–

A, genom T. Bodin, advokat,

–

Migrationsverket, genom C. Bexelius och H. Forssell, båda i egenskap av ombud,

–

Sveriges regering, inledningsvis genom J. Lundberg, A. Falk, H. Eklinder, C. Meyer-Seitz och H. Shev, därefter av H. Eklinder, C. Meyer-Seitz och H. Shev, samtliga i egenskap av ombud,

–

Nederländernas regering, genom M. Bulterman och M. de Ree, båda i egenskap av ombud,

–

Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud,

–

Europeiska kommissionen, genom G. Wils, K. Simonsson och G. Tolstoy, samtliga i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, som undertecknades i Schengen (Luxemburg) den 19 juni 1990 och trädde i kraft den 26 mars 1995 (EGT L 239, 2000, s. 19), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 265/2010 av den 25 mars 2010 (EUT L 85, 2010, s. 1) (nedan kallad tillämpningskonventionen), och av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 77, 2016, s. 1) (nedan kallad kodexen om Schengengränserna).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan A, som är gambisk medborgare, och å andra sidan Migrationsverket (Sverige). Målet rör Migrationsverkets beslut att avslå A:s ansökan om förlängning av uppehållstillståndet för familjeåterförening, med motiveringen att hans identitet inte kunnat fastställas.

3

I artikel 25.1 i tillämpningskonventionen föreskrivs följande:

”När en medlemsstat ska besluta om utfärdande av uppehållstillstånd ska den systematiskt genomföra en sökning i Schengens informationssystem [(SIS)]. När en medlemsstat ska besluta om utfärdande av uppehållstillstånd för en utlänning som registrerats på en spärrlista ska den först rådfråga den medlemsstat som verkställt registreringen, varvid hänsyn ska tas till denna medlemsstats intressen; uppehållstillstånd får endast beviljas i särskilda fall, i synnerhet av humanitära skäl eller på grund av internationella förpliktelser.

Om uppehållstillstånd beviljas ska den medlemsstat som ansvarar för registreringen återkalla registreringen, men får dock låta registrera den berörda utlänningen på sin nationella spärrlista.”

4

I artikel 1 andra stycket i kodexen om Schengengränserna anges att det i kodexen ”fastställs regler för gränskontroll av personer vid passage av unionens medlemsstaters yttre gränser”.

5

Artikel 6 i kodexen, med rubriken ”Inresevillkor för tredjelandsmedborgare”, har följande lydelse:

”1.   För planerade vistelser på medlemsstaternas territorium som inte varar mer än 90 dagar under en period på 180 dagar, vilket innebär att den period på 180 dagar som föregår varje dag av vistelsen ska beaktas, ska följande villkor gälla för inresa för tredjelandsmedborgare:

…

…

5.   Med undantag från punkt 1 gäller följande:

…

6

2 kap. 1 § utlänningslagen (SFS 2005:716) har följande lydelse:

”En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha pass.”

7

I 5 kap. 3 § första stycket i samma lag föreskrivs följande:

”Uppehållstillstånd ska, om inte annat följer av 17–17 b §§, ges till

…”

8

I 5 kap. 8 § i samma lag föreskrivs följande:

”Ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning enligt 3 § första stycket 1 … ska vara tidsbegränsat vid första beslutstillfället, såvida inte

…”

9

5 kap. 16 § första stycket utlänningslagen har följande lydelse:

”En utlänning som med stöd av 8 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning får beviljas ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd på den grunden endast om förhållandet består.”

10

I 5 kap. 17 a § första och andra styckena i utlänningslagen föreskrivs följande:

”Uppehållstillstånd får vägras i sådana fall som avses i 3 §, om

Uppehållstillstånd får vägras även i sådana fall som avses i 3 § första stycket 1 …, om

…”

11

Den 9 december 2013 beviljade Migrationsverket A, som är gambisk medborgare, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att han skulle återförenas med sin maka, som är svensk medborgare.

12

A hade ansökt om uppehållstillstånd före inresan i Sverige och ansågs ha styrkt sin identitet genom att uppvisa ett hemlandspass.

13

Den 9 november 2015 gav A in en ansökan om förlängning av det tillfälliga uppehållstillståndet till Migrationsverket.

14

Under prövningen av denna ansökan mottog Migrationsverket information från norska myndigheter om att A hade hållits i förvar i Norge och där hade använt sig av flera olika identiteter. Dessutom hade han, under en av dessa identiteter, dömts till fängelse i Norge för innehav och försäljning av narkotika. Norge hade utvisat honom på livstid och registrerat honom på spärrlistan i SIS i syfte att han skulle nekas inresa i Schengenområdet. A hade vidare, i Dakar (Senegal), lämnat in en annan ansökan om uppehållstillstånd som registrerats i Sverige under nämnda identitet. Den ansökan hade avslagits med motiveringen att den grundade sig på ett skenäktenskap.

15

Det framgår dessutom av de svar som Förvaltningsrätten i Malmö, migrationsdomstolen, har lämnat på EU-domstolens skriftliga frågor att A och hans maka som är svensk medborgare är skilda sedan den 13 februari 2018 och att de inte har gemensamma barn. Migrationsdomstolen har angett att A numera bor tillsammans med en norsk medborgare, med vilken han har två minderåriga barn som också är norska medborgare.

16

Migrationsdomstolen har även, i sina svar på nyss nämnda frågor, preciserat att norska medborgare ”i allt väsentligt [har] samma rätt till bosättning i Sverige som svenska medborgare” inom ramen för den nordiska passunionen, som bland annat Konungariket Sverige och Konungariket Norge ingår i. Den enda anknytning som A åberopade i samband med prövningen av ansökan om förlängt uppehållstillstånd var den han hade till dessa norska medborgare. Den hänskjutande domstolen har tillagt att även om det av det svenska folkbokföringsregistret framgår att ingen av nämnda norska medborgare är bosatt i Sverige så ”kan detta sistnämnda förhållande … när som helst komma att ändras och behöver inte vara korrekt”, eftersom ”det kan finnas många skäl till att man registrerar sig som utvandrad”. A är däremot fortfarande folkbokförd i Malmö (Sverige).

17

Genom beslut av den 2 juni 2017 avslog Migrationsverket A:s ansökan om förlängning av det tillfälliga uppehållstillståndet, bland annat med motiveringen att A:s identitet inte hade styrkts.

18

A överklagade avslagsbeslutet till migrationsdomstolen.

19

Migrationsdomstolen önskar med sin begäran om förhandsavgörande få klarhet i vilka krav som följer av unionsrätten i fråga om fastställandet av identiteten på en tredjelandsmedborgare vars ansökan om uppehållstillstånd, som lämnats in när denne redan befinner sig i landet, inte grundar sig på skäl hänförliga till behovet av internationellt skydd eller humanitära skäl, utan avser familjeåterförening. Nämnda domstol undrar särskilt om unionsrätten innebär ett krav på att den sökande tredjelandsmedborgarens identitet ska vara styrkt för att uppehållstillstånd ska kunna utfärdas även om sökanden redan är bosatt i landet.

20

Migrationsdomstolen har angett att beviljande av uppehållstillstånd på annan grund än behovet av internationellt skydd eller humanitära skäl enligt svensk rätt förutsätter att den sökandes identitet är klarlagd genom ett giltigt pass gällande för hela den sökta tillståndstiden. Undantag från denna regel medges emellertid i situationer som inte motsvarar den som är aktuell i det nationella målet.

21

Migrationsdomstolen har påpekat att Migrationsöverdomstolen i dom MIG 2011:11 av den 12 maj 2011 slog fast att klarlagd identitet vid beviljande av tidsbegränsade uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare på grund av en anknytning till Konungariket Sverige, exempelvis genom ett äktenskap, är en förutsättning för att åtagandena enligt tillämpningskonventionen och kodexen om Schengengränserna ska vara uppfyllda. Den har vidare angett att Migrationsöverdomstolen har upphävt en dom från Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen, i vilken denna fann att tillämpningskonventionen och kodexen om Schengengränserna utgör hinder för tillämpning av det sänkta beviskrav avseende sökandens identitet som gäller enligt artikel 16 f § lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, vilken specifikt avser beviljande av uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå. Migrationsöverdomstolen har även preciserat att den skyldighet att klarlägga identiteten som den slog fast i sin dom MIG 2011:11 av den 12 maj 2011 endast gäller ansökningar om uppehållstillstånd som lämnas av tredjelandsmedborgare som inte ännu befinner sig i Sverige.

22

Mot denna bakgrund beslutade Förvaltningsrätten i Malmö, migrationsdomstolen, att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

23

Efter att ha beslutat att avgöra målet utan att hålla muntlig förhandling, på grund av de hälsorisker som följer av coronaviruspandemin, ställde domstolen flera skriftliga frågor till de berörda som avses i artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol, vilka besvarades av A, Migrationsverket, den svenska regeringen och Europeiska kommissionen.

24

Den svenska regeringen har gjort gällande att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till prövning, eftersom beslutet om hänskjutande inte innehåller en tillräcklig redogörelse för den faktiska och rättsliga bakgrunden till det nationella målet så att EU-domstolen kan ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den. Sambandet mellan den begärda tolkningen av unionsrätten och de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet framgår inte heller av nämnda beslut, särskilt med hänsyn till att de bestämmelser som är tillämpliga i målet innebär ett krav på att den som ansöker om uppehållstillstånd klarlägger sin identitet, eftersom villkoren för att godta att sökandens identitet är oklar inte är uppfyllda. Slutligen framgår det inte heller tydligt av beslutet om hänskjutande vilket samband som föreligger mellan de bestämmelser av vilka en tolkning begärs och de i det nationella målet tillämpliga nationella bestämmelserna, varför det enligt den svenska regeringen är svårt att se relevansen av tolkningsfrågorna för utgången av nämnda mål.

25

Av domstolens fasta praxis framgår följande. Enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer det uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen av unionsrätten (se, bland annat, dom av den 19 november 2019, A. K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen), C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkt 97, och dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 55 och där angiven rättspraxis).

26

Av detta följer att nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU‑domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (se, bland annat, dom av den 19 december 2019, Airbnb Ireland, C‑390/18, EU:C:2019:1112, punkt 29, och dom av den 24 oktober 2018, XC m.fl., C‑234/17, EU:C:2018:853, punkt 16 och där angiven rättspraxis).

27

I förevarande fall har migrationsdomstolen angett skälen till varför den anser att en tolkning av såväl bestämmelserna i tillämpningskonventionen om sökningar i SIS som bestämmelserna i kodexen om Schengengränserna, enligt vilka varje tredjelandsmedborgare måste inneha en resehandling som är giltig under hela den vistelsetid som ansökan avser, är nödvändig för att avgöra det mål som den ska pröva. Den har även försett EU-domstolen med tillräckliga uppgifter om de faktiska och rättsliga omständigheterna för att den ska kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts. Det kan följaktligen inte anses att tolkningsfrågorna saknar samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet, eller att de är hypotetiska. Att det finns ett samband mellan de unionsbestämmelser av vilka en tolkning begärs och de nationella bestämmelser som är tillämpliga i det nationella målet, vilka avser beviskraven i fråga om sökandens identitet vid ansökan om uppehållstillstånd, står dessutom klart med hänsyn till den nationella rättspraxis avseende dessa krav som angetts i punkt 21 ovan, vars syfte, som migrationsdomstolen själv har hänvisat till, är att uppfylla de åtaganden som följer av tillämpningskonventionen och kodexen om Schengengränserna.

28

Begäran om förhandsavgörande kan följaktligen tas upp till prövning.

29

Migrationsdomstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida tillämpningskonventionen, särskilt artikel 25.1 i denna, och/eller kodexen om Schengengränserna ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken det är tillåtet att utfärda, förlänga eller förnya ett uppehållstillstånd för familjeåterförening när ansökan har getts in i denna medlemsstat av en tredjelandsmedborgare som är registrerad på spärrlistan i SIS och vars identitet inte har kunnat fastställas med hjälp av en giltig resehandling.

30

För det första föreskrivs i artikel 25.1 första stycket i tillämpningskonventionen att en medlemsstat som avser att utfärda ett uppehållstillstånd systematiskt ska göra en sökning i SIS. Om sökanden är registrerad på spärrlistan får denna medlemsstat endast bevilja ett sådant tillstånd ”i särskilda fall, i synnerhet av humanitära skäl eller på grund av internationella förpliktelser”, men först efter att ha rådfrågat den medlemsstat som verkställt registreringen, varvid hänsyn ska tas till den medlemsstatens intressen vid beslutet. Det framgår av andra stycket i denna bestämmelse att om uppehållstillstånd beviljas, ska den medlemsstat som ansvarar för registreringen återkalla registreringen i SIS, men får dock låta registrera sökanden på sin nationella spärrlista.

31

Syftet med dessa bestämmelser är således att se till att det inte uppkommer situationer där en tredjelandsmedborgare beviljas ett uppehållstillstånd samtidigt som denne är registrerad på spärrlistan i SIS (se, bland annat, dom av den 16 januari 2018, E, C‑240/17, EU:C:2018:8, punkt 38).

32

Däremot fastställs inte i artikel 25.1 i tillämpningskonventionen de rättsliga villkor som en sådan medborgare måste uppfylla för att resa in och vistas i Schengenområdet, inbegripet styrkandet av sin identitet.

33

Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 62 i sitt förslag till avgörande leder den mekanism för föregående samråd som föreskrivs i artikel 25.1 i tillämpningskonventionen inte heller systematiskt till avslag på en ansökan om uppehållstillstånd som lämnas in av en tredjelandsmedborgare som är registrerad på spärrlistan i SIS. Den medlemsstat där tredjelandsmedborgaren har lämnat in en sådan ansökan har nämligen fortfarande, efter att ha beaktat den registrerande medlemsstatens intressen, möjlighet att bevilja nämnda medborgare detta uppehållstillstånd men då endast i ”särskilda fall”.

34

Det framgår visserligen av själva ordalydelsen i denna bestämmelse att den syftar till att en medlemsstat endast ska kunna bevilja uppehållstillstånd till en tredjelandsmedborgare som är registrerad på spärrlistan i SIS i ”särskilda fall”, varvid ”humanitära skäl eller på grund av internationella förpliktelser” uttryckligen anges som exempel på sådana fall. Detta innebär emellertid inte att det enbart är i dessa båda fall som ett sådant beviljande är möjligt. I och med att dessa båda fall föregås av adverbet ”i synnerhet” kan de inte anses vara en uttömmande angivelse av vad som är ”särskilda fall”.

35

Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 66 i sitt förslag till avgörande kan begreppet ”särskilda fall” omfatta skäl som hänger samman med iakttagandet av den berörda tredjelandsmedborgarens grundläggande rättigheter, bland annat rätten till respekt för familjelivet och barnets rättigheter enligt artiklarna 7 och 24 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som medlemsstaterna måste iaktta vid genomförandet av tillämpningskonventionen. Denna konvention utgör en integrerad del av unionsrätten enligt protokoll nr 19 om Schengenregelverket, som fogats till fördragen (EUT C 83, 2010, s. 290).

36

Härav följer att artikel 25.1 i tillämpningskonventionen inte får tolkas så, att medlemsstaterna fråntas möjligheten att bevilja uppehållstillstånd för familjeåterförening enbart på den grunden att den berörda tredjelandsmedborgarens identitet inte med säkerhet kan fastställas med hjälp av en giltig resehandling.

37

Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 58 i sitt förslag till avgörande ska artikel 25.1 i tillämpningskonventionen dessutom tolkas så, att den inte bara är tillämplig på en ansökan om uppehållstillstånd, utan även på en ansökan om att få ett sådant tillstånd förlängt eller förnyat som lämnas in av en tredjelandsmedborgare som redan befinner sig i den berörda medlemsstaten.

38

Den behöriga nationella myndigheten ska således göra en sökning i SIS innan den beslutar om förlängning eller förnyelse av ett uppehållstillstånd och ska, om sökanden är registrerad på spärrlistan i SIS, rådfråga den medlemsstat som verkställt registreringen och därvid ta hänsyn till dess intressen, eftersom ett sådant uppehållstillstånd endast kan förlängas eller förnyas i ”särskilda fall”, i den mening som avses i artikel 25.1 i tillämpningskonventionen, såsom den bestämmelsen tolkats i punkt 35 ovan.

39

Den behöriga myndigheten i den medlemsstat som verkställt registreringen är för sin del skyldig att, i enlighet med den i artikel 4.3 FEU stadgade principen om lojalt samarbete, ta ställning till huruvida den berörda tredjelandsmedborgaren ska beviljas uppehållstillstånd eller om ett sådant ska förlängas eller förnyas. Detta ska ske inom en rimlig tid, vars längd beror på omständigheterna i det enskilda fallet, så att myndigheten har den tid på sig som är nödvändig för att inhämta relevant information (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 januari 2018, E, C‑240/17, EU:C:2018:8, punkt 53).

40

Vad för det andra gäller kodexen om Schengengränserna erinrar EU-domstolen om att det i artikel 6.1 a i kodexen föreskrivs att tredjelandsmedborgare, då de passerar medlemsstaternas yttre gränser för en vistelse inom Schengenområdet ”som inte varar mer än 90 dagar under en period på 180 dagar”, ska inneha en giltig resehandling som ger innehavaren rätt att passera gränsen.

41

Av detta följer att kodexen om Schengengränserna inte reglerar situationen för sådana tredjelandsmedborgare som – i likhet med A i det nu aktuella fallet – redan befinner sig i en medlemsstat och har beviljats uppehållstillstånd för familjeåterförening där (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 oktober 2009, Zurita García och Choque Cabrera, C‑261/08 och C‑348/08, EU:C:2009:648, punkt 45).

42

Mot bakgrund av det ovanstående ska den första frågan besvaras enligt följande:

43

Med hänsyn till svaret på den första frågan saknas anledning att besvara den andra och den tredje frågan.

44

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

Artikel 25.1 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, som undertecknades i Schengen (Luxemburg) den 19 juni 1990 och trädde i kraft den 26 mars 1995), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 265/2010 av den 25 mars 2010 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken det är tillåtet att bevilja, förlänga eller förnya ett uppehållstillstånd för familjeåterförening när ansökan lämnats in i denna medlemsstat av en tredjelandsmedborgare som är registrerad på spärrlistan i Schengens informationssystem och vars identitet inte har kunnat fastställas med hjälp av en giltig resehandling. Detta gäller under förutsättning att nämnda medlemsstat först har rådfrågat den medlemsstat som verkställt registreringen och därvid tagit hänsyn till dess intressen, och att den har beviljat, förlängt eller förnyat uppehållstillståndet endast av skäl som omfattas av begreppet ”särskilda fall” i den mening som avses i nämnda bestämmelse.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), särskilt artikel 6.1 a däri, ska tolkas så, att den inte är tillämplig på en tredjelandsmedborgare som befinner sig i en sådan situation.