1. 

Begäran om förhandsavgörande från den franska Conseil d’État avser tillgång till information om platserna för en rad fältförsök gällande genetiskt modifierade organismer (nedan kallade GMO), då en myndighet anser att det kan finnas en risk för att den allmänna ordningen störs om informationen lämnas ut.

2.

I april 2004 begärde Pierre Azelvandre att borgmästaren i Sausheims kommun skulle lämna ut kungörelsen, uppgifter om planteringarna ( 2 ) och prefekturens yttrande för varje fältförsök gällande GMO som hade ägt rum inom Sausheims kommun. Han begärde även att få sig tillsänt uppgifter om varje nytt fältförsök gällande GMO som skulle äga rum i kommunen under år 2004.

3.

Borgmästaren besvarade inte begäran. Pierre Azelvandre vände sig därför till kommittén för utfående av administrativa handlingar. Kommittén tillstyrkte att kungörelsen och första sidan av prefekturens yttrande lämnades ut. Den avstyrkte emellertid begäran om ett utlämnande av kopior av handlingarna med uppgifter om planteringar och av karta som visade var fältförsöken hade ägt rum med hänvisning till att ett utlämnande skulle vara till skada för de berörda böndernas privatliv och säkerhet. Kommittén ansåg att begäran om ett utlämnande av uppgifter beträffande utsättningar som skulle äga rum under år 2004 var otillåten.

4.

Borgmästaren lämnade i vederbörlig ordning ut kungörelserna som gällde de fem fältförsök som redan hade genomförts i kommunen samt yttrandena från prefekturen för två av dessa. Pierre Azelvandre överklagade därefter till den administrativa domstolen i Strasbourg, som upphävde borgmästarens tysta beslut att inte lämna ut prefekturens skriftväxling gällande de övriga tre fältförsöken och uppgifter om planteringarna (utom uppgifter om namn) beträffande alla fem fältförsöken samt anmodade borgmästaren att lämna ut denna information.

5.

Kommunen överklagade den administrativa domstolens beslut till Conseil d’État. Conseil d’État har hänskjutit följande frågor till domstolen:

6.

Pierre Azelvandre framförde sin begäran i april 2004. Vid den tiden hade rådets direktiv 90/220/EEG (nedan kallat direktiv 90/220) ersatts av direktiv 2001/18/EG (nedan kallat direktiv 2001/18) ( 5 ) och direktiv 2003/4/EG (nedan kallat direktiv 2003/4) hade ännu inte ersatt det tidigare, rådets direktiv 90/313/ EEG (nedan kallat direktiv 90/313) ( 6 ).

7.

Jag anser därför att domstolens svar på de frågor som Conseil d’État har ställt ska grunda sig på direktiv 2001/18 ( 7 ) och direktiv 90/313 ( 8 ). Det är till största delen inte någon skillnad mellan de relevanta bestämmelserna i de tidigare och senare direktiven. De synpunkter som jag framför här är därför, som kommer att framgå nedan, efter vederbörliga ändringar tillämpliga även på direktiv 90/220 och direktiv 2003/4.

8.

Både av ordalydelsen i begäran om förhandsavgörande och av handlingarna i det nationella målet står det klart att de utsättningar det är fråga om är fältförsök, vilka omfattas av del B i direktiv 2001/18.

9.

Den hänskjutande domstolen har vidare gett in uppgift om identitetsnumren på dessa fältförsök till domstolen. Av rapporterna från fältförsöken ( 9 ) framgår att försöken gäller majs, som är en ”högre växt” enligt definitionen i bilaga III, eftersom den hör till den taxonomiska gruppen Spermatophytae (fröalstrande). De uppgifter som anmälaren ska lämna under förfarandet för godkännande föreskrivs följaktligen i bilaga III B.

10.

I artikel 95.4 EG stadgas följande:

”Om en medlemsstat efter det att rådet eller kommissionen har beslutat om en harmoniseringsåtgärd anser det nödvändigt att behålla nationella bestämmelser som grundar sig på väsentliga behov enligt artikel 30 [EG]... skall den till kommissionen anmäla dessa bestämmelser samt skälen för att behålla dem.”

11.

Bland de skäl som anges i artikel 30 EG ingår hänsyn till allmän säkerhet, intresse av att skydda människors hälsa och liv, att bevara växter och att skydda industriell och kommersiell äganderätt.

12.

I direktiv 2001/18 regleras utsättning av GMO i miljön. ( 10 ) Där anges det förfarande som måste iakttas av den som önskar genomföra en avsiktlig utsättning av GMO i miljön.

13.

I artikel 1 sägs att direktivets syfte är att ”närma medlemsstaternas lagar och andra författningar till varandra och att skydda människors hälsa och miljön när … genetiskt modifierade organismer avsiktligt sätts ut i miljön …”

14.

I artikel 2.3 definieras ”avsiktlig utsättning” som

”… varje form av avsiktligt införande av en genetiskt modifierad organism eller en kombination av genetiskt modifierade organismer i miljön för vilka inga specifika inneslutningsåtgärder används för att begränsa deras kontakt med allmänheten och miljön och för att åstadkomma en hög grad av säkerhet för allmänheten och miljön”.

15.

Denna beskrivning omfattar fältförsök med GMO.

16.

Direktiv 2001/18 består av fyra delar och en rad bilagor. I del A anges medlemsstaternas skyldigheter när de godkänner avsiktlig utsättning av GMO i miljön. Del B och del C innehåller detaljerade regler om förfarandet för godkännande av avsiktlig utsättning i andra syften än att släppa ut GMO på marknaden (del B) och för att släppa ut produkter på marknaden som består av eller innehåller GMO (del C). I del D anges en rad slutbestämmelser, vilka – i likhet med bestämmelserna i del A – är generellt tillämpliga. I bilagorna ges mer specifika detaljbestämmelser för de skyldigheter som föreskrivs i direktivets huvuddelar.

17.

I del A artikel 4 anges det allmänna förfarandet för godkännande som är obligatoriskt för alla anmälare. Där föreskrivs bland annat följande:

”1.   … Genetiskt modifierade organismer får endast avsiktligt sättas ut eller släppas ut på marknaden i enlighet med del B respektive del C.

…

2.   Den som gör en anmälan enligt del B eller del C skall först genomföra en miljöriskbedömning. De uppgifter som kan vara nödvändiga för att genomföra miljöriskbedömningen fastställs i bilaga III.

…

4.   Medlemsstaterna skall utse en eller flera behöriga myndigheter, som skall ansvara för att kraven i detta direktiv uppfylls. Den behöriga myndigheten skall granska om anmälningarna enligt del B och C uppfyller kraven i detta direktiv och om bedömningen enligt punkt 2 är tillfredsställande …”

18.

I del B föreskrivs det standardförfarande för godkännande som gäller för anmälare som önskar genomföra (bland annat) fältförsök med GMO. Förfarandet fastställs i detalj i artikel 6. De relevanta bestämmelserna i denna artikel är följande:

”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 5 [som gäller medicinskt verksamma ämnen och beredningar avsedda för människor] skall den som avser att avsiktlig sätta ut en genetiskt modifierad organism eller en kombination av genetiskt modifierade organismer först lämna in en anmälan till den behöriga myndigheten i den medlemsstat inom vars territorium utsättningen skall äga rum.

2.   Den anmälan som avses i punkt 1 skall innehålla

…

8.   Anmälaren får genomföra utsättningen först sedan han erhållit den behöriga myndighetens medgivande och skall därvid följa de eventuella villkor som anges i detta medgivande …”

19.

Del D innehåller två bestämmelser, nämligen artikel 25 och artikel 31.3, enligt vilka de nationella myndigheterna åläggs skyldigheter beträffande de uppgifter som erhållits under förfarandet för godkännande.

20.

Artikel 25 handlar om konfidentiella uppgifter som lämnats till de behöriga myndigheterna under det förfarande som anges i del B. I artikeln stadgas följande:

”1.   Kommissionen och de behöriga myndigheterna får inte till tredje man lämna ut konfidentiella uppgifter som anmälts eller utbytts i enlighet med detta direktiv, och skall skydda immateriella rättigheter som är knutna till de uppgifter som erhållits.

2.   Anmälaren kan uppge vilka uppgifter i en anmälan enligt detta direktiv som bör behandlas konfidentiellt på grund av att uppgifternas spridning skulle kunna skada anmälarens konkurrenskraft. Kontrollerbara skäl måste i sådana fall anges.

3.   Efter samråd med anmälaren skall den behöriga myndigheten besluta vilka uppgifter som skall vara konfidentiella samt underrätta anmälaren om sitt beslut.

4.   Följande uppgifter som lämnas enligt [bland annat artikel 6] … får inte i något fall behandlas konfidentiellt:

21.

I artikel 31.3 åläggs medlemsstaterna en offentlighetsplikt. I artikeln föreskrivs följande:

”Utan att det påverkar tillämpningen av andra stycket och punkt A.7 i bilaga IV [ ( 12 )], skall medlemsstaterna

22.

Beträffande bilagorna till direktivet gäller den aktuella begäran om förhandsavgörande endast bilaga III. I den bilagan specificeras de uppgifter som ska anmälas till den nationella myndigheten under förfarandet för godkännande. Den är uppdelad i två delar. I del A anges obligatoriska uppgifter i anmälan om utsättning av andra GMO än högre växter. I del B anges obligatoriska uppgifter i anmälan om utsättning av genetiskt modifierade högre växter.

23.

I avsnitt E i bilaga III B föreskrivs vilka uppgifter om utsättningsplatsen som ska lämnas till den behöriga nationella myndigheten. I punkt 1 i avsnitt E sägs att en anmälare måste uppge ”[u]tsättningsplatsens eller -platsernas lokalisering och storlek”. ( 13 )

24.

Rätten att ta del av miljöinformation som finns hos offentliga myndigheter i en medlemsstat reglerades för den i målet aktuella tiden i direktiv 90/313. ( 14 )

25.

I artikel 1 i detta direktiv sägs att dess syfte är att ”säkerställa rätten att ta del av och sprida de uppgifter om miljön som finns hos offentliga myndigheter och bestämma de grundläggande förutsättningar och villkor som skall vara uppfyllda för att sådana uppgifter skall lämnas ut ”.

26.

I artikel 2 a definieras direktivets tillämpningsområde. Där föreskrivs följande:

”I detta direktiv avses med

27.

I artikel 3 i direktiv 90/313 fastslås den ram inom vilken medlemsstaterna ska tillåta tillgång till miljöinformation. Artikeln har följande lydelse:

”1.   Med undantag för de fall som avses i denna artikel skall medlemsstaterna säkerställa att offentliga myndigheter åläggs att lämna ut uppgifter om miljön till varje fysisk eller juridisk person på dennes begäran och utan att kräva att skälen för begäran anges.

…

2.   Medlemsstaterna får föreskriva att en begäran om sådana uppgifter skall avslås, om uppgifterna avser

…

…”

28.

Commune de Sausheim, regeringarna i Frankrike, Grekland, Nederländerna och Polen samt kommissionen har yttrat sig både skriftligt och vid den muntliga förhandlingen den 14 oktober 2008.

29.

Genom de hänskjutna frågorna önskas ett klargörande av förhållandet mellan de direktiv som reglerar utsättning av GMO i miljön och de direktiv som innehåller bestämmelser om rätt till miljöinformation om sådana utsättningar.

30.

Direktiv 2001/18 är inte ett direktiv som handlar om tillgång till information. Dess främsta syfte är att tillhandahålla ett harmoniserat regelverk enligt vilket medlemsstaterna kan tillåta utsättningar av GMO i miljön. I direktivet anges kriterierna för en bedömning i varje enskilt fall av de möjliga riskerna. Syftet med det förfaringssätt som anvisas i direktivet är att säkerställa att utvecklingen av industriprodukter med GMO sker på ett säkert (och effektivt) sätt. ( 15 )

31.

I detta syfte är den som önskar genomföra en utsättning enligt direktivet skyldig att lämna uppgifter till den behöriga myndigheten i den medlemsstat där den planerade utsättningen ska äga rum. Syftet med dessa uppgifter är att göra det möjligt för myndigheten att genomföra en effektiv riskbedömning innan beslut fattas om huruvida anmälaren ska få tillstånd att låta sina GMO komma i kontakt med miljön.

32.

Så snart myndigheten har de nödvändiga uppgifterna för att fatta ett välgrundat beslut om utsättningen ska tillåtas eller inte och har meddelat detta beslut, åläggs myndigheten enligt direktiv 2001/18 vissa skyldigheter angående hur de uppgifter som har lämnats av anmälaren ska användas i fortsättningen.

33.

En av myndighetens skyldigheter gäller information till allmänheten. ( 16 ) Skyldigheten att informera allmänheten uppkommer dock inte självständigt utan snarare som en följdverkan.

34.

Låt oss nu undersöka direktivets struktur och innehåll närmare.

35.

Den som önskar sätta ut GMO i miljön är enligt artikel 6 skyldig att anmäla detta till den behöriga myndigheten och lämna skriftliga uppgifter härom som gör det möjligt för myndigheten att fatta ett välgrundat beslut om huruvida utsättningen ska tillåtas eller inte.

36.

I artikel 6 hänvisas till bilaga III. I bilagan föreskrivs vilka uppgifter som anmälaren måste lämna. De omfattar bland annat uppgift om platsen för utsättningen.

37.

I det aktuella målet är det lydelsen i bilaga III B som är relevant. ( 17 )

38.

I avsnitt E punkt 1 i bilaga III B stadgas att anmälare måste lämna uppgift om ”utsättningsplatsens eller -platsernas lokalisering och storlek” till den behöriga myndigheten.

39.

Samtidigt som det i bilaga III A (som gäller andra GMO än högre växter) anges att anmälaren till den behöriga myndigheten måste lämna uppgift om ”[u]tsättningsplatsens eller -platsernas geografiska lokalisering med hänvisning till rutsystem på karta” för de planerade utsättningarna, synes bilaga III B innehålla en mindre specificerad definition.

40.

Jag anser att förklaringen ligger i syftet med anmälningarna. Anmälaren är skyldig att ge den behöriga myndigheten de uppgifter som myndigheten behöver för att genomföra en miljöriskbedömning innan utsättningen tillåts. ( 18 )

41.

Den faktiska detaljnivå som myndigheten behöver varierar från fall till fall. ( 19 ) I vissa fall kan det vara möjligt att genomföra en fullt tillfredsställande miljöriskbedömning när platsen anges på kanton- eller kommunnivå. I andra fall kan endast de exakta koordinaterna vara tillräckliga. ( 20 )

42.

I och med att den behöriga nationella myndigheten har fått de uppgifter som är nödvändiga för att genomföra en miljöriskbedömning och i förekommande fall har tillåtit utsättningen, aktualiseras direktivets bestämmelser om hur uppgifterna ska behandlas i fortsättningen. ( 21 )

43.

I artikel 25 stadgas en rad skäl som anmälaren kan åberopa vid en begäran om att den nationella myndigheten ska avstå från att lämna ut uppgifter som anmälaren har lämnat under förfarandet för godkännande. Dessa uppgifter beskrivs i huvuddrag i artikel 6 och i detalj i bilaga III.

44.

I artikel 25.4 föreskrivs gränserna för rätten till skydd. Bland annat slås i artikel 25.4 fast att ”platsen för utsättningen”inte under några omständigheter kan undanhållas allmänheten.

45.

Enligt min uppfattning är begreppet platsen för utsättningen i artikel 25 beskrivande och måste tolkas som en hänvisning bakåt till den uppgift om lokalisering som den nationella myndigheten i varje särskilt fall har begärt för sin miljöriskbedömning under förfarandet för godkännande.

46.

Eftersom artikel 25 är generellt tillämplig, är det logiskt att det sammanfattande begreppet platsen för utsättningen används i artikel 25.4 för att täcka både den situation då en mindre precis lokalisering är tillräcklig för miljöriskbedömningen och de situationer i vilka geografisk lokalisering med hänvisning till plats på karta krävs. ( 22 )

47.

Jag kan följaktligen inte godta att begreppet plats ger medlemsstaterna ett tolkningsutrymme vid avvägningen mellan allmän säkerhet och allmänhetens rätt till information. ( 23 )

48.

Artikel 25.4 ska tolkas så, att medlemsstaten är skyldig att lämna ut all information den har fått om platsen med stöd av bestämmelserna i bilaga III. Mera allmänt uttryckt åläggs den behöriga nationella myndigheten genom direktiv 2001/18 skyldighet att offentliggöra den information som myndigheten har erhållit för att genomföra en miljöriskbedömning och fatta beslut om att tillåta utsättningen (informationen är konfidentiell endast enligt de särskilda skäl som anges i artikel 25.1).

49.

Den tolkning som jag föreslår har två konsekvenser. För det första kan den nationella myndigheten inte vara skyldig att lämna ut information som inte finns hos den. ( 24 ) Om myndigheten har fått information (även under förfarandet för godkännande) som inte är nödvändig för miljöriskbedömningen, faller för det andra den informationen inte under tillämpningsområdet för bilaga III och myndigheten är därför enligt direktiv 2001/18 inte skyldig att på begäran lämna ut den. ( 25 )

50.

Artikel 25 kan inte tolkas så, att den fungerar som ett filter för utlämnandet av uppgifter om lokalisering. Jag anser snarare att artikel 25 ska läsas på följande sätt. Enligt artikel 25.1 åläggs kommissionen och de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna två skyldigheter, nämligen en skyldighet att inte lämna ut ”konfidentiella uppgifter som anmälts eller utbytts i enlighet med... direktiv[et]” till tredje man och en skyldighet att skydda immateriella äganderätter som är knutna till de uppgifter som erhållits. I artikel 25.2 och 25.3 anges därefter förfarandet för att bestämma omfattningen av det material som ska skyddas. I detta ligger att den behöriga myndigheten gör en bedömning under förfarandet. ( 26 ) Rätten att göra en bedömning innebär en viss handlingsfrihet.

51.

I motsats härtill slås i artikel 25.4 uttryckligen fast vad som inte kan behandlas konfidentiellt. Här är handlingsfrihet och bedömningar uteslutna. Nationella myndigheter har inte rätt att filtrera den information som räknas upp i artikel 25.4 och bestämma vilka delar av (till exempel) planer för övervakning av GMO och för nödsituationer som inte ska lämnas ut. De är tvärtom uttryckligen ålagda att ”inte i något fall” behandla sådan information konfidentiellt. Då den behöriga myndigheten under anmälningsförfarandet har fått uppgifter för att genomföra en miljöriskbedömning, uppgifter som faller under någon av de kategorier som anges i artikel 25.4, har myndigheten enligt min uppfattning inget utrymme för bedömning av hur informationen ska behandlas. Den ska inte behandlas konfidentiellt.

52.

Ytterligare stöd för ståndpunkten att bland annat utsättningsplatsen inte i något fall får behandlas konfidentiellt finns i utformningen av artikel 31.3 a. Enligt den bestämmelsen ska medlemsstaterna ”upprätta offentliga register för att registrera platserna för utsättning av genetiskt modifierade organismer enligt del B i direktivet”. ( 27 ) Det skulle uppenbarligen vara omöjligt att uppfylla den skyldigheten, om uppgift om utsättningsplatsen kunde behandlas konfidentiellt med hänvisning till artikel 25.1.

53.

Jag kommer fram till att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna enligt direktiv 90/220 och direktiv 2001/18 är förpliktade att till allmänheten lämna ut uppgifter om utsättningsplatser som är lika preciserade som de uppgifter som varit nödvändiga för att göra miljöriskbedömningen under förfarandet för godkännande.

54.

Till skillnad från direktiv 2001/18 (som främst gäller förfaranden för godkännande av en säker utsättning av GMO) är det specifika syftet med direktiv 90/313 att, som dess titel anger, göra det möjligt för allmänheten att få tillgång till miljöinformation som finns hos nationella myndigheter. Enligt direktivets regelverk underlättas tillgång till information, även om en rad inskränkningar föreskrivs, vilka gör det möjligt för medlemsstaterna att under vissa omständigheter vägra lämna ut information.

55.

Syftet med detta direktiv är att föreskriva tillgång till information som annars inte skulle lämnas ut. Det är inte att tillhandahålla ytterligare underlag för att begränsa allmänhetens tillgång till information som annars skulle lämnas ut. ( 28 )

56.

En medlemsstat kan inte åberopa bestämmelserna i direktiv 90/313 och direktiv 2003/4 för att vägra tillgång till information som allmänheten skulle ha rätt till enligt direktiv 2001/18 och direktiv 90/220.

57.

Jag tillbakavisar följaktligen det argument som framförts av Commune de Sausheim och regeringarna i Frankrike, Grekland och Polen, att det i artikel 25 i direktiv 2001/18 föreskrivs vissa grunder (anmälarens immateriella rättigheter, konkurrenskraft och ekonomiska intressen) för att begränsa skyldigheten att lämna ut uppgifter och att det i artikel 3 i direktiv 90/313 föreskrivs ytterligare andra grunder (bland andra allmän säkerhet). Detta argument återspeglar varken uppbyggnaden av direktiv 2001/18 eller det sätt på vilket direktivet samverkar med direktiven om tillgång till miljöinformation. ( 29 )

58.

När en myndighet i en medlemsstat har mer information än den måste lämna ut enligt direktiv 2001/18, blir direktiv 90/313 relevant. ( 30 ) En begäran att få tillgång till sådan information kan göras enligt de nationella bestämmelser genom vilka direktiv 90/313 införlivats.

59.

En medlemsstat kan emellertid då åberopa de skäl som anges i artikel 3.2 i direktiv 90/313 som grund för att vägra lämna ut uppgift om till exempel platsen för utsättning, förutsatt att övriga rekvisit i artikeln är uppfyllda. Vägran av hänsyn till allmän säkerhet (ett av de skäl som anges i artikel 3.2) täcker enligt min uppfattning omständigheter under vilka ett utlämnande av uppgift om den specifika platsen för utsättning skulle leda till att denna utsattes för skadegörelse.

60.

Jag är klar över att den tolkning som jag har lagt fram under vissa omständigheter leder till att medlemsstaterna inte har något annat val än att lämna ut information om utsättningsplatsernas exakta lokalisering. Vid den muntliga förhandlingen har regeringarna i Frankrike och Nederländerna påtalat att ett utlämnande av mera detaljerade uppgifter om lokaliseringen skulle kunna leda till att skördar förstördes. Om sådana aktioner fick en omfattande spridning, skulle det kunna medföra en långsammare utveckling av GMO. Regeringarna har gjort gällande att sanktioner vidtagna efter en sådan händelse, till exempel straffpåföljder för skadegörelse på skördar, inte är tillräckligt effektiva mot ”eko-krigare”.

61.

Att lämna ut uppgifter kan innebära att acceptera en viss ökad risk för minskad säkerhet. Det står och kommer att stå gemenskapslagstiftaren fritt att rätta till balansen mellan att främja utvecklingen av GMO-grödor och att öka allmänhetens tillgång till miljöinformation, om erfarenheterna visar att den nuvarande balansen inte är möjlig att upprätthålla.

62.

En medlemsstat som står inför särskilt allvarliga problem som rör allmän ordning får dessutom enligt artikel 95 EG ( 31 ) bibehålla nationella bestämmelser som sätter snävare gränser för allmänhetens tillgång till detaljerade uppgifter om utsättning av GMO i miljön. Om en medlemsstat använde sig av den möjligheten och systematiskt lämnade ut uppgifter om en mindre exakt angiven lokalisering, skulle alla mera detaljerade uppgifter som den vägrade lämna ut falla under tillämpningsområdet för direktiv 90/313. Det skulle då bli möjligt för staten att vägra ett utlämnande med stöd av undantaget om hänsyn till allmän säkerhet i detta direktiv.

63.

Varje medlemsstat som önskar bibehålla åtgärder av sådant slag måste emellertid följa det obligatoriska förfarande som föreskrivs i artikel 95 EG. Den franska regeringen har inte använt sig av denna möjlighet. ( 32 )

64.

Slutligen känner jag inte till någon allmän gemenskapsrättslig princip som den behöriga nationella myndigheten skulle kunna stödja sig på som skäl för att vägra lämna ut de uppgifter som målet gäller. Ingen av de parter som har yttrat sig under processen har nämnt, än mindre åberopat, någon sådan princip.

65.

Jag föreslår därför att domstolen ska besvara de två frågor som har ställts av Conseil d’État på följande sätt: