EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014JC0008
JOINT COMMUNICATION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL Responsible sourcing of minerals originating in conflict-affected and high-risk areas Towards an integrated EU approach
GEMENSAMT MEDDELANDE TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Ansvarsfull anskaffning av mineraler från konfliktdrabbade områden och högriskområden: mot en integrerad EU-strategi
GEMENSAMT MEDDELANDE TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Ansvarsfull anskaffning av mineraler från konfliktdrabbade områden och högriskområden: mot en integrerad EU-strategi
/* JOIN/2014/08 final */
GEMENSAMT MEDDELANDE TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Ansvarsfull anskaffning av mineraler från konfliktdrabbade områden och högriskområden: mot en integrerad EU-strategi /* JOIN/2014/08 final */
Inledning
Den
internationella handeln med mineraler som anskaffas från instabila regioner i
världen kan bidra till att fördjupa och förlänga våldsamma konflikter. Även om
sådan handel sällan är den bakomliggande orsaken förser den väpnade rörelser
med stora ekonomiska resurser till stöd för deras stridsförmåga, med allvarliga
konsekvenser för miljontals människor som drabbas av våldet. Problemet
är mest akut i Afrika, i synnerhet i området kring de afrikanska stora sjöarna.
Heidelberg Institute[1]
uppger att kombinationen naturresurser och konflikt förekommer i omkring
20 % av de nästan 400 konflikter man har registrerat. Resursrelaterade
konflikter pågår i dag framför allt i Afrika (27 fall) och Amerika (21 fall)
och i mindre utsträckning i Asien och Oceanien (11 fall), Mellanöstern och
Maghreb (7 fall) och Europa (4 fall). Den övergripande globala situationen är
inte statisk, och det finns alltjämt risk för fördjupade eller nya konflikter
där naturresurser spelar en roll. Att bryta sambandet
mellan mineralutvinning och konflikt är en komplex utmaning. De bakomliggande
och omedelbara orsakerna till problemen måste först identifieras, liksom de
faktorer som utlöser konflikt och strukturell instabilitet, deras dynamik och
de olika inblandade aktörernas roller. Lösningarna måste ta hänsyn till de
faktorer som ligger bakom instabilitet, t.ex. svagt styre, bristfällig
säkerhet, instabil rättsstat, fattigdom, avsaknad av samhällstjänster och infrastruktur,
endemisk korruption och pågående politiska och markrelaterade konflikter. De
måste också innefatta en rad olika åtgärder – nationella, internationella,
politiska, handels- och utbildningsrelaterade – varav många redan har inletts. Nya
handelsrelaterade EU-åtgärder på området måste sättas in i detta bredare sammanhang
och komplettera EU:s initiativ avseende utrikespolitik och
utvecklingssamarbete. Hänsyn måste också tas till situationen för EU:s företag
och EU-politiken gentemot dem. I detta gemensamma
meddelande från Europeiska kommissionen och utrikesrepresentanten presenteras
en rad initiativ som återspeglar dessa överväganden. Utgångspunkten är att ett
ansvarsfullt agerande av företag som verkar i konfliktdrabbade områden eller
högriskområden kan spela en viktig och positiv socioekonomisk roll i sådana områden.
Meddelandet bygger vidare på 2011 och 2012 års meddelanden[2], där kommissionen
beskrev sin avsikt att utforska olika sätt att öka insynen i hela leveranskedjan,
inklusive tillbörlig aktsamhet, i situationer där inkomster från
utvinningsindustri används för att finansiera krig eller interna konflikter i
resursrika utvecklingsländer. Detta meddelande åtföljer ett
förslag från kommissionen till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande
av ett unionssystem för självcertifiering av tillbörlig aktsamhet i
leveranskedjan hos ansvarstagande importörer av tenn, tantal och volfram, malmer
av dessa metaller, samt guld[3]
med ursprung i konfliktdrabbade områden och högriskområden[4]. I meddelandet beskrivs
kompletterande åtgärder som kommer att öka effekten av förordningen samt en
integrerad EU-strategi som bygger på ett offentligt samråd, möten med berörda
parter och en konsekvensbedömning under 2013[5].
Den integrerade strategi som
beskrivs i detta meddelande gäller tre huvudfrågor: att begränsa möjligheterna
för väpnade grupper att handla med tenn, tantal, volfram och guld i
konfliktdrabbade områden; att förbättra förmågan hos EU-aktörer – särskilt i
senare led i leveranskedjan – att rätta sig efter gällande bestämmelser om
tillbörlig aktsamhet; att minska snedvridningarna på de globala marknaderna för
de fyra mineralerna som köps in från konfliktdrabbade områden och
högriskområden, t.ex. området kring de afrikanska stora sjöarna.
1. Bakgrund
1.1 Naturresurser som en drivkraft för
utveckling Mineralutvinningsindustrier
har potential att avsevärt bidra till ekonomisk utveckling världen över. FN:s
organisation för industriell utveckling uppger[6]
att gruvproduktion står för 24 % av Afrikas BNP och 9,9 % respektive
20,4 % i Latinamerika och Asien. I Afrika[7]
finns 30 % av världens mineraltillgångar och en ännu större andel av
fyndigheterna av guld, platina, diamanter och mangan. Länder i Asien och
Stillahavsområdet tillhör de största producenterna av volfram-, nickel-,
koppar-, tenn- och järnmalm, och där finns en stor del av världens
metallsmältverk. Mineralexporten står också för stora ekonomiska vinster i
Latinamerika[8],
särskilt Bolivia, Colombia och Peru samt på senare tid Guatemala. Många länder med
rika naturresurser får dock låga poäng i FN:s index för mänsklig utveckling. En
förklaring är att resursutvinning är förknippad med en rad olika risker och
utmaningar i utvecklingshänseende. Det rör sig t.ex. om ökad exponering för
korruption, en tendens för resursexport att tränga undan ekonomisk verksamhet med
högre mervärde och ökad miljöförstöring. Resursutvinning är ofta förenad med
konflikt och instabilitet, vilket är ämnet för detta meddelande. Behovet av att begränsa en del av dessa risker genom en
förbättrad förvaltning av naturresurser har nu fått global uppmärksamhet. Tre
exempel som är värda att notera och som EU stöder gäller diamanter, finansiell insyn
i utvinningssektorn och hotade växt- och djurarter, inklusive timmer:
FN:s generalförsamling antog år 2000 enhälligt en
resolution som fördömde diamanters roll i finansieringen av konflikter och
stödde inrättandet av ett globalt certifieringssystem – det resulterade i
Kimberleyprocessens certifieringssystem. EU genomför systemet genom
förordning (EG) nr 2368/2002.
Vid världstoppmötet om hållbar utveckling 2002
lanserades utvinningsindustrins initiativ för ökad öppenhet. Syftet är att
begränsa korruption genom att uppmuntra offentlig rapportering av företags
betalningar till offentliga myndigheter i samband med exploatering av
naturresurser. EU:s direktiv 2013/34/EU innehåller bestämmelser om ökad finansiell
insyn inom utvinningsindustrin och sektorn för skogsavverkning.
I överensstämmelse med 1973 års FN-konvention om
internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter
(Cites) antog EU förordning (EU) nr 995/2010, enligt vilken alla
verksamhetsutövare som släpper ut trävaror på EU-marknaden ska visa
tillbörlig aktsamhet för att stoppa olagliga träleveranser.
Erfarenheterna på
dessa områden kan ligga till grund för utveckling av en integrerad EU-strategi
för att främja ansvarsfull anskaffning av mineraler från konfliktområden. Genom
tillbörlig aktsamhet kan företag se till att de respekterar mänskliga
rättigheter och inte bidrar till konflikter[9]
utan i stället till en bättre förvaltning i utvinningssektorn. Tillbörlig
aktsamhet måste dock uppmuntras på ett sätt som inte avskräcker från den legitima
gruvverksamheten och handeln i konfliktdrabbade områden och högriskområden. 1.2 Befintliga internationella initiativ för ansvarsfull
anskaffning Begreppet ansvarsfull
anskaffning används i OECD:s uppdaterade riktlinjer för multinationella
företag[10]
och i överensstämmelse med målsättningarna och principerna i FN:s vägledande
principer för företag och mänskliga rättigheter[11]. Båda syftar till att
uppmuntra företag att proaktivt och reaktivt, genom en kontinuerlig process som
kallas tillbörlig aktsamhet, kontrollera att deras affärsverksamhet inte bidrar
till konflikt och får negativa följder. På högsta
internationella nivå efterlystes i FN:s säkerhetsråds resolution 1952 (2010) –
som särskilt avsåg Demokratiska republiken Kongo och dess grannländer i området
kring de afrikanska stora sjöarna – tillbörlig aktsamet vid förvaltning av leveranskedjan.
I juni 2013 uttryckte G8-ledarna sitt engagemang[12] för ökad öppenhet inom
utvinningsindustrier och stöd för ansvarsfull anskaffning av konfliktfria
mineraler från konfliktdrabbade områden. G8 tillkännagav också partnerskap med
Burkina Faso, Colombia, Ghana, Guinea, Mongoliet, Myanmar/Burma, Peru och Tanzania,
vilket kommer att medföra ökad samordning av naturresursförvaltningen till stöd
för politiska reformer i de länderna. EU är aktivt
engagerat i OECD:s initiativ om konfliktmineraler – riktlinjerna om tillbörlig
aktsamhet[13] – och åtog sig att främja deras efterlevnad
vid OECD:s ministerkonferens i maj 2011. Riktlinjerna ska hjälpa företag att
respektera mänskliga rättigheter och undvika att bidra till konflikter genom
sin anskaffning av tenn, tantal, volfram och guld. De har global omfattning och
beskriver en process där företagen frivilligt kan införa ett system för
kontroll av och insyn i leveranskedjan för mineraler. Information om bl.a.
ursprungsgruvan, handelsvägar och villkor inhämtas och lämnas ut till
direktköpare, så att risker i anslutning till leveranskedjan kan identifieras,
bedömas och åtgärdas. En oberoende extern granskning krävs i vissa led i leveranskedjan.
Företagen ska offentliggöra en årlig rapport om sin strategi och sina åtgärder
för att skapa förtroende hos allmänheten för de åtgärder de vidtar. USA antog 2010 Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection
Act – Dodd-Frank-lagen. Genom paragraf 1502 i den
lagen införs insyn i leveranskedjan genom krav på att företag som är
börsnoterade i USA och som använder ”konfliktmineraler”[14] i sina
produktionsprocesser ska redovisa ursprunget för sådana mineraler och iaktta
tillbörlig aktsamhet. Bestämmelserna i paragraf 1502 gäller från den 31 maj
2014, och berörda företag måste då lämna sina första årliga rapporter om
konfliktmineraler till USA:s Securities and Exchange Commission. Även om
lagstiftningen formellt sett endast gäller företag börsnoterade i USA får den
avsevärda effekter utomlands, även i EU, främst genom de globala leveranskedjorna
– leverantörer till företag börsnoterade i USA ombeds nämligen att lämna
uppgifter om tillbörlig aktsamhet. I
samband med den internationella konferensen för området kring de afrikanska
stora sjöarna (ICGLR) 2010 utfäste sig stats- och regeringscheferna från
länderna i området att bekämpa den olagliga exploateringen av naturresurser.
Man godkände ett regionalt initiativ för naturresurser med sex särskilda
verktyg: antagande av en regional certifieringsmekanism; harmonisering av
nationella lagstiftningar; en regional databas över mineralflöden;
formalisering av den småskaliga gruvsektorn; främjande av utvinningsindustrins
initiativ för ökad öppenhet; införande av ett system för att slå larm om
missförhållanden. Detta regionala initiativ har lett till att Demokratiska
republiken Kongo och Rwanda 2012 antog lagstiftning med krav på tillbörlig
aktsamhet för sina verksamhetsutövare, med utgångspunkt i OECD:s riktlinjer om
tillbörlig aktsamhet. Andra länder i området kring de afrikanska stora sjöarna
har också börjat genomföra ICGLR-ramen. Dessa
tre initiativ har gett upphov till eller stimulerat fortsatt utveckling av mer
specifika offentliga och privata initiativ. Några
exempel är International Tin Research Institutes initiativ Tin Supply Chain,
initiativet Certified Trading Chains, programmet Conflict-Free Smelter,
Analytical Fingerprint, Solutions for Hope, initiativet Conflict-Free Tin,
Public Private Alliance for Responsible Minerals Trade, PROMINES, initiativet
Trading Centres, World Gold Councils Conflict-Free Gold Standard, London
Bullion Market Associations Good Delivery List och Responsible Jewellery
Councils praxis och standarder.[15] 1.3 Villkoren för
EU-företagens verksamhet Figur 1 visar förenklat leveranskedjan för mineraler och
metaller. I tidigare led ingår utvinning, handel och smältning, som äger rum i
producentlandet. I de flesta konfliktdrabbade länder sker smältningen i ett
tredjeland. I senare led ingår handel, ytterligare förädling och montering till
en slutprodukt som säljs vidare till konsumenterna. En rad olika
industrisektorer handlar med eller bearbetar tenn, tantal, volfram och guld,
bl.a. bil-, elektronik-, rymdfarts-, förpacknings-, bygg- och
belysningsindustrierna, sektorerna för industrimaskiner och verktyg samt
smyckesindustrin. Detta innefattar potentiellt omkring 880 000 EU-företag,
de flesta små eller medelstora. I den konsekvensbedömning som genomförts inför
förordningen uppskattas att det i EU finns omkring 300 handlare och ett 20-tal
smältverk/anrikningsverk som importerar malm och metaller utvunna ur de fyra
mineralerna och mer än 100 komponenttillverkare som importerar utvunnen
metall. I hela världen finns det omkring 140 guldanrikningsverk och 280
smältverk för de andra tre mineralerna. Figur 1 Mineraler från
konfliktregioner efterfrågas fortsatt av smältverk/anrikningsverk. Dessa
aktörer är väl placerade för att identifiera ursprunget för de mineraler som
köps in. De är det sista led i leveranskedjan där det fortfarande är tekniskt
möjligt att spåra mineralernas ursprung och kan kräva en ansvarsfull anskaffning
i producentländer. I befintliga initiativ för tillbörlig aktsamhet erkänns
värdet av att arbeta med ansvarstagande smältverk. Enligt Europeiska
kommissionens egna undersökningar är det bara 16 % av världens smältverk
och 18 % av EU:s smältverk för tenn, tantal och volfram som i dag visar
tillbörlig aktsamhet. Omkring 40 % av världens guldanrikningsverk och
89 % av EU:s guldanrikningsverk tillämpar system för tillbörlig aktsamhet. [16] Trots att OECD:s riktlinjer
om tillbörlig aktsamhet ger ramar för åtgärder är dagens efterlevnadsinsatser
fragmenterade, och incitamenten för intresserade företag är begränsade. Hälften
av de aktörer i senare led som deltog i det offentliga samrådet var
intresserade av – eller juridiskt tvingade främst genom Dodd-Frank-lagen – att anskaffa
mineraler på ett ansvarsfullt sätt och visa tillbörlig aktsamhet i leveranskedjan.
Icke-rättsliga drivkrafter för efterlevnad innefattar strategier för företagens
sociala ansvar, image och konsumenternas efterfrågan. En undersökning från 2013[17] visar att tillbörlig
aktsamhet inte tillämpas allmänt i EU. Av företag som är börsnoterade i EU och
inte direkt omfattas av den amerikanska lagstiftningen är det bara 12 %
som nämner konfliktmineraler på sina webbplatser. Det beror delvis på att
OECD:s riktlinjer om tillbörlig aktsamhet, Dodd-Frank-lagen och ICGLR-ramen är
nya, men också på att EU:s företag möter utmaningar när det gäller
genomförandet (leveranskedjornas längd, mängden aktörer, bristande
medvetenhet). Mellan 150 000 och 200 000 EU-företag – de flesta i
senare led – ingår dock i leveranskedjorna för de 6 000 berörda företagen
som är börsnoterade i USA. I området kring de afrikanska
stora sjöarna krävs ytterligare kapacitetsuppbyggnad för att säkra ett
framgångsrikt genomförande av ICGLR-ramen. Efterlevnad av framför allt Dodd-Frank-lagen
utgör en ytterligare utmaning. Det finns tecken som tyder på att denna lag har
verkat avskräckande på anskaffning av mineraler från området kring de afrikanska
stora sjöarna, oavsett om de utvunnits på ett legitimt sätt eller inte[18]. Vissa berörda företag
tillämpar en strategi för att undvika risk och köper från gruvor som ligger
utanför området eller till och med utanför Afrika. De återstående
”konfliktfria” mineralerna har svårt att nå USA:s eller EU:s marknader och
handlas ofta under marknadspriserna. Förlorad handel betyder förlorade lokala
försörjningsmöjligheter i en situation där det finns få alternativa
sysselsättningsmöjligheter, särskilt när det gäller småskalig gruvdrift. En integrerad EU-strategi för
att främja ansvarsfull anskaffning av mineraler måste bygga på befintliga
initiativ och stödja tillämpning av OECD:s riktlinjer om tillbörlig aktsamhet.
Strategin bör främja bättre efterlevnad bland smältverken, även utanför EU, och
underlätta ett bättre flöde av information som krävs för tillbörlig aktsamhet
längs leveranskedjan till relativt låg kostnad[19].
1.4 EU:s pågående utrikespolitiska, utvecklingspolitiska och
andra insatser För att bryta
sambandet mellan resursutvinning och konflikt krävs en övergripande strategi
som tar itu med de bakomliggande orsakerna till problemet – konflikt, svag
samhällsstyrning och avsaknad av utveckling. Att angripa dessa problem är ett
led i EU:s yttre åtgärder och det specifika målet för EU:s strategi för att
stödja utvecklingsländerna i kampen mot fattigdomen, såsom beskrivs i 2011 års
meddelande om en agenda för förändring[20].
I agendan uppmärksammas vikten av både god samhällsstyrning, mänskliga
rättigheter och ekonomisk tillväxt för alla. Vidare framhålls samarbetet inte
bara med EU:s utvecklingspartner – utvecklingsländernas regeringar – utan också
med den privata sektorn och internationella organisationer som FN. Vid
genomförandet av agendan ägnar EU särskild uppmärksamhet åt det civila samhällets
roll, självbestämmande för lokala samhällen och öppna och ansvarsfulla
beslutsprocesser. Ett annat relevant
initiativ är 2008 års partnerskap mellan EU och FN för konfliktförebyggande och
hållbar förvaltning av mark- och naturresurser[21],
som stöds av EU genom stabilitetsinstrumentet. Inom initiativet ges gemensamt
stöd till tredjeländer för att förebygga och åtgärda konflikter ned anknytning
till naturresurser. Genom detta partnerskap stöder EU en gemensam strategi för
FN-organen på detta område, i överensstämmelse med FN:s generalsekreterares
rapport om fredsbyggande efter konflikter (Report on Peacebuilding in the
Aftermath of Conflict, 2012). EU har en
sammanhängande och integrerad strategi för tillgång till råvaror.
Råvaruinitiativet[22]
och det europeiska innovationspartnerskapet om råvaror[23] är övergripande
EU-åtgärder som avser hållbar tillgång till råvaror och även behandlar
samhällsstyrning, infrastruktur och kompetens i tredjeländer. Genom EU-strategin för
företagens sociala ansvar[24]
främjar kommissionen ansvarsfullt företagande, särskilt när det gäller
efterlevnad av internationellt överenskomna principer för företagens sociala
ansvar och riktlinjer som OECD:s riktlinjer för multinationella företag och
FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter. EU
offentliggjorde 2013 handböcker för genomförandet av FN:s vägledande principer
för företag och mänskliga rättigheter i tre affärssektorer, däribland IKT och
olje- och gassektorn[25]. Inom
ramen för EU:s utrikespolitik pågår andra relevanta regionala åtgärder: Afrikas
resursproblem erkändes i 2007 års gemensamma strategi EU–Afrika, där god
förvaltning av naturresurser identifieras som ett viktigt mål för samarbetet. EU stöder ”African
Mining Vision”, som godkändes av Afrikanska unionen 2009 för att säkra en
öppen, rättvis och optimal exploatering av mineralresurser, liksom dess
genomförandeorgan, African Mineral Developing Centre. Dessutom ökar stödet till
andra gemensamma insatser, bl.a. African Legal Support Facility, som hjälper
afrikanska regeringar att förhandla fram komplexa avtal med den privata sektorn
så att dessa transaktioner blir mer hållbara och kommer alla till del.
Geologiskt samarbete kommer att stödjas genom EU:s nya panafrikanska program.
EU stöder också genomförandet i regionen av globala initiativ för ansvarsfull
anskaffning som avser konfliktdiamanter, öppenhet och skogsprodukter
(Kimberleyprocessens certifieringssystem, utvinningsindustrins initiativ för
ökad öppenhet, Cites). EU har även
vidtagit mer specifika åtgärder för området kring de afrikanska stora sjöarna.
I juni 2013 antog Europeiska kommissionen och utrikesrepresentanten ett
gemensamt meddelande om en strategisk ram för området kring de afrikanska stora
sjöarna[26],
med en konsekvent och övergripande EU-strategi på regional, nationell och lokal
nivå för de olika orsakerna till krisen. I detta sammanhang
har EU lagt fram politiska förslag för att angripa kopplingarna mellan
exploateringen av och handeln med naturliga mineralresurser och konflikt och instabilitet
i området kring de afrikanska stora sjöarna. EU stöder också ICGLR:s regionala
initiativ för naturresurser och OECD:s program för genomförande av riktlinjerna
om tillbörlig aktsamhet med medel från stabilitetsinstrumentet. I framtiden kan
gränsöverskridande projekt som även gäller gräns- och tullförvaltning
övervägas. I Asien och
Stillahavsområdet arbetar EU med resursfrågor genom att främja anslutning till
utvinningsindustrins initiativ för ökad öppenhet, och här kan en uppmuntrande
utveckling iakttas när det gäller deltagandet (medverkande länder: Mongoliet
och Östtimor; kandidatländer: Afghanistan, Indonesien och Salomonöarna;
Myanmar/Burma och Papua Nya Guinea har tillkännagett sin avsikt att ansöka om
anslutning till initiativet, och Filippinerna har ansökt om status som
kandidatland). I Asien finns omkring 65 % av världens 280 kända smältverk
för tenn, tantal och volfram, i länder som Kina (73), Malaysia (5) och
Indonesien (34). Dessa länder kommer, även med tanke på deras ekonomiska utveckling
och motsvarande inköpsbehov, att vara prioriterade partner för EU-samverkan. I Latinamerika har
EU och de andinska länderna inlett en dialog om utvinningsindustrier och ansvarsfull
anskaffning av mineraler. Ett av de möjliga samarbetsområden som identifierats
är de större socioekonomiska och miljömässiga effekterna av gruvdrift. Arbetet
med dessa frågor ingår i EU:s yttre åtgärder. Anslutningen till
utvinningsindustrins initiativ för ökad öppenhet är låg i regionen – Peru är
det enda land som deltar – men intresset för initiativet ökar, framför allt i
Honduras, Guatemala och Colombia.
2. En integrerad EU-strategi för ansvarsfull
anskaffning av mineraler
Mot denna bakgrund finns det
ett behov av att arbeta mot en integrerad EU-strategi för att främja ansvarsfull
anskaffning av mineraler från konfliktdrabbade områden och högriskområden.
Kommissionens förslag till förordning och en rad kompletterande åtgärder syftar
därför till att minska möjligheterna för väpnade grupper att handla med tenn, tantal,
volfram och guld i konfliktdrabbade områden, förbättra förmågan hos EU-aktörer
– särskilt i senare led i leveranskedjan – att anpassa sig till befintliga
system för tillbörlig aktsamhet och minska snedvridningarna på de globala
marknaderna för de fyra mineralerna som anskaffas från konfliktdrabbade områden
och högriskområden. Mer generellt ingår EU:s
integrerade strategi och dess åtgärder och initiativ om ansvarsfull anskaffning
av mineraler i unionens övergripande strategi för konfliktdrabbade områden och
högriskområden. Det handlar bl.a. om konfliktlösning, fred och säkerhet,
respekt för mänskliga rättigheter inklusive behovet att bekämpa människohandel,
god samhällsstyrning och rättsstatlighet samt hållbar utveckling. Några exempel
är den strategiska ramen för området kring de afrikanska stora sjöarna med
frågan om olaglig exploatering av naturresurser, men även den strategiska ramen
för Afrikas horn och EU:s strategi för säkerhet och utveckling i Sahel. 2.1 Förslag till förordning om inrättande av ett
unionssystem för frivillig självcertifiering som ”ansvarstagande importör” Kommissionens förslag till förordning
om inrättande av ett unionssystem för självcertifiering av tillbörlig aktsamhet
i leveranskedjan hos ansvarstagande importörer av tenn, tantal och volfram,
malmer av dessa metaller, samt guld syftar till att stödja företag i EU som
visar tillbörlig aktsamhet för att bidra till att minimera risken att
finansiera väpnade grupper. Ett annat syfte är att främja ansvarsfull
anskaffning av dessa mineraler från konfliktdrabbade områden och
högriskområden, så att den legitima handeln ökar i omfattning. EU-strategin
koncentrerar insatserna för tillbörlig aktsamhet till verksamhetsutövare i
tidigare led i leveranskedjan och underlätta vidarebefordran av information och
bästa praxis till senare led. I överensstämmelse med det huvudsakliga budskapet
från deltagarna i det offentliga samrådet är strategin utformad för att
respektera den globala karaktären av de komplexa leveranskedjorna. Den bygger
på och främjar ytterligare efterlevnad av OECD:s riktlinjer om tillbörlig
aktsamhet. Både förordningen och de kompletterande åtgärderna har därför global
räckvidd, och åtgärderna är i första hand processorienterade. Genom förslaget till
förordning inrättas ett frivilligt system för självcertifiering för importörer
som vill importera någon av de fyra mineralerna eller metallerna till EU på ett
ansvarsfullt sätt. Importörer som väljer att delta måste tillämpa OECD:s riktlinjer
om tillbörlig aktsamhet och lämna revisionsförklaringar och uppgifter för
offentliggörande till medlemsstaternas behöriga myndigheter. Med utgångspunkt i
de offentliggjorda uppgifterna kommer EU, efter samråd med OECD, årligen att
upprätta en förteckning över smältverk och anrikningsverk som betraktas som ansvarstagande
leverantörer. Det kommer att ge ökad synlighet och främja ett bättre offentligt
ansvarstagande. Förteckningen kommer också att namnge de smältverk/anrikningsverk
som anskaffar mineraler på ett ansvarsfullt sätt från konfliktområden, för att
ge incitament till legitim handel. Systemet kommer att utvärderas efter tre år,
eller tidigare om tillgängliga uppgifter så medger, och resultaten kommer att
användas vid beslutsfattande om den framtida EU-strategin och vid ändringar av
den rättsliga ramen för att göra den obligatorisk, om det är lämpligt och på
grundval av en närmare konsekvensbedömning. 2.2 EU:s kompletterande åtgärder för att främja ansvarsfull
anskaffning av mineraler Följande
kompletterande åtgärder planeras för att ytterligare främja ansvarsfull
anskaffning av mineraler. Incitament för företag för att främja ansvarsfull anskaffning av
mineraler Kommissionen
uppmanar EU:s företag att utnyttja sin marknadsställning för att främja ansvarsfull
anskaffning av mineraler. Följande åtgärder ger dem incitament till detta.
Främjande av
ansvarsfull praxis vid smältverk och anrikningsverk
EU
har sedan januari 2014 gett ekonomiskt stöd för genomförandet av OECD:s riktlinjer
om tillbörlig aktsamhet och kommer att fortsätta att göra det genom
stabilitetsinstrumentet. Stödet kommer att inriktas på kapacitetsuppbyggnad och
informationsspridning till offentliga myndigheter, den privata sektorn och
organisationer i det civila samhället med intressen i leveranskedjan för
mineraler från konfliktdrabbade områden och högriskområden. Kommissionen kommer
att göra en närmare bedömning av om det är möjligt att ge ekonomiskt stöd till
OECD eller andra organ för program för att främja öppenhet och tillbörlig
aktsamhet vid smältverk/anrikningsverk i och utanför EU.
Finansieringsmöjligheter
för små och medelstora företag för det frivilliga certifieringssystemet
Kommissionen
kommer undersöka möjligheten att finansiera anslutning till det framtida
frivilliga certifieringssystemet bland EU:s importörer. Finansiering kan
övervägas inom programmet för företagens konkurrenskraft och små och medelstora
företag[27],
som antogs den 5 december 2013.
Incitament i anslutning till offentlig upphandling
Kommissionen
kommer att främja tillämpning av både certifieringen av ansvarstagande importörer
och förteckningen över ansvarstagande smältverk/anrikningsverk genom
kontraktsklausuler i kommissionens egen upphandling. När produkter som innehåller
tenn, tantal, volfram eller guld köps in genom offentlig upphandling måste därför
OECD:s riktlinjer om tillbörlig aktsamhet eller motsvarande bestämmelser
respekteras för att avtalsförpliktelserna ska vara uppfyllda.
Användning av
nätverk mellan myndigheter och företag för att underlätta spridningen av
EU-certifieringen som ”ansvarstagande importör”
För att främja den certifiering
som inrättas genom förslaget till förordning kommer kommissionen att uppmana de
nationella kontaktpunkter som inrättats enligt OECD:s riktlinjer för
multinationella företag och andra relevanta nätverk att bidra till att öka
medvetenheten. Enterprise Europe Network (EEN) – ett nätverk som erbjuder
tjänster till stöd för europeiska företag – skulle kunna öka medvetenheten hos
EU-aktörer om unionens integrerade strategi, vikten av tillbörlig aktsamhet och
följderna av icke-ansvarsfull anskaffning av mineraler från konfliktområden.
”Avsiktsförklaringar” – åtaganden från industrin
EU:s företagare har vid
det offentliga samrådet och i principförklaringar och undersökningar förklarat
sig beredda att öka sitt engagemang för ansvarsfull anskaffning av mineraler
från konfliktdrabbade områden och högriskområden. EU kommer att vidta åtgärder
för att ge synlighet åt de ansträngningar som görs av företag som lägger fram
avsiktsförklaringar med relevanta åtaganden. Politiska dialoger med tredjeländer och andra berörda parter ·
Utveckling av befintliga politiska dialoger EU kommer att utnyttja sina politiska och utvecklings-, handels- och
säkerhetsrelaterade dialoger och kontakter med regeringar i länder som bryter,
producerar, bearbetar och konsumerar mineraler för att utveckla en gemensam
förståelse – på nationell och regional nivå – för behoven, utmaningarna och
möjligheterna i anslutning till konfliktfri och ansvarsfull mineralutvinning.
EU kommer exempelvis att ta upp ansvarsfull anskaffning av mineraler och dess
bidrag till en hållbar utveckling i sina dialoger med länderna i Sydamerika och
Västindien. I det sammanhanget kommer vederbörlig uppmärksamhet att ägnas åt
hållbarhetsutmaningar inom småskalig och informell gruvdrift. Samtidigt kommer
samverkan med den privata sektorn och det civila samhället att eftersträvas,
särskilt i producentländer.
Informationsspridning till länder med smältverk
EU
kommer att samverka med de länder där merparten av världens smältverk/anrikningsverk
finns, dvs. Kina, Malaysia, Indonesien, Thailand och Ryssland, för att föra
fram sin integrerade strategi för ansvarsfull anskaffning av mineraler och säkerställa
ett ökat stöd från företag i länder utanför EU. EU kommer 2015 att hålla en
internationell konferens om ansvarsfull anskaffning av mineraler med ursprung i
konfliktdrabbade områden och högriskområden. ·
Ett kapitel om ansvarsfull anskaffning av
mineraler i råvarudialogerna EU kommer att utnyttja
sina råvarudialoger med bl.a. Kina, Japan och Mongoliet för att främja den
integrerade strategin för ansvarsfull anskaffning av mineraler. Kommissionen
har nyligen inlett en råvarudialog med Myanmar/Burma. Mer generellt kommer
kommissionen och utrikesrepresentanten att fortsätta att arbeta för en stark
och konsekvent EU-diplomati när det gäller råvaror och behandla sambandet
mellan säkerhet och utveckling på ett sammanhängande och strategiskt sätt. Utvecklingssamarbete med tredjeländer EU kommer också att utnyttja sina befintliga samarbetsförbindelser med
regeringarna i Afrika, Asien, Latinamerika och Västindien för att ta upp
konfliktfri och ansvarsfull utvinning och saluföring av mineraler. EU kan
framför allt stödja partnerländerna på följande sätt:
Införliva OECD:s riktlinjer om tillbörlig aktsamhet
med nationella ramar och lagstiftning om tillbörlig aktsamhet.
Ytterligare kapacitetsuppbyggnad för att genomföra
de nationella ramarna för tillbörlig aktsamhet.
Stöd för opinionsbildning och politiska dialoger i
de berörda länderna mellan lokala och centrala myndigheter, organisationer
i det civila samhället och näringslivet.
Skapa synlighet för de åtgärder som genomförs och
de resultat som uppnås av producentländerna.
EU kommer även att
stödja samarbete mellan producent- och konsumentländer, bl.a. genom gemensamma
projekt som t.ex. avser hållbar gruvdrift och god samhällsstyrning. I det
sammanhanget kommer hänsyn att tas till den småskaliga gruvdriftens särskilda
karaktär. Medling – råvarudiplomati EU är berett att
agera medlare i samband med initiativ med flera berörda parter, för att stödja
och uppmuntra en ansvarsfull anskaffning och ansvarsfulla handelsmetoder mellan
deltagarna. Kommissionens avdelningar och Europeiska utrikestjänsten kommer att
samla in och analysera uppgifter om initiativ med flera berörda parter.
Offentlig-privata allianser kommer att övervägas. EU:s medlemsstater Kommissionen och utrikesrepresentanten
uppmanar EU:s medlemsstater att stödja insatser för tillbörlig aktsamhet i
företag inom sina respektive jurisdiktioner genom lämpliga åtgärder på
nationell nivå. Kompletterande initiativ skulle kunna utvecklas när det gäller
konsumentinformation och märkning, och ytterligare incitament för ansvarsfullt
företagande skulle kunna utformas. Kommissionen kommer dessutom att uppmuntra EU:s
medlemsstater att främja tillämpningen av OECD:s riktlinjer om tillbörlig
aktsamhet eller motsvarande genom bestämmelser i den offentliga upphandlingen av
deras myndigheter i enlighet med EU-direktivet om offentlig upphandling.
Kommissionen kommer i det syftet att utarbeta rekommendationer och riktlinjer
om genomförandet till medlemsstaternas utanordnare.
3. Arbeta tillsammans mot en
integrerad EU-strategi
En tydligare EU-ram
baserad på OECD:s riktlinjer om tillbörlig aktsamhet väntas underlätta de insatser
som EU:s företagare nu gör för att inrätta lämpliga processer för tillbörlig
aktsamhet. EU är världens största marknad för mineraler och metaller, och ökad
sammanhållning inom unionen bör bidra till att stimulera efterfrågan på ansvarsfull
anskaffning av mineraler. På sikt underlättas därmed handel med mineraler som
utvunnits i överensstämmelse med inhemska krav eller OECD-krav i fråga om
tillbörlig aktsamhet. Framgången för
detta initiativ kommer i hög grad att vara beroende av uppslutningen från EU:s
privata sektor, i synnerhet från företag som importerar tenn-, tantal-, och
volframmalm eller utvunnen metall och guld. Kommissionen och utrikesrepresentanten
uppmanar EU:s företagare att anamma den föreslagna integrerade strategin, bidra
till att befästa dess resultat och vidareutveckla den. Kommissionen och utrikesrepresentanten
uppmanar rådet och Europaparlamentet att stödja den integrerade EU-strategin
för ansvarsfull anskaffning av mineraler. [1] Conflict Barometer, Heidelberg Institute for International
Conflict Research, 2012. [2] KOM(2011) 25 slutlig och COM(2012) 22 final. [3] De fyra mineralerna omfattas av två huvudsakliga internationella
instrument för tillbörlig aktsamhet; se även avsnitt 1.2. [4] Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets
förordning om inrättande av ett unionssystem för självcertifiering av
tillbörlig aktsamhet i leveranskedjan hos ansvarstagande importörer av tenn,
tantal och volfram, malmer av dessa metaller, samt guld med ursprung i
konfliktdrabbade områden och högriskområden. [5] Arbetsdokument från kommissionens avdelningar,
konsekvensbedömning, följedokument till förslaget till förordning om inrättande
av ett unionssystem för självcertifiering av tillbörlig aktsamhet i
leveranskedjan hos ansvarstagande importörer av tenn, tantal och volfram,
malmer av dessa metaller, samt guld med ursprung i konfliktdrabbade områden och
högriskområden. [6] World Statistics on Mining and Utilities, 2010 –
gruvproduktionsuppgifter från 2007. [7] 2013 Africa Progress Report. [8] I Bolivia stod gruvsektorn 2012 för i genomsnitt 7,3 % av BNP
och 27,8 % av den totala exporten, och i Colombia för 2,4 % av BNP
och 17,1 % av den totala exporten. I Peru stod den 2011 för i genomsnitt
14,5 % av BNP och 59 % av den totala exporten. [9] OECD (2013), OECD
Due Diligence Guidance for Responsible Supply Chains of Minerals from
Conflict-Affected and High-Risk Areas: Second Edition, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264185050-en, s. 8. [10] OECD
Guidelines for Multinational Enterprises, OECD,
2011 års utgåva. [11] Guiding Principles on Business and Human Rights, kontoret
för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter, New York och Genève 2011. [12] Meddelande från G8-toppmötet i Lough Erne, 18.6.2013, punkt 40. [13] OECD (2013), OECD Due
Diligence Guidance for Responsible Supply Chains of Minerals from
Conflict-Affected and High-Risk Areas: Second Edition, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264185050-en. [14] Definieras i lagen som tenn, tantal, volfram eller guld med ursprung
i Demokratiska republiken Kongo eller ett angränsande land. [15] Conflict minerals - an evaluation of the Dodd-Frank Act and
other resource-related measures. Öko-Institut e.V. Freiburg, augusti 2013, kapitel 6. [16] Uppgifterna om guld kommer från London Bullion Market Association,
där merparten av medlemmarna visar tillbörlig aktsamhet. Uppskattningsvis
omkring 50 anrikningsverk världen över ingår inte i sammanslutningen. [17] Conflict due diligence by European Companies, Stichting
Onderzoek Multinationale Ondernemingen, oktober 2013. [18] Conflict minerals - an evaluation of the Dodd-Frank Act and
other resource related measures, Öko-Institut e.V. Freiburg, augusti 2013,
kapitel 27. [19] Se fotnot 5. Bilaga III till arbetsdokumentet från kommissionens
avdelningar innehåller en extern undersökning med en bedömning av kostnaderna
för efterlevnad av tillbörlig aktsamhet samt fördelarna och effekterna för
utvalda aktörer när det gäller ansvarsfull anskaffning av vissa mineraler (tenn,
tantal, volfram och guld). Den främsta slutsatsen av den enkät med berörda
industrier som genomfördes i samband med denna undersökning är att merparten av
de som svarade uppgav att kostnaderna för tillbörlig aktsamhet och rapportering
var relativt låga. Kostnaderna uppskattas generellt till 13 500 euro för
inledande insatser (74 %) och 2 700 euro för fortsatta insatser
(63,8 %). [20] KOM(2011) 637 slutlig. [21] http://www.un.org/en/land-natural-resources-conflict/index.shtml [22] KOM(2008) 699 slutlig. [23] COM (2012) 82 final. [24] KOM (2011) 681 slutlig. [25] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sustainable-business/corporate-social-responsibility/humanrights/index_en.htm [26] JOIN(2013) 23 final. [27] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1287/2013 av den
11 december 2013 om inrättande av ett program för företagens konkurrenskraft
och små och medelstora företag (2014–2020) och om upphävande av beslut nr
1639/2006/EG. Programmet för företagens konkurrenskraft och små och medelstora
företag omfattar åtgärder för att underlätta små och medelstora företags
tillträde till marknader inom och utanför unionen, t.ex. tillhandahållande av
information om befintliga hinder för marknadstillträde och affärsmöjligheter,
offentlig upphandling och tullförfaranden. Det handlar också om att förbättra
stödtjänsterna när det gäller standarder och immateriella rättigheter.