EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52017DC0032
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS UNDER ARTICLE 25 TFEU On progress towards effective EU citizenship 2013-2016
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN ENLIGT ARTIKEL 25 I EUF-FÖRDRAGET om arbetet för ett väl fungerande EU-medborgarskap 2013−2016
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN ENLIGT ARTIKEL 25 I EUF-FÖRDRAGET om arbetet för ett väl fungerande EU-medborgarskap 2013−2016
COM/2017/032 final
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 24.1.2017
COM(2017) 32 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN
ENLIGT ARTIKEL 25 I EUF-FÖRDRAGET
om arbetet för ett väl fungerande EU-medborgarskap 2013−2016
1.Inledning
Enligt artikel 25 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) ska kommissionen vart tredje år rapportera till Europaparlamentet, rådet och Ekonomiska och sociala kommittén om tillämpningen av bestämmelserna (i andra delen i fördraget) om icke-diskriminering och unionsmedborgarskap 1 . Denna åttonde rapport lades fram i enlighet med artikel 25 i EUF-fördraget och omfattar perioden från den 1 januari 2013 till den 30 juni 2016 2 .
Denna rapport ger en översyn av bestämmelserna i andra delen i EUF-fördraget i fråga om unionsmedborgarskapet, icke-diskriminering, fri rörlighet och rätten att uppehålla sig på medlemsstaternas territorium, rösträtt och valbarhet vid kommunala val och vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt, rätten till konsulärt skydd, rätten att göra framställningar till Europaparlamentet och rätten att anföra klagomål hos Europeiska ombudsmannen. Denna rapport åtföljer ”EU Citizenship Report – Strengthening citizens’ rights in a Union of democratic change” (rapport om EU-medborgarskapet – att stärka medborgarnas rättigheter i en union med demokratiska förändringar; ej översatt till svenska).
2.Icke-diskriminering på grund av nationalitet (artikel 18 i EUF-fördraget)
I artikel 18 i EUF-fördraget 3 förbjuds all diskriminering på grund av nationalitet inom fördragens tillämpningsområde 4 .
I målet Rüffer 5 förtydligade Europeiska unionens domstol (nedan kallad domstolen) att artikel 18 och 21 i EUF-fördraget (om den fria rörligheten) utgör hinder mot en nationell lagstiftning som endast tillerkänner medborgare i en medlemsstat som är bosatta inom ett visst geografiskt område, rätten att i domstolsförfaranden i denna medlemsstat, använda ett annat språk än det officiella språket i nämnda medlemsstat.
3.Att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning (artikel 19 i EUF-fördraget)
3.1. Inledning
Enligt artikel 19 i EUF-fördraget får unionen vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning 6 .
I januari 2014 avgav kommissionen en gemensam rapport 7 om genomförandet av direktivet om likabehandling oavsett ras 8 , samt om direktivet om likabehandling i arbetslivet 9 . Kommissionen konstaterade att samtliga medlemsstater har införlivat direktiven och att de viktigaste utmaningarna som kvarstår är att öka medvetenheten om befintligt skydd och att förbättra genomförandet och tillämpningen i praktiken. Dessutom betonade kommissionen att det kan vara avgörande att stärka de nationella likabehandlingsorganens roll i detta syfte.
I maj 2015 rapporterade kommissionen 10 om genomförandet av direktivet om jämställdhet 11 när det gäller tillgång till varor och tjänster. I rapporten dras slutsatsen att alla medlemsstater har vidtagit åtgärder för att införliva direktivet, och upprätta förfaranden och organ för dess genomförande. Vidare konstateras i rapporten att den största utmaningen är att reglera hur medlemsstaterna kan säkerställa att deras administrativa och rättsliga myndigheter tillsammans med jämställdhetsorganen systematiskt ger brottsoffer fullständigt skydd i praktiken.
I december 2015 offentliggjorde kommissionen en förteckning över åtgärder för att främja jämställdhet för homosexuella, bisexuella, transpersoner och intersexuella (hbti) 12 .
Kommissionen stöder likabehandling av romer, som är den största etniska minoriteten i EU. Till följd av ett initiativ från kommissionen antog rådet år 2013 en rekommendation om effektiva åtgärder för integrering av romer i medlemsstaterna 13 .
Kommissionen har offentliggjort årliga rapporter med utvärderingar avseende genomförandet av EU-ramen för nationella strategier för integrering av romer 14 . Dessa utvärderingar grundar sig på information från varje medlemsstat, icke-statliga organisationer, internationella organisationer och Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA).
3.2.Utveckling av rättspraxis
I tre domar av domstolen tolkades direktivet om likabehandling i arbetslivet på så sätt att det omfattar ett förbud mot diskriminering på grundval av sexuell läggning och funktionshinder.
I målet Accept 15 ansåg domstolen att ett offentligt uttalande av direktören för en fotbollsklubb om att det är uteslutet att värva en homosexuell fotbollsspelare förefaller utgöra ett tillräckligt bevis på diskriminering på grund av sexuell läggning. För att motbevisa detta antagande, behövde fotbollsklubben i egenskap av arbetsgivare inte bevisa att den hade anställt personer med en särskild sexuell läggning, eftersom detta skulle påverka rätten till integritet, men kunde däremot hänvisa exempelvis till bestämmelserna om jämställdhet i sin rekryteringsprocess, eller till att klubben klart hade tagit avstånd från detta uttalande.
I målet Kaltoft 16 vägrade domstolen att godta att EU-rätten kan tolkas så att den fastställer en allmän princip om icke-diskriminering på grund av fetma vid anställning och yrkesutövning. Däremot ska begreppet funktionshinder i direktivet om likabehandling i arbetslivet tolkas så att en arbetstagares fetma utgör ett ”funktionshinder” om fetman medför en begränsning till följd av bland annat varaktiga fysiska, psykiska eller mentala skador, vilka i samspel med olika hinder kan motverka den berördes fulla och verkliga deltagande i arbetslivet på lika villkor som andra arbetstagare.
I målet Nikolova 17 fastställde domstolen dessutom att direktivet om likabehandling oavsett ras inbegriper ett förbud mot diskriminering på grund av etniskt ursprung och att detta förbud skulle kunna skydda en sökande som inte är av romskt ursprung, eftersom den berörda åtgärden påverkade både personer av romskt ursprung och övriga personer som också bodde i samma område.
4.Unionsmedborgarskap (artikel 20.1 i EUF-fördraget)
4.1.Inledning
I artikel 20 i EUF-fördraget föreskrivs att varje person som är medborgare i en medlemsstat ska vara unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapet ska komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet. Medan det är upp till varje medlemsstat att fastställa villkor för förvärvande och förlust av medborgarskap, med vederbörlig hänsyn till unionsrätten, 18 innebär beviljande av medborgarskap i en medlemsstat också beviljande av EU-medborgarskap och åtföljande rättigheter, som kan göras gällande inom hela unionen. Därför anser kommissionen att medlemsstaterna bör utnyttja sin företrädesrätt till beviljande av medborgarskap i en anda av lojalt samarbete enligt vad som krävs i fördragen.
Mot denna bakgrund har kommissionen undersökt nationella ordningar för investerare där rätt till medborgarskap beviljas till icke-EU-medborgare i utbyte mot investeringar. De flesta medlemsstaterna har system som möjliggör för investerare som är icke-EU-medborgare att bo inom deras territorium.
Kommissionen ingrep i ett fall där en medlemsstat hade beviljat medborgarskap till investerare enbart på grundval av investeringar. Den berörda medlemsstaten har ändrat sitt system och infört ett krav på att man rent faktiskt ska ha uppehållit sig i landet i ett års tid innan man beviljas medborgarskap 19 . Kommissionen för nu ett samråd med en annan medlemsstat som beviljar medborgarskap i utbyte mot enbart investeringar.
Under referensperioden hanterade kommissionen fjorton klagomål, 56 skrivelser/enskilda förfrågningar, 23 frågor och sju framställningar från Europaparlamentet inom detta område, främst rörande upplysningar om hur man får medborgarskap i en medlemsstat och vad som kännetecknar ett EU-medborgarskap. Dessa kontakter med kommissionen handlade också om hur medlemsstaterna ska tillämpa sina befogenheter att bevilja medborgarskap med vederbörlig hänsyn till EU-lagstiftningen.
4.2.Utveckling av rättspraxis
I målet Alokpa 20 fastställde domstolen att en icke-EU-medborgare som har den faktiska vårdnaden över barn som är EU-medborgare inte har rätt att uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten i enlighet med artikel 20 i EUF-fördraget, om ett sådant avslagsbeslut inte innebär att unionsmedborgarna berövas möjligheten att rent faktiskt åtnjuta kärnan i de rättigheter som ställningen som unionsmedborgare ger.
5.Rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (artikel 20.2 a och artikel 21 i EUF-fördraget)
5.1.Inledning
Enligt artikel 20.2 a och artikel 21 i EUF-fördraget ska varje unionsmedborgare ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen.
De flesta medborgare anser att denna rätt är en av de största fördelarna med EU-medlemskapet 21 . En absolut majoritet av européerna i alla medlemsstater i EU anser att fri rörlighet för personer inom EU ger fördelar för ekonomin totalt sett i deras respektive länder. 22
Under 2015 bodde eller arbetade mer än 15 miljoner EU-medborgare i ett annat EU-land som de inte hade medborgarskap i. Ett ännu större antal EU-medborgare åkte på tillfälliga besök till andra medlemsstater under sin semester, eller åkte iväg för att hälsa på hos vänner och familjemedlemmar, eller för att göra affärer.
Under referensperioden hanterade kommissionen 613 klagomål från allmänheten, 309 skrivelser/enskilda förfrågningar, 75 frågor och 46 framställningar från Europaparlamentet om utövande av rätten till fri rörlighet. Många av dessa kontakter gällde rätten till inresa och vistelse för icke-EU-medborgare som var familjemedlemmar till EU-medborgare (villkor för utfärdande av viseringar och uppehållskort, ytterligare formaliteter), samt villkoren för att EU-medborgare ska kunna utöva sin rätt till fri rörlighet.
Rörliga EU-medborgare som upptäcker fall där unionsrätten tillämpats på felaktigt sätt kan få hjälp av Solvit, 23 som har inrättats för att reagera snabbt och finna lösningar på nationell nivå. Från 2013 till 2015 hanterade Solvit 979 ärenden gällande fri rörlighet för personer 24 .
Unionsmedborgare kan även gå in på kommissionens portal ”Europa Direkt” 25 . Den riktar sig till EU-medborgarna och där finns allmän information om EU och råd om unionsmedborgarnas rättigheter. Under referensperioden mottog Europa Direkt totalt 14 549 förfrågningar om fri rörlighet för personer.
5.2.Utveckling av rättspraxis
Domstolen har tolkat rätten till fri rörlighet i ett flertal domar under den senaste tiden. I synnerhet bör det ytterligare förtydligas hur rätten till fri rörlighet ska tillämpas på vissa fall som rör sådana EU-medborgare som inte är ekonomiskt aktiva, EU-medborgare som söker arbete och tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till EU-medborgare.
5.2.1 Tillgång till förmåner och/eller socialt bistånd för icke-yrkesverksamma EU-medborgare
I målet Brey 26 fastställde domstolen att EU-lagstiftningen inte utgör hinder mot den nationella lagstiftningen, om landet ifråga beviljar sociala förmåner till en EU-medborgare som inte är ekonomiskt aktiv, förutsatt att den berörda EU-medborgaren uppfyller villkoren för att beviljas uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten enligt direktivet om fri rörlighet 27 . Enligt direktivet ska emellertid medlemsstaterna visa en viss grad av ekonomisk solidaritet, särskilt i fråga om tillfälliga svårigheter, och därför inte automatiskt förneka sociala förmåner till EU-medborgare som råkar ut för tillfälliga svårigheter medan de lagligt uppehåller sig i en annan medlemsstat. Den mottagande medlemsstaten måste beakta alla omständigheter i enskilda fall för att bedöma huruvida EU-medborgare som är inaktiva har blivit en orimlig börda för dess sociala biståndssystem.
I målet Dano 28 granskade domstolen en EU-medborgare som inte utövade förvärvsverksamhet och som inte uppfyllde de villkor som anges i direktivet om fri rörlighet (i fråga om tillräckliga tillgångar) för att göra anspråk på uppehållsrätt vid ankomsten till den mottagande medlemsstatens territorium. Domstolen ansåg att nationell lagstiftning som förhindrar beviljande av sådana särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner som utgör socialt bistånd till medborgare i andra medlemsstater i samma situation är förenlig med EU-lagstiftningen. För att avgöra om en EU-medborgare som inte utövar förvärvsverksamhet har tillräckliga tillgångar, ska den ekonomiska situationen för varje person granskas separat, utan hänsyn till mottagna sociala förmåner.
5.2.2 Arbetssökandes tillgång till socialt bistånd
I målet Alimanovic 29 hävdade domstolen att arbetssökande som kom från en annan medlemsstat och som i mindre än ett års tid arbetade i en medlemsstat där de inte hade sin hemvist och sedan förgäves sökte arbete under de följande sex månaderna skulle behålla sin status som arbetstagare i minst sex månader. Under denna tid ska de behandlas lika och ha rätt till sociala förmåner. Efter denna period får den mottagande medlemsstaten återkalla sådana förmåner, utan en individuell bedömning.
I målet Garcia-Nieto 30 klargjorde domstolen att arbetssökande från andra medlemsstater kan undantas från socialt bistånd utan en individuell bedömning under de tre första månaderna medan de söker arbete, under villkor att de inte tidigare har arbetat i den mottagande medlemsstaten (arbetssökande för första gången).
5.2.3 Rätten för icke-EU-medborgare som är familjemedlemmar till EU-medborgare att uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten
Domstolen klargjorde särskilda aspekter av uppehållsrätten för icke-EU-medborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare i den mottagande medlemsstaten.
I målet Alokpa 31 fastställde domstolen att icke-EU-medborgare som har den faktiska vårdnaden över barn som är EU-medborgare har rätt att uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten i enlighet med artikel 21 i EUF-fördraget, förutsatt att EU-medborgarna uppfyller de villkor som anges i direktivet om fri rörlighet.
I målet McCarthy 32 fastställde domstolen att en medlemsstat inte kan kräva att en icke-EU-medborgare som är familjemedlem till en EU-medborgare som innehar ett uppehållskort vilket utfärdats av en annan medlemsstat 33 först ska ansöka om visering för att resa in på dess territorium.
5.2.4 Rätten för icke-EU-medborgare som är familjemedlemmar till en EU-medborgare att uppehålla sig i den medlemsstat där den berörda EU-medborgaren innehar medborgarskap
Domstolen klargjorde ytterligare på vilka villkor icke-EU-medborgare som är familjemedlemmar till EU-medborgare kan ha härledd uppehållsrätt i den medlemsstat där den berörda EU-medborgaren innehar medborgarskap när EU-medborgaren återvänder tillsammans med sin familjemedlem efter att verkligen och rent faktiskt ha utövat sin rätt till fri rörlighet.
I målet S och G 34 fastställde domstolen att EU-medborgare som uppehåller sig i den medlemsstat där de är medborgare, men som regelbundet pendlar för att arbeta i en annan medlemsstat, omfattas av artikel 45 i EUF-fördraget och således utövar sin rätt till fri rörlighet i egenskap av arbetstagare. En icke-EU-medborgare som är familjemedlem till en EU-medborgare har härledd uppehållsrätt i hemmedlemsstaten för den EU-medborgare som är bosatt i den berörda medlemsstaten, men som regelbundet reser till en annan medlemsstat för att arbeta, om avslag på en sådan rätt skulle hindra den pendlande EU-medborgaren från att utöva sin rätt till fri rörlighet i egenskap av arbetstagare.
I målet B och O 35 slog domstolen fast att om unionsmedborgare utövar sin rätt till fri rörlighet enligt artikel 21 i EUF-fördraget, medför den verkliga vistelsen i den mottagande medlemsstaten en härledd uppehållsrätt (på grundval av artikel 21 i EUF-fördraget) för den återvändande icke EU-medborgaren som unionsmedborgaren bodde med i egenskap av familjemedlem. I princip handlar detta om sådana fall där EU-medborgare och icke-EU-medborgare som är familjemedlemmar till EU-medborgaren har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under minst tre månader i enlighet med de villkor som fastställs i direktivet om fri rörlighet 36 och därigenom utvecklat eller befäst sitt familjeliv i det landet.
5.2.5 Rätten för tidigare familjemedlemmar till EU-medborgare att uppehålla sig i unionen
Domstolen har också utfärdat domslut i fall av äktenskapsskillnad mellan en EU-medborgare och en icke-EU-medborgare som har uppehållit sig i en medlemsstat. I målet Singh 37 lämnade EU-medborgaren den mottagande medlemsstaten innan förfarandet för äktenskapsskillnad inleddes, medan maken, som inte var medborgare i EU, stannade kvar. Domstolen slog fast att maken bibehåller sin uppehållsrätt endast om han hade uppehållsrätt vid den tidpunkt då förfarandet för äktenskapsskillnad inleddes. Denna tolkning har bekräftats i målet NA 38 .
5.2.6 Vägran att erkänna rörliga EU-medborgares namn
I målet Bogendorff von Wolffersdorff 39 fastställde domstolen att de tyska myndigheternas vägran att erkänna sådana förnamn som valts fritt och sådana efternamn som lagligen förvärvats i Förenade kungariket av en tysk-brittisk medborgare, men som innehåller flera adelsmarkörer, utgör en begränsning av friheten att förflytta sig och uppehålla sig i hela EU. Domstolen slog emellertid fast att denna begränsning kan motiveras av politiska skäl i det föreliggande fallet, om det är lämpligt och nödvändigt för att säkerställa principen om likhet inför lagen (i Tyskland), och tillhandahöll detaljerade riktlinjer för att bistå den nationella domstolen med att göra en avvägning av sakförhållandena och att tolka lagarna.
5.3.Kommissionens insatser
5.3.1 Stöd till medlemsstaterna och allmänheten
Kommissionen har utarbetat flera verktyg för att informera medborgarna och de nationella myndigheterna om rätten till fri rörlighet och hur man tillämpar dessa rättigheter på ett korrekt sätt. I synnerhet lanserar kommissionen ett verktyg för e-lärande i syfte att hjälpa sådana nationella myndigheter som har kontakter med EU-medborgarna att bättre förstå och tillämpa reglerna om fri rörlighet 40 .
Under 2014 antog kommissionen ett meddelande om hjälp till de nationella myndigheterna med att bekämpa missbruk av rätten till fri rörlighet 41 , inklusive en handbok om skenäktenskap mellan EU-medborgare och tredjelandsmedborgare inom ramen för EU-lagstiftningen om fri rörlighet för EU-medborgare 42 . Det främsta syftet med dessa publikationer var att hjälpa nationella myndigheter att bekämpa potentiellt missbruk av rätten till fri rörlighet.
Kommissionen har också fortsatt arbetet med experter från medlemsstaterna i sin expertgrupp om rätten till fri rörlighet för personer. Syftet är att kartlägga problem och att klargöra frågor om tolkningen av unionsrätten om fri rörlighet för medborgare i EU, samt att dela information om missbruk och bedrägerier och utbyta bästa praxis.
Under 2013 och 2014 utvärderades i två undersökningar hur EU-reglerna om fri rörlighet ska tillämpas på fältet och vilken inverkan de har på lokal nivå 43 . En konferens om detta tema hölls i februari 2014 för att diskutera effekterna av rörlighet inom EU på lokal nivå samt utbyte av bästa praxis. 44
I november 2013 offentliggjorde kommissionen meddelandet ”Fri rörlighet för EU-medborgare och deras familjer: Fem åtgärder för att skapa förändring” 45 . I detta meddelande förklaras de rättigheter och skyldigheter som är knutna till fri rörlighet. Dessutom anges de villkor och begränsningar som gäller enligt EU-lagstiftningen och därutöver behandlas de problem som vissa medlemsstater tagit upp. De fem åtgärderna är avsedda att hjälpa medlemsstaterna att tillämpa EU:s lagstiftning och verktyg så att medlemsstaterna kan utnyttja sin fulla potential, vilket även inbegriper ett fullt utnyttjande av EU:s struktur- och investeringsfonder.
Under 2013 offentliggjorde kommissionen användarvänlig information på detta område i handboken ”Freedom to move and live in Europe: a guide to your rights as an EU citizen” 46 (om rätten att fritt röra sig och bo i Europa: en vägledning till dina rättigheter som unionsmedborgare).
5.3.2 Frågor som gäller tillämpningen av rätten till fri rörlighet
Kommissionen fortsatte aktivt att säkerställa att rätten till fri rörlighet införlivas effektivt i lagstiftningen i samtliga medlemsstater. Kommissionen identifierade och tog upp ett antal frågor, varav de flesta förtydligades eller löstes genom att medlemsstaterna ändrade sina lagar eller åtog sig att göra detta.
I slutet av 2013 hade kommissionen avslutat överträdelseförfaranden mot fyra medlemsstater. 47 Under 2014 och 2015 antog fem andra 48 medlemsstater ny lagstiftning. Kommissionen fortsätter sin dialog med dem för att säkerställa att olösta problem hanteras på vederbörligt sätt.
De viktigaste frågorna i dessa förfaranden rör rätten för icke-EU-medborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare, inklusive make/maka eller partner som är av samma kön, att resa in i EU och uppehålla sig här 49 , och särskilt villkoren för utfärdande av viseringar och uppehållskort för icke-EU-medborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare, och de materiella och förfarandemässiga åtgärderna för att skydda EU-medborgare mot utvisning.
Kommissionen fortsatte sitt arbete för att upprätthålla EU-medborgarnas rättigheter till icke-diskriminering och undanröja hindren för fri rörlighet i sådana fall som gällde erkännande i en medlemsstat av personnamn som godkänts eller ändrats enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat. Under 2014 antog Belgien en ny lag om ändring av landets civillagstiftning som en reaktion på frågor som tagits upp av kommissionen. Denna ändring gör det möjligt för föräldrarna till ett nyfött barn eller adoptivbarn att ge barnet antingen faderns eller moderns namn eller alternativt bådas namn.
Kommissionen fortsätter att övervaka tillämpningen av reglerna om fri rörlighet och samarbetar med de berörda medlemsstaterna för att lösa de kvarstående frågorna.
5.3.3 Andra åtgärder eller initiativ från kommissionens sida för att underlätta utövandet av rätten till fri rörlighet 50
(a)Att underlätta den fria rörligheten för offentliga handlingar
Européer som bor i ett annat EU-land eller helt enkelt vill dra fördel av en rättighet eller följa någon skyldighet i ett annat EU-land kan behöva lägga fram en offentlig handling. På förslag 51 av kommissionen under 2013 utfärdades Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2016/1191 om främjande av medborgares fria rörlighet genom förenkling av kraven på framläggande av vissa officiella handlingar i Europeiska unionen och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012 för att förbättra spridningen av offentliga handlingar. Denna förordning antogs under 2016.
(b)Att göra livet lättare för gränsöverskridande familjer
Arvsförordningen 52 , som antogs 2012 och började tillämpas den 17 augusti 2015, förenklar hanteringen av arv i internationella situationer (dvs. arv med gränsöverskridande inslag: t.ex. om den avlidne bodde i ett annat land än det land där han/hon hade sitt ursprung eller om han/hon hade egendom i flera länder, eller om arvingarna till den avlidne bor i ett annat land). I denna förordning fastställs vilken medlemsstat som ansvarar för att handlägga arvet, vilken nationell lagstiftning som är tillämplig, och hur det europeiska arvsintyget garanterar verkställighet och utgör ett bevis i hela Europeiska unionen. Under 2014 har kommissionen antagit en förordning 53 om genomförande av arvsförordningen och infört ett antal formulär, särskilt formuläret för det europeiska arvsintyget.
I fråga om äktenskapsskillnad och hemskillnad finns det en förordning där det fastställs vilket lands regler som bör gälla vid en internationell äktenskapsskillnad eller hemskillnad. 54 Denna förordning tillämpas nu i sexton medlemsstater. Förordningen antogs 2010 inom ramen för ett fördjupat samarbete mellan fjorton medlemsstater. 55 Litauen började tillämpa förordningen från och med 2014 56 och Grekland från och med 2015 57 . Medborgare som bor i dessa sexton medlemsstater kan välja tillämplig lag för sin äktenskapsskillnad eller hemskillnad och fastställa att den tillämpliga lagen bör vara lagen i det land där de har hemvist eller där de senast hade hemvist, eller i det land där någondera maken är medborgare, eller i landet där förfarandet för äktenskapsskillnad eller hemskillnad hanteras.
Vad gäller frågor om äktenskapsmål och föräldraansvar antog kommissionen 2014 en utvärderingsrapport om tillämpningen av den s.k. Bryssel IIa-förordningen 58 , efter att den tillämpats i nästan tio års tid. Kommissionen följde upp detta genom att lämna förslag till ändringar av Bryssel IIa-förordningen den 30 juni 2016 för att förbättra EU-reglerna till skydd för barn i samband med gränsöverskridande tvister om föräldraansvar med avseende på vårdnad, umgängesrätt och bortförande av barn. De föreslagna ändringarna förväntas minska kostnaderna och leda till effektivare förfaranden baserade på tydligare regler. 59 Kommissionen offentliggjorde även en uppdaterad praktisk handledning om tillämpningen av denna förordning. Handledningen är avsedd för allmänheten och för jurister. Där fastställs vilka medlemsstaters domstolar bör behandla äktenskapsskillnad, hemskillnad eller annullering av äktenskap, samt mål om föräldraansvar, såsom vårdnad, umgängesrätt och bortförande av barn, i gränsöverskridande situationer. 60
Med avseende på medling i familjemål lanserade kommissionen år 2015 en flik med nytt innehåll på den europeiska e-juridikportalen. Denna flik har avsatts för gränsöverskridande medling i familjemål. Syftet med innehållet på denna flik är att främja användningen av medling.
(c)Att göra utövandet av rätten till fri rörlighet mer effektivt för arbetstagare
I april 2014 antogs ett direktiv för att förbättra efterlevnaden av arbetstagarnas rättigheter 61 efter ett förslag från kommissionen i april 2013 62 . Där föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att ett eller flera organ på nationell nivå ansvarar för att ge rådgivning och tillhandahålla stöd och bistånd till migrerande arbetstagare inklusive arbetssökande inom EU, i syfte att säkerställa deras rättigheter. Medlemsstaterna kan också utöka dessa organs befogenheter till att ansvara för alla EU-medborgare som utövar sin rätt till fri rörlighet. Direktivet syftar också till att förbättra tillgången till omfattande, aktuell information på nationell nivå och EU-nivå om rättigheter för rörliga arbetstagare.
I april 2014 antogs även direktivet om möjligheter att överföra kompletterande pensionsrättigheter. 63 Detta är ett viktigt steg för att skydda de kompletterande pensionsrättigheterna för sådana personer som utövar sin rätt till fri rörlighet.
På förslag av kommissionen 64 antogs en ny Eures-förordning i april 2016 65 . Syftet med denna förordning är att ge arbetstagare och arbetsgivare enkel tillgång till alla lediga platser och platsansökningar/meritförteckningar på nätet (i Eures-portalen), tydlig information om när och hur man kan hitta arbete i andra EU-länder, och ett minimum av stödtjänster för att söka arbete. Förordningen syftar också till att förbättra informationsutbytet mellan medlemsstaterna om brister och överskott på arbetsmarknaden för att stödja en bättre samordning när lediga platser matchas med platsansökningar inom EU.
I direktivet om tillämpningen av utstationeringsdirektivet 66 föreskrivs nya och förstärkta instrument för att bekämpa och bestraffa bedrägeri och missbruk samt kringgående av regler. Direktivet behandlar problem som vissa företag förorsakat. Det utökar också medlemsstaternas möjligheter att övervaka arbetsvillkor och kontrollera efterlevnaden av reglerna. Den 8 mars 2016 lade kommissionen fram ett förslag till direktiv om ändring av utstationeringsdirektivet 67 för att underlätta tillhandahållandet av tjänster över gränserna inom ett klimat präglat av rättvis konkurrens och respekt för utstationerade arbetstagares rättigheter, då de är anställda i en medlemsstat och skickas iväg av sin arbetsgivare till en annan medlemsstat för att tillfälligt arbeta där. Detta garanteras särskilt genom att säkerställa rättvisa lönevillkor och lika konkurrensvillkor mellan de utstationerande och de lokala företagen i värdlandet.
På grundval av ett förslag från kommissionen 68 inrättades ett europeiskt forum 69 för att bekämpa problemet med odeklarerat arbete i dess olika former och falskdeklarerat arbete i samband med odeklarerat arbete, inklusive falska egenföretagare. Detta forum lanserades den 27 maj 2016. Verksamheten i detta forum kan omfatta utarbetande av gemensamma definitioner och gemensamma metoder, utbyte av evidensbaserad bästa praxis, ömsesidigt lärande, personalutbyte och gemensamma inspektioner på gränsöverskridande nivå.
6.Rösträtt och valbarhet vid kommunala val och vid val till Europaparlamentet (artikel 20.2 b och artikel 22 i EUF-fördraget)
6.1.Inledning
Enligt artikel 20.2 b och artikel 22 i EUF-fördraget ska alla unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare ha rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet samt vid kommunala val i den medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten.
Kommissionen besvarade 32 klagomål, 71 skrivelser/enskilda förfrågningar, 58 frågor och 13 framställningar från Europaparlamentet om ovannämnda spörsmål. Dessa kontakter med kommissionen handlade huvudsakligen om förlorad rösträtt, samt valrättigheter för personer med funktionshinder. Förlorad rösträtt i detta sammanhang beror på att en del medlemsstater fråntar sina medborgare rösträtten i nationella val efter att de under en viss period har varit bosatta utomlands, vilket även inbegriper andra medlemsstater. Följaktligen kan dessa medborgare inte delta i nationella val, varken i sina hemländer eller i den medlemsstat där de är bosatta.
6.2.Utveckling av rättspraxis
I målet Delvigne 70 ombads domstolen att undersöka om det strider mot EU-rätten när en fransk medborgare som hade dömts för ett allvarligt brott permanent fråntas sin rösträtt i val till Europaparlamentet. Domen bygger på tidigare rättspraxis, i synnerhet målet Eman och Sevinger 71 , som visade att det åligger medlemsstaterna att fastställa rösträtten, men i samband med detta måste medlemsstaterna respektera EU-lagstiftningen, däribland dess allmänna principer. Domstolen har klargjort att nationella regler för genomförandet av EU-val måste vara förenliga med Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, inklusive artikel 39.1, som garanterar att unionsmedborgarna har rösträtt vid val till Europaparlamentet. I det aktuella fallet beslutade domstolen att det var proportionerligt att förvägra den berörda personen dennes medborgerliga rättigheter, med hänsyn till att den berörda personen gjort sig skyldig till ett grovt brott och med beaktande av det faktum att den franska lagstiftningen tillåter medborgare att ansöka om återställande av sin rösträtt. Således beslutade domstolen att detta var tillåtet.
6.3.Utvecklingen i fråga om rösträtt och åtgärder som vidtagits av kommissionen
Under referensperioden skedde viktiga förändringar i fråga om rösträtt och valbarhet vid kommunala val och val till Europaparlamentet.
6.3.1 Att främja systemet med toppkandidaterna för ordförandeposten i kommissionen och hantera konsekvenserna av förlorad rösträtt
Den 12 mars 2013 utfärdade kommissionen mot bakgrund av Lissabonfördraget en rekommendation om att göra valen till Europaparlamentet mer demokratiska och se till att de genomförs på ett effektivare sätt 72 , vilket stärkte parlamentets roll i förhållande till kommissionen. 73 Kommissionen uppmanade de europeiska politiska partierna att nominera kandidater till tjänsten som kommissionens ordförande.
Två månader före valet till Europaparlamentet 2014 utfärdade kommissionen en preliminär rapport 74 om genomförandet av rekommendationen. Rapporten innehåller en översyn av kommissionens rekommendation om att europeiska och nationella politiska partier inför valen ska fastställa sin kandidat till befattningen som kommissionens ordförande och beskriva den berörda kandidatens program. I rapporten konstaterar kommissionen också att sex europeiska politiska partier hade följt rekommendationen.
Samtidigt har kommissionen fortsatt arbetet med experter från medlemsstaterna i sin expertgrupp för rösträttsfrågor för att säkerställa ett smidigt genomförande av valen till Europaparlamentet 2014, särskilt genom utbyte av uppgifter och utveckling av IT-verktyg i syfte att förhindra att EU-medborgarna röstade dubbelt i dessa val.
I rapport om valet till Europaparlamentet 2014 75 betonades att den direkta kopplingen mellan valresultaten och valet av kommissionens ordförande bidrog till att stärka den demokratiska legitimiteten för den nya kommissionen.
Den 11 november 2015 föreslog parlamentet ett lagstiftningsinitiativ 76 för att integrera systemet med toppkandidater (Spitzenkandidaten) i vallagen i EU.
I januari 2014 antog kommissionen en rekommendation om att motverka konsekvenserna av att unionsmedborgare som utövar sin rätt till fri rörlighet förlorar sin rösträtt. 77
6.3.2 Åtgärdade frågor gällande tillämpningen av rösträtt och valbarhet som kandidat
För att säkerställa att utländska EU-medborgare kan finansiera eller bli medlemmar av politiska partier i den mottagande medlemsstaten fortsatte kommissionen med sitt överträdelseförfarande mot sju medlemsstater som inte tillät detta. I tre fall avslutades förfarandet efter det att medlemsstaterna lämnade tillfredsställande klargöranden om den befintliga rättsliga ramen 78 , eller antog ny lagstiftning 79 . Mot fyra medlemsstater pågår förfaranden fortfarande. 80
7.Rätten till skydd av diplomatiska eller konsulära myndigheter (artikel 20.2 c och 23 i EUF-fördraget)
7.1.Inledning
Enligt artikel 20.2 c och 23 i EUF-fördraget har EU-medborgarna har rätt till skydd inom ett tredjelands territorium, där den medlemsstat i vilken de är medborgare inte är representerad, av varje medlemsstats diplomatiska eller konsulära myndigheter, på samma villkor som medborgarna i den staten. EU-medborgare känner inte till denna rättighet lika väl som andra rättigheter kopplade till unionsmedborgarskapet 81 .
Under referensperioden besvarade kommissionen fyra klagomål, tio skrivelser/enskilda förfrågningar och tre frågor från Europaparlamentet om detta. Dessa kontakter med kommissionen var relaterade till utfärdande av provisoriska resehandlingar för att återvända hem, alternativt avsaknad av eller diskriminerande konsulärt skydd.
7.2.Utvecklingen på området för konsulärt skydd
Under 2015 antog rådet ett direktiv för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare utomlands 82 . I detta direktiv fastställs tydliga och rättsligt bindande bestämmelser om samarbete och samordning mellan medlemsstaternas konsulära myndigheter för att säkerställa att icke-företrädda unionsmedborgare i tredje länder kan åtnjuta icke-diskriminerande konsulärt skydd från andra medlemsstater. Medlemsstaterna ska införliva direktivet före den 1 maj 2018.
Under 2015 inrättade kommissionen en expertgrupp om konsulärt skydd för att diskutera genomförandet av artikel 23 i EUF-fördraget och genomförandet av det berörda direktivet samt utbyta bästa praxis med medlemsstaternas experter.
Flera bilaterala överenskommelser 83 förhandlades fram mellan EU och tredjeländer. Dessa överenskommelser innehåller klausuler om konsulärt samtycke för att icke-företrädda unionsmedborgares rätt till icke-diskriminerande konsulärt skydd ska få full verkan.
8.Rätt att göra framställningar till Europaparlamentet och vända sig till Europeiska ombudsmannen (artikel 20.2 d och artikel 24.2, 24.3 och 24.4 i EUF-fördraget)
8.1.Inledning
Artikel 20.2 d och artikel 24.2, 24.3 och 24.4 i EUF-fördraget avser andra rättigheter som ger EU-medborgare rätt att kontakta EU-institutioner, inbegripet rätten att göra framställningar till Europaparlamentet och rätten att vända sig till Europeiska ombudsmannen. Varje EU-medborgare har rätt att skriva till någon av institutionerna, organen eller byråerna på något av EU:s officiella språk 84 och få ett svar på samma språk 85 .
8.2.Rätten att göra framställningar till Europaparlamentet
Enligt artikel 24.2 i EUF-fördraget har unionsmedborgarna rätt att göra framställningar till Europaparlamentet på valfritt fördragsspråk om sådana unionsfrågor som påverkar dem och dessutom har unionsmedborgarna rätt att få svar på samma språk. Under första halvåret 2016 mottogs 779 framställningar av Europaparlamentets utskott för framställningar. Under 2015 mottogs 1 400 framställningar av Europaparlamentets utskott för framställningar, vilket var en minskning jämfört med 2 714 framställningar under 2014 och 2 891 framställningar under 2013. De vanligaste frågorna som gav upphov till framställningar gällde det rättsliga området och de grundläggande rättigheterna, inklusive unionsmedborgarskapet och fri rörlighet, följt av frågor som rör miljön och den inre marknaden.
En webbportal för framställningar 86 har varit tillgänglig sedan 2014 för att göra det möjligt att lämna in framställningar på nätet på ett användarvänligt sätt. Denna portal som ger medborgarna också möjlighet att visa sitt stöd på nätet för öppna framställningar som har förklarats godtagbara. Denna process på nätet har minskat antalet framställningar till hälften i och med att filterfrågor införts så att godtagbara framställningar gallras fram i förväg.
8.3.Rätten att vända sig till Europeiska ombudsmannen
Enligt artikel 24.3 i EUF-fördraget har unionsmedborgarna rätt att vända sig till Europeiska ombudsmannen, som behandlar medborgarnas klagomål om EU:s institutioner, organ och byråer. Problemen varierar från avtalstvister till kränkningar av de grundläggande rättigheterna, brist på insyn i beslutsprocesser och nekad tillgång till handlingar.
Under referensperioden registrerade ombudsmannens kontor 6 506 klagomål och inledde 953 utredningar. Under denna tidsperiod på tre år har de flesta klagomålen varje år berört en påstådd brist på insyn. Ombudsmannens rekommendationer följdes i högre grad (till 90 %) år 2014 än år 2013, då motsvarande siffra var 80 %. Ombudsmannens kontor hjälpte över 633 00 medborgare under denna treårsperiod, genom att inleda undersökningar, besvara förfrågningar om information eller ge råd i ombudsmannens interaktiva handledning på nätet.
Detta grundläggande arbete för hantering av klagomål kompletterades år 2013–2014 av strategiska undersökningar på eget initiativ. Avsikten med dessa undersökningar är att så många medborgare som möjligt ska nytta av dem. Undersökningarna granskade frågor som verkar vara systembetingade snarare än en engångsåtgärd. I undersökningarna studerades hur europeiska medborgarinitiativet fungerar (2013), huruvida det föreligger insyn i förhandlingarna om det Transatlantiska partnerskapet för handel och investeringar (2014) och huruvida det föreligger öppenhet vid trepartsmöten (2015) osv.
9.Det europeiska medborgarinitiativet (artikel 24 i EUF-fördraget, artikel 11.4 i EU-fördraget).
Enligt artikel 11.4 i fördraget om Europeiska unionen (FEU), genomfört genom förordning (EU) 211/2011, kan en miljon medborgare från minst sju medlemsstater slå sig samman och uppmana kommissionen att, inom ramen för sina befogenheter, lägga fram ett lämpligt förslag i frågor där dessa medborgare anser att det krävs en unionsrättsakt för att tillämpa fördragen.
Efter att förordning (EU) 211/2011 trädde i kraft, har 36 initiativ 87 lanserats inom en rad olika områden och cirka sex miljoner stödförklaringar har samlats in av organisatörerna. Tre initiativ har varit framgångsrika och nått tröskeln på en miljon underskrifter:
Initiativet ”Right2Water” 88 kräver lagstiftning som dels försvarar människors rätt till vatten och sanitära anläggningar, dels främjar tillhandahållandet av vatten och avlopp som grundläggande offentliga tjänster för alla. I meddelandet från mars 2014 89 åtog sig kommissionen att vidta en rad åtgärder som svar på förfrågningar från organisatörerna.
Initiativet "One of us" 90 uppmanar EU att stoppa finansiering av forskning som omfattar destruktion av mänskliga embryon. Den 28 maj 2014 antog kommissionen ett meddelande 91 där kommissionen förklarar att den inte hade för avsikt att lägga fram ett lagstiftningsförslag, med motiveringen att det befintliga EU-regelverket ansågs vara tillräckligt.
Initiativet ”Stop vivisection” 92 efterlyser lagstiftning för att avskaffa djurförsök. Den 3 juni 2015 antog kommissionen ett meddelande 93 där den åtog sig att vidta olika åtgärder för att fasa ut djurförsök.
Kommissionen har gjort en översyn av tillämpningen av förordningen, och den 31 mars 2015 antog kommissionen en rapport 94 som fann att registret för EU:s medborgarinitiativ är fullt fungerande. Kommissionen konstaterar att det finns utrymme att förbättra verktyget för att göra det mer användarvänligt och tillgängligt för allmänheten. Kommissionen är fast besluten att förbättra detta verktyg och att fortsatt övervaka och diskutera en rad frågor som tas upp i registret för EU:s medborgarinitiativ i ett nära samarbete och i samordning med olika aktörer och institutioner.
