ekonomier är av stor betydelse för skapandet av nya arbetstillfällen och för uppnåendet av klimat- och energimålen. Samtidigt är det nödvändigt att främja arbetskraftens anpassningsförmåga. Synergier mellan policyer – för att se till att dessa ömsesidigt förstärker varandra och för att försäkra sig om en lösning för ekonomin, miljön och sysselsättningen som alla parter vinner på – har ännu inte till fullo fastställts. De sektorer i ekonomin som kommer att drabbas hårdast av förluster av arbetstillfällen domineras kraftigt av män (gas, elektricitet, kol, olja). En del arbeten i dessa sektorer kommer att bli obsoleta medan andra kommer att kräva nya färdigheter, vilket kommer att leda till omfördelning av arbeten inom en och samma sektor och till andra sektorer. Nya färdigheter behövs också i sektorerna med s.k. vita jobb (jobb inom vård och omsorg), där efterfrågan ökar och bristen på arbetskraft är akut och växande på grund av den åldrande befolkningen.

Andelen personer som startar verksamhet som egenföretagare (eller sätter i gång ett annat slags företag) är fortfarande låg i medlemsstaterna. Mindre än hälften av företagen i fråga klarar sig längre än tre år. Fördelarna med att bedriva verksamhet som egenföretagare uppfattas sammantaget inte som så mycket större än de som andra alternativ ger, att egenföretagande blir ett attraktivt karriäralternativ för de mest begåvade. Det finns fortfarande bestämmelser som hämmar egenföretagande, och initiativ där ekonomisk politik och arbetsmarknadspolitik kombineras för att skapa ett klimat där entreprenörskapet kan blomstra är fortfarande alltför begränsade.

Aktiva arbetsmarknadsåtgärder

I ett antal medlemsstater finns det en brist på välriktade arbetsmarknadsåtgärder för utsatta och missgynnade grupper samt långtidsarbetslösa. I vissa medlemsstater är verkningarna av arbetsmarknadsåtgärderna låga: långtidsarbetslösheten fortsätter att vara hög samtidigt som det finns rätt många lediga platser. Detta beror till viss del på bristande samarbete mellan de olika förvaltningsnivåer som är involverade i genomförandet av arbetsmarknadsåtgärderna, där ansvaret kan vara uppdelat på flera regionala nivåer. I andra medlemsstater beror det på ineffektiva offentliga arbetsförmedlingar, som en följd av högre ärendebelastning (på grund av tillströmningen av klienter), budgetnedskärningar och minskningar av arbetsförmedlingars personal, brist på kvalificerad personal, bristande utbildning, olämpliga typer av utgifter inom ramen för arbetsmarknadsåtgärderna eller otillräcklig fokusering på mer kostnadseffektiva åtgärder. Moderniseringen av de offentliga arbetsförmedlingarnas ”affärsmodell” har ännu inte drivits tillräckligt långt för att säkerställa att individanpassat stöd finns tillgängligt för alla som behöver det.

Jämställdhet; balans mellan arbetsliv och privatliv

Ofrivilligt deltidsarbete bland kvinnor är fortfarande ett problem i vissa medlemsstater, som en följd av brist på barnomsorg under arbetstid eller (när det gäller barn som går i skolan) efter skoltid och även som en följd av brist på inrättningar som (tillfälligt) kan se efter andra personer i beroendeställning. Omvårdnaden om äldre och funktionshindrade håller för övrigt på att bli en betydande utmaning på grund av den åldrande befolkningen, såväl för kvinnor som för samhället i dess helhet. I vissa medlemsstater hämmas kvinnors återintegrering på arbetsmarknaden av att man på denna inte ser med blida ögon på avbrott i yrkeslivet samt av en obalanserad uppdelning av föräldraplikterna. I vissa medlemsstater riskerar långa (skattefinansierade) föräldraledigheter att hämma karriärutsikterna och produktiviteten (på grund av att de berörda personernas färdigheter sjunker i värde). Sådana ledigheter utgör dessutom en väsentlig belastning på de offentliga finanserna.

Systemen för social trygghet

I den ekonomiska krisens spår är långtidsarbetslöshet/strukturell arbetslöshet nu ett allvarligt problem för många medlemsstater. Systemen för arbetslöshetsersättning och andra förmånssystem bör (i syfte att undvika bidragsberoende) ge de riktiga incitamenten för arbete, men de bör samtidigt trygga välbehövligt inkomststöd och den erforderliga anpassningen till konjunkturcykeln. I många medlemsstater har det inte fastställts lämpliga villkor för beviljandet av förmånerna, omfattande tillfälliga, partiella sanktioner för mottagare som är redo att återgå till arbetslivet men inte uppfyller villkoren. I vissa medlemsstater saknas förfaranden för att identifiera personer som inte är redo att återgå till arbetslivet samt lämpliga policyer för att bistå dessa.

Lönesättningen och arbetskraftskostnaderna

Lönerna bör utvecklas på så sätt att efterfrågan och utbudet på arbetskraft är i balans, att en effektiv användning av arbetskraften tryggas och att de står i rimlig proportion till arbetstagarnas bidrag till mervärdet. Det är av stor betydelse att reallönerna på medellång sikt utvecklas i samma takt som arbetsproduktiviteten i olika yrken och näringsverksamheter.

Ur makroekonomisk synvinkel är lönedynamiken även av betydelse för korrigering av interna och externa obalanser. I synnerhet i vissa medlemsstater i euroområdet krävs det för att stora, ackumulerade underskott i bytesbalansen varaktigt ska korrigeras och för att den omfattande arbetslösheten ska absorberas, en dynamik i de nominella arbetskraftskostnaderna som på medellång sikt medför en adekvat justering av priskonkurrenskraften. Dynamiken i de nominella arbetskraftskostnaderna i vissa andra medlemsstater i euroområdet är i detta avseende ett relevant riktmärke.

Mot denna bakgrund är det svårt för flera medlemsstater att finna den rätta balansen i kollektivavtal om löner mellan den flexibilitet som krävs för anpassning av arbetsmarknaden till ändringar i villkoren, å ena sidan, och lönenivåer som skyddar och främjar de investeringar som krävs för att öka arbetenas värde, å andra sidan.

2.2.Högkvalificerad, välutbildad arbetskraft

En stark humankapitalbas är central för hållbar tillväxt, sysselsättning och internationell konkurrenskraft. År 2020 kommer 85 % av arbetena att kräva hög eller medelhög kompetens. Det är därför av stor betydelse att medlemsstaterna fortsätter att i överensstämmelse med de integrerade riktlinjerna 8 och 9 för tillväxt och sysselsättning och den strategiska ramen för europeiskt utbildningssamarbete (”Utbildning 2020”) 8  reformera sina utbildningssystem och rusta medborgarna med högre och mer relevant kompetens samt övergripande nyckelkompetenser.

Bristande utbildningskvalitet hämmar övergångar på arbetsmarknaden, eftersom ett stort antal människor i alla åldrar och på alla kvalifikationsnivåer inte har den rätta blandningen av färdigheter. Utbildningssystemens förmåga att svara på utmaningen att rusta arbetstagare och arbetssökande med grundläggande färdigheter och övergripande nyckelkompetenser är fortfarande otillfredsställande. Detta tyder på att sådant samarbete om utformning av läro- och kursplaner i vilket även arbetsmarknadens parter och de offentliga arbetsförmedlingarna är involverade är alltför begränsat.

Det finns potential för utveckling av ytterligare instrument (kompetensprognoser, undersökningar hos arbetsgivare, sektorsstudier, statistikuppgifter av hög kvalitet osv.) för att förutse och utarbeta prognoser över framtida kompetensunderskott och kompetensbehov på nationell och regional nivå och i enskilda sektorer. Detta rör såväl det sätt som detta arbete utförs på som det sätt på vilket resultatet av arbetet sprids bland centrala aktörer (såsom yrkesvägledningsinrättningar, statistikbyråer, icke-statliga organisationer och sektorsorgan) och används i utformningen av läro- och kursplaner.

Vuxnas deltagande i livslångt lärande är ofta för lågt. Detta beror huvudsakligen på brist på incitament för företag att utbilda arbetstagare, på bristande stöd för arbetstagare att satsa på utbildning och på att det inte finns ett lämpligt utbud som svarar mot särskilda gruppers behov.

Den komplexa strukturen för finansiering av livslångt lärande och det höga antalet tillhandahållare av utbildning gör det dessutom svårt att genomföra sammanhängande strategier för fastställande och samordning av offentligt, företagsinternt och individuellt initierad utbildningsverksamhet. Det stora antalet kompetensområden, överlappande finansiering och bristen på riktig ledning försvagar styrningen av systemet. Särskilt den orättvisa tillgången till livslångt lärande är fortfarande ett centralt problem: eftersom en stor del av den kontinuerliga utbildningen tillhandahålls av arbetsgivare, har arbetstagare med avtal om fast anställning bättre tillgång till livslångt lärande än arbetstagare med avtal om tillfällig anställning eller arbetslösa. Högkvalificerade deltar fem gånger mer i lärande i vuxen ålder än lågkvalificerade. Flexibla utbildningsvägar (bl.a. genom validering av icke-formell och informell inlärning) och riktade åtgärder (såsom utbildning på arbetsplatsen och partnerskap med företag och organisationer i den sociala sektorn) som vänder sig till lågkvalificerade personer, arbetslösa vuxna, migranter, etniska minoriteter och människor med funktionshinder har inte utvecklats tillräckligt för att dra till sig kunskapsinhämtare. Särskilda kompletterande åtgärder skulle också vara till hjälp för arbetstagare i sektorer på tillbakagång.

Att höja nivån på de grundläggande färdigheterna och övergripande nyckelkompetenserna genom att råda bot på problemet med avbruten skolgång

Avbruten skolgång är en komplex företeelse som går tillbaka på ett stort antal olika socioekonomiska, utbildningsrelaterade och personliga faktorer. Många medlemsstater försöker råda bot på problemet genom att inrikta sig på att förbättra kvaliteten på utbildningen (bl.a. med hjälp av innovativa undervisnings- och inlärningsmetoder) och genom ett mer riktat stöd för elever i riskzonen. Vissa medlemsstater planerar också strukturella förändringar för att öka flexibiliteten i utbildningsvägarna och erbjuda program som kombinerar inlärning och arbete. Verkningarna av åtgärderna är emellertid ofta låga, eftersom de inte alltid kompletteras med policyer för tidigt ingripande (särskilt bättre tillgång till förskoleutbildning) och kompensationsåtgärder som underlättar återgång till utbildning för elever som slutat skolan i förtid. Det saknas ofta ett (med andra relevanta policyområden nära samordnat) holistiskt upplägg för att komma till rätta med alla olika sammanhängande faktorer.

Fler måste uppnå de högsta kvalifikationsnivåerna

Investeringarna i högre utbildning är alltför låga i många medlemsstater. I vissa medlemsstater har investeringarna dessutom skurits ned kraftigt på grund av den ekonomiska krisen. För moderna, välfungerande universitetssystem i kunskapsintensiva ekonomier krävs att minst 2 % av BNP investeras i den högre utbildningen (offentlig och privat finansiering sammantagen). Moderniseringen av systemen för högre utbildning (skräddarsydda kursplaner, praktik- och resultatinriktade former av lärande, bättre styrning och finansiering osv.) måste påskyndas. Incitament för inrättningar för högre utbildning att ge sig in på samarbete med företag och omvärlden i övrigt samt öppnande av inrättningar för högre utbildning för samhällets behov och för underrepresenterade grupper utgör fortfarande en utmaning.

I förhållande till yrkesutbildningen är också kvaliteten på och dragningskraften hos den högre utbildningen ett betydande problem på alla nivåer.

2.3.Inkluderande tillväxt: att bekämpa fattigdom och exkludering

Exkludering från arbetsmarknaden, dåliga arbetsvillkor och brist på möjligheter att hålla sig kvar och göra framsteg på en segmenterad arbetsmarknad är avgörande fattigdomsfaktorer. I styckena nedan behandlas policyprioriteter som tas upp i riktlinje 10 för sysselsättningen.

Att förebygga och bekämpa fattigdom med hjälp av inkluderande arbetsmarknader

Ett arbete är det bästa skyddet mot fattigdom. Arbetslösa och inaktiva (vuxna som inte gått i pension) utgör 10 % respektive 21 % av den population i EU som befinner sig i riskzonen för fattigdom eller exkludering. 24 % av denna population utgörs av s.k. arbetande fattiga. Det är därför väsentligt att arbetsmarknadspolitiken inriktas på att trygga löner som det går att leva på för de som arbetar (genom att den griper sig an segmenteringen av arbetsmarknaden, låg kompetens, låga löner och undersysselsättning, inbegripet ofrivilligt deltidsarbete) och på att underlätta tillträdet till arbetsmarknaden för ensamstående föräldrar och andrainkomsttagare i hushåll.

Att förebygga fattigdom genom ändamålsenliga och hållbara system för socialt skydd och tillgång till tjänster av hög kvalitet

De flesta medlemsstater uppger att deras åtgärder för budgetkonsolidering kommer att inverka på systemen för socialt skydd. Åtgärder i förmånssystemen såsom införande av strängare villkor för beviljandet av förmåner, minskning av förmånernas varaktighet eller storlek eller ändring av indexeringsreglerna kan inverka på systemens ändamålsenlighet. Vad beträffar finansieringen av systemen kan undantag från socialförsäkringsavgifter och andra sociala avgifter försvaga systemens hållbarhet, medan åtgärder för att vidga socialförsäkringsbasen kan vara till hjälp. De sociala utgifternas effektivitet kan förbättras genom bättre genomförande (t.ex. genom förenkling av reglerna, minskning av administrationskostnaderna och användning av resultatindikatorer och genom att man griper sig an bedrägerier och fel), men det behövs mer omfattande strategier för att (bl.a. genom starkare fokusering på förebyggande, integrerat tillhandahållande av tjänster och bättre kvalitet på ingripandena) förbättra effektiviteten och ändamålsenligheten på alla områden för socialt skydd.

Att investera i strategier för aktiv inkludering

Ett dåligt konjunkturläge och hög arbetslöshet skapar risker för långvarig exkludering som inverkar på arbetskraftens anställbarhet och färdigheter och påverkar människors mentala och fysiska hälsa negativt. Svaga sociala skyddsnät och brist på aktiveringsåtgärder för de mest utsatta riskerar att förvärra en ihållande social exkludering och exkludering från arbetsmarknaden. Skyddsnäten och aktiveringsåtgärderna måste där så behövs förstärkas, genom förbättring av deras räckvidd och ändamålsenlighet.

För att förhindra långvarig exkludering och öka de sociala utgifternas effektivitet behövs det strategier för aktiv inkludering som kopplar samman adekvat inkomststöd, tillgång till arbetsmarknaden och sociala tjänster. Detta kan åstadkommas t.ex. genom att koppla socialt bistånd till aktiveringsåtgärder och tillgång till stödjande, individanpassade tjänster.

Budgetåtstramningar och brist på offentlig finansiering riskerar att påverka finansieringen av och kvaliteten på de sociala tjänster som behövs för att stödja arbetskraftens anställbarhet och för att de personer som är utestängda från samhället och arbetsmarknaden ska kunna återintegreras på ett hållbart sätt. I många medlemsstater är det fortfarande en mycket svår uppgift att kunna finansiera de sociala tjänsterna och kvaliteten på åtgärderna.

I många medlemsstater behövs mer riktade åtgärder för att stödja särskilda grupper (ungdomar, personer med funktionsnedsättningar och migranter) eller för att förebygga och åtgärda alltför stor skuldsättning, hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden.

Ett antal länder har för att avsikt att främja social innovation och främja offentlig-privata partnerskap och utnyttja den sociala ekonomins potential.

Att förbättra sysselsättningsmöjligheterna för föräldrar kommer att bidra till att bryta överföringen av fattigdom mellan generationer

Tjugofem miljoner barn riskerar att hamna i fattigdom eller exkludering. Det är fortfarande stora skillnader i policyer för att bekämpa barnfattigdom, i hur de är genomförda och även i vilka resultat de ger. Om barn råkar ut för fattigdom eller nöd då de är unga påverkas deras hälsa och välstånd och detta kan få långsiktiga konsekvenser för hur de lyckas i sina studier och allmänt i sitt framtida liv.

Ett ytterst viktigt inslag i kampen mot barnfattigdom är att man stöder föräldrars deltagande på arbetsmarknaden. Detta gäller också ensamstående föräldrar och andrainkomsttagare i familjen. Dessa åtgärder måste dock ingå i bredare strategier för att stödja barn och familjer, som till exempel investeringar för att öka kvaliteten på barnomsorg (kvalitetsnormer, personalens yrkeskunnande osv.), tidiga åtgärder under barndomen vad gäller hälsa och utbildning, och att man bibehåller eller förbättrar inkomststöd till familjer genom att det riktas och utformas på ett bättre sätt, samt genom en kombination av särskilda och allmänna förmåner. Vissa länder uppger dock att budgetåtstramningar också kommer att ge negativa effekter på förmåner för barn och familjer och andra förmåner som är viktiga för familjer (för boende).

För att åstadkomma förbättringar och få tjugo miljoner människor ur fattigdom i en tid av budgetåtstramningar, måste man inom de sociala välfärdssystemen fastställa prioriteringar som kombinerar effektivitet och rättvisa. Med ett hopp om återhämtning kan aktiva strategier för inkludering bidra till att fördelarna med tillväxt och sysselsättning kommer många till del. Det är av största betydelse att bryta fenomenet med överföring av fattigdom mellan generationerna, genom att börja med barnen, och garantera rättvisa möjligheter för alla.

3.Hur man kan uppnå målet att öka sysselsättningen

De flesta medlemsstater börjar gå över från krishantering till strukturreformer ...

Enligt kommissionens ekonomiska prognos från i höstas återhämtar sig EU:s ekonomi (även om den fortfarande är bräcklig) snabbare än vad man tidigare räknade med, och det verkar som om arbetsmarknadens resultat kan bli något bättre i år än vad man tidigare väntade sig. Mot denna bakgrund kommer majoriteten av medlemsstaterna troligen att flytta sitt fokus från konjunkturell styrning av efterfrågan till strukturreformer.

Såsom betonas i den årliga tillväxtöversikten kräver följande prioriteter på området strukturreformer på arbetsmarknaden omedelbar uppmärksamhet:

Riktade, tillfälliga sänkningar av de sociala avgifter som betalas av arbetsgivarna – särskilt när det gäller nyanställda unga människor, föräldrar (kvinnor) som återgår till arbetslivet, äldre arbetslösa eller personer med låga inkomster – kan främja övergångarna till arbetslivet och detta till lägre kostnader än de som är förbundna med de arbetslöshetsersättningar och sociala förmåner som de berörda personerna skulle få som arbetslösa.

Ett större mått av flexibilitet i fråga om lönesättning (det är dock nödvändigt att trygga en ”anständig lön”) och anställning – bl.a. differentierade, erfarenhetsbaserade ingångslöner, i kombination med sekundärförmåner – samt bättre tillgång till arbetsförmedlingstjänster och utbildning skulle kunna vara till hjälp för att komma till rätta med den nuvarande höga ungdomsarbetslösheten. Det är också nödvändigt att i samverkan med arbetsmarknadens parter förbättra lönesättningssystemens kapacitet att svara på förändringar på marknaden, så att lönerna snabbt och korrekt återspeglar arbetsproduktiviteten och Europeiska unionens konkurrenskraft tryggas internt och i förhållande till omvärlden.

Skattereformer i kombination med bättre tillgång till olika typer av tjänster och mer omfattande användning av arbetsrelaterade förmåner kan ha betydande verkningar när det gäller att minska arbetslösheten och få bort inaktivitetsfällor. För unga arbetslösa kan skattelättnader och mer verksamma arbetsrelaterade förmåner i kombination med snabbare hänvisning till lämpliga utbildningsprogram (t.ex. lärlingsutbildningar) få arbete att se ut som ett mer attraktivt alternativ än sysslolöshet. Sysselsättningen bland kvinnor kan främjas genom ett större utbud av naturaförmåner i kombination med sänkta marginalskatter för andrainkomsttagare i hushåll (genom inskränkning av den familjebaserade taxeringen) och minskad utfasning av behovsprövade eller inkomstbaserade förmåner. Mer allmänt uttryckt kan sammanlänkning av förmåner och skatter på så vis att de som är berättigade till arbetslöshetsersättning får skattelättnader på inkomster som härrör från arbete, locka inaktiva att arbeta.

Främjande av intern flexibilitet (anpassning av arbetsorganisationen eller arbetstiden), såsom arrangemangen för arbetstidsförkortning under de senaste 18 månaderna. Myndigheterna kan understödja intern flexibilitet på ett verkningsfullt sätt och därigenom rädda jobb och skydda värdefullt humankapital, men detta kräver betydande offentliga investeringar.

Flexibla arbetsformer (flexibel arbetstid, distansarbete) för de som återvänder till arbetslivet efter föräldraledighet kan göra det lättare att få arbetsliv och privatliv att gå ihop och bidrar därför till sysselsättningen, särskilt bland kvinnor. Utbyggnad av faciliteterna för barnomsorg på heltid, i synnerhet för barn under tre år, är av stor betydelse för att kraftigt få ned de negativa verkningar på sysselsättningen – särskilt bland kvinnor – som föräldraskapet för med sig. Det finns ett behov av att korta ned föräldraledigheten i medlemsstater där den överstiger 12 månader och av att, för att uppväga detta, sörja för ett mer jämställt utnyttjande av föräldraledigheten.

Arbetet med att avveckla systemen för förtidspension och höja den lagstadgade pensionsåldern måste drivas vidare, för att öka äldre arbetstagares deltagande på arbetsmarknaden. Förlängning av arbetslivet kan även uppnås genom ett mer direkt samband mellan senare pensionsavgångar och uppbyggnad av större pensionsrättigheter och genom åtgärder som befrämjar ett ”aktivt och friskt åldrande”.

Fortsatta reformer av systemen för arbetslöshetsersättning och andra förmånssystem bör inriktas på att kombinera effektivitetsvinster och rättvisa. Reformerna bör särskilt inriktas på att anpassa förmånerna efter konjunkturcykeln: om förmånernas varaktighet och räckvidd ökar i en ekonomisk nedgång och minskar i en uppgång förstärks de sociala skyddsnäten under de perioder då de behövs som bäst.

Arbetslöshetsersättningarna bör ses över för att säkerställa att de ger de riktiga incitamenten för arbete: förmånerna bör utformas så att det lönar sig för arbetslösa att återgå till arbetslivet, med tidsbegränsat stöd och villkor som knyter utbildning och arbetssökande närmare till förmånerna. Ett upplägg med ömsesidigt ansvar bör vara normen, dvs. man bör göra det lättare för arbetslösa att få arbetslöshetsersättning samtidigt som man ökar kontaktfrekvensen, förstärker uppföljningen, övervakar ansträngningarna att söka arbete och tillgriper påföljder ifall villkoren inte uppfylls.

En annan prioritet är att minska segmenteringen av arbetsmarknaden genom ändring av reglerna om anställningsskydd, t.ex. genom att utöka användningen av icke tidsbegränsade avtalsarrangemang med en gradvis ökning av rätten till skydd, för att minska den nuvarande uppdelningen av arbetsmarknaden mellan arbetstagare med avtal om fast anställning och arbetstagare med andra typer av avtal.

Trots att de finanspolitiska ramarna är strama för närvarande är det nödvändigt att uppehålla och om möjligt öka nivån av riktade investeringar och reformer i utbildningssektorn. Det är väsentligt att undvika risken att en stor del av de unga och de lågkvalificerade missar möjligheter till sysselsättning på en efter krisen omstrukturerad arbetsmarknad där de krav som arbetena ställer har ändrats.

... varvid det finanspolitiska manöverutrymmet kommer att vara avgörande vid prioriteringen av strukturåtgärderna

Intensifiering av reformåtgärder under en period av ambitiös budgetkonsolidering gör det nödvändigt för medlemsstaterna att noga välja vilka reformer som ska genomföras. Takten i den ekonomiska återhämtningen och det tillgängliga finanspolitiska manöverutrymmet för finansiering av policyåtgärder skiljer sig kraftigt åt från en medlemsstat till en annan.

De sociala utgifterna kommer troligen att uppgå till 30,7 % av BNP i EU under 2011, jämfört med 27,5 % under 2007. Bakom dessa siffror döljer sig stora variationer i de nationella procentsatserna och stora skillnader i medlemsstaternas kapacitet att tillmötesgå den ökande efterfrågan på socialt skydd. De sociala skyddsnäten i vissa medlemsstater uppvisar stora luckor som måste stängas. Budgetkonsolideringen kommer samtidigt att nödvändiggöra en mer riktad användning av de sociala utgifterna.

Skapandet av nya arbetstillfällen i EU kommer dessutom troligen att fortsätta att vara tämligen begränsat under den närmaste framtiden. Detta utgör en återspegling bl.a. av den vanliga fördröjning med vilken arbetsmarknaderna reagerar på en förändring i den ekonomiska aktiviteten och av den omständigheten att det skett en betydande upplagring av arbetskraft under den ekonomiska krisen som en följd av förkortning av arbetstiderna.

Det är mycket sannolikt att medlemsstaterna när de väljer vilka reformer som ska genomföras kommer att vilja prioritera sina val med hänsyn till vilket finanspolitiskt manöverutrymme de har och till vilket konjunkturcykelläge de befinner sig i. Tabellen nedan kan vara till hjälp för detta ändamål: i tabellen sammanförs policyprioriteter med hänsyn till hur stora offentliga investeringar som erfordras (mindre eller större) och med hänsyn till om policyfokuseringen är kortsiktig eller mer långsiktig.

Avveckling av systemen för förtidspension (första strecksatsen i fältet upptill till höger) kräver t.ex. mindre omfattande offentliga investeringar och kan huvudsakligen förväntas ha mer långsiktiga inverkningar på sysselsättningen. Sänkning av lönebikostnaderna (andra strecksatsen i fältet nedtill till vänster) kräver å andra sidan mer omfattande offentliga investeringar och kommer att ha mer kortsiktiga verkningar för att få ned arbetslösheten. Tabellen kan ge insikt i vilka policyprioriteter som med beaktande av de offentliga finanserna och arbetsmarknadssituationen i medlemsstaterna lämpar sig bäst för dessa.

Den gemensamma rapporten om sysselsättningen kommer till att börja med att ge näring åt diskussionerna vid Europeiska rådets vårmöte. Den kommer att ge medlemsstaterna vägledning för deras nationella reformprogram, i vilka de till fullo måste redovisa vilka val de gör. Vid behov kommer kommissionen att föreslå och rådet att anta rekommendationer för sysselsättningen i syfte att behandla sådana områden som medlemsstaterna inte i tillräckligt stor utsträckning har givit sig i kast med.

Skapande av nya arbetstillfällen är av vital betydelse. Europa 2020-strategin främjar samspel mellan sysselsättningspolitiken och innovations-, forsknings-, utvecklings-, industri- och miljöpolitiken i syfte att öka tillväxten i sysselsättningen och minska social exkludering: i strategins flaggskeppsinitiativ redovisas närmare hur detta ska åstadkommas. De som drar upp riktlinjerna för sysselsättningspolitiken måste göra de rätta valen. Det är absolut nödvändigt att snabbt få ned arbetslösheten och att genomföra verksamma reformer på arbetsmarknaden för fler och bättre arbeten.

(1) Se rådets beslut 2010/707/EU av den 21 oktober 2010 om riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik (EUT L 308, 24.11.2010, s. 46).

(2) Bryssel den 23–24 november 2010.

(3) Enligt uppgifter från nationalräkenskaperna.

(4) Enligt uppgifter från arbetskraftsundersökningen (Labour Force Survey).

(5) Skattekilen = (sociala avgifter som betalas av arbetsgivaren + sociala avgifter som betalas av arbetstagaren + arbetsgivaravgift (löneskatt) + inkomstskatt) / totala arbetskraftskostnader.

(6) Se meddelandet En agenda för ny kompetens och arbetstillfällen – EU:s bidrag till full sysselsättning (KOM (2010) 682).

(7) Se även meddelandet Unga på väg – Ett initiativ för att släppa fram potentialen hos ungdomar att uppnå smart och hållbar tillväxt för alla i Europeiska unionen (KOM(2010) 477).

(8) Se rådets slutsatser av den 12 maj 2009 om den strategiska ramen (EUT C 119, 28.5.2009, s. 2).

SV

Bryssel den 12.1.2011

KOM(2011) 11 slutlig

ÅRLIG TILLVÄXTÖVERSIKT

BILAGA 1

LÄGESRAPPORT OM EUROPA 2020-STRATEGIN

ÅRLIG TILLVÄXTÖVERSIKT

BILAGA 1

LÄGESRAPPORT OM EUROPA 2020-STRATEGIN

Denna årligen återkommande tillväxtöversikt, som innebär startskottet för den första ”europeiska planeringsterminen”, läggs fram i ett skede när Europeiska unionen har nått en vändpunkt. Efter två år håller Europa långsamt på att ta sig ut ur lågkonjunkturen. Återhämtningen växer i styrka och hastighet, även om osäkerheter kvarstår på marknaden för statsobligationer och finanssektorn fortfarande håller på att återställas och reformeras.

Allt eftersom utsikterna börjar förbättras är tiden kommen för beslutsamma politiska åtgärder. Att ta EU ur krisen har aldrig enbart betytt en ordnad återgång till den ordning som rådde förut. Krisen har blottlagt fundamentala svagheter i den europeiska ekonomin och avslöjat växande interna obalanser. En återhämtning baserad på hållbar tillväxt som skapar nya arbetstillfällen är bara möjlig om de bakomliggande strukturella svagheterna åtgärdas och EU kan använda krisen till att omvandla sin ekonomiska struktur på djupet.

EU begränsade och absorberade visserligen effekterna av krisen relativt sett bättre än andra delar av världen, men nu riskerar återhämtningen från den globala oron att bli långsammare hos oss. Krisen har ytterligare förvärrat skillnaderna i arbetsproduktiviteten i förhållande till USA. Konkurrenskraften på pris- och kostnadssidan är fortsatt problematisk. Tillväxtekonomierna återgår till att växa i snabbare takt än EU, även om en del av dem också står inför stora ekonomiska utmaningar.

Europa 2020-strategin är EU:s och medlemsstaternas metod att ”hjälpa Europa att återhämta sig från krisen och gå starkare ur den, både internt och internationellt” 1 . För att ta EU ut ur krisen krävs ett samordnat, heltäckande program av reformer som omfattar budgetkonsolidering och återgång till sunda makroekonomiska förhållanden, och som ger förtur åt tillväxtfrämjande åtgärder.

EU och dess medlemsstater har ett kollektivt ansvar att genomföra nödvändiga – men svåra – strukturella och framåtblickande reformer samtidigt som de rättar till situationen för de offentliga finanserna och återställer sunda makroekonomiska förhållanden.

EU måste intensifiera samordningen av reformpolitiken och den ekonomiska politiken för att se till att makroekonomisk anpassning, budgetkonsolidering och politiska reformer går hand i hand. Budgetkonsolideringen är visserligen en viktig förutsättning för tillväxt, men räcker samtidigt inte till som tillväxtmotor. Utan proaktiva politiska åtgärder blir den potentiella tillväxten sannolikt svag under kommande årtionde. Tillväxten kommer ytterst att bero på klimatet för näringsliv och företagande, särskilt för de små och medelstora företagen. Utan tillväxt blir budgetkonsolideringen en ännu mer krävande uppgift.

Vid Europeiska rådets möte i juni 2010 infördes begreppet ”europeisk planeringstermin”, som förenar den politiska utvecklingen på det makroekonomiska området och Europa 2020-strategins strukturreformer. Den europeiska planeringsterminen är en sexmånaderscykel från början av varje år när medlemsstaternas rapportering inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten och Europa 2020-strategin samordnas och länderna erhåller politisk vägledning och rekommendationer innan de nationella budgetarna slutligen fastställs. Detta stärker förhandskomponenten i samordningen och övervakningen av den ekonomiska politiken i EU och göra det möjligt att kombinera fördelarna med en gemensam EU-dagordning och skräddarsydda åtgärder på nationell nivå. På detta sätt kan EU hålla sig informerad om utvecklingen på nationell nivå och medlemsstaterna kan bygga in EU-perspektivet och EU:s vägledning i sina nationella politiska åtgärder för påföljande år.

I denna nya cykel för politisk samordning kommer kommissionen varje år i en s.k. tillväxtöversikt att lägga fram sin bedömning av de viktigaste ekonomiska utmaningar som EU står inför och rekommendera prioriterade insatser för att ta sig an dem. På grundval av översikten utfärdar Europeiska rådet vid sitt vårmöte vägledning om de framtida huvudsakliga utmaningarna. Medlemsstaterna beaktar vägledningen när de sedan arbetar fram medellångsiktiga budgetstrategier i sina stabilitets- eller konvergensprogram och tar i sina nationella reformprogram med de åtgärder som behövs för att de ska förverkliga Europa 2020-målen och ta itu med hindren mot tillväxt. Båda dokumenten kommer att lämnas in samtidigt i mitten av april. I slutfasen av planeringsterminen kommer rådet, före sommaren och på grundval av rekommendationer från kommissionen, att utfärda landspecifika riktlinjer för den ekonomiska politiken. Medlemsstaterna kommer alltså att kunna dra nytta av detta material när de utarbetar sina budgetar för det påföljande året.

Under denna första europeiska planeringstermin koncentreras tillväxtöversikten på de viktigaste budskapen om vilka insatser som medlemsstaterna bör prioritera upp. Den analys som underbygger budskapen presenteras i tre bifogade rapporter.

1.Förtur åt tillväxtfrämjande initiativ

Insatser på nationell nivå är av yttersta vikt för att undvika scenariot med ”ett förlorat årtionde ”…

Granskningen av det makroekonomiska läget och arbetsmarknadssituationen i EU visar att medlemsstaterna 2011 och 2012 behöver vidta åtgärder för att inte halka in i en trög tillväxttakt med få nya arbetstillfällen (scenariot med ”ett förlorat årtionde”). Mest brådskar det att bryta den onda cirkel med ohållbara skuldlägen, störningar på finansmarknaderna och låg ekonomisk tillväxt som råder i vissa medlemsstater. Första prioritet är att få tillbaka finanspolitiken i normala banor samtidigt som den tillväxtfrämjade politiken skyddas, samt att snabbt återställa finanssektorn för att hitta vägen till återhämtning. Andra prioritet är att snabbt minska arbetslösheten och genomföra verkningsfulla arbetsmarknadsreformer för fler och bättre arbetstillfällen. Ovanstående prioriterade åtgärder får bara verkan om de samtidigt understöds av en kraftsamling för att ge skjuts åt tillväxten.

Med lyckade reformer förstås bättre fungerande arbets- och produktmarknader, stimulans av innovation och förbättrade ramvillkor för företagandet i EU. Detta kommer att dra till sig mer investeringar från den privata sektorn, vilket i sin tur kommer att hjälpa till att förbättra läget för de offentliga finanserna. På arbetsmarknadssidan bör reformarbetet koncentreras på att åtgärda vissa gruppers låga arbetsmarknadsdeltagande och brister i arbetsmarknadens funktion. Sådana politiska åtgärder skulle även få positiva effekter på budgetkonsolideringen genom att generera högre skatteintäkter och lägre offentliga utgifter för sociala transfereringar, och skulle bidra till att minska risken för framtida makroekonomiska obalanser. Strukturreformerna kan generera stora inkomster också på kort sikt. Både produktions- och sysselsättningsökningar drivs fram av förbättrade ramvillkor samt reformer av produkt- och arbetsmarknaderna.

Flaggskeppsinitiativ och EU-verktyg till stöd för medlemsstaternas satsningar

Insatser på EU-nivå kommer även att bidra till ökande tillväxt på sätt som är smarta, hållbara och som inbegriper alla. Kommissionen har lagt upp en långtgående dagordning som ska förverkligas med hjälp av sju flaggskeppsinitiativ samt parallella insatser inom övergripande politikområden som underbygger strategin.

Kommissionen har presenterat de sju flaggskeppsinitiativ som ingår i Europa 2020-strategin 2 . Varje initiativ har sin särskilda inriktning och innehåller åtgärder avsedda för specifika politikområden. Den verkliga betydelsen kommer av att de är sammanflätade och ömsesidigt understödjande. Sålunda är vissa centrala åtgärder, t.ex. för att tillgodose behovet av ett nytt system för immateriell äganderätt, relevanta för olika flaggskeppsinitiativ – i detta exempel innovationsunionen, industripolitiken och den digitala agendan.

Ett förverkligande av Europa 2020-strategin är också beroende av att alla EU-instrument och –verktyg mobiliseras och omfokuseras till stöd för reformerna. Enligt strategin krävs därför förbättringar av den inre marknaden, EU-budgeten och verktygen för externa ekonomiska insatser och att de ska inriktas på ett förverkligande av Europa 2020-målen:

–I linje med detta har kommissionen börjat diskutera en framtida inremarknadsakt för att vitalisera den inre marknaden och exploatera nya tillväxtkällor 3 .

–Meddelandet om översyn av EU:s budget innehåller allmänna riktlinjer och möjliga alternativ för hur EU:s budget kan stötta uppfyllandet av Europa 2020-målen och på ett bättre sätt avspegla strategins prioriteringar i fråga om EU:s resursanvändning 4 .

–Slutligen innehåller meddelandet Handel, tillväxt och världspolitik: Handelspolitiken – en hörnsten i Europa 2020-strategin en redogörelse för hur handels- och investeringspolitiken kan bli en central drivkraft för tillväxten 5 .

Prioriteringar för tillväxt på EU-nivå

I Europa 2020-strategin presenteras en lång rad integrerade politiska reformer som ska genomföras de kommande åren. För att kunna greppa storleken och det brådskande i den jättelika uppgift det innebär att skynda på den ekonomiska återhämtningen och skapandet av nya arbetstillfällen behöver EU:s arbete 2011 och 2012 koncentreras på att vidta de insatser som mest direkt kan stödja medlemsstaternas reformåtgärder, som inte kräver stora offentliga investeringar och som har störst effekter på tillväxt och skapandet av arbetstillfällen. Kommissionen kommer därför att koncentrera sig på ett antal prioriterade åtgärder på EU-nivå för att främja tillväxten. Dessa insatser, som valts ut bland flaggskeppsinitiativens politiska åtgärder, bör ge tydliga ekonomiska fördelar på kort till medellång sikt och vara lämpade att antas relativt snabbt. Exempelvis bör prioritet ges åt att föra den inre marknaden in i en ny fas genom att utnyttja tjänstesektorns fulla potential, attrahera privat kapital till finansieringen av snabbväxande innovativa företag, modernisera standardiseringsarbetet och reglerna kring immateriell äganderätt samt skapa kostnadseffektiv tillgång till energi. Kommissionen kommer också att föreslå åtgärder på momsområdet, en gemensam konsoliderad bolagsskattebas och energibeskattning för att förbättra skatteklimatet för företagen, bekämpa dubbelbeskattning och åstadkomma resultat vad gäller EU:s klimat- och energiagenda.

Tjänstesektorernas betydelse, både i sig och som leverantörer av insatsprodukter till andra sektorer, gör att en starkare inre tjänstemarknad är en viktig motor för att skapa tillväxt och nya arbetstillfällen i EU:s ekonomier. När tjänstedirektivet helt har genomförts kommer konkurrensen att öka, regelverket att moderniseras och viktiga strukturreformer att påskyndas. Ytterligare åtgärder bör vidtas för att fördjupa den inre marknaden för tjänster.

Åtgärder för att främja öppnare och effektivare offentlig upphandling kan avsevärt dra ner kostnaderna för den offentliga sektorn och skapa konkurrens på de relevanta marknaderna. Om de besparingar som uppstår används ändamålsenligt kan detta innebära tämligen stora makroekonomiska fördelar. Bättre tillgång till offentliga upphandlingsmarknader i länder utanför EU kan också medföra ytterligare inkomster inom EU.

Bättre infrastruktur för hållbar energi, transport och informationsteknik (särskilt bredbandsteknik) kan hjälpa till att främja tillväxt och skapa arbetstillfällen i linje med de långsiktiga målen för utfasning av fossila bränslen. I detta sammanhang kan tillgång till innovativ finansiering, bl.a. obligationer för EU-projekt, bidra till ekonomins anpassningskapacitet.

På mikroekonomisk nivå skulle större konkurrens såväl inom transportsektorn som inom energisektorn kunna höja den ekonomiska effektiviteten till följd av nytillkomna leverantörer och lägre priser samt en rationellare användning av arbetskraft och kapital via innovation. På makroekonomisk nivå kan dessa åtgärder leda till en ökning av den ekonomiska aktiviteten, eftersom vinsterna inom transport- och energisektorerna kan spridas till den övriga ekonomin i och med den betydelse dessa insatsvaror har för andra verksamheters produktionskostnader.

Industri- och tillverkningssektorerna ger upphov till mycket innovation och teknisk utveckling inom den privata sektorn och står för större delen av EU:s export. En återhämning här är av avgörande för den ekonomiska tillväxten. Samtidigt erbjuder en väl fungerande inre marknad för miljövaror och -tjänster stora möjligheter för tillväxt, innovation och arbetstillfällen.

På standardiseringsområdet är det ytterst viktigt att vara först på den globala arenan. Kommissionen kommer därför att föreslå åtgärder som skyndar på och moderniserar standardiseringen i Europa, bl.a. vad avser informations- och kommunikationsteknik. På det sistnämnda snabbt föränderliga och sammanlänkade området innebär detta en särskilt krävande uppgift. Kommissionen kommer även att utveckla EU-täckande särskilda standarder för att hjälpa till att få fram en marknad för som är innovativa, resurseffektiva och koldioxidsnåla produkter och tekniktyper.

För att underlätta gränsöverskridande transaktioner på den inre marknaden kommer kommissionen dessutom år 2011 att föreslå ett ”användarvänligt” rättsinstrument om europeisk avtalsrätt som företag och konsumenter kan välja för sina transaktioner på den inre marknaden och en förordning som ska göra det enklare att driva in skulder i andra medlemsstater, bl.a. med hjälp av kvarstad på bankmedel. Detta bör hjälpa till att få bukt med den nuvarande situationen då bara 37 % av skulderna i andra EU-medlemsstater kan drivas in.

För att lösa problemet att innehåll på nätet inte alltid lagligen är tillgängligt över EU:s inre riksgränser kommer kommissionen att lägga fram en EU-ram för immateriell äganderätt som kommer att främja e-handeln och särskilt de digitala branscherna.

När det gäller tillgången till finansiering, särskilt för små och medelstora företag och nya innovativa företag, kan en serie åtgärder – t.ex. ett riskkapitalpass som ska undanröja gränshinder (bl.a. skattehinder), som beror på divergerande nationella regelverk – bidra till att minska finansieringskostnaderna för nystartade företag genom lägre riskpremier och därigenom främja innovation. Kommissionen kommer även att ta itu med frågan om hur man attraherar långsiktiga utländska investerare till EU.

2.De första stegen mot att uppnå målen i Europa 2020-strategin

Europeiska rådet som vid sitt möte i juni 2010 antog Europa 2020-strategin med fem överordnade EU-mål uppmanade medlemsstaterna att vidta åtgärder nu ”för att genomföra dessa politiska prioriteringar på sin nivå. De bör i nära dialog med kommissionen snarast fastställa sina nationella mål, med hänsyn till sina respektive utgångspunkter och nationella omständigheter och i enlighet med sina nationella beslutsförfaranden. De bör också urskilja de största flaskhalsarna för tillväxten och i sina nationella reformprogram ange hur de tänker åtgärda dem”.

Hösten 2010 arbetade medlemsstaterna i nära samarbete med kommissionen på att sätta upp nationella mål och ta fram strategier för hur dessa ska förverkligas. De uppmanades att senast i mitten av november lägga fram utkast till sina nationella reformprogram och formulera sina planerade nationella mål och de reformer som behövs för att nå dem samt avlägsna hinder för tillväxt som länge behövt åtgärdas. Det faktum att varje medlemsstat bestämmer sin egen ambitionsnivå i förhållande till de övergripande Europa 2020-målen är en viktig del av strategin, som ska säkerställa att de nationella målen blir politiskt införlivade, dvs. att de blir föremål för en inhemsk politisk debatt.

Alla medlemsstater utom två har satt upp nationella mål. I vissa fall framlades endast preliminära eller kvalitativa mål. Mot bakgrund av arbetets preliminära karaktär är dessutom en del mål utformade som intervaller eller som ”minimimål” baserade på nuvarande politik.

Även om inga klara slutsatser kan dras av de preliminära siffror som lämnas i utkasten till nationella reformprogram går det att skönja vissa allmänna trender. Det finns risk för att ambitionsnivån blir relativt låg för de nationella målen och att man överdriver fokus på kortsiktiga frågor och inte ägnar tillräcklig tid åt att utforma reformplaner som täcker in hela perioden fram till 2020. Syftet med målen är inte bara sifferexercis – i stället är tanken att de ska ge dynamik då varje medlemsstat åtar sig att göra en extra ansträngning för att nå mätbara framsteg på centrala områden som sammanfattas genom de fem överordnade målen. I de flesta fallen visar aggregeringen av preliminära nationella mål att EU fortfarande har en bit kvar innan de överordnade mål som Europeiska rådet satt upp har nåtts. Det är begripligt att det för vissa medlemsstater kan vara vanskligt att göra långtgående åtaganden under en period som präglas av ekonomisk osäkerhet. Det viktiga – vilket ligger i de långsiktiga nationella reformprogrammens natur – är dock att göra prognoser som tar hänsyn till nuvarande omständigheter, men som syftar till att resultaten ändå uppnås i slutet av perioden. Kommissionen är medveten om att det är första året för en ny metod och att många medlemsstater har stora svårigheter att höja sin ambitionsnivå i tider av budgetkonsolidering och föreslår därför att en halvtidsöversyn görs 2014. EU kan då analysera om det går att uppnå den eftersträvade nivån på framstegen och i annat fall vidta ytterligare åtgärder.

I nästa avsnitt lämnas en preliminär överblick över utkasten till nationella mål som de ser ut idag, redovisade i tabellform i bilagan. Senast i april 2011 förväntas alla medlemsstater ha formulerat exakta nationella mål, som täcker alla fem överordnade EU-mål. Från och med nästa år kommer den ”årliga tillväxtöversikten” närmare att övervaka framstegen mot de överordnade målen och rapportera om de fullbordade nationella målen.

2.1.Sysselsättning

Det överordnade målet för EU är att fram till 2020 uppnå en sysselsättningsgrad för kvinnor och män i åldrarna 20 till 64 som ligger på 75 %, vilket ska uppnås genom större deltagande av unga människor, äldre arbetstagare och lågkvalificerad arbetskraft liksom även bättre integrering av lagliga invandrare. Lågt arbetsmarknadsdeltagande är sedan länge en av EU:s största strukturella svagheter. Före krisen var sysselsättningsgraden i EU flera procentenheter lägre än i USA och Japan. Krisen har dramatiskt förvärrat arbetslösheten och de demografiska förändringarna hotar att ytterligare krympa den arbetskraft som finns tillgänglig. Ökande arbetsmarknadsdeltagande skulle få betydande effekter på EU:s framtida tillväxt.

Analysen av utkasten till nationella reformprogram visar att medlemsstaterna har gjort detta mål till sitt eget och i stor utsträckning har börjat åtgärda flaskhalsarna på arbetsmarknaden. De flesta medlemsstaterna har valt ett punktmål, men flera länder har föreslagit ett målintervall, nämligen Österrike, Belgien, Cypern, Italien och Slovakien. Nederländerna och Storbritannien har ännu inte satt upp något officiellt nationellt mål. De mål som lagts fram varierar från 62,9 % (Malta) till 80 % (Sverige).

Om alla medlemsstater skulle nå sitt planerade nationella mål för 2020 eller förverkliga den lägre gränsen för sina målintervall skulle EU:s genomsnittliga sysselsättningsgrad bland de medlemsstater som har satt upp ett nationellt mål bli 72,4 %. Och om alla medlemsstaterna skulle uppnå den övre gränsen för sina målintervall, skulle EU:s genomsnittliga sysselsättningsgrad ligga på 72,8 %. Med andra ord skulle EU som helhet, på grundval av nuvarande nationella mål i fråga om sysselsättningsgraden, missa målet på 75 % med 2,2-2,6 procentenheter.

2.2.Forskning och utveckling

Både när det gäller storleken på de resurser som investeras, särskilt resurser från den privata sektorn, och hur effektivt dessa medel utnyttjas, ligger EU rejält efter USA och andra avancerade ekonomier. En så stor eftersläpning inverkar negativt på tillväxtutsikterna, i synnerhet för de sektorer som har den största tillväxtpotentialen. Europa 2020-målen kräver att villkoren för FoU-investeringar förbättras, med sikte på att höja den kombinerade privata och offentliga investeringsnivån åtminstone till 3 % av BNP.

Sammanställningen av alla preliminära nationella mål pekar mot en aggregerad nivå på 2,7 eller 2,8 % av BNP, vilket ligger under det förväntade målet på 3 % av BNP investerat i FoU, men utgör en betydande ansträngning, särskilt i nuvarande budgetläge. Vissa medlemsstater har vidtagit mått och steg för att avsevärt öka sina offentliga investeringar i forskning, innovation och utbildning, eftersom de inser att dessa investeringar kommer att understödja framtida tillväxt. En del medlemsstater uppgav ambitiösa men ändå realistiska mål, trots svårigheten att mobilisera privata medel för FoU-satsningarna.

En annan närliggande aspekt av EU:s resultat på innovationsfronten är andelen snabbväxande innovativa företag i ekonomin 6 . Medlemsstaterna måste börja rikta in sina reformer mot ett undanröjande av det som hindrar tillväxten för innovativa företag, bl.a. genom att förbättra ramvillkoren och tillgången till finansiering.

2.3.Klimat- och energipolitiken

Hållbar tillväxt innebär att omvandla EU till en ekonomi och ett samhälle som är konkurrenskraftigt, resurseffektivt och koldioxidsnålt. Det är en vision som underbygger de tre mål som satts upp i Europa 2020-strategin: Minska växthusgasutsläppen med minst 20 % jämfört med 1990 års nivåer eller med 30 % på vissa villkor, öka andelen förnybara energikällor i vår slutliga energiförbrukning inom EU till 20 % och öka energieffektivitet med 20 %.

Nationella mål finns redan i fråga om förnybara energikällor och minskningen av utsläppen av växthusgaser.

När det gäller energieffektiviteten framgår det av utkasten till nationella reformprogram att medlemsstaterna i detta skede i begränsad omfattning övertagit detta mål som sitt eget. Vissa medlemsstater nämnde inte alls detta mål medan andra använde egna metoder för att uttrycka sina nationella mål. På grund av dessa skillnader och på ofullständig information behövs brådskande förtydliganden om de mål som ska uppnås av alla medlemsstater.

En preliminär bedömning visar dock att de kumulativa målsättningarna inte på långt när räcker till (mindre än 10 %) för att nå EU:s övergripande mål att minska energiförbrukningen med 20 % fram till 2020. Detta är oroande eftersom energieffektivitet är det verksammaste sättet att minska utsläppen, förbättra energitryggheten och konkurrenskraften och att göra energiförbrukningen mer prismässigt överkomlig, liksom att skapa sysselsättning. När det gäller begränsningen av klimatförändringen räcker likaledes befintliga och planerade åtgärder ännu inte till för att nå upp till de överordnade målen för 2020.

2.4.Utbildning

För att främja innovation och tillväxt krävs det också tillräcklig tillgång till kompetent och utbildad arbetskraft. En högt kvalificerad befolkning är också mycket viktig för att klara av problemen med demografiska förändringar och social integration i EU. Investeringar i utbildning av hög kvalitet och livslångt lärande är därför en central aspekt i en smart och hållbar tillväxt för alla.

Europa 2020-strategin innehåller två överordnade utbildningsmål, nämligen att senast 2020 bör mindre än 10 % av befolkningen i åldrarna 18–24 ha lämnat skolan i förtid och att minst 40 % av EU:s unga vuxna (30–34 år) bör ha fullföljt eftergymnasial eller motsvarande utbildning. Analysen av utkasten till nationella reformprogram visar att intresset vanligen riktas på dagens utmaningar och möjliga sätt att tackla dem än på att utforma konkreta reformplaner och reformåtgärder för morgondagen. I de flesta utkasten till nationella reformprogram är det oklart om de beskrivna åtgärderna satts i gång med anledning av eller åtminstone är anpassade till prioriteringarna i Europa 2020-strategin.

I alla utkast till nationella reformprogram har nationella mål uppsatts för att minska de förtida skolavhoppen och för att höja antalet personer som utexamineras från eftergymnasiala utbildningar, med undantag för Storbritannien (som inte satt upp några mål) och Nederländerna (som sätter ett mål för förtida skolavhopp, men inget för eftergymnasial utbildning).

I fråga om skolavhoppen har vissa medlemsstater satt upp mycket ambitiösa mål, men den generella bilden tyder på att EU inte kommer att klara av att nå målet på 10 % 2020. Med de mål som lämnas i utkasten till nationella reformprogram – utan de länder som ännu inte har formulerat sina mål (Storbritannien för båda målen, Nederländerna för eftergymnasial utbildning) – skulle man för 2020 få en siffra på 10,5 % för elever som lämnar skolan i förtid, vilket skulle innebära att man inte klarar av att nå det gemensamma europeiska målet på 10 %. I absoluta tal skulle detta innebära att år 2020 skulle grovt räknat ytterligare 200 000 unga européer ha hoppat av från skolor och läroanstalter.

På samma sätt kommer de nu presenterade nationella målen för eftergymnasial utbildning inte att räcka för att vi ska nå det övergripande målet för 2020. Med en sammanlagd procentsats för total eftergymnasial utbildning på 37,3 % senast 2020 kommer det gemensamma europeiska målet på 40 % inte att uppnås. I absoluta tal skulle detta betyda att det år 2020 grovt räknat skulle finnas 800 000 färre personer med examen från eftergymnasiala utbildningar i åldrarna 30–34 än om målet på 40 % hade uppnåtts.

2.5.Social integration/kamp mot fattigdom

Tillväxten blir aldrig hållbar om inte dess fördelar sprids till alla segment i samhället. Trots detta har ojämlikheten under det gångna årtiondet vuxit i hela EU med fler och fler människor som lever i fattigdom och socialt utanförskap. Den ekonomiska krisen har dramatiskt ökat antalet människor som hamnar eller riskerar att hamna under fattigdomsstrecket. Att vända på denna trend och se till att tillväxt och social sammanhållning följs åt är ett centralt mål inom Europa 2020-strategin. Det överordnade EU-målet är att minska antalet EU-medborgare som lever under fattigdomsstrecket med 25 %, och på så sätt dra upp över 20 miljoner personer ur fattigdom. Målet är definierat på grundval av tre indikatorer 7 som avspeglar de mångfaldiga aspekter som finns på fattigdom och social utestängning i EU:s olika delar. Det utsträcker det ursprungliga begreppet ”relativ inkomstfattigdom” till att omfatta andra dimensioner än penningfattigdom och situationer där människor är utestängda från arbetsmarknaden. Det avspeglar även mångfalden av situationer och prioriteringar i medlemsstaterna.

En preliminär analys visar att relativ fattigdom fortsatt är ett stort problem i de flesta EU-länderna. Att förbättra den övergripande levnadsstandarden kan avsevärt hjälpa till att minska fattigdomen och utestängning i länder med lägre BNP per capita och höga siffror när det gäller materiell fattigdom. Kampen mot utestängning från arbetsmarknaden prioriteras av alla länder, också av dem med utvecklade välfärdssystem som skyddar människor relativt väl från inkomstfattigdom, men som ger dem som befinner sig längst bort från arbetsmarknaden svaga incitament och/eller lite stöd till att börja ta sig ut på arbetsmarknaden.

I sina utkast till nationella reformprogram har flertalet länder satt upp mål, även om de inte ännu uppfyller den ambitionsnivå som Europeiska rådet enats om. De flesta medlemsstaterna har använt de tre överenskomna indikatorerna för att formulera EU-målen, och därigenom anslutit sig till tanken att det behövs breda strategier för att komma åt fattigdomen i alla dess olika aspekter. Ambitionsnivån bör dock höjas så att den avspeglar samspelet mellan målen, särskilt kopplingen mellan arbetskraftsdeltagande och fattigdom. Flera länder har fortfarande inte satt upp några mål. Det brådskar att dessa länder slutför den processen.

3.Nationella reformprogram

3.1.Utkast till nationella reformprogram

Europa 2020-målen är en central del i de nationella reformprogrammen, som bör utgöra en mycket bredare och mer omfattande reformagenda. Medlemsstaterna uppmanades att lämna in sina utkast till nationella reformprogram senast den 12 november 2010 och att inkludera följande fyra komponenter:

–Ett makroekonomiskt scenario på medellång sikt: Alla utkast till nationella reformprogram innehåller ett makroekonomiskt scenario med särskild vikt på makrostrukturella hinder för tillväxt, särskilt på budgetområdet.

–Nationella mål som förverkligar de överordnade målen i Europa 2020-strategin: de flesta utkasten till nationella reformprogram innehåller dem (se ovan).

–Inringning av de huvudsakliga hindren för tillväxt och nya arbetstillfällen. Utkasten till nationella reformprogram bekräftade för det mesta de hinder för tillväxt som fastställdes av kommittén för ekonomisk politik (EPC) i juni 2010 och av sysselsättningskommittén (EMCO) i oktober 2010. I vissa fall lades få ytterligare utmaningar till.

–Huvudsakliga åtgärder för att ge förtur åt tillväxtfrämjandeinitiativ. Frågan om förtur för strukturreformer som främjar hållbar tillväxt på medellång eller lång sikt omgavs med tystnad i nästan alla utkast.

Utkasten till nationella reformprogram varierar i grad av detaljrikedom och i utformning, en del är mer fullständiga och mer långtgående än andra. Generellt kan det sägas att belastningarna på den potentiella tillväxten och sysselsättningen inte till fullo erkänns i dessa utkast. De makroekonomiska scenarier som lagts fram av medlemsstaterna tenderar att vara överoptimistiska i jämförelse med kommissionens bedömning. Samtidigt är sysselsättningsscenarierna alltför pessimistiska eftersom de påverkas av negativa kortsiktiga faktorer. Av en preliminär genomgång av utkasten till nationella reformprogram framgår följande huvuddrag:

–Det stora flertalet medlemsstater står inför betydande budgetpolitiska utmaningar när det gäller att minska de strukturella underskotten, sänka sina ofta höga skuldkvoter och begränsa kostnaderna för den åldrande befolkningen. I många länder skulle förbättrade offentliga finanser och institutionella ramar genom bättre utövad budgetkontroll stärka hållbarheten.

–De flesta medlemsstaterna lyfte fram behovet av att säkra en stabil och väl fungerande finanssektor som klarar av att tillhandahålla finansiell förmedling utan statligt stöd. Bland utmaningarna på detta område finns hushållens höga skuldsättning och att se till att tillsynsmyndigheterna sköter sin övervakning effektivt samt att banksektorn fungerar väl.

–Att åtgärda konkurrenskraftsproblem och obalanser i bytesbalansen är av vikt för alla medlemsstater, men särskilt för att EMU ska fungera smidigt. Inom euroområdet avspeglas detta genom insatserna för att minska obalanser inom området, t.ex. att stärka betingelserna för inhemsk efterfrågan, relativa löne- och prisjusteringar, större löneflexibilitet, och omfördelning av resurser från icke-handels- till handelssektorn.

–Alla medlemsstater anser också att man behöver förbättra arbetsmarknadsdeltagandet och/eller villkoren för anställningar och åtgärda dåligt fungerande arbetsmarknader och arbetsmarknadssegmentering, otillräcklig yrkesmässig och geografisk rörlighet, otillräckliga incitament för att börja arbeta samt utestängning av olika åldersgrupper.

–De flesta medlemsstaterna nämner också utmaningarna att förbättra produktiviteten och underlätta övergång till produktion med högre förädlingsvärde och export. De är kopplade till högre kapitalinvesteringar, ett i rättsligt hänseende ändamålsenligt företagsklimat, administrativ effektivitet och att konkurrensen främjas i högre grad.

–Slutligen uppgav medlemsstaterna behovet av att främja innovationskapaciteten och att stärka investeringarna i humankapital för att höja tillväxtpotentialen och att minska den dåliga samordningen på arbetsmarknaden.

För närvarande utgör dock åtgärderna i utkasten till nationella reformprogram inte något tydligt svar på de stora makroekonomiska utmaningarna och falskhalsarna för tillväxten. Ofta redogörs för hur utmaningarna skulle kunna bemötas, men några konkreta åtgärder anges inte. Samtidigt som fler detaljer ges om budgetkonsolideringsåtgärderna lämnas strukturreformer som skulle kunna befrämja tillväxten på medellång och lång sikt mer eller mindre åt sidan. I många utkast till nationella reformprogram räknas upp planerade åtgärder som skulle göra det möjligt för medlemsstaterna att nå sina nationella mål. I denna åtgärdslista ingår dock ofta redan vidtagna åtgärder eller åtgärder som redan är tämligen långt gångna. Planerade politiska åtgärder beskrivs ofta i ganska vaga ordalag, med få detaljer om åtgärdernas exakta karaktär, tidtabellen för genomförandet, de förväntade effekterna, risken för att genomförandet misslyckas helt eller delvis, budgetkostnader och användningen av EU:s strukturfonder. Ett undantag var programmen från medlemsstater som mottar finansiellt stöd, som innehöll mer detaljerade åtgärder.

3.2.Samarbete på väg mot slutgiltiga nationella reformprogram

Tiden mellan inlämnandet av utkasten och de slutliga nationella reformprogrammen kommer att användas för kontakter mellan kommissionen och medlemsstaterna och för en kollegial granskning i rådet. I november 2010 gjorde EMCO en kollegial granskning av sysselsättningsdelarna i utkasten till nationella reformprogram och i december tittade EPC på de makroekonomiska delarna i en övergripande, horisontell genomgång.

Efter antagandet av årets tillväxtöversikt, som ger en övergripande vägledning till medlemsstaterna inför slutförandet av deras nationella reformprogram, kommer kommissionen åter bilateralt att kontakta medlemsstaterna för att diskutera fullbordandet av deras nationella reformprogram mot bakgrund av denna vägledning och deras respektive särskilda omständigheter.

Parallellt bör nationella samråd slutföras så att de nationella reformprogrammen verkligen blir landets egna. I samråden bör politiska aktörer (nationella parlament, regionala och lokala myndigheter) och också arbetsmarknadens parter och andra berörda parter medverka i förberedelserna. Endast i ett begränsat antal fall har utkasten till nationella reformprogram redan varit föremål för samråd på olika nivåer. I vissa medlemsstater planeras samråd före slutförandet av de nationella reformprogrammen, men de flesta länderna har inte lämnat någon information alls om samrådsprocessen.

Oroande är att strukturreformer som skulle kunna befrämja tillväxten på medellång och lång sikt inte uppmärksammas tillräckligt. Utan en sådan tillväxtbefrämjande politik skulle konsolideringsstrategierna kunna visa sig vara kontraproduktiva.

Ambitionen är att de slutliga nationella reformprogrammen ska vara målinriktade och i politiskt hänseende helt och fullt ha övertagits av medlemsstaterna och av olika aktörer inom medlemsstaterna, samtidigt som de följer vissa gemensamma kriterier som behövs för att möjliggöra synergier och bättre övervakning. De slutliga nationella reformprogrammen förväntas särskilt ge:

–Potentiella och reella beräkningar av den medellångsiktiga produktionstillväxten som täcker (minst) fyra år. De makroekonomiska scenarier som läggs fram i 2011 års program bör därför omfatta perioden fram till 2014.

–Långtgående och realistiska mål som täcker in EU:s alla fem överordnade mål, jämte prognoser fram till 2020 för att uppnå målen, och en halvtidsöversyn 2014.

–Mer detaljer om långsiktiga åtgärder, utöver de som redan håller på att förberedas, bl.a. en sammanhängande plan för reformer av forsknings- och innovationssystemen, som bygger på analyser av de enskilda medlemsstaternas starka och svaga sidor 8 .

–Reformernas budgetkonsekvenser – däribland, när så är lämpligt, tydligare uppgifter om nationella framsteg och planer när det gäller användning av strukturfonderna för att stötta tillväxtvänliga investeringar.

–Åtgärder för att avlägsna flaskhalsarna för tillväxt, inklusive uppgifter om tidtabell, förväntade effekter och budgetkonsekvenser. Dessa kommer att avse drivkrafterna för tillväxten eller ramvillkoren för den och kan innefatta t.ex. åtgärder för att stödja den inre marknaden, företagsklimatet, tillväxt och internationalisering av små och medelstora företag, strukturreformer på tjänstemarknaderna (t.ex. tjänstedirektivet), spridningen av ett digitalt samhälle och digital ekonomi, bättre konsumentvillkor etc. Fördelarna, bl.a. produktivitetsmässigt, av en mer allmän spridning av informations- och kommunikationsteknik är välkända och förtjänar därför i många fall målinriktade politiska åtgärder.

–Information om medverkan och bidrag från olika berörda parter. Upplysningsarbetet för att föra ut reformprogrammen bland berörda parter och medborgarna samt de mekanismer som inrättats i medlemsstaterna för att övervaka genomförandet av reformerna bör även nämnas i detta sammanhang.

4.Slutsatser

I denna första årliga tillväxtöversikt blir det särskilt svårt att övervaka och bedöma framstegen eftersom tillämpningen av Europa 2020-strategin inleddes helt nyligen. Under de månader som följde på antagandet av strategin och dess godkännande av Europeiska rådet i juni 2010 koncentrerades åtgärderna på EU-nivå begripligt nog på att konstruera ramverket och att sjösätta de sju flaggskeppsinitiativen. Medlemsstaterna har i sin tur börjat ta de första stegen för att få igång sina egna reformprogram. Eftersom det rör sig om den allra första cykeln av genomförandet av Europa 2020-strategin har medlemsstaterna lagt fram utkast till nationella reformprogram; de slutliga dokumenten ska lämnas in senast i april 2011.

Den tematiska genomgången visar att det visserligen finns en allmän medvetenhet om att det brådskar med budgetkonsolideringen och återställandet av ordningen inom finans- och banksektorn, men mycket mindre tid har dock lagts ned på att utarbeta de reformer som behövs för att komma åt obalanserna och återstarta tillväxten och skapandet av nya arbetstillfällen. Detta är även fallet för de preliminära nationella mål som visar att EU sannolikt inte kommer att klara av att uppnå de överenskomna överordnade målen på EU-nivå. Preliminära uppgifter visar ändå att skillnaderna inte är så stora att de inte kan överbryggas med hjälp av beslutsamma åtgärder under de kommande åren. Under de första åren är det avgörande att medlemsstaterna, oavsett utgångspunkt, får rejäl skjuts i riktning mot de uppsatta målen. Prioritet bör kommande månader läggas på att föra strukturreformerna framåt genom åtgärder på nationell nivå och genom att ge förtur åt flaggskeppsinitiativens tillväxtfrämjandeåtgärder, i linje med de centrala budskap som lämnas i denna årliga tillväxtöversikt.

Hur man hanterar återgången till budgetdisciplin och makroekonomisk stabilitet samtidigt med att man genomför strukturreformer kommer att vara den europeiska planeringsterminens huvudtema. På grundval av slutsatserna från Europeiska rådets möte i mars kommer kommissionen senast i juni 2011 att göra en bedömning av de nationella reformprogrammen och stabilitets- och konvergensprogrammen och utfärda integrerade landsspecifika rekommendationer till medlemsstaterna, på grundval av de integrerade riktlinjerna för Europa 2020, samt ge budgetpolitisk vägledning i enlighet med stabilitets- och tillväxtpakten 9 . Rekommendationerna och rådets yttrande om stabilitets- och konvergensprogrammen kommer att antas av rådet i juli 2011. Sedan måste EU agera och medlemsstaterna måste omvandla rekommendationerna och yttrandena till konkreta beslut när de fastställer sina nationella budgetar för 2012 under andra halvan av året.

Bilaga:
Preliminära Europa 2020-mål 10

(1) Europeiska rådets slutsatser, 17 juni 2010.

(2) En digital agenda för Europa (KOM(2010) 245 slutlig/2, 19.5.2010), Unga på väg (KOM(2010) 477, 15.9.2010), Innovationsunionen (KOM(2010) 546, 6.10.2010), En integrerad industripolitik för en globaliserad tid (KOM(2010) 614, 28.10.2010) En agenda för ny kompetens och arbetstillfällen. EU:s bidrag till full sysselsättning (KOM(2010)682, 23.11.2010), Den europeiska plattformen mot fattigdom och social utestängning: en europeisk ram för social och territoriell sammanhållning (KOM(2010) 758, 16.12.2010) Flaggskeppsinitiativen för ett resurseffektivt EU kommer att läggas fram i slutet av januari 2011.

(3) På väg mot en inre marknadsakt (KOM(2010) 608, 27.10.2010).

(4) Översyn av EU:s budget (KOM(2010) 700, 19.10.2010.

(5) Handel, tillväxt och världspolitik: Handelspolitiken – en hörnsten i Europa 2020-strategin, (KOM(2010) 612, 9.11.2010).

(6) Kommissionen ska på Europeiska rådets begäran ta fram en sådan indikator - KOM(2010) 546, 6.10.2010, s. 29.

(7) Fattigdomsrisken, allvarlig materiell fattigdom och personer boende i hushåll med särskilt låg arbetsintensitet.

(8) Som en hjälp att utföra denna analys uppmuntras medlemsstaterna att använda det “självbedömningsverktyg” som lämnas som en del av flaggskeppsinitiativet innovationsunionen, KOM(2010) 546 (slutlig).

(9) Rådets rekommendation av den 13 juli 2010 om allmänna riktlinjer för medlemsstaternas och unionens ekonomiska politik (2010/410/EU) och rådets beslut av den 21 oktober 2010 om riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik (2010/707/EU), som tillsammans utgör de integrerade riktlinjerna för Europa 2020.

(10) De slutgiltiga nationella målen kommer att sättas upp i nationella reformprogrammen i april 2011.

(11) De nationella målen för utsläppsminskningen som anges i beslut 2009/406/EG gäller utsläpp som inte omfattas av utsläppshandelssystemet. De utsläpp som omfattas av utsläppshandelssystemet kommer att minskas med 21 % jämfört med 2005 års nivåer. Motsvarande övergripande utsläppsminskning blir 20 % jämfört med 1990 års nivåer.

(12) Noteras bör att de nationella prognoserna också varierar på grundval av vilket/vilka basår som besparingarna jämförs mot.

(13) Beräknat bidrag till EU:s mål.

SV

Bryssel den 12.1.2011

KOM(2011) 11 slutlig

ÅRLIG TILLVÄXTÖVERSIKT

BILAGA II

MAKROEKONOMISK RAPPORT

ÅRLIG TILLVÄXTÖVERSIKT

BILAGA II

MAKROEKONOMISK RAPPORT

De åtgärder som vidtas av medlemsstaterna under 2011–2012 avgör om man ska lyckas förhindra att vi får ett förlorat årtionde. Politiska prioriteringar, timing och innehåll måste fastställas med hänsyn till de nationella omständigheterna i varje enskild medlemsstat och återspegla bl.a. riskerna för den finanspolitiska hållbarheten och vilket behov som finns av att korrigera alltför stora obalanser. Det gäller i första hand att bryta den onda cirkel som inletts i flera medlemsstater med en ohållbar offentlig skuldsättning, störningar på finansmarknaden och låg ekonomisk tillväxt. I de utkast till nationella reformprogram som lades fram i november framhålls det att det är viktigt att man snabbt lyckas hitta en integrerad lösning på de makroekonomiska problemen. De innehåller däremot ofta inte några förslag till en lämplig politisk lösning.

Detta stöddokument har således till syfte att identifiera vilka åtgärder som bäst skulle kunna bidra till att förbättra den makroekonomiska situationen och som medlemsstaterna skulle kunna tänkas genomföra under de kommande två åren. I det första avsnittet analyseras både vilka obalanser och svagheter som fanns redan före krisen och vilka följdverkningarna blev av den värsta ekonomiska krisen sedan den stora depressionen på 1930-talet. I det andra avsnittet redogörs det för behovet av att bringa ordning i de offentliga finanserna. I det tredje avsnittet uppmanas det till en snabb lösning på problemen i finanssektorn. I det sista avsnittet framhålls att det är viktigt att man genomför strukturreformer för att korrigera de makroekonomiska obalanserna och förstärka de försvagade drivkrafterna för tillväxt.

1.Europa befinner sig i ett mycket svårt läge

Den europeiska ekonomin håller långsamt på att återhämta sig från en av de allvarligaste lågkonjunkturerna på flera årtionden. Den ekonomiska krisen har lett till en betydande minskning av den ekonomiska verksamheten inom EU och till att miljontals arbetstillfällen gått förlorade, vilket skett till en hög mänsklig kostnad. De strukturella svagheter som fanns redan före krisen och som inte åtgärdats i tillräcklig utsträckning förvärrades radikalt genom krisen.

Det fanns strukturella svagheter i EU redan före krisen

Även om EU är ett rikt område så har den ekonomiska tillväxten här varit svag under det senaste årtiondet med internationella mått (se figur 1). Om man ser till BNP per capita är EU-27 visserligen mycket rikare än G20-genomsnittet, men dess levnadsstandard är ändå betydligt lägre än vad den är i många OECD-länder utanför EU och OECD i dess helhet. Dessutom har tillväxten här uppvisat en mycket nedslående utveckling sedan 2000 och varit lägre än för alla utvecklade ekonomier, utom Japan, och tydligt släpat efter de flesta tillväxtekonomier. Detta innebär att klyftan gentemot andra utvecklade ekonomier håller på att öka. Eftersom skillnaden inte kan förklaras av återhämtningsprocessen torde EU:s svaga tillväxt i stället kunna förklaras av strukturella svagheter. Om man inte bara ser till de föga uppmuntrande BNP-relaterade indikatorerna finns det dock vissa positiva inslag vad gäller levnadsstandarden, t.ex. en relativt jämn inkomstfördelning, hög förväntad livslängd och relativt hög miljöprestanda (t.ex. mätt i koldioxidutsläpp per produktenhet).

Olika flaskhalsar har hållit tillbaka tillväxten i EU under det senaste årtiondet. En standardmässig beskrivning av tillväxten visar att före krisen (2001–2007) var det arbetsproduktiviteten som var den viktigaste drivkraften bakom tillväxten och att arbetskraftsutnyttjandet och ökningen av befolkningen i arbetsför ålder endast svarade för ca. en fjärdedel av den totala tillväxten. Framför allt drogs siffrorna i EU-27 ned av det minskade arbetsmarknadsdeltagandet hos ungdomar och äldre män samt en minskning av antalet arbetade timmar per person (se figur 2). Krisen förvärrade situationen ytterligare. Den orsakade en minskning av BNP, en kraftig ökning av arbetslösheten och en kraftig sänkning av den totala faktorproduktiviteten, vilken till största delen berodde på den kraftiga minskningen av kapacitetsutnyttjandet. EU och euroområdet släpar tydligt efter både Förenta staterna och Japan med avseende på total faktorproduktivitet och arbetskraftsutnyttjande. Vad gäller den sistnämnda faktorn är skillnaden särskilt markant för de yngsta och de äldsta åldergrupperna, vilket också framgår av de flagranta skillnaderna i sysselsättningsgraden (se figur 3). 

Figur 4: Reala primära utgifter och real BNP-tillväxt

Genomsnittlig tillväxttakt 2003–2007

Anmärkning: Medlemsstaterna har rangordnats i förhållande till med hur mycket mer de genomsnittliga reala primära utgifterna ökat i förhållande till den genomsnittliga reala BNP-tillväxten.

Under åren strax före krisen frångick flera EU-medlemsstater de grundläggande principerna för en försiktig finanspolitik. De inkomster som strömmade in under den ekonomiska expansionen under perioden 2003–2007 användes endast delvis till en korrigering av finanspolitiken. En inte oväsentlig del användes däremot till en ökning av utgifterna. Under de goda åren före krisen, dvs. 2003–2007, låg ökningstakten för de primära utgifterna i tolv EU-medlemsstater över, och i en del fall t.o.m. väsentligt över den genomsnittliga ekonomiska tillväxttakten (se figur 4). Att detta var en ohållbar politik blev uppenbart när krisen kom och de sinande offentliga inkomsterna plötsligt blottlade bräckliga offentliga finanser och att det i många fall helt eller delvis saknades finanspolitiska möjligheter att möta den ekonomiska tillbakagången.

Under årtiondet strax före krisen ökade dessutom de makroekonomiska obalanserna i EU väsentligt. I en del medlemsstater byggdes det upp betydande inhemska obalanser. Detta visade sig i form av stora avvikelser mellan bytesbalansens utveckling och utvecklingen av konkurrenskraften (se figur 5 för euroområdet). Några medlemsstater inom euroområdet tappade dessutom marknadsandelar i en oroväckande utsträckning. De externa obalanserna orsakades av att löneutvecklingen inte stod i samklang med produktivitetsutvecklingen, en alltför omfattande utlåning inom den privata sektorn, bostadsprisbubblor och strukturella svagheter i den inhemska efterfrågan 1 .

Figur 5: Utveckling av priskonkurrenskraften i förhållande till övriga euroområdet

(index: 1998 = 100, en ökning betyder minskad konkurrenskraft)

Krisens inverkan på den reala ekonomin och sysselsättningen

Figur 6: BNP och sysselsättning

(första kvartalet 2008=100)

Källa: Höstprognos från GD Ekonomi och finans

Anmärkning: Den prognostiserade sysselsättningen – som endast finns tillgänglig på årsbasis – har interpolerats linjärt för att få fram kvartalssiffrorna.

Den kraftiga minskningen av BNP raderade ut i genomsnitt fyra års tillväxt. Produktionsminskningen under 2008 och 2009 gjorde att EU:s BNP föll tillbaka till 2006 års nivå. Enligt kommissionens prognos för hösten 2010 kommer EU att komma upp i samma produktionsnivå som för det första kvartalet 2008, då krisen ännu inte hunnit drabba den reala ekonomin, först under andra kvartalet 2012 (se figur 6). I slutet av 2011 förväntas endast tio medlemsstater ha kommit upp i en produktionsnivå som är minst lika hög som den nivå de hade under 2008. I slutet av 2012 förväntas elva medlemsstater fortfarande inte ha nått upp till samma produktionsnivå som före krisen. Även sysselsättningen förväntas ligga kvar på en nivå som är lägre än nivån före krisen i slutet av 2012 (minst en procent lägre).

Krisen har slagit hårt mot Europa och arbetslösheten har skjutit i höjden. Arbetslösheten för 2008 uppgick i EU-27 till 7 % av den totala arbetskraften. Den uppgick till närmare 10 % under 2010 och kan komma att ligga kvar över 9 % under 2012 (se figur 7). Arbetslösheten är särskilt hög, dvs. högre än 12 %, i Estland, Irland, Grekland, Slovakien, Lettland, Litauen och Spanien. Långtidsarbetslösheten, dvs. arbetslöshet som varar längre än ett år, har ökat dramatiskt och svarar för närvarande för ca 40 % av den totala arbetslösheten i EU. Detta visar på hur hög risken är för att människor blir permanent utslagna från arbetsmarknaden. Arbetslösheten är särskilt hög bland lågutbildade, invandrare och ungdomar. Ungdomsarbetslösheten är högre än 20 % i mer än hälften av EU:s medlemsstater och uppgår till hela 42 % i ett land (Spanien).

Figur 7: Faktisk och strukturell arbetslöshet i EU-27

(första kvartalet 2008=100)

Krisen gjorde att den potentiell tillväxten minskade ytterligare, eftersom den ledde till att den strukturella arbetslösheten ökade starkt och investeringsgraden minskade kraftigt. Den potentiella produktionstillväxten i EU-27 förväntas komma att ligga på en särskilt låg nivå (1,1 %) under prognosperioden (2010–12) på grund av den låga produktivitetstillväxten och det låga arbetskraftsutnyttjandet. Situationen i euroområdet förväntas bli ännu dystrare och följa i stort sett samma mönster, fast mer uttalat. Det lägre arbetskraftsutnyttjandet sammanhänger med den betydande ökningen av den arbetslöshetsnivå vid vilken lönestegringsgraden är stabil (Nawru) (se figur 7) samt även med en ytterligare minskning av den genomsnittliga antalet arbetade timmar per person och minskningen av befolkningen i arbetsför ålder. Den potentiella tillväxten kommer även att påverkas negativt av den långsammare kapitalbildning som är följden av de historiskt låga räntorna efter den senaste krisen samt av den långsamma tillväxten i den totala faktorproduktiviteten som gradvis håller på att återhämta sig, om än bara till den svaga tillväxttakt som gällde före krisen.

Ökade obalanser i de offentliga finanserna och en långsam minskning av de makroekonomiska obalanserna

Figur 8: Offentlig skuldnivån 2008 och den prognostiserade ökningen under perioden 2008–2012

(i % av BNP)

Källa: Höstprognos från GD Ekonomi och finans

Krisen har haft en dramatisk inverkan på de offentliga finanserna i euroområdet och EU. På mycket kort tid ökade den offentliga skuldkvoten i förhållande till BNP markant i nästan alla medlemsstater, vilket raderade ut de smärre framsteg som gjorts under åren strax före krisen (se figur 8). I slutet av 2010 kommer den offentliga bruttoskulden enligt prognoserna att ha ökat till ca 84 % av BNP i euroområdet och till 79 % i EU i dess helhet, vilket är ungefär 20 procentenheter över 2007 års nivåer. Med dagens politik kommer denna ökning att fortsätta.

Den nuvarande kraftiga försämringen av de offentliga finanserna beror på de minskade inkomsterna och det ökade trycket på de offentliga utgifterna samt även på särskilda finanspolitiska stimulansåtgärder. I en del medlemsstater de offentliga finanserna blivit beroende av inkomstkällor som är antingen mycket konjunkturberoende eller tillfälliga. Detta bidrog till den kollaps i de statliga inkomsterna som inträffade till följd av den kraftiga försvagningen av ekonomin. Man minskade inte heller de offentliga utgifterna utan lät dem i stort sett ligga kvar på de tidigare fastställda nivåerna. Medlemsstaterna lät sina automatiska stabilisatorer verka fullt ut, vilket bidrog till att mildra den globala krisens inverkan på den reala ekonomin. Eftersom detta inte skulle vara tillräckligt för att hindra efterfrågan från att minska och för att avvärja risken för ett totalt sammanbrott i de finansiella systemen införde nästan alla regeringar i EU även särskilda finanspolitiska stimulansåtgärder inom ramen för den ekonomisk återhämtningsplanen för Europa som infördes av Europeiska kommissionen i december 2008. 

Det ytterligare tryck på de offentliga finanserna som nu tillkommit genom krisen ska läggas till de redan befintliga krav på dessa finanser som ställs av en alltmer åldrande befolkning. Denna process pågår sedan länge och om det inte kommer några reformer snart så kommer den att osvikligen att leda till en betydande budgetbörda på längre sikt, vilket i sin tur kommer att förvärra den redan allvarliga situationen för de offentliga finanserna ytterligare. Vid en oförändrad politik kommer det offentliga stödet till äldre i form av pensioner och andra förmåner vid ålderdom (sjuk- och hälsovård och långvård) att öka sin andel av EU:s BNP med ungefär 4,5 procentenheter under de kommande 50 åren. I ungefär en tredjedel av medlemsstaterna kommer de offentliga utgifter som är ålderdomsrelaterade sannolikt att öka till över 7 procentenheter av BNP).

Krisen har endast delvis, och tillfälligt, korrigerat de betydande makroekonomiska obalanser som redan innan fanns i många medlemsstater. Eftersom den nuvarande lågkonjunkturen har tagit bort efterfrågeöverskottet och lett till några av de faktorer som förorsakar obalanser försvunnit eller mildrats (t.ex. bostadsprisprisbubblor och kreditexpansion) har bytesbalansunderskotten minskat. Bytesbalansunderskotten är emellertid fortfarande betydande, särskilt inom euroområdet, och förväntas inte heller försvinna inom den närmaste tiden (se figur 9). Det framgår av figur 10 att de EU-länder som hade ett stort underskott (eller överskott) i sin varu- och tjänstebalans i början av krisen i allmänhet fortfarande hade ett underskott (eller överskott) två år senare då ekonomin började återhämta sig. Detta berodde delvis på strukturella svagheter, t.ex. en svag inhemsk efterfrågan (i länder med ett överskott) och en svag konkurrenskraft när det gäller priser och kostnader, ofta kombinerat med en hög skuldsättningsgrad (i länder med underskott).

Varje enskild medlemsstat behöver sin egen lösning

Figur 11: Ländernas olika utgångslägen 2010

Offentligt underskott/nettoimport av varor och tjänster**

Offentlig skuldsättning/bytesbalansunderskott*

Källa: Höstprognos från GD Ekonomi och finans

*Bytesbalansunderskott innebär en nettoupplåning i förhållande till omvärlden (bytesbalans plus kapitaltransaktioner). Detta mått visar den årliga förändringen i utlandsskulden.

** Nettoimport av varor och tjänster, även kallat underskott i varu- och tjänstebalansen, är direkt påverkad av priskonkurrenskraften. För Luxemburgs del motsvarar överskottet mer än 30 % av BNP. Värdet faller utanför diagrammet.

Eftersom den finanspolitiska situationen och de yttre förhållandena varierar kraftigt mellan EU:s olika medlemsstater krävs det skräddarsydda lösningar. I figur 11 klargörs det, i rent illustrationssyfte och med hjälp av olika indikatorer, att vissa medlemsstater har en särskilt svår situation när det gäller att åstadkomma en anpassning av sina ohållbara offentliga finanser och en korrigering av sina externa obalanser. Det skulle i en situation som denna inte fungera med en enhetslösning, och medlemsstaternas prioriteringar för perioden 2011–2012 måste fastställas bl.a. med hänsyn till riskerna för den finanspolitiska hållbarheten och behovet av att korrigera obalanser. De medlemsstater som har stora underskott i sina offentliga finanser eller makroekonomiska obalanser har inte så många valmöjligheter och bör i första hand inrikta sig på att korrigera sina obalanser. De medlemsstater som inte har några större makroekonomiska problem eller löper några uppenbara risker bör sträva efter att förstärka drivkrafterna för långsiktig tillväxt och förebygga framtida obalanser.

2.En kraftfull och hållbar budgetkonsolidering för att få kontroll över den offentliga skuldsättningen

De offentliga finanserna bör konsolideras så snart som möjligt

Figur 12: Strukturella underskott och mål på medellång sikt

(i % av BNP)

Även om krisen drabbade statsbudgeten i alla EU:s medlemsstater så var det faktiska läget mycket olika från land till land. Såsom framgår av figur 12 var skillnaden mellan underskottet – korrigerat för variationer konjunkturcykeln och engångsåtgärder(dvs. det strukturella budgetunderskottet) – och det medelfristiga budgetmålet särskilt stor (mer än fem procentenheter av BNP) i tolv medlemsstater. De medlemsstater som fört en mer försiktig finanspolitik innan den exceptionella ekonomiska nedgången befinner sig i dagsläget i ett förhållandevis bättre läge. De hade ett större finanspolitiskt handlingsutrymme inför krisen och har därför drabbats av mindre obalanser i de offentliga finanserna till följd av krisen.

Det räcker inte med att de särskilda finanspolitiska stimulansåtgärder som infördes under krisen tas bort för att de offentliga finanserna ska komma i balans igen. Den offentliga skuldkvoten i förhållande till BNP kommer att påverkas negativt såväl av de ackumulerade underskotten i de offentliga finanserna som av de underliggande förpliktelser som kommer att följa av den åldrande befolkningen och den förväntat långsamma tillväxten på medellång sikt både i euroområdet och i EU i dess helhet. Dessutom har de offentliga skuldkvoterna i EU nått upp till sådana nivåer att all ytterligare offentlig upplåning nu endast kommer att bli en hämsko för och inte en stimulans för den ekonomiska tillväxten. För att man ska klara återbetalningar och räntor för en hög statsskuld måste man antingen införa potentiellt snedvridande skattehöjningar eller ta utrymme från produktiva offentliga utgifter, på grund av de ökade ränteutgifterna, alternativt både och. En ökad offentlig skuldsättning gör sannolikt att riskpremierna för statsobligationer ökar ytterligare, vilket i sin tur leder till en ökad skuldbetalningsbörda. Detta sätter i gång en ohållbar utveckling som till slut kommer att leda till att finansmarknaderna börjar ifrågasätta de berörda regeringarnas betalningsförmåga. 

Det krävs rejäla anpassningar för att de offentliga finanserna ska bli hållbara igen och dessa anpassningar bör kompletteras med en politik som främjar tillväxt. Det framgår av en enkel simulering att en årlig förbättring av det strukturella saldot på 0,5 % av BNP – det vanliga referensvärdet enligt stabilitets- och tillväxtpakten – helt klart inte räcker till i många av EU:s medlemsstater för att man inom överskådlig framtid ska lyckas komma ner till den skuldkvoten i förhållande till BNP på 60 % som är det gränsvärde som föreskrivs i fördraget (se figur 13). Det fordras finanspolitiska korrigeringar på minst 1 % av BNP om året för att skuldnivån i förhållande till BNP ska uppvisa en stadig minskning under de kommande tjugo åren. Även om en konsolidering av de offentliga finanserna är absolut nödvändig så är det ändå inte säkert att detta alltid är tillräckligt för att man ska lyckas vända en negativ skuldspiral på ett snabbt och hållbart sätt. En ökad produktionstillväxt är en förutsättning för att man ska kunna öka skatteintäkterna och minska de arbetslöshetsrelaterade utgifterna, och minskar även automatiskt skuldnivån, uttryckt som en andel av BNP.

Figur 13: Prognos för den offentliga skuldsättningen i EU

Procentandel av BNP

Anmärkning: De olika scenarierna bygger på antagandet att varje medlemsstat håller den nuvarande saneringstakten fram till dess att det medelfristiga budgetmålet uppnås.

Detta innebär att de finanspolitiska beslutsfattarna i EU nu står inför en dubbel utmaning av gigantiska proportioner: de måste både se till att de offentliga finanserna blir hållbara på lång sikt och skydda eller stödja den ekonomiska utvecklingen och sysselsättningen på kort sikt. Med utgångspunkt i det aktuella läget finns det anledning att anta att en sanering av de offentliga finanserna skulle gynna den ekonomiska tillväxten på medellång sikt. Om man dröjer med en anpassning av finanspolitiken så leder detta endast till att man skjuter problemen på framtiden och förvärrar dem ytterligare. Vi skulle därmed få avsevärt sämre möjligheter att aktivt påverka vår framtid, samtidigt som vi lämpar över vårt ansvar på kommande generationer.

Även om läget inte är lika akut i alla medlemsstater så är en konsolidering av de offentliga finanserna en prioriterad fråga för dem alla. Under 2010 fortsatte de finanspolitiska åtgärderna att stödja den totala efterfrågan i EU och euroområdet. Enligt förväntningarna kommer att ske en gradvis ekonomisk återhämtning under de kommande åren och av denna anledning är det därför dags att anpassa finanspolitiken i enlighet med detta. Medlemsstater med mycket stora strukturella budgetunderskott eller en mycket hög den offentliga skuldkvoten i förhållande till BNP bör tidigarelägga sina anpassningsinsatser till 2011–2012. Framför allt gäller detta för medlemsstater där det finanspolitiska läget är särskilt svårt, t.ex. kommer medlemsstater som Grekland och Irland att skärpa sina anpassningsåtgärder under bägge åren och Spanien och Portugal kommer att skärpa sina under 2012.

Viktiga förutsättningar för en hållbar och tillväxtfrämjande konsolidering

Historien är full av exempel på hur man kan vända en konsolidering av de offentliga finanserna till en framgång, både när det gäller att åstadkomma varaktiga effekter för de offentliga finanserna och när det gäller att skapa ekonomisk tillväxt. Lärdomarna hänför sig till fem sinsemellan beroende dimensioner av finanspolitiken, nämligen utformningen av den finanspolitiska anpassningen, den förda politikens trovärdighet, den institutionella ramen, kompletterande initiativ och fördelningen av bördan i samhället.

(1)Utformningen av den finanspolitiska anpassningen: Den viktigaste enskilda faktorn som avgör om en konsolidering av de offentliga finanserna ska lyckas eller inte är den form man ger åt anpassningen. Utgiftsbaserade korrigeringar, särskilt korrigeringar av de löpande primära utgifterna, leder oftare till en varaktig förbättring av de offentliga finanserna och till en mildare, och i vissa fall t.o.m. till en positiv, inverkan på den ekonomiska tillväxten på kort sikt än vad inkomstbaserade korrigeringar gör. Inskränkningar i de offentliga utgifterna har en mindre hämmande effekt på tillväxten än vad skatteökningar har, särskilt mot bakgrund av att skattetrycket redan är högt i EU (om än med stora variationer mellan medlemsstaterna). Vad gäller trovärdigheten är nedskärningar i de offentliga utgifterna det bästa sättet för en regering att visa att den verkligen står fast vid sitt åtagande att konsolidera de offentliga finanserna. Ökningar av de offentliga inkomsterna och minskningar av de offentliga investeringarna kan visserligen vara mer politiskt genomförbara, men de inverkar negativt på den kort- och medelfristiga ekonomiska tillväxten i ett land och en sådan politik överges ofta med tiden. I många medlemsstater behöver en åtstramning av utgifterna även kompletteras med åtgärder för att öka intäkterna. Hänsyn bör även tas till kvaliteten på beskattningen, vilket innebär att skatteuppbörd ska ske på ett effektivt sätt, dock utan att rättviseaspekten går förlorad. I stället för skatteökningar bör man som regel föredra en breddning av skattebasen, t.ex. genom avskaffande av miljöskadliga skattebefrielser och skatteavdrag. En del befintliga skatter saknar rationell ekonomisk grund eller uppfyller inte längre sitt ursprungliga mål. Skatter på fast egendom och konsumtionsskatter, bl.a. miljörelaterade skatter, inverkar minst på tillväxten. Inkomstskatt för fysiska personer och bolagsskatt kan däremot ha en mer negativ inverkan på tillväxten.

(2)Politikens trovärdighet: Övertygande och trovärdiga planer kan skapa förväntningar på lägre realräntor och lägre framtida skattesatser, vilket i sin tur kan leda till en ökning av den privata konsumtionen och av företagens investeringar. I praktiken kan man öka trovärdigheten för en flerårig anpassningsplan genom att snabbt anta lagstiftning som på ett rättsligt bindande sätt fastställer en tidsplan för åtgärder som bidrar till genomförandet av anpassningen i fråga.

(3)Finanspolitiska institutioner: För att man ska lyckas med en konsolidering av de offentliga finanserna fordras det att myndigheterna har den kapacitet som krävs för att verkligen kunna genomföra de beslutade åtgärderna med hjälp av ett väl fungerande nationellt finanspolitiskt ramverk. Kvaliteten på de institutionella bestämmelser och de förfaranden som är tillämpliga på det finanspolitiska området, t.ex. regler och fleråriga ramar, inverkar på myndigheternas förmåga att utarbeta och genomföra konsolideringsprogram, utan att samtidigt skapa alltför stora politiska och ekonomiska problem.

(4)Kompletterande åtgärder: Det finns vanligen ett samband mellan budgetpolitiken och andra instrument för den ekonomiska politiken. Så är även fallet när det gäller konsolidering av de offentliga finanserna. Detta innebär att man ökar chanserna till en varaktig korrigering av de offentliga finanserna, med bibehållen ekonomisk tillväxt på kort sikt, om man samtidigt vidtar kompletterande strukturreformer. Dessa reformer underlättar en konsolidering på två sätt, nämligen direkt genom att sätta tak för eller plana ut befintliga utgifter och indirekt genom att skapa bättre fungerande marknader, vilket i sin tur främjar den ekonomiska aktiviteten. Det är till och med så att det är inslaget av strukturreformer som gör att en korrigering av de offentliga finanserna blir bestående. Vissa strukturreformer, särskilt pensionssystemsreformer, kan ge en positiv effekt på de offentliga finanserna redan på medellång sikt genom att de minskar de offentliga utgifterna och ökar arbetskraftsutbudet.

(5)Socialt balanserade anpassningar av de offentliga finanserna: En sund budget är en nödvändig förutsättning för att undvika en okontrollerade ökning av den offentliga skuldsättningen, vilken i framtiden kan komma att äventyra våra välfärdssystem. För att anpassningen ska vara politiskt godtagbar måste anpassningsbördan fördelas rättvist inom samhället. Alla anpassningar som gynnar en viss del av väljarkåren kan eventuellt komma att försvinna om den politiska majoriteten ändras, vilket innebär att anpassningen av de offentliga finanserna riskerar att inte hålla på sikt.

Politiska prioriteringar

För att man ska kunna hantera de utmaningar som beskrivs ovan fordras det insatser särskilt inom följande områden under 2011–2012:

På EU-nivå gäller att de lagförslag som syftar till att stärka den politiska styrningen bör antas i enlighet med det påskyndade förfarande som medlagstiftarna enats om.

Konsolideringsarbetet måste absolut inledas under 2011 i alla EU:s medlemsstater under 2011 (alternativt fullföljas om det redan inletts). Man måste planera för en hög konsolideringstakt som betydligt överstiger riktmärket 0,5 % av BNP per år i strukturella termer i flertalet medlemsstater. Medlemsstater med ett mycket högt strukturellt budgetunderskott, en hög offentlig skuldsättning eller med ett särskilt svårt finanspolitiskt läge bör tidigarelägga sina insatser till 2011. Om den ekonomiska tillväxten eller de statliga inkomsterna visar sig bli högre än förväntat bör man påskynda konsolideringen av de offentliga finanserna.

Medlemsstater med mycket stora budgetunderskott bör fastställa den framtida utvecklingen för sina offentliga utgifter och vilka övergripande åtgärder de ämnar vidta för att minska sitt budgetunderskott.

Alla medlemsstater bör först och främst inrikta sig på att anpassa nivån på de offentliga utgifterna. Detta får dock inte ske på bekostnad av de tillväxtfrämjande utgifterna, dvs. utgifter för offentlig infrastruktur, utbildning, forskning och innovation. Alla medlemsstater, särskilt de med mycket stora underskott, bör föra en återhållsam finanspolitik, vilket innebär att tillväxttakten för de offentliga utgifterna hela tiden måste ligga på en nivå som understiger tillväxttakten för BNP på medellång sikt. De bör komplettera med åtgärder som syftar till att göra de offentliga utgifterna mer kostnadseffektiva. I de fall anpassningsbehovet är särskilt akut bör man skära ned i de offentliga utgifterna. Alla medlemsstater måste kunna påvisa att deras stabilitets- eller konvergensprogram grundar sig på försiktiga prognoser för tillväxt och inkomster.

I de fall man behöver tillgripa ökade skatter måste man dock se till att detta leder till så begränsade snedvridningar som möjligt i ekonomin. Oavsett hur stort det totala skattetrycket är bör skattesystemet ses över i syfte att främja sysselsättning, miljö och tillväxt, t.ex. genom ”gröna” skattereformer som innebär att man höjer miljöskatter och sänker andra skatter som har en mer snedvridande effekt. En breddning av skattebasen är att föredra framför ökade skatter.

Pensionsreformer, vilka bl.a. har till syfte att höja den faktiska pensionsåldern, bör antas och genomföras så snart som möjligt. Detta kommer att leda till hållbarare offentliga finanser och en ökning av befolkningen i arbetsför ålder. Hälso- och sjukvårdssystemen måste övervakas noga och vid behov även reformeras, så att man kan garantera ökad kostnadseffektivitet och hållbarhet, särskilt med hänsyn till befolkningens åldrande. 

Medlemsstaterna uppmanas starkt att förbättra sina nationella finanspolitiska ramar vad gäller de nationella systemen för offentliga räkenskaper och statistik, makroekonomiska prognoser och budgetprognoser, siffermässiga finanspolitiska regler, medelfristiga budgetramar, öppenheten i de offentliga finanserna och budgetramarnas omfattning.

3.En ekonomisk återhämtning kräver en snabb sanering av finanssektorn

Graph 14: Bankutlåningen i EU

Källa: Europeiska centralbanken

Det finns en stark korrelation mellan en sund kreditexpansion och en hållbar ekonomisk utveckling. Alltsedan finanskrisen bröt ut har kredittillväxten varit låg, särskilt när det gäller utlåningen till företag, eftersom bankerna har skärpt sina kreditvillkor och företagen är mindre angelägna om att ta upp lån till följd av de dåliga ekonomiska utsikterna. Sedan början av 2010 har man kunnat konstatera en återhämtning i utlåningen, vilken sammanfaller med en blygsam ekonomisk återhämtning (se figur 14). Det framgår av Europeiska centralbankens bankutlåningsöversikt från oktober 2010 att bankerna har lättat på sina utlåningsvillkor till företagssektorn och det förväntas komma lättnader även för hushållen. Lånevillkoren är dock inte tillräckliga för en stark ekonomisk återhämtning, särskilt inte vad gäller utlåningen till icke-finansiella företag (se tabellen i bilagan).

Bankerna måste sanera sina balansräkningar i syfte att bli effektivare, återställa sin konkurrenskraft och återgå till en normal utlåning. Bankernas vinstutsikter är dock osäkra med hänsyn till den svaga ekonomiska återhämtningen, den starka exponeringen mot fastighetssektorn och det spända läget på marknaden för statspapper. Den negativa återverkan från den reala ekonomin på finanssektorn har förstärkts i en del medlemsstater där hushållen och den icke-finansiella företagssektorn har en hög skuldsättning. Detta har lett till att de nödlidande lånen ökat betydligt, vilket är en utveckling som kan komma att fortsätta under den närmaste tiden (se figur 15). På senare tid har banksektorn visat svaga tecken på en förbättring i form av ökade vinster och förstärkta kapitalbuffertar, vilket i en del fall dock uteslutande är resultatet av statliga kapitaltillskott.

En snabb avveckling av det betydande statliga stödet till bankerna kommer att återställa alla eventuella snedvridningar av konkurrensen inom finanssektorn. I fler än hälften av medlemsstaterna uppgick det statliga stödet till ett belopp motsvarande över 5 % av BNP. Det omfattade bl.a. kapitaltillskott, likviditetsinterventioner, övertagande av värdeminskade tillgångar och garantier (se figur 16). Exitstrategier för det statliga stödet till bankerna har inletts, dock med bibehållen flexibilitet för att det ska vara möjligt att åtgärda eventuella problem med den makrofinansiella stabiliteten. Hänsyn måste tas till de offentliga interventionernas gränsöverskridande effekter, eftersom den finansiella integrationen är hög i Europeiska unionen (vilket framgår av att bankernas utländska tillgångar uppgår till motsvarande 50 % av BNP i många medlemsstater) (se figur 14).

Att det finns ett orubbat förtroende för banksektorn är en förutsättning för att man ska kunna upprätthålla den finansiella stabiliteten. En metod för att kontrollera att exitstrategierna genomförs i god takt är att företa ett stresstest. Detta test har till syfte att bedöma banksektorns motståndskraft mot händelser som är föga sannolika men som om de verkligen inträffar har stora konsekvenser. Detta innebär att man undersöker hur känslig kapitalbufferten är för olika negativa ekonomiska och finansiella omständigheter. Nästa EU-övergripande stresstest, som grundar sig på strikta antaganden, kommer att genomföras 2011. Resultaten av denna test kommer att finnas tillgängliga i juni 2011. Det är i detta sammanhang dessutom viktigt att det finns ett välfungerande samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna och behöriga EU-organ och att resultaten och implikationerna av testerna meddelas på ett öppet sätt. 

Genom den nyligen inträffade krisen blev det klart att det finns stora luckor i EU:s regelverk för banksektorn och att det finns ett behov av åtgärder på EU-nivå. Det faktum att banker och finansinstitut i EU:s medlemsstater, och i länder utanför EU, är nära kopplade till varandra gör det än viktigare med en övervakning av utvecklingen inom finanssektorn även på internationell nivå. När man ser till banksektorns tillgångar, mätt i procent av BNP, framgår det att vissa medlemsstater är ytterst sårbara vid en systemkris och att de finanspolitiska åtgärderna är helt otillräckliga för att hantera betydande störningar på finansmarknaderna (se figur 18). Följaktligen har man stärkt regelverket och tillsynen på EU-nivå, vilket bör vara genomfört så snart som möjligt. I oktober 2010 redogjorde kommissionen för syftet med den rättsliga ram för krishantering i finanssektorn som kommer att läggas fram för antagande under våren 2011. Det övergripande målet är att det ska vara möjligt för en bank att gå i konkurs, oavsett hur stor den är. I ett sådant fall ska man garantera de grundläggande banktjänsterna, minimera konkursens verkningar på finanssystemet och undvika kostnader för skattebetalarna. Detta är viktigt för att man ska undvika den moraliska risk som följer av det finns en tro på att vissa banker är för stora för att tillåtas gå omkull. Förutom att myndigheterna behöver förses med allmänna och effektiva verktyg och befogenheter som gör det möjligt för dem att hantera en bankkris så är det även viktigt att det finns ett smidigt samarbete mellan medlemsstaterna och EU-institutionerna, både före och under en kris.

En permanent ”europeisk stabilitetsmekanism” kommer att inrättas av medlemsstaterna i euroområdet i syfte att säkerställa den finansiella stabiliteten i euroområdet i dess helhet. Denna mekanism ska ersätta den nuvarande europeiska stabiliseringsmekanismen som består av den europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) och den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM), och som kommer att fortsätta att gälla fram till juni 2013.

Genom Basel III införs skärpta kapitalkrav för bankerna, vilket kommer att stärkta den makrofinansiella stabiliteten. I september 2010 meddelade Baselkommittén för banktillsyn att det införts en betydligt snävare definition av begreppet eget kapital. Den nya definitionen kommer allmänt sett att leda till ett mindre eget kapital för bankerna, vilket i sin tur gör att bankerna måste anskaffa nytt eget kapital för att kunna uppfylla minimikraven. Förutom att man inför en snävare definition kommer man även att gradvis öka minimikapitalkraven.

Politiska prioriteringar

För att man ska kunna hantera de utmaningar som beskrivs ovan fordras det insatser särskilt inom följande områden under 2011–2012. Det är i detta sammanhang absolut nödvändigt att det finns en samordning på EU-nivå.

Det krävs en rekonstruktion av banker, särskilt sådana som fått ett betydande statligt stöd, för att dessa ska kunna bli bärkraftiga på sikt och för att kreditväsendet ska fungera väl. Tack vare en sådan rekonstruktion säkerställs den finansiella stabiliteten och kreditgivningen till den reala ekonomin. Det statliga stödet till banksektorn i dess helhet bör gradvis avvecklas, dock med hänsyn tagen till behovet av finansiell stabilitet.

För att man ska kunna garantera lugn och stabilitet på finansmarknaderna fordras det att det görs framsteg i inrättandet av en permanent mekanism för hantering av statsskuldkriser. Den nya europeiska stabilitetsmekanismen, som träder i kraft 2013, kommer att stabilisera marknaderna. Den utgör dessutom ett komplement till den nya ramen för stärkt ekonomisk styrning som har till syfte att åstadkomma en effektiv och rigorös ekonomisk övervakning, vilket även omfattar en översyn av de nuvarande finansiella skyddsmekanismerna.

Arbetet med att genomföra de finansiella reformerna måste fortsätta. I detta arbete ingår bl.a. att förstärka regelverket och tillsynen och att avhjälpa de brister som blev synliga i samband med krisen. På EU-nivån behövs det en ytterligare förstärkning av regelverket, och den europeiska systemrisknämnden (ESRB) och de europeiska tillsynsmyndigheterna, som inleder sin verksamhet i början av 2011, kommer att arbeta med en förstärkning av tillsynen.

Bankerna kommer att bli tvungna att successivt öka sin kapitalbas så att de får bättre förmåga att stå emot negativa chocker. Detta står i överensstämmelse med den nyligen antagna Basel III-regelverket. Dessutom kommer man att genomföra ett nytt EU-övergripande stresstest under 2011, som är både striktare och mer ambitiöst än tidigare test, i syfte att bedöma motståndskraften i banksektorn.

4.Strukturreformer för att främja tillväxt och korrigera makroekonomiska obalanser

Strukturreformer kan ha två syften: dels att återställa de viktigaste faktorerna för tillväxt, dels att förebygga eller korrigera obalanser, för att därigenom skapa grundläggande förutsättningar för tillväxt. Reformerna kan medverka till ett ökat utnyttjande av arbetskraften och till en högre arbetsproduktivitet. De kan också bidra till att återställa konkurrenskraften och minska externa obalanser på kort sikt genom att motverka löne- och prisstelheten. Att underlätta rörligheten för arbetskraft och kapital mellan olika sektorer och företag är också av central betydelse både för att skapa tillväxt och för att minska de externa obalanserna. Många strukturåtgärder kan både gynna tillväxt och leda till makroekonomiska anpassningar medan andra, t.ex. utbildningspolitiska åtgärder, tar längre tid på sig att ge resultat och är bättre lämpade för att frigöra långsiktiga tillväxtfaktorer. Detta innebär dock inte att insatserna för att förstärka politiken på de sistnämnda områdena bör skjutas på framtiden.

Att påskynda reformerna för att öka tillväxt och sysselsättning

Utan en kraftfull politik förväntas den potentiella tillväxten förbli låg under de kommande tio åren 2 . Den genomsnittliga potentiella tillväxten för perioden 2011–20 beräknas hamna omkring 1 ½ % inom EU-27 om inte politiken förändras (se figur 19). Detta ligger väsentligt under de nivåer som konstaterats inom EU under de senaste två decennierna, vilka i sin tur var påtagligt lägre än motsvarande nivåer i Förenta staterna. Orsaken är en kombination av det klara underutnyttjandet av arbetskraften i krisens kölvatten, det minskade utbudet av arbetskraft mot slutet av perioden till följd av den åldrande befolkningen samt den relativt svaga produktivitetstillväxten i EU-27. De flesta medlemsstater har påverkats starkt av krisen, både i fråga om kapitalbildning och arbetskraftsutnyttjande, och flertalet av dem kommer mot slutet av decenniet också att drabbas av den åldrande befolkningens effekter i form av minskad arbetskraftstillgång.

Figur 19: Potentiell produktionstillväxt fram till 2020: EU-27

Det makroekonomiska scenariot är baserat på produktionsfunktionsmetoden

Källa: höstprognos från GD Ekonomi och finans

I linje med tidigare trender framstår tillväxtutsikterna som än mer ogynnsamma i euroområdet. Under perioden 2001–2010 uppgick den genomsnittliga potentiella tillväxten i euroområdet till 1,6 %, jämfört med 1,8 % i EU-27 (figur 20). Utsikterna i fråga om produktions- och produktivitetstillväxt bedöms vidare vara särskilt ogynnsamma för euroområdet under det kommande decenniet, då båda dessa variabler väntas hamna kring 1 ¼ % i genomsnitt. Det förväntade arbetskraftsutnyttjandet beräknas däremot ligga på ungefär samma nivå som för EU som helhet.

Figur 20: Potentiell produktionstillväxt fram till 2020: euroområdet

Det makroekonomiska scenariot är baserat på produktionsfunktionsmetoden

Källa: höstprognos från GD Ekonomi och finans

Erfarenheterna från tidigare ekonomiska och finansiella kriser visar att det är av yttersta vikt vilka politiska motåtgärder som vidtas. De djupa konjunkturnedgångar som tog sin början 1991 i Sverige och Finland blev relativt kortvariga och ledde inte till någon minskning av den potentiella produktionstillväxten. Detta berodde bland annat på att de drabbade länderna genomförde betydande omstruktureringar av ekonomin. Däremot ledde otillräckliga politiska motåtgärder mot finanskrisen i kombination med det ökande konkurrenstrycket från tillväxtekonomierna till en långsiktig avmattning av den potentiella tillväxten i Japan under 1990-talet.

Det krävs snabba insatser både på EU-nivå och nationell nivå. På EU-nivå kommer man att rikta in sig på tillväxtbefrämjande åtgärder, bland annat att stärka den inre marknaden och förbättra investeringsvillkoren. Arbetet med att få bort de huvudsakliga flaskhalsarna för tillväxt på medellång sikt kommer att kräva att strukturreformerna tidigareläggas i alla medlemsstater (för närmare upplysningar, se den lägesrapport för Europa 2020-strategin som bifogas den årliga tillväxtöversikten).

Att korrigera makroekonomiska obalanser och återställa de grundläggande villkoren för tillväxt

Det särskilt viktigt att länderna i euroområdet kommer tillrätta med de externa obalanserna, och genomgripande strukturreformer kommer att krävas för att påskynda och förbättra resultatet av anpassningarna. Insatserna för att korrigera obalanser är av central betydelse för EU. Detta gäller i särskilt hög grad euroområdet i egenskap av valutaunion, inte minst med tanke på att obalanser i vissa euroländer kan undergräva förtroendet för den gemensamma valutan. Det kommer att krävas åtgärder på flera olika områden inom den ekonomiska politiken, bland annat med avseende på arbetsmarknaden och marknaderna för varor och tjänster. Insatserna måste utformas individuellt för varje medlemsstat, så de noga utformas med hänsyn till de särskilda svagheterna och behoven i respektive land, liksom till möjliga återverkningar i EU som helhet. Generellt sett bör strukturpolitiska åtgärder syfta till att göra EU:s ekonomier mer flexibla och möta anpassningsbehoven.

Anmärkning: uppgifter saknas för Cypern, Förenade kungariket, Malta och Luxemburg

I medlemsstater med stora bytesbalansunderskott, svag konkurrenskraft och begränsad kapacitet till anpassning kommer det att krävas stora pris- och kostnadsförändringar för att återställa den inhemska och externa konkurrenskraften. Ett viktigt mått på den långsiktiga hållbarheten för ett bytesbalansunderskott är den samlade utlandsställningen netto, som mäter nivån på utlandsskulden (se figur 21 och 22). Trots att krisen ledde till att bytesbalansunderskotten minskade, har den samlade utlandsskulden fortsatt öka i medlemsstater med stora underskott. Även om marknadsmekanismerna kan åstadkomma en anpassning i form av kraftigt minskad inhemsk efterfrågan och en brant uppgång i arbetslösheten är en snabbare och mindre smärtsam justering möjlig med hjälp av en väl anpassad lönepolitik. Detta skulle bland annat omfatta ändrade regler för löneindexering, rätt signaler från löneförhandlingarna inom den offentliga sektorn och effektivare mekanismer för lönesättning. Det kommer också att krävas marknadsreformer på produktmarknaderna för att komma till rätta med nominell stelhet och reducera de slutliga priserna på varor genom att minska marginalerna (differensen mellan pris och kostnad). På det politiska planet är det särskilt väsentligt att tjänstedirektivet tillämpas fullt ut, så att konkurrensmekanismerna får ökat spelrum i reglerade sektorer. Det är också viktigt att främja konkurrenskraft som bygger på andra medel än priser.

Åtgärder för att komma till rätta med nominell stelhet behöver kompletteras med strukturpolitiska som främjar arbetskraftens rörlighet mellan företag och sektorer. För att få ekonomin på rätt köl inför framtiden behöver man komma till rätta med de många osunda inslag som har tagit fäste. Det handlar således inte bara om att förbättra konkurrenskraften när det gäller exportpriser utan också om att få ned de relativa priserna på varor och tjänster inom icke-handelssektorer. Arbetet för att återställa balansen i fråga om priser bör kombineras med en omfördelning av kapital och arbetskraftsresurser från icke-handelssektorer till exportsektorer som är direkt utsatta för konkurrens från utlandet. I fråga om arbetskraftsresurser kommer denna omfördelning att innefatta en anpassning av bestämmelserna om anställningsskydd samt starkare ekonomiska incitament för arbetslösa personer att ta arbete, och den bör understödjas genom en relativ anpassning av lönenivåerna mellan icke-handelssektorer och exportsektorer. Aktiv arbetsmarknadspolitik kommer är att fungera som understöd: arbetsförmedlingar och motsvarande bör förstärkas, samtidigt som man erbjuder utbildningsmöjligheter och riktar in den aktiva arbetsmarknadspolitiken på särskilt utsatta grupper. Insatser för att förbättra företagsklimatet, bland annat genom att stärka konkurrensen i reglerade tjänstesektorer och verka för minskade administrativa bördor, kan användas för att främja kapitalflödet till de mest produktiva sektorerna.

I medlemsstater med stora bytesbalansöverskott bör man identifiera orsakerna till att den inhemska efterfrågan förblir svag under längre tid. Positiva uppgifter på senare tid tyder på att en anpassning redan pågår, med en inhemsk efterfrågan som är på uppgång och där processen för att sanera företagens balansräkningar håller på att fullbordas. I fall där marknadsmisslyckanden eller mindre lyckad politik har lett till att den inhemska efterfrågan är fortsatt svag behöver dock lämpliga politiska åtgärder införas. Detta skulle bland annat kunna omfatta ytterligare liberalisering av tjänstesektorn och förbättrade investeringsvillkor.

Politiken bör utformas på ett sätt som förebygger framtida obalanser. De villkor som har lett fram till den alltför kraftiga kreditexpansionen och uppkomsten av bubblor i fråga om tillgångspriser måste ses över. En central uppgift för de politiska beslutsfattarna blir således att utforma och genomföra strukturreformer som begränsar risken för överdriven expansion på kredit- och tillgångsmarknaderna och som också innehåller särskilda verktyg för att dämpa efterfrågan när det behövs. I detta sammanhang framstår det som särskilt viktigt att införa regleringar som minskar kredittillgångens konjunkturförstärkande effekter. Utan att påverka den inre marknadens funktion skulle t.ex. bankkapitalkraven kunna sättas på en nivå som bättre återspeglar regionala skillnader i fråga om övervärdering av tillgångar. Strukturella inslag på bostadsmarknaderna som ökar risken för att det uppstår bubblor, t.ex. skatteincitament som uppmuntrar hypotekslån, behöver omprövas. Om man också kan öka flexibiliteten och anpassningsförmågan i ekonomin via reformer på produkt- och arbetsmarknaderna kommer detta att göra den mer motståndskraftig och underlätta anpassningsåtgärder vid större chocker.

Politiska prioriteringar

Med tanke på de utmaningar som har redogjorts för ovan krävs det under 2011–2012 särskilt insatser inom följande områden:

Drivkrafterna för tillväxt behöver mobiliseras genom insatser på EU-nivå. Det är viktigt att nå enighet kring de centrala lagstiftningsförslag som ingår i inremarknadsakten (för ytterligare detaljer, se lägesrapporten om Europa 2020-strategin).

I medlemsstater med stora bytesbalansunderskott eller hög skuldsättning är det viktigt att reformera lönesättningssystemen och marknaderna för tjänster, så att löner och priser anpassas bättre. Insatser för att förbättra företagsklimatet genom effektivare konkurrens (t.ex. genom tjänstedirektivet) och för att minska de administrativa bördorna kommer också att verka i denna riktning. 

Omfördelning av resurser mellan företag och sektorer måste underlättas. Detta innebär bland annat att bestämmelserna om anställningsskydd måste vara utformade så att de inte hindrar en sådan omfördelning mellan sektorer, att de ekonomiska incitamenten att ta arbete måste öka och att den aktiva arbetsmarknadspolitiken bör ges en klarare inriktning på de mest utsatta grupperna. För att underlätta en omfördelning mellan sektorer som kanaliserar resurserna till sektorer som kännetecknas av högt mervärde och stark tillväxt, behövs det också åtgärder för att undanröja sådana faktorer som kan hindra företag att etablera sig på eller lämna en marknad (genom bättre villkor för nystartade företag) och faktorer som hämmar investeringar (t.ex. genom att harmonisera beskattningsunderlagen för bolagsskatt).

Medlemsstater med stora bytesbalansöverskott behöver utreda och angripa orsakerna till den svaga inhemska efterfrågan. Bland annat bör man överväga ytterligare liberalisering av tjänstesektorn och förbättrade investeringsvillkor.

Alla medlemsstater bör påskynda de strukturreformer som bäst motverkar de huvudsakliga flaskhalsarna för tillväxten på medellång sikt. Att döma av de nationella reformprogram som har lagts fram av medlemsstaterna förefaller de planerade åtgärderna inte vara tillräckligt långtgående, och kan därför inte förväntas få de önskade effekterna på tillväxt och sysselsättning på medellång sikt. Vid den slutliga utformningen av programmen bör medlemsstaterna var mer precisa i redovisningen av sina reformplaner, tidigarelägga de viktigaste åtgärderna och generellt sett hålla en högre ambitionsnivå.

Bilaga: Tabell 1. Länderspecifika indikatorer på tillväxt och sysselsättning, ställning i de offentliga finanserna, villkor på finansmarknaderna samt makroekonomiska obalanser

(1) Se Europeiska kommissionens rapport från 2010 Surveillance of intra-euro-area competitiveness and imbalances i European Economy 1.

(2) Potentiell tillväxt motsvarar den varaktiga trendmässiga tillväxt som är förenlig med villkoren på ekonomins utbudssida, justerad för den faktiska BNP-tillväxtens kortsiktiga konjunkturbetingade fluktuationer.