1

Melli Bank plc (nedan kallat Melli Bank eller banken) har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt den 9 juli 2009 i de förenade målen T-246/08 och T-332/08, Melli Bank mot rådet (REG 2009, s. II-2629) (nedan kallad den överklagade domen). Förstainstansrätten ogillade i denna dom Melli Banks yrkande, i målen T-246/08 och T-332/08, att punkt 4 i tabell B i bilagan till rådets beslut 2008/475/EG av den 23 juni 2008 om genomförande av artikel 7.2 i förordning (EG) nr 423/2007 om restriktiva åtgärder mot Iran (EUT L 163, s. 29) (nedan kallat det omtvistade beslutet) ska ogiltigförklaras, vad avser Melli Bank, och, i mål T-332/08, om att förstainstansrätten, för det fall vissa förutsättningar var uppfyllda, skulle förklara att artikel 7.2 d i rådets förordning (EG) nr 423/2007 av den 19 april 2007 om restriktiva åtgärder mot Iran (EUT L 103, s. 1) inte får tillämpas.

2

Såsom förstainstansrätten konstaterat i punkt 1 i den överklagade domen är klaganden, Melli Bank, ett aktiebolag som är registrerat och har sitt säte i Förenade kungariket och som fått auktorisation av och regleras av Financial Services Authority (brittisk tillsynsmyndighet för finansiella tjänster). Melli Bank inledde sin bankverksamhet i Förenade kungariket den 1 januari 2002 till följd av en omvandling av Bank Melli Irans filial i denna medlemsstat. Klaganden är ett helägt dotterbolag till Bank Melli Iran, som är en iransk bank som kontrolleras av den iranska staten.

3

För att utöva påtryckningar på Islamiska republiken Iran i syfte att få denna att upphöra med sin spridningskänsliga kärntekniska verksamhet och med att utveckla kärnvapenbärare (nedan kallad kärnvapenspridning), antog Förenta nationernas säkerhetsråd (nedan kallat säkerhetsrådet) den 23 december 2006 resolution 1737 (2006).

4

Enligt punkt 12 i denna resolution har säkerhetsrådet beslutat

”… att alla stater ska frysa penningmedel, andra finansiella tillgångar och ekonomiska resurser som vid tidpunkten för antagandet av förevarande resolution eller senare befinner sig i dessa stater och som innehas eller kontrolleras av personer och enheter som enligt [säkerhetsrådet] eller kommittén skulle kunna betraktas som personer som är engagerade i, är direkt knutna till eller ger stöd till Irans spridningskänsliga kärntekniska verksamhet eller till utvecklingen av system för kärnvapenbärare, de personer eller enheter som agerar på deras vägnar eller på deras uppdrag, eller de enheter som ägs eller kontrolleras av dem, inbegripet genom olagliga medel …” .

5

Bilagan till resolution 1737 (2006) innehåller en förteckning över personer och enheter som är involverade i kärnvapenspridning och vars tillgångar och ekonomiska resurser (nedan kallade tillgångarna) ska frysas.

6

Denna förteckning har därefter uppdaterats genom flera senare resolutioner, bland annat genom säkerhetsrådets resolution 1747 (2007), genom vilken tillgångarna i den iranska banken Bank Sepah och i dess dotterbolag i Förenade kungariket, Bank Sepah International plc, har frysts. Klaganden omfattas däremot inte av åtgärder för frysning av tillgångar som antagits av säkerhetsrådet.

7

Vad avser Europeiska unionen har resolution 1737 (2006) genomförts genom rådets gemensamma ståndpunkt 2007/140/Gusp av den 27 februari 2007 om restriktiva åtgärder mot Iran (EUT L 61, s. 49).

8

I artikel 5.1 i gemensam ståndpunkt 2007/140 anges följande:

”Alla penningmedel … som direkt eller indirekt tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av

skall spärras.”

9

Klaganden nämns inte i bilagorna till gemensam ståndpunkt 2007/140.

10

Resolution 1737 (2006) genomfördes, i den utsträckning som den avsåg Europeiska gemenskapens befogenheter, genom förordning nr 423/2007, som antogs med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG och med hänvisning till gemensam ståndpunkt 2007/140 och vars innehåll i huvudsak är identiskt med innehållet i den gemensamma ståndpunkten. Samma enheter och fysiska personer återfinns i bilagorna till denna förordning.

11

I artikel 5 i nämnda förordning förbjuds vissa transaktioner med personer eller enheter i Iran eller transaktioner för användning i Iran.

12

I artikel 7 i förordningen anges följande:

”1.   Alla tillgångar … som tillhör eller ägs, innehas eller kontrolleras av de personer, enheter och organ som anges i bilaga IV skall frysas. Bilaga IV skall omfatta de personer, enheter och organ som uppgetts av sanktionskommittén eller [säkerhetsrådet] i enlighet med punkt 12 i [säkerhetsrådets] resolution 1737 (2006).

2.   Alla tillgångar … som tillhör eller ägs, innehas eller kontrolleras av de personer, enheter och organ som anges i bilaga V skall frysas. Bilaga V skall omfatta fysiska och juridiska personer, enheter och organ som inte omfattas av bilaga IV men om vilka det i enlighet med artikel 5.1 b i gemensam ståndpunkt 2007/140 har fastställts att dessa

3.   Inga tillgångar eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt ställas till förfogande för eller utnyttjas till gagn för de fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som anges i bilagorna IV och V.

4.   Det är förbjudet att medvetet och avsiktligt delta i verksamhet vars syfte eller verkan är att direkt eller indirekt kringgå de åtgärder som avses i punkterna 1, 2 och 3.”

13

Klaganden nämns inte i bilaga V till förordning nr 423/2007.

14

I artikel 13 i samma förordning åläggs de berörda personerna och enheterna att lämna diverse uppgifter till och samarbeta med de behöriga myndigheterna.

15

I artikel 15.2 och 15.3 i förordningen anges följande:

”2.   Rådet skall med kvalificerad majoritet och i full överensstämmelse med de beslut som rådet fattat med avseende på bilaga II till gemensam ståndpunkt [2007/140] fastställa, se över och ändra förteckningen över personer, organ och enheter enligt artikel 7.2. Förteckningen i bilaga V skall ses över regelbundet och minst en gång var tolfte månad.

3.   Rådet skall ange individuella och specifika skäl för de beslut som antagits enligt punkt 2 och underrätta berörda personer, enheter och organ om dessa.”

16

I artikel 16 i samma förordning föreskrivs att medlemsstaterna ska fastställa påföljder för överträdelser av bestämmelserna i denna förordning.

17

Säkerhetsrådet har i punkt 10 i resolution 1803 (2008) av den 3 mars 2008 uppmanat ”alla stater att vara vaksamma när det gäller finansinstituts verksamhet på deras territorier med alla banker med hemvist i Iran, särskilt Bank Melli och Bank Saderat, samt deras filialer och dotterbolag utomlands, för att undvika att denna verksamhet bidrar till spridningskänslig kärnteknisk verksamhet och utveckling av system för kärnvapenbärare”.

18

Rådets gemensamma ståndpunkt 2008/479/Gusp av den 23 juni 2008 om genomförande av gemensam ståndpunkt 2007/140 (EUT L 163, s. 43) innebar bland annat att bilaga II till gemensam ståndpunkt 2007/140 ersattes. Denna bilaga innehåller en tabell A, med rubriken ”Fysiska personer”, och en tabell B, med rubriken ”Enheter och organ”.

19

Enligt den gemensamma ståndpunkten 2008/479 ingår Bank Melli Iran och Melli Bank bland de enheter vars tillgångar ska frysas. Punkt 5 i tabell B i bilagan till denna ståndpunkt innehåller nämligen följande uppgifter i den första kolumnen med rubriken ”Namn”:

”Bank Melli, Melli Bank Iran and all branches and subsidiaries including

20

I en andra kolumn, med rubriken ”Identifieringsinformation”, anges en adress efter varje berörd bank.

21

I den tredje kolumnen, med rubriken ”Skäl”, anges följande:

”Lämnar eller försöker lämna finansiellt stöd till företag som medverkar i eller upphandlar varor till Irans kärn- och robotprogram (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company och DIO). Bank Melli fungerar som underlättare av Irans känsliga verksamhet. Den har underlättat otaliga uppköp av känsligt materiel till Irans kärn- och robotprogram. Banken har tillhandahållit ett antal finansiella tjänster på uppdrag av enheter som har nära koppling till Irans kärn- och robotindustrier, inbegripet att öppna remburser och hålla konton. Många av företagen ovan har pekats ut i säkerhetsrådets resolutioner 1737 och 1747.”

22

I den fjärde kolumnen, med rubriken ”Uppförd i förteckningen den”, anges datumet ”23.6.2008”.

23

Den 23 juni 2008 antog rådet också det omtvistade beslutet. Bilagan till det beslutet ersätter bilaga V till förordning nr 423/2007. Bilagan innehåller en tabell A, med rubriken ”Fysiska personer”, och en tabell B, med rubriken ”Juridiska personer, enheter och organ”, vilka båda innehåller samma kolumner som bilagan till gemensam ståndpunkt 2008/479. Klaganden nämns i punkt 4 i nämnda tabell B. Uppgifterna om klaganden är identiska med dem som finns i bilagan till nämnda gemensamma ståndpunkt, med undantag för uppgiften ”Uppförd i förteckningen den”, som är den 24 juni 2008. Beslutet offentliggjordes den 24 juni 2008 i Europeiska unionens officiella tidning.

24

Banken väckte sin talan i mål T-246/08 genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 25 juni 2008. Den yrkade att punkt 4 i tabell B i bilagan till det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras, vad avser banken, och att rådet skulle förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

25

Banken väckte sin talan i mål T-322/08, genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 15 augusti 2008. Banken yrkade i denna talan att förstainstansrätten skulle

26

Republiken Frankrike, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland samt Europeiska gemenskapernas kommission tilläts att intervenera vid förstainstansrätten till stöd för rådets yrkanden.

27

Banken anförde flera grunder till stöd för sin talan. I den första grunden gjorde banken gällande att Bank Melli Iran inte bidragit till finansiering av kärnvapenspridning. I den andra grunden hävdades att rådet tolkat och tillämpat artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 felaktigt, eftersom rådet hade ett utrymme för eget skön. Banken gjorde i sin tredje grund i andra hand gällande att artikel 7.2 d är rättsstridig, eftersom den strider mot proportionalitetsprincipen genom att rådet enligt denna bestämmelse var tvunget att föra upp banken i förteckningen i bilaga V till nämnda förordning. Den fjärde grunden avsåg felaktig tolkning eller tillämpning av nämnda artikel 7.2 d, eftersom banken inte är en enhet eller ett organ ”som ägs eller kontrolleras” av moderbolaget, på det sätt som avses i denna bestämmelse. Banken gjorde i den femte grunden gällande att icke-diskrimineringsprincipen åsidosatts. Den sjätte grunden avsåg åsidosättande av motiveringsskyldigheten i det omtvistade beslutet.

28

Förstainstansrätten förklarade att den första grunden inte kunde upptas till sakprövning, eftersom det i ansökan endast påstås att Bank Melli Iran inte bidragit till finansieringen av kärnvapenspridning, och att denna grund därefter och därutöver ska ses som en ny grund.

29

Förstainstansrätten prövade och avfärdade därefter samtliga grunder.

30

Melli Bank har yrkat att domstolen ska

31

Rådet, Republiken Frankrike, Förenade kungariket och kommissionen har yrkat att domstolen ska

32

Banken har åberopat fyra grunder till stöd för sitt överklagande. Banken har i den första grunden, som består av två delar, gjort gällande att förstainstansrätten gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 är en tvingande bestämmelse. Banken menar att denna tolkning strider mot den bestämmelsens ordalydelse (första delen) och mot proportionalitetsprincipen (andra delen). Banken har i den andra grunden gjort gällande att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att anse att nämnda artikel 7.2 d är förenlig med proportionalitetsprincipen. Banken har i sin tredje grund hävdat att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning vad avser hur den har formulerat och tillämpat detta kriterium för att avgöra huruvida banken ägs och kontrolleras av sitt moderbolag. Banken har som fjärde grund gjort gällande att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att anse att rådet har uppfyllt sin skyldighet att motivera sitt beslut att föra upp banken i den förteckning över personer, enheter och organ som avses i artikel 7.2 i förordning nr 423/2007.

33

Den första grundens första del rör i huvudsak punkterna 61–67, 69 och 70 i den överklagade domen.

34

Banken har ifrågasatt förstainstansrättens analys av begreppet ”skall frysas” i artikel 7.2 i förordning nr 423/2007, vilken framgår av punkt 63 i den överklagade domen. Förstainstansrätten ansåg härvid att rådet inte har något utrymme för eget skön på området. Enligt banken innebär uttrycket ”om vilka det … har fastställts att” i den andra meningen i första stycket i artikel 7.2 en nyansering av det tidigare använda uttrycket ”skall omfatta” och visar att rådet borde ha bedömt och fastställt de ägda eller kontrollerade enheternas tillgångar innan det beslutade huruvida tillgångarna skulle frysas. Förstainstansrättens slutsats i denna fråga strider vidare mot punkterna 64 och 65 i den överklagade domen, i vilka förstainstansrätten ansåg att rådet borde ha bedömt huruvida villkoren för tillämpning av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 var uppfyllda, däribland vad avser dotterbolag som helt ägs av enheter om vilka det har fastställts att de deltar i kärnvapenspridning.

35

Enligt banken bygger förordning nr 423/2007 på att det ska göras en individuell bedömning av vilka som ska föras upp på förteckningen över personer, enheter och organ enligt artikel 7.2 i förordning nr 423/2007, varför det i artikel 15.3 i samma förordning föreskrivs en skyldighet att särskilt motivera det individuella beslutet att föra upp en viss enhet i denna förteckning. Enligt sistnämnda bestämmelse måste rådet ange skälen till varför det anser att en viss enhet uppfyller villkoren för att föras upp i denna förteckning.

36

Rådet, Republiken Frankrike, Förenade kungariket och kommissionen har bestritt denna tolkning.

37

I artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 föreskrivs att ”[a]lla tillgångar … som tillhör eller ägs, innehas eller kontrolleras av de personer, enheter och organ som anges i bilaga V skall frysas” och att ”[b]ilaga V skall omfatta fysiska och juridiska personer, enheter och organ som inte omfattas av bilaga IV men om vilka det i enlighet med artikel 5.1 b i gemensam ståndpunkt 2007/140/Gusp har fastställts att dessa … är en juridisk person, en enhet eller ett organ som ägs eller kontrolleras av en sådan person, en sådan enhet eller ett sådant organ som avses i led a eller b [som deltar i, är direkt knutna till eller stöder kärnvapenspridning], inbegripet genom olagliga medel.

38

Förstainstansrätten har i enlighet med fast rättspraxis (se, analogt, dom av den 17 november 1983 i mål 292/82, Merck, REG 1983, s. 3781, punkt 12, och av den 23 februari 2010 i mål C-480/08, Teixeira, REU 2010, s. I-1107, punkt 48) vid sin tolkning av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 beaktat denna bestämmelses ordalydelse och sammanhang samt syftet med den lagstiftning som bestämmelsen ingår i.

39

Såsom generaladvokaten har anmärkt i punkt 40 i sitt förslag till avgörande har förstainstansrätten inte gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att förklara att det av ordalydelsen i artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 följer att rådet måste frysa tillgångar som innehas av en enhet ”som ägs eller kontrolleras” av en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning, i den mening som avses i artikel 7.2 a eller b i samma förordning, och att rådet, från fall till fall, ska bedöma huruvida den berörda enheten ”ägs eller kontrolleras” av sistnämnda enhet.

40

Domstolen delar förstainstansrättens slutsats, i punkterna 64 och 65 i den överklagade domen, att med hänsyn till att orden ”om vilka det … har fastställts” använts i inledningen till artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 ska frågan huruvida det är fråga om en enhet som ”ägs eller kontrolleras” avgöras från fall till fall av rådet. Vid denna bedömning ska hänsyn bland annat tas till graden av ägande av och kontroll över enheten i fråga. Förstainstansrätten har vidare, i punkterna 63 och 69 i nämnda dom, helt korrekt understrukit att eftersom orden ”skall frysas” används i samma bestämmelse i förordning nr 423/2007, måste frysning av tillgångarna beslutas vad avser en enhet om vilken rådet har fastställt att den ägs eller kontrolleras av en enhet avseende vilken rådet har fastställt att den deltar i kärnvapenspridning, och frysningen behöver inte motiveras av att den enhet som ägs eller kontrolleras själv deltar i denna kärnvapenspridning.

41

Domstolen anser inte att förstainstansrättens ovan beskrivna två bedömningar strider mot varandra, eftersom den första rör skyldigheten att, inom ramen för ett visst utrymme för eget skön, bedöma huruvida den berörda enheten ”ägs eller kontrolleras” av en annan enhet, medan den andra rör skyldigheten att frysa en sådan enhets tillgångar, utan att pröva huruvida nämnda enhet själv är delaktig i kärnvapenspridning.

42

Den omständigheten att rådet förfogar över ett utrymme för eget skön i frågan huruvida den berörda enheten ägs eller kontrolleras av en annan enhet innebär därför inte att rådet även har ett utrymme för eget skön avseende i vilken mån en sådan enhet bidrar till kärnvapenspridning, i syfte att avgöra huruvida enhetens tillgångar ska frysas.

43

Bankens påstående att rådet förfogar över ett utrymme för eget skön i denna fråga kan inte heller anses stödjas av motiveringsskyldigheten enligt artikel 15.3 i förordning nr 423/2007. Kravet att rådet ska ange individuella och specifika skäl rör nämligen beslut om att föra upp berörda personer, enheter och organ i förteckningen i fråga, det vill säga deltagande i Islamska republiken Irans kärnvapenanknutna verksamhet eller, vad avser enheter som ägs eller kontrolleras, skälen varför villkoren för ägande eller kontroll ska anses vara uppfyllda.

44

Den första delen i den första grunden för överklagandet saknar således stöd och ska därför avfärdas.

45

Banken har i den första grundens andra del gjort gällande att förstainstansrätten har åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att tolka artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 så, att rådet enligt denna bestämmelse inte förfogar över något utrymme för eget skön vad avser att avgöra huruvida ett dotterbolag uppfyller bestämmelsens krav. Banken har i den andra grunden hävdat att om domstolen skulle anse att artikel 7.2 d i förordningen är tvingande, så strider den bestämmelsen själv mot proportionalitetsprincipen, varför den inte får tillämpas i förevarande fall i enlighet med artikel 241 EG, vilket innebär att det omtvistade beslutet saknar rättslig grund. Nämnda delgrund och grund rör i huvudsak punkterna 75, 76, 99, 102 och 103 i den överklagade domen samt punkterna 107–110 i samma dom.

46

Banken har kritiserat förstainstansrättens resonemang och invänt att förstainstansrätten inte har beaktat säkerhetsrådets resolutioner vid sin tolkning av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007. Banken har erinrat om att det föreligger ett samband mellan dessa resolutioner och nämnda förordning, vilket bland annat framgår av skälen 1, 2, 5 och 6 i förordningen och av skälen till gemensam ståndpunkt 2007/140. Resolution 1803 (2008) antogs visserligen efter förordning nr 423/2007, men denna resolution är ändå av särskild vikt för tolkningen av artikel 7.2 d i nämnda förordning. Den omständigheten att säkerhetsrådet inte har beslutat att bankens tillgångar ska frysas men däremot, i punkt 10 i resolutionen, rekommenderat medlemsstaterna att ”vara vaksamma”, tyder på att mindre ingripande åtgärder än frysning av tillgångar kan vara effektiva medel för att uppnå de syften som ligger bakom säkerhetsrådets resolutioner.

47

Banken anser vidare att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att, såsom framgår av den sista meningen i punkt 103 i den överklagade domen, anse att frysningen av tillgångarna, hos enheter som ägs eller kontrolleras av en enhet avseende vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning, är nödvändig och ändamålsenlig när det gäller att säkerställa att de åtgärder som vidtagits gentemot denna enhet är effektiva och att de inte kringgås. Enligt banken föreskrivs effektiva åtgärder redan i artiklarna 5.1, 7.3, 7.4, 13 och 16 i förordning nr 423/2007. Förstainstansrätten har gjort en felaktig bedömning när den avfärdade bankens förslag till alternativa åtgärder med motiveringen att de inte medför ett tillräckligt skydd mot eventuella transaktioner som strider mot restriktionerna. Eftersom det är fråga om alternativa åtgärder i efterhand hade det i vart fall varit möjligt att vänta med att föra upp dotterbolaget i denna förteckning till efter det att dessa åtgärder hade vidtagits. Förstainstansrätten har genom sina slutsatser åsidosatt proportionalitetsprincipen och vänt på bevisbördan genom att kräva att banken visar att de alternativa åtgärderna utan undantag är effektiva.

48

Enligt banken var det – med hänsyn till det omfattande ingrepp i dess grundläggande rättigheter som en frysning av tillgångar innebär – uppenbart olämpligt av förstainstansrätten att i punkt 107 i den överklagade domen kategoriskt avfärda bankens argument att alternativa åtgärder skulle kunna vara effektiva.

49

Banken har konstaterat att endast två av Bank Melli Irans tjugo dotterbolag omnämns i det omtvistade beslutet. Den har vidare lämnat förstainstansrätten ett annat exempel, vilket omnämns i punkt 53 i den överklagade domen, av vilket det framgår att rådet har fört upp ett moderbolag i den aktuella förteckningen, utan att omnämna något av dess sex dotterbolag. Banken anser därför att det antingen är så, att rådet förfogar över ett utrymme för eget skön när det tillämpar artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007, såsom den har hävdat, eller så visar denna praktiska tillämpning att det var oproportionerligt att kräva att samtliga dotterbolag ska föras upp i förteckningen.

50

Banken anser därför att rådet förfogar över ett utrymme för eget skön och att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att tolka artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 så, att den är tvingande. Nämnda artikel 7.2 d måste åtminstone anses tvetydig. Det framgår emellertid av rättspraxis att när en bestämmelse i sekundärrätten kan tolkas på flera sätt, ska den tolkning som leder till att bestämmelsen är förenlig med fördraget ges företräde. Förstainstansrätten har i förevarande fall gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att inte tolka artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 så, att rådet förfogar över ett utrymme för eget skön.

51

Rådet, Republiken Frankrike, Förenade kungariket och kommissionen anser att förstainstansrätten inte har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid sin bedömning av huruvida den aktuella åtgärden är proportionerlig.

52

Det framgår av fast rättspraxis att proportionalitetsprincipen ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten och att den innebär att de medel som föreskrivs i en unionsrättslig bestämmelse är ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas i den berörda lagstiftningen uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (dom av den 10 december 2002 i mål C-491/01, British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, REG 2002, s. I-11453, punkt 122, av den 6 december 2005 i de förenade målen C-453/03, C-11/04, C-12/04 och C-194/04, ABNA m.fl., REG 2005, s. I-10423, punkt 68, och av den 8 juni 2010 i mål C-58/08, Vodafone m.fl., REU 2010, s. I-4999, punkt 51).

53

Banken har inte bestritt att lagstiftningens mål – att bekämpa kärnvapenspridning till Iran i syfte att bevara internationell fred och säkerhet – är legitimt, utan har hävdat att det var olämpligt och onödigt att frysa tillgångarna hos de ägda eller kontrollerade enheterna. Banken har härvid gjort gällande att förstainstansrätten inte har tagit tillräcklig hänsyn till säkerhetsrådets resolutioner vid sin tolkning av artikel 7.2 i förordning nr 423/2007.

54

Domstolen erinrar inledningsvis om att säkerhetsrådets resolutioner, å ena sidan, och rådets gemensamma ståndpunkter och förordningar, å andra sidan, hör till olika rättsordningar. De rättsakter som antagits inom ramen för, å ena sidan, Förenta nationerna, och, å andra sidan, unionen, har nämligen antagits av organ som förfogar över fristående befogenheter som har tilldelats dem genom deras stadgar, som är de fördrag som har inrättat dem (dom av den 16 november 2011 i mål C-548/09 P, Bank Melli Iran mot rådet, REU 2011, s. I-11381, punkterna 100 och 102).

55

Domstolen har i punkt 103 i domen i det ovannämnda målet Bank Melli Iran mot rådet erinrat om att gemenskapen, vid utarbetandet av åtgärder som syftar till att genomföra en resolution från säkerhetsrådet som avses i en gemensam ståndpunkt, ska ta vederbörlig hänsyn till lydelsen i och ändamålet med den ifrågavarande resolutionen. Lydelsen av och föremålet för en säkerhetsrådsresolution ska också beaktas vid tolkningen av den förordning som syftar till att genomföra resolutionen (domen i det ovannämnda målet Bank Melli Iran mot rådet, punkt 104 och där angiven rättspraxis).

56

Förstainstansrätten har beaktat resolution 1737 (2006), eftersom den i punkt 6 i den överklagade domen har förklarat att resolutionen har genomförts genom förordning nr 423/2007, som i stort sett har exakt samma innehåll som gemensam ståndpunkt 2007/140. Banken har inte visat av vilka skäl den anser att förstainstansrätten hade kunnat komma fram till en annan slutsats vad avser frågan huruvida det var nödvändigt att frysa ägda eller kontrollerade enheters tillgångar. I punkt 12 i resolution 1737 (2006) föreskrivs nämligen uttryckligen att tillgångarna ska frysas för enheter som innehas eller kontrolleras av personer och enheter som deltar i Islamska republiken Irans kärntekniska verksamhet.

57

Vad avser resolution 1803 (2008) anmärker domstolen att denna resolution inte föreskriver att medlemsstaterna ska vidta några specifika åtgärder, men uppmanar dem att vara vaksamma när det gäller på deras territorier etablerade finansinstituts verksamhet gentemot Bank Melli Iran, för att undvika att denna verksamhet ökar risken för kärnvapenspridning (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Bank Melli Iran mot rådet, punkt 107). Denna rekommendation ska inte tolkas som att det inte var nödvändigt att frysa tillgångarna hos de enheter som ägs eller kontrolleras av Bank Melli Iran.

58

Förstainstansrätten har således inte gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att i punkt 103 i den överklagade domen förklara att när tillgångarna hos en enhet, avseende vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning, fryses föreligger det en icke försumbar risk att denna enhet utövar påtryckningar på de enheter som den äger eller kontrollerar för att kringgå verkan av de åtgärder som har vidtagits mot den själv, och att frysningen av denna enhets tillgångar är nödvändig och ändamålsenlig när det gäller att säkerställa att de åtgärder som har vidtagits gentemot denna enhet är effektiva och att de inte kringgås.

59

Vad för det andra rör de alternativa åtgärder som banken har tagit upp konstaterar domstolen för det första att förstainstansrätten i punkt 109 i den överklagade domen har avfärdat bankens förslag att tillämpa ett system med föregående godkännande, övervakning av en oberoende förvaltare och ett totalt förbud mot att genomföra transaktioner med Islamska republiken Iran, vilka den tog upp först vid förhandlingen, med motiveringen att dessa förslag enligt artiklarna 48.2 och 76a.3 i förstainstansrättens rättegångsregler inte kan prövas. Förstainstansrätten har i punkt 107 i den överklagade domen förklarat att bankens argument, att de åtgärder för övervakning och kontroll som förelåg när det omtvistade beslutet antogs är lämpliga i förhållande till den risk som har beskrivits i punkt 103 i samma dom, saknar stöd. Detta är ett uttalande i en bevisfråga som domstolen inte kan pröva i ett överklagande. Vad avser de åtgärder i efterhand som det talas om i punkt 108 i samma dom har förstainstansrätten prövat huruvida dessa är effektiva, vilket utgör en bedömning av de faktiska omständigheterna som domstolen inte heller kan pröva i ett överklagande.

60

Förstainstansrättens slutsats i punkt 110 i den överklagade domen, att de alternativa åtgärder som banken hade föreslagit inte kan leda till att det eftersträvade målet uppnås, kan således inte prövas här.

61

Såsom generaladvokaten har anmärkt i punkt 53 i sitt förslag till avgörande, och av de skäl som förstainstansrätten ansett avgörande i punkterna 111 och 112 i den överklagade domen, kunde förstainstansrätten, utan att göra sig skyldig till felaktig rättstillämpning, anse att med hänsyn till vikten av att bevara internationell fred och säkerhet var det, med hänsyn till de eftersträvade målen, inte oproportionerligt att inskränka en banks frihet att bedriva ekonomisk verksamhet och dess rätt till egendom genom att frysa dess tillgångar.

62

Banken har för det tredje hänvisat till den omständigheten att rådets praxis inte är att frysa tillgångarna för samtliga enheter som ägs eller kontrolleras av en enhet avseende vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning. Förstainstansrätten har emellertid inte gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att

63

Det kan inte heller anses som felaktig rättstillämpning att förstainstansrätten, i punkt 76 i den överklagade domen, ansett att den rättspraxis rörande tolkningen av gemenskapsrättsakter som banken åberopat, och som beskrivs i punkt 50 ovan, inte var relevant, eftersom det inte förelåg några tvivel om hur artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 skulle tolkas.

64

Förstainstansrätten har således inte åsidosatt proportionalitetsprincipen vare sig i sin tolkning av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 eller i sin prövning av hur denna bestämmelse har tillämpats på bankens fall. Den första grundens andra del och den andra grunden för överklagandet saknar således stöd och ska avfärdas.

65

Banken har kritiserat punkterna 119–129 i den överklagade domen. Den menar att det kriterium som ska beaktas är det som anges i punkt 121 i den domen, nämligen huruvida ”det på grund av att [banken] ägs av [Bank Melli Iran] inte är helt osannolikt att [den] kan förmås att kringgå verkan av de åtgärder som vidtagits gentemot dess moderbolag”.

66

Förstainstansrätten har emellertid gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att i punkt 123 i den överklagade domen anse att det endast i undantagsfall kan bli aktuellt att inte tillämpa artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 på ett helägt dotterbolag till ett moderbolag som anses delta i kärnvapenspridning.

67

Banken har även gjort gällande att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att felaktigt beakta rättspraxis från konkurrensrättens område. Den har hävdat att den presumtion som används i konkurrensrätten är en presumtion som kan motbevisas. Bolag har i konkurrensärenden rätt att inkomma med yttranden till kommissionen, vilket inte är fallet här, eftersom banken har förts upp i den aktuella förteckningen utan att ha beretts tillfälle att ifrågasätta rådets ståndpunkt.

68

Banken har vidare hävdat att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning i bedömningen av det kriterium som anges i punkt 121 i den överklagade domen. Detta fel består bland annat i att förstainstansrätten har fäst för stort avseende vid den omständigheten att moderbolaget är behörigt att utse styrelseledamöterna i Melli Bank. Banken har härvid hänvisat till de många omständigheter som den har tagit upp i punkt 17 i sin ansökan till förstainstansrätten och till de handelsrestriktioner som den har ålagts, vilket enligt banken innebär att det inte var nödvändigt att vidta en så ingripande åtgärd som att frysa dess tillgångar.

69

Enligt banken strider det omtvistade beslutet och den överklagade domen mot principen om oskuldspresumtion, eftersom de bygger på en presumtion att den kommer att agera rättsstridigt. Principen om oskuldspresumtion är tillämplig, eftersom frysning av tillgångar kan jämställas med ett straff eller en påföljd.

70

Kommissionen har invänt att banken inte heller vad avser denna grund har förklarat varför den anser att förstainstansrättens resonemang innebär felaktig rättstillämpning. Banken har dessutom bestritt bedömningen av de faktiska omständigheterna och bevisningen.

71

Republiken Frankrike, Förenade kungariket och kommissionen har ifrågasatt det kriterium som förstainstansrätten har tillämpat i den första meningen i punkt 121 i den överklagade domen. Enligt deras mening innehåller artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 ett alternativt villkor, vilket innebär att om det fastställs att banken är ett helägt dotterbolag till Bank Melli Iran, är det inte längre nödvändigt att styrka att den kontrolleras av moderbolaget. Enligt kommissionen ska förstainstansrättens uttalanden rörande denna kontroll ”snarare ses som uppgifter som rör syftet med” nämnda artikel 7.2 d.

72

Förenade kungariket har anmärkt att även om förstainstansrättens kriterium godtas, har banken inte visat att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning i sitt resonemang.

73

Vad avser tillämpning av kriterier hämtade från konkurrensrätten har rådet, Republiken Frankrike, Förenade kungariket och kommissionen gjort gällande att förstainstansrätten endast har sneglat på dessa kriterier.

74

Dessa institutioner och medlemsstater har erinrat om att det framgår av domstolens rättspraxis att frysning av tillgångar utgör en säkerhetsåtgärd och inte en påföljd.

75

I artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 föreskrivs att tillgångarna hos enheter avseende vilka det har fastställts att de deltar i, är direkt knutna till eller stöder kärnvapenspridning, i den mening som avses i artikel 7.2 a eller b i samma förordning, ska frysas. Denna bestämmelse ska tolkas mot bakgrund av punkt 12 i säkerhetsrådets resolution 1737 (2006), i vilken det föreskrivs att tillgångarna ska frysas hos enheter som ägs eller kontrolleras av personer eller enheter avseende vilka det har fastställts att de deltar i, är direkt knutna till eller stöder kärnvapenspridning.

76

I artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 föreskrivs två alternativa kriterier, nämligen ägande eller kontroll. Det framgår av det omtvistade beslutet och av rådets muntliga anförande vid förhandlingen vid förstainstansrätten, såsom detta har sammanfattats i punkt 120 i den överklagade domen, att bankens tillgångar har frysts på grund av att den är en enhet som ”ägs” av Bank Melli Iran. Förstainstansrätten gjorde således helt rätt när den inskränkte sin prövning till frågan huruvida Melli Bank ägs av Bank Melli Iran.

77

Banken har inte bestritt att den helt ägs av Bank Melli Iran. Den anser emellertid att förstainstansrätten inte har gjort en tillräcklig prövning av frågan huruvida det, med hänsyn till Bank Melli Irans ägande, inte är helt osannolikt att den kan förmås att kringgå verkan av de åtgärder som har vidtagits gentemot dess moderbolag, vilket är ett kriterium som tas upp i den första meningen i punkt 121 i den överklagade domen.

78

Domstolen konstaterar härvid att förstainstansrätten – trots att artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 inte är det minsta oklar till sin lydelse, särskilt när innehållet i punkt 12 i säkerhetsrådets resolution 1737 (2006) beaktas, och trots att banken inte har bestritt att den är ett helägt dotterbolag till Bank Melli Iran – ändå ansett det nödvändigt att göra en kompletterande kontroll.

79

Förstainstansrätten har därmed inte tillämpat unionsrätten på ett korrekt sätt. Villkoret om ägande i artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 är nämligen uppfyllt, så snart det står klart att en enhet till 100 procent ägs av en enhet som anses delta i kärnvapenspridning.

80

Den omständigheten att förstainstansrätten härigenom har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning innebär dock inte att den överklagade domen ska upphävas, eftersom förstainstansrätten under alla omständigheter har avfärdat bankens grund.

81

Banken har fel i sitt påstående att den åtgärd som har vidtagits mot den, på grund av den omständigheten att den helt ägs av Bank Melli Iran, strider mot oskuldspresumtionen. Beslutet att med stöd av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 frysa bankens tillgångar är nämligen inte riktat mot ett oberoende beteende från en enhet som banken, och den måste således inte ha åsidosatt förordningens bestämmelser för att kunna bli föremål för en sådan åtgärd.

82

Talan kan således inte bifallas såvitt avser den tredje grunden.

83

Banken har ifrågasatt förstainstansrättens resonemang i punkterna 143–151 i den överklagade domen. Den har erinrat om att motiveringen av en rättsakt som går någon emot ska delges den berörde samtidigt med rättsakten och vidare anmärkt att det inte har angetts ”individuella och specifika skäl” för det omtvistade beslutet, såsom krävs enligt artikel 15.3 i förordning nr 423/2007. Banken har i sin svarsskrivelse angett att nämnda beslut borde ha delgetts den.

84

Banken menar för det första att det inte är tillräckligt att rådet i det omtvistade beslutet nämner att beslutet har fattats med stöd av artikel 7.2 i förordning nr 423/2007, eftersom den bestämmelsen innehåller flera typfall som rådet kan använda för sitt beslut att föra upp en enhet i den aktuella förteckningen.

85

För det andra har det inte angetts varför rådet har ansett det inte är helt osannolikt att banken kan förmås att kringgå verkan av att dess moderbolag har förts upp i denna förteckning.

86

Banken har för det tredje hävdat att förstainstansrättens påstående, att rådet underförstått ansett att den ägs av sitt moderbolag, i den mening som avses i artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007, och att den har förts upp i förteckningen av det skälet, är en förhastad slutsats som på intet sätt framgår av det omtvistade beslutets lydelse.

87

Banken har för det fjärde gjort gällande att möjligheten att väcka talan mot det omtvistade beslutet inte ändrar det faktum att rådet har åsidosatt sin skyldighet att motivera detta beslut.

88

Banken har för det femte anmärkt att den inlett en skriftväxling med rådet i syfte att försöka ta reda på varför den förts upp i den aktuella förteckningen och varför dess tillgångar har frysts, men att rådet vägrat att tillställa banken handlingarna i ärendet.

89

Rådet, Republiken Frankrike och kommissionen har gjort gällande att grunden om att det omtvistade beslutet inte har delgetts inte kan upptas till sakprövning.

90

Kommissionen har anmärkt att banken inte har ifrågasatt den princip som förstainstansrätten har hänvisat till i punkt 146 i den överklagade domen, nämligen att förutom upplysningen om den rättsliga grunden för den antagna åtgärden omfattar rådets motiveringsskyldighet den omständigheten att den berörda enheten ägs eller kontrolleras av en enhet avseende vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning, i den mening som avses i artikel 7.2 a eller b i förordning nr 423/2007.

91

Rådet, Republiken Frankrike, Förenade kungariket och kommissionen anser härvid att förstainstansrätten inte har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkt 147 och följande punkter i den överklagade domen, när den ansåg att det omtvistade beslutet hade en tillräcklig motivering. Enligt deras mening gjorde uppgiften om Melli Bank i punkt 4 i tabell B i bilagan till beslutet att banken fick reda på att dess tillgångar hade frysts på grund av att den är ett dotterbolag till Bank Melli Iran.

92

Domstolen avfärdar till att börja med grunden om att det omtvistade beslutet inte har delgetts. Såsom generaladvokaten har anmärkt i punkt 66 i sitt förslag till avgörande anfördes denna grund aldrig vid förstainstansrätten. Domstolen är dock i ett mål om överklagande i princip endast behörig att pröva den rättsliga bedömningen av de grunder och argument som har framförts i lägre instans (dom av den 15 september 2011 i mål C-544/09 P, Tyskland mot kommissionen, punkt 63).

93

Vad avser motiveringsskyldigheten har banken inte invänt mot principen att denna skyldighet ska bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, såsom förstainstansrätten har erinrat om i punkterna 143–145 i den överklagade domen. Banken menar dock att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att anse att motiveringen av det omtvistade beslutet var tillräcklig och att rådet har uppfyllt sin skyldighet, enligt artikel 15.3 i förordning nr 423/2007, att ange individuella och specifika skäl för detta beslut.

94

Förstainstansrätten har i punkt 147 i den överklagade domen konstaterat att rådet, både i rubriken till det omtvistade beslutet och i skäl 2 i detsamma, har angett den rättsliga grunden för beslutet, det vill säga artikel 7.2 i förordning nr 423/2007, samt att rådet i punkt 4 i tabell B i bilagan till nämnda beslut har angett att Bank Melli Iran deltog i kärnvapenspridning och att banken ingick bland detta bolags filialer och dotterbolag.

95

Domstolen anser därför, i motsats till banken, att förstainstansrätten inte har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning i den överklagade domen genom att förklara att rådet i det omtvistade beslutet inte behövde precisera att detta beslut, i den del som rör banken, har antagits med stöd av artikel 7.2 d i nämnda förordning, eftersom Bank Melli Irans filialer och dotterbolag omnämns i beslutet.

96

Förstainstansrätten har således inte gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att i punkt 148 i den överklagade domen förklara att beskrivningen av banken som ett dotterbolag till Bank Melli Iran, vilket är en uppgift som den med nödvändighet redan kände till och aldrig har bestritt, var tillräcklig för att motiveringsskyldigheten ska vara uppfylld i enlighet med de krav som uppställts i rättspraxis på området.

97

Vad avser möjligheten att väcka talan bygger bankens argument på en felaktig läsning av den överklagade domen. Förstainstansrätten har nämligen i punkt 151 i domen inte bara förklarat att banken kan väcka talan utan även utförligt beskrivit innehållet i ansökan i mål T-246/08, för att styrka sitt påstående att motiveringen var tillräcklig, samtidigt som banken, när den väckte talan, var medveten om sambandet mellan beslutet att frysa dess tillgångar och den roll som dess moderbolag Bank Melli Iran anses spela för kärnvapenspridningen.

98

Argumentet att rådets handlingar i ärendet inte har tillställts banken saknar relevans för prövningen av grunden huruvida motiveringsskyldigheten har åsidosatts i det omtvistade beslutet, eftersom förstainstansrätten, utan att göra sig skyldig till felaktig rättstillämpning, har förklarat att detta besluts motivering var tillräcklig enligt de krav som har uppställts i rättspraxis på området.

99

Härav följer att talan inte kan vinna bifall på den fjärde grunden.

100

Eftersom domstolen inte har bifallit någon av de grunder som har åberopats av banken, ska överklagandet ogillas.

101

Enligt artikel 122 i domstolens rättegångsregler ska domstolen, när överklagandet lämnas utan bifall, besluta om rättegångskostnaderna. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 118 i dessa regler ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet, Republiken Frankrike, Förenade kungariket och kommissionen har yrkat att klaganden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom klaganden har tappat målet ska den förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande: