52014DC0069

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET Den sjunde rapporten enligt artikel 12 i förordning (EEG, Euratom) nr 1553/89 om uppbörd av mervärdesskatt och kontrollförfaranden

1........... Inledning....................................................................................................................... 3

2........... Inverkan av effektivitet och ändamålsenlighet på skatteförvaltningen........................ 4

2.1........ Momsgapet och egna medel från mervärdesskatt......................................................... 4

2.2........ Företagens efterlevnadskostnader................................................................................ 5

2.3........ Medlemsstaternas kostnader för skatteförvaltning....................................................... 5

3........... Svårigheter i samband med effektivisering av skatteförvaltningen.............................. 6

3.1........ Skatteförvaltningarnas organisation............................................................................. 6

3.2........ Identifiering, registrering och avregistrering för mervärdesskatt................................. 6

3.3........ Tullförfarande 42.......................................................................................................... 7

3.4........ Inlämnande av mervärdesskattedeklarationer samt betalning...................................... 8

3.5........ Uppbörd och återvinning av mervärdesskatt................................................................ 9

3.6........ Revision och utredning av mervärdesskatt................................................................. 10

3.7........ System för lösning av skattetvister............................................................................. 11

3.8........ Efterlevnad av momsreglerna..................................................................................... 12

4........... Slutsatser..................................................................................................................... 12

4.1........ Modernisering av momsförvaltningen........................................................................ 12

4.2........ Åtgärder som ska vidtas av medlemsstaterna............................................................. 13

4.3........ Åtgärder som ska vidtas av kommissionen................................................................. 14

1.           Inledning

Enligt artikel 12 i rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1553/89[1] om den slutliga enhetliga ordningen för uppbörd av egna medel som härrör från mervärdeskatt ska kommissionen vart tredje år upprätta en rapport till Europaparlamentet och rådet om de förfaranden som tillämpas i medlemsstaterna för att registrera skattepliktiga personer, fastställa och uppbära momsmedel samt om villkoren och resultaten av deras kontrollsystem på momsområdet.

Sex rapporter har utarbetats sedan 1989.[2] Samtliga ämnesområden som tas upp i förordningen har behandlats i de tidigare rapporterna, och rekommendationer om förbättringar har gjorts om de flesta av dem. I den senaste rapporten[3] utvärderades dessutom rapportförfarandet och huruvida rekommendationerna på detta område hade varit effektiva.

Denna rapport är den sjunde i ordningen och syftar till att mäta förbättringar av hanteringen av mervärdesskatt i medlemsstaterna inom ramen för artikel 12 i förordningen. Ett annat syfte med rapporten är att kartlägga god praxis i de olika skedena av en effektiv uppbörd av mervärdesskatt och göra det möjligt för medlemsstaterna att bedöma risker och identifiera möjligheter att förbättra systemen för kontroll och uppbörd av momsmedel. I detta avseende betonar kommissionen att rapporten bör ses som en möjlighet att ”undersöka om eventuella förbättringar av förfarandet kan övervägas för att öka dettas effektivitet” (artikel 12.2 i förordningen).

Slutsatserna i denna rapport mäts mot gemensamma riktmärken som kommissionen har tagit fram på grundval av rekommendationerna i tidigare rapporter[4] samt utveckling på EU-nivå och nationell nivå på skatteförvaltningsområdet. De områden där utvecklingen varit starkast är förebyggande åtgärder, åtgärder för att främja frivillig efterlevnad, kundtjänststrategier, riskhantering och optimerad användning av it-verktyg.

För att samla in nödvändiga uppgifter för utarbetandet av rapporten skickades ett frågeformulär om vissa utvalda frågor till samtliga medlemsstater.[5] Frågorna rörde följande huvudsakliga ämnesområden: skatteförvaltningarnas organisation, identifiering, registrering och avregistrering för mervärdesskatt, tullförfarande 42, självdeklarationer och momsbetalningar, uppbörd och återvinning av mervärdesskatt, momsrevisioner och momsutredningar, system för lösning av skattetvister samt efterlevnad av momsreglerna. Samtliga medlemsstater besvarade frågeformuläret och lämnade de begärda uppgifterna. De inlämnade uppgifterna diskuterades vid flera tillfällen med medlemsstaterna. Denna rapport innehåller en sammanfattning av slutsatserna av svaren på frågeformulären per ämnesområde och i den ordningsföljd som anges nedan.

2.           Inverkan av effektivitet och ändamålsenlighet på skatteförvaltningen

Effektiviteten och ändamålsenligheten hos medlemsstaternas skatteförvaltning påverkar momsgapets storlek och de belopp för egna medel från mervärdesskatt som medlemsstaterna är skyldiga EU. Dessa faktorer påverkar i sin tur den relativa andelen av totala egna medel som betalas av andra medlemsstater. Skatteförvaltningens effektivitet och ändamålsenlighet påverkar samtidigt företagens efterlevnadskostnader och regeringarnas skatteförvaltningskostnader. Eftersom mervärdesskatt utgör en stor del av företagens administrativa börda är det viktigt att förbättra kvaliteten på skatteförvaltningen även av detta skäl.

2.1.        Momsgapet och egna medel från mervärdesskatt

Momsgapet är skillnaden mellan de momsbelopp som teoretiskt kan uppbäras[6] och de momsbelopp som faktiskt uppbärs. Det uppstår till följd av intäktsförluster i samband med bedrägerier och skatteflykt, lagligt skatteundandragande, konkurser, insolvens samt felberäkningar och påverkas också av skatteförvaltningarnas effektivitet. I en färsk undersökning[7] uppskattades det totala momsgapet[8] för 26 medlemsstater 2011[9] uppgå till cirka 193 miljarder euro, vilket är omkring 18 % av den mervärdesskatt som teoretiskt kan uppbäras i EU-26, eller cirka 1,5 % av den totala BNP för EU-26. Den senare procentsatsen visar en ökning från siffran 1,1 % i total BNP för EU-26 från 2006, och ligger även över genomsnittet på 1,2 % för åren 2000–2011. Det genomsnittliga momsgapet som procentenhet av BNP visade en måttligt minskande tendens före 2008.[10] Sedan 2008 har de svåra ekonomiska tiderna inneburit en åtstramning av momssystemen, vilket i sin tur har lett till en ökning av det genomsnittliga momsgapet. De länder som har drabbats hårdast av den ekonomiska krisen har registrerat avsevärda ökningar av sitt momsgap och har inte lyckats förbättra situationen i någon större utsträckning under tidens lopp. Individuellt råder det stora skillnader mellan medlemsstaternas uppskattade momsgap, och deras resultat skiljer sig stort.

Den allmänna slutsatsen av undersökningen är att efterlevnaden av momsreglerna verkar försämras under recessioner och även vid skattehöjningar, särskilt i länder med svagare skatteuppbördssystem. Dessa resultat överensstämmer med prediktionerna enligt teorin om skatteundandragande och med vissa tidigare uppskattningar, och visar på betydelsen av skatteförvaltning och skatteindrivning för beslut om reformer av momspolitiken och åtgärder till följd av skattetryck.

Egna medel från mervärdesskatt utgjorde 11 % av EU:s intäkter och uppgick till omkring 14 miljarder euro 2011. För beräkningen av egna medel från mervärdesskatt tas, som regel, en enhetlig procentsats på 0,3 % ut av den harmoniserade momsbasen för varje medlemsstat.[11] Momsbasen begränsas dock till 50 % av BNI för varje medlemsstat.

2.2.        Företagens efterlevnadskostnader

I det rådande bräckliga ekonomiska och finansiella klimatet har företagens efterlevnadskostnader blivit en viktig fråga som regeringarna måste ta hänsyn till när de överväger de bästa alternativen för att stimulera och upprätthålla ekonomisk tillväxt. I undersökningen om skatteinbetalning från 2013[12] drogs slutsatsen att det finns en koppling mellan ekonomisk tillväxt och företagens administrativa bördor. Undersökningen visar att ekonomier där åtgärder vidtas för att minska skatteförvaltningens komplexitet, både när det gäller antalet inbetalningar och den tid det tar att hantera skattefrågor, har haft positiva effekter på den ekonomiska tillväxten. Undersökningen visade dessutom att minskade administrativa bördor för företag har en starkare koppling till ekonomisk tillväxt än skattesänkningar.

När det gäller EU–Efta-regionen[13] visar undersökningen att både det genomsnittliga timantalet för efterlevnad och antalet inbetalningar minskade under undersökningsperioden. Denna utveckling beror till stor del på ökad användning av förbättrade elektroniska registrerings- och betalningsmöjligheter och på ökad effektivitet i skatteförvaltningen. Momssystemen står i genomsnitt för 32 % av den tid det tar att efterleva skattelagstiftningen i regionen. Det finns emellertid stora skillnader mellan medlemsstaterna eftersom de administrativa förfaranden som tillämpas för att genomdriva skattelagstiftningen varierar avsevärt.

2.3.        Medlemsstaternas kostnader för skatteförvaltning

Skatteförvaltningarnas sammanlagda utgifter för att fullgöra sina beskattningsuppgifter och andra uppgifter som de har på sitt ansvar är en viktig och aktuell fråga för alla medlemsstater. Medlemsstaterna har begränsade resurser för administrationen av nationella skattelagar och försöker ständigt minska sina skatteförvaltningskostnader. Enligt en färsk OECD‑undersökning[14] visar kostnadsförhållandet för uppbörd[15] en minskande tendens för de flesta skatteförvaltningar, vilket åtminstone delvis kan bero på ökad effektivitet till följd av teknikinvesteringar och andra initiativ. Undersökningen visade också att de sammanlagda lönekostnaderna, räknat som en andel av OECD-ländernas totala administrativa kostnader, sjönk brant med 6 % (absoluta siffror) både 2010 och 2011. Denna utveckling speglar med all sannolikhet effekterna av statligt beslutade personalnedskärningar och/eller effektivitetsvinster från automatisering och interna omorganiseringsinitiativ. Det finns emellertid fortfarande skillnader mellan medlemsstaterna.

3.           Svårigheter i samband med effektivisering av skatteförvaltningen

I en modern skatteförvaltning fyller regelbundna resultatbedömningar en viktig funktion eftersom de kan användas för att förbättra förvaltningens effektivitet och ändamålsenlighet. Rutinerna i rapporterna enligt artikel 12 utgör en möjlighet att utvärdera momsförvaltningarnas funktion och förstå mönstren för både efterlevnad och bristande efterlevnad av momsreglerna, vilket i sin tur kan bidra till att minska momsgapet och ge ekonomiska fördelar. I detta kapitel sammanfattas riktmärken och slutsatser från den utvärdering som ligger till grund för rapporten per ämnesområde.

3.1.        Skatteförvaltningarnas organisation

Två markanta tendenser kan utskiljas i organisationen av medlemsstaternas skatteförvaltningar. För det första finns det en tendens mot en ökad självständighet för skatteförvaltningarna. Som en grundläggande princip kan självständighet leda till förbättrade resultat genom att hinder för en effektiv och ändamålsenlig förvaltning undanröjs, samtidigt som en tillräcklig ansvarsskyldighet och insyn upprätthålls. Generellt sett ger medlemsstaternas olika institutionella organisationsformer ökad budgetsjälvständighet och självständig förvaltning av personalresurser och i utformningen av organisationsstrukturen. Betydande begränsningar för förvaltningen kvarstår dock i många medlemsstater.

För det andra tenderar skatteförvaltningarnas organisationsstrukturer att inrikta sig på skattebetalarna i stället för på själva skatterna. En inriktning på skattebetalarna medför bland annat inrättande av särskilda enheter för stora skattebetalare, rika privatpersoner och egenföretagare samt riskhantering. De flesta medlemsstater har en enhet för stora skattebetalare. Enheten fungerar emellertid mycket ofta som ett rent revisionscentrum och arbetar inte med registrering, betalning, tvångsindrivning eller tjänster för skattebetalare. Endast ett fåtal medlemsstater har en separat enhet som ansvarar för kontroll av rika skattebetalares och egenföretagares efterlevnad och en separat riskhanteringsenhet, som stöder en heltäckande efterlevnadsstrategi.

3.2.        Identifiering, registrering och avregistrering för mervärdesskatt

3.2.1. Riktmärken

Registreringen är öppen och skattebetalarna är väl informerade om hur, när och var de kan registrera sig. Skattebetalarna har tillgång till tjänster via hjälpcentraler, online-system eller teletjänstcentraler. Icke-etablerade skattebetalare har lätt att få tillgång till information. Registreringsförfrågningar behandlas snabbt. Under registreringsförfarandet samlas information in som ger skatteförvaltningen möjlighet att redan i ett tidigt skede upptäcka och stoppa bedrägerier. Skatteförvaltningen övervakar redan från början att registrering och betalning sker för riskabla registreringar, bland annat genom tidiga och kontinuerliga besök på plats efter registrering. Avregistreringsförfarandena är effektiva för att snabbt avföra skenföretag från momssystemet. Registret hålls uppdaterat och åtgärder vidtas för att garantera kvaliteten och tillförlitligheten hos uppgifterna i systemet för utbyte av momsinformation (VIES). Skattemyndigheterna och de ekonomiska aktörerna kan lita på att momsidentifieringsnumren i VIES-systemet är giltiga. Vid misstänkta bedrägliga avsikter och när registrering inte kan avslås vidtar skattemyndigheterna förebyggande åtgärder och kompletterande säkerhetsåtgärder som en nödvändig förutsättning för registrering.

3.2.2. Nuvarande situation

Registreringsförfarandet är öppet i de flesta medlemsstater, och skattebetalarna, inklusive icke-etablerade skattebetalare, är väl informerade om hur, när och var de kan registrera sig för mervärdesskatt (AT, BG, CY, CZ, DK, DE, EE, ES, FI, HU, IE, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SE, SI, SK och UK). Icke-etablerade skattebetalare har lätt att få tillgång till information på utländska språk, vanligen engelska (AT, BG, CZ, DK, EE, ES, FR, HU, IT, LT, LV, LU, MT, NL, PL, SE, SK och UK). Tillgången till information om mer specifika och affärsrelaterade frågor på utländska språk är dock mer knapp. Trots att många medlemsstater har gjort beaktansvärda insatser med sina webbplatser är det fortfarande svårt att veta om vissa företag måste registrera sig eller ej, och vilka skyldigheter de har.

Skattebetalarens avsedda verksamhet och identitet måste kontrolleras under registreringsförfarandet för att förhindra bedrägeri i form av fiktiva företag (även kallade skenföretag). Ett modernt registreringsförfarande är en genomgående process som omfattar kontroller före registrering, övervakningsprogram efter registrering för att kontrollera registreringar och att riskföretag betalar sin moms samt avregistrering så snart registreringsvillkoren inte längre uppfylls.[16] I och med genomförandet av rådets förordning (EU) nr 904/2010[17] har åter- och avregistrering uppmärksammats i högre grad, men alla medlemsstater har inte tagit fram ett heltäckande registreringsförfarande.

Före registrering gör de flesta medlemsstater (förutom EL, FR, IT och PT) systematiska dubbelkontroller av registreringsansökan mot andra datakällor (t.ex. företagsregister och interna databaser), men besök på plats görs endast sporadiskt. De flesta medlemsstater förlitar sig på riskindikatorer. Utifrån de uppgifter som finns tillgängliga om avslag på registrering i de enskilda medlemsstaterna (BE, BG, DK, DE, EE, ES, FR, HU, IE, LT, MT, PL, SE, SI och UK), förefaller registreringsförfarandena sällan leda till avslag på ansökan. Ungefär hälften av medlemsstaterna har program för övervakning efter ansökan. Informationen om avregistrering är knapp, men antalet avregistreringar på eget initiativ förefaller vara lågt och förfarandena är i allmänhet alltför långsamma för att hindra momsbedrägerier av skenföretag.

När det gäller VIES-systemet (systemet för utbyte av information om mervärdesskatt), behöver de uppgifter som finns tillgängliga i systemet bli mer aktuella, fullständiga och exakta. De långa tidsfristerna för att uppdatera systemet (BE, EL, ES och PT) och retroaktiva avregistreringar (CY, DK, EL, FR, IE, PL, PT, RO och UK) är problematiska i ett antal medlemsstater. När det gäller retroaktiva avregistreringar bör de verkliga datumen för radering av momsnummer göras synliga i VIES-systemets webbversion enligt principen om insyn och rättssäkerhet.

3.3.        Tullförfarande 42

3.3.1. Riktmärken

Medlemsstaterna har inrättat ett system för att möjliggöra kontroll av momsregistreringsnummer vid importtillfället. Detta omfattar online-tillgång till VIES‑databasen, som innehåller alla giltiga momsregistreringsnummer i EU-databasen. Tullmyndigheterna överför systematiskt importdata genom tullförfarande 42 till skatteförvaltningarna för ett effektivt datautbyte. Import som sker via tullförfarande 42 identifieras som en ytterligare risk i skatteförvaltningarnas riskanalyssystem. Resultaten av riskanalyserna utbyts via Eurofisc[18], arbetsområde nr 3 ”tullförfarande 4200”.

3.3.2. Nuvarande situation

Tullförfarande 42 är det system som importörerna använder för att få momsbefrielse när importerade varor transporteras till en annan medlemsstat. Momsen erläggs i destinationsmedlemsstaten. När varor återimporteras används tullförfarande 63. I denna rapport gäller hänvisningar till tullförfarande 42 även tullförfarande 63.

Ett betydande antal medlemsstater underlåter att systematiskt kontrollera momsidentifieringsnumrens giltighet enligt tullförfarande 42 (för både importörerna och kunderna) (BE, BG, FR[19], HU, IE, LU, NL, PT och UK) och att utbyta information om transaktionen mellan sina tull- och skatteförvaltningar (EL, IT, NL[20], PL och SK). När tullmyndigheten har fått informationen ska den överföras till skatteförvaltningen i importmedlemsstaten. I det skedet kan skatteförvaltningen kontrollera om importören (eller importörens skatteombud) har lämnat in sammanställningen, och transaktionen kan därefter övervakas vidare.

Trots de stora förlusterna av momsintäkter till följd av missbruk av tullförfarande 42 är det inte alla medlemsstater som identifierar dessa transaktioner som en ytterligare risk i de nationella riskanalyssystemen och överför information via Eurofisc (EE, FI, LU och MT). Ett särskilt arbetsområde inom Eurofisc inrättades 2011 för ett snabbt informationsutbyte om eventuellt bedrägliga transaktioner och företag som missbrukar tullförfarande 42.

Flera medlemsstater använder speciella verktyg, till exempel licenser (LU, MT, NL och SK) och garantier (AT, DK, EE, ES, HU, IT, LU, MT, NL, RO och SK) för att förebygga missbruk av tullförfarande 42. Licenser och garantier är användbara verktyg när det gäller riskföretag. Att införa en allmän garanti eller licens för alla företag eller skatteombud som vill använda tullförfarande 42 skulle emellertid skapa en oproportionellt stor börda för laglydiga företag och äventyra den inre marknadens smidiga funktion, eftersom flexibiliteten och attraktionskraften hos den förenkling som detta förfarande medför skulle försvinna. Medlemstater som inför licens- eller garantisystem bör därför endast inrikta sig på riskföretag.

3.4.        Inlämnande av mervärdesskattedeklarationer samt betalning

3.4.1. Riktmärken

Inlämnande av mervärdesskattedeklarationer är det första steget (efter registrering) i den heltäckande processen för att fastställa momsskyldigheter. Ett systematiskt förfarande finns för övervakning och verkställande av registreringsskyldigheter och för att garantera att mervärdesskattedeklarationer lämnas in i tid. Högautomatiserade affärsprocesser, som omfattar elektronisk registrering av mervärdesskattedeklarationer och VIES‑sammanställningar, stöds av profileringsverktyg för skattebetalare för att avgöra vilka uppföljningsåtgärder som krävs för skattebetalare som upphör att lämna in mervärdesskattedeklarationer (t.ex. telefonsamtal, e‑postbrev, textmeddelanden, delgivning, personliga besök, bedömning av betalningsinställelse eller åtal). Elektronisk registrering används allmänt. Betalning och återbetalning av mervärdesskatt sker i tid. Ränta tas ut eller betalas automatiskt för sena betalningar och återbetalningar. Rimliga påföljder stöder efterlevnaden av registrerings- och betalningsskyldigheter.

3.4.2. Nuvarande situation

Registreringsförhållandet (dvs. antalet mottagna återbetalningar jämfört med antalet förväntade återbetalningar) inom EU är högt, cirka 96 %. Det finns dock stora skillnader mellan medlemsstaterna. Det individuella registreringsförhållandet beror bland annat på hur effektiva de automatiserade registrerings- och betalningssystemen är, hur ränte- och påföljdssystemen är utformade och hur exakta registren över skattebetalare är.

Användningen av elektronisk registrering ökar, men når ännu inte upp till rimliga förväntningar. Endast ett fåtal medlemsstater har lämplig lagstiftning för obligatorisk elektronisk registrering av mervärdesskattedeklarationer (AT, BE, BG, DE, DK, EL, ES[21], FR, IE, IT, LU, LV, NL, PT, RO, SI och UK). I de återstående medlemsstaterna gäller ett frivilligt system (CY, CZ[22], EE, ES, FI, FR[23], HU, LT, MT, PL, RO, SE och SK). Registrering och betalning av mervärdesskatt övervakas systematiskt av de flesta medlemsstaterna. Moderna och automatiska uppföljningsförfaranden för sen (eller utebliven) registrering och betalning (t.ex. automatiska påminnelser, omedelbar uppskattad utvärdering vid utebliven registrering) saknas dock i ett antal medlemsstater (AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, ES, FI, FR, HU, IT, LV, LT, NL, PL, PT, RO, SE, SI och SK).

Samtliga medlemsstater tillämpar påföljder för sen (eller utebliven) registrering och betalning, men ränte- och påföljdssystemen varierar betydligt mellan dem. Tillgängliga uppgifter ger ingen garanti för att påföljderna är effektiva, och skattebetalarna straffas med en totalt högre kostnad än de skulle ha ådragit sig som en del av tredjepartsfinansiering.

Efterlevnaden av tidsfristerna för återbetalning av mervärdesskatt har generellt förbättrats under perioden 2009–2011. De flesta medlemsstater har tidsfrister för ansökan om återbetalning (AT, BE, BG, CZ, DE, DK, EE, EL, ES, FR, HU, IE, IT, SI, LT, LV, MT, NL, PL, RO och UK), och den faktiska återbetalningen sker generellt inom tidsfristen, som är 30‑45 dagar. Vissa medlemsstater har dock fortfarande problem med att återbetala mervärdesskatten i tid. Flera medlemsstater betalar inte ut ränta vid sen återbetalning (AT, CY, LU, NL och UK[24]).

3.5.        Uppbörd och återvinning av mervärdesskatt

3.5.1. Riktmärken

Skatteskuldstocken är stabil vid mindre än 10 % av de årliga skatteintäkterna. Eftersläpningen av gamla skulder ses över regelbundet för uppbörd, och en lämplig avskrivningspolicy finns. Skuldindrivningsverksamheten utförs av en heltidsanställd arbetsgrupp med specialiserad uppbördspersonal. Funktionen är högautomatiserad och omfattar följande: i) automatiserade meddelanden, påminnelser och betalningskrav, ii) automatisk identifiering av tillgångar baserat på information från tredje part och iii) automatisk avräkning av skattetillgodohavanden mot utestående skulder. Profileringsverktyg för gäldenärer bidrar till att hitta de effektivaste metoderna för uppbörd av mervärdesskatt. Utgående teletjänstcentraler tar kontakt med nya gäldenärer redan i ett tidigt skede. Förvaltningen har en strukturerad och transparent strategi för avbetalningssystem, och det finns ett automatiskt system för identifiering av tillgångar baserat på information från tredje part och profileringsverktyg för gäldenärer. Ett heltäckande synsätt på förvaltningen tillämpas för att samordna skatteuppbörd och indrivning av obetalda socialförsäkringsavgifter.

3.5.2. Nuvarande situation

Efterbeskattningen av mervärdesskatt ökar (i genomsnitt 15 % i de flesta medlemsstaterna), vilket åtminstone delvis kan förklaras av recessionen. Avskrivningarna är dock få och ligger till och med nära noll i ett antal medlemsstater (BG, CY, EL, FI och MT), vilket gör det svårt att jämföra stocken av indrivningsbara skulder. Skulder som inte är indrivningsbara till en rimlig kostnad bör omfattas av ett flexibelt avskrivningsförfarande. Utan ett kontinuerligt avskrivningsprogram riskerar skatteförvaltningen att slösa värdefulla resurser på att arbeta med ej indrivningsbara belopp, vilket i sin tur avleder uppmärksamheten från indrivningsbara skulder.

Många medlemsstater hanterar inte skuldindrivning på ett heltäckande sätt. Det krävs en konsekvent strategi för att styra skuldindrivningsprocessen, från det datum då skulden fastställs till dess att den försvinner.

De flesta medlemsstaterna har gjort insatser för att effektivisera skuldindrivningen. Det finns en tydlig tendens mot icke-successiva skuldindrivningsförfaranden (AT, BE, BG, DE, ES, FR, HU, IE, LT, LU, LV, PT, SE och UK) och att kombinera skatteskulder och socialförsäkringsavgiftsskulder (AT, BG, DK, EE, ES, FI, HU, IE, LV, NL, RO, SE, SI och UK). Omkring hälften av medlemsstaterna har helt eller delvis genomfört integrerade återvinningsförfaranden som stöds av automatisk identifiering av tillgångar baserat på intern information eller information från tredje parter (BE, BG, CZ, DK, ES, FI, HU, IE, IT, LT, PT, SI och SE).

3.6.        Revision och utredning av mervärdesskatt

3.6.1. Riktmärken

Revisionsprogrammet omfattar en rad olika revisionsstrategier som tillsammans med tjänster för skattebetalarna utgör en välavvägd strategi för att främja frivillig efterlevnad. Ett riskbaserat förvaltningssystem finns för urval av de skattebetalare som ska granskas, och revisionsresurser anslås enligt skattebetalarens risknivå. Skatteförvaltningen har tillräckligt med personal med lämplig utbildning. Uppgifterna i revisionsprocessen är åtskilda, med kontroller och balanserande åtgärder för att minimera möjligheterna till korruption. En årlig verksamhetsplan utarbetas, genomförs och övervakas för att uppnå tillräcklig effektivitet i verksamheten. Revisorerna har tillgång till vägledning om tekniska och förfarandemässiga frågor för att säkerställa konsekventa och rättvisa beslut och är utrustade med moderna revisionsverktyg.

3.6.2. Nuvarande situation

Majoriteten av medlemsstaterna (förutom EL, ES, LU, PT och RO) tillämpar en riskbaserad strategi för urval av de skattebetalare som ska granskas och utför allt fler riktade revisioner. I ett antal medlemsstater finns det dock en skyldighet att granska vissa skattebetalare varje år (AT, DE, FI, IE, IT, PL och SI). Även om denna skyldighet endast gäller stora skattebetalare är den ett hinder för medlemsstaterna, eftersom de saknar flexibilitet för att anslå revisionsresurser för skattebetalare som utgör en högre risk.

Skillnaderna mellan medlemsstaterna är stora när det gäller procentenheten skattebetalare som genomgår fältrevisioner och de nya momsbelopp som tillkommer till följd av revisioner. Ett fåtal medlemsstater har inte resultatindikatorer för att bedöma revisionernas effektivitet (CY, DK, FI, LU och MT). Skattemyndigheterna har mycket personal som arbetar med revisionsuppgifter, och de måste därför regelbundet bedöma revisionsarbetets effektivitet för att fördela resurserna därefter.

E‑revisioner är väl utvecklade i de flesta medlemsstaterna. Revisorerna får därför utbildning i e‑revision (förutom IT och MT), och dataanalysverktygen tillhandahålls genom datorbaserade system. Samtidigt har regler införts om att skattebetalarna ska lämna uppgifter i datorbaserade system vid skatterevisioner (AT, BE, BG, CZ, CY, DK, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, LV, LT, LU, NL, PL, PT, RO, SE, SK, SI och UK). De flesta medlemstaterna kräver dock inte användning av en standardfil för skatterevision, vilket ytterligare skulle öka revisionsarbetets effektivitet och ändamålsenlighet.

I de flesta medlemsstaterna har revisorerna tillgång till ett stort antal kategorier av information från tredje part (t.ex. fastighetsregister, fordonsregister, information från socialförsäkringsmyndigheten och finansiella institutioner), men inte alltid automatiskt. Majoriteten av medlemsstaterna begär ofta information från andra medlemsstater, men det finns fortfarande stora hinder (rättsliga hinder, svarstider, svarets kvalitet samt språkliga hinder), vilket gör detta verktyg mindre effektivt.

Majoriteten av medlemsstaterna har också specialiserade enheter för bekämpning av momsbedrägerier (förutom AT, CZ, EE, EL, FI, HU, LV, RO och SI). Detta är viktigt eftersom utredningarna av eventuella bedrägerifall måste utföras av utbildade utredare i grupper som kan analysera bedrägeritendenser och identifiera tecken på bedräglig verksamhet.

3.7.        System för lösning av skattetvister

3.7.1. Riktmärken

Skattebetalaren kan överklaga beslut från skattemyndigheten via ett kodifierat, öppet och snabbt system för lösning av skattetvister till en låg kostnad. Systemet omfattar ett obligatoriskt administrativt överklagandeförfarande, som är fristående från den ursprungliga beslutsfattaren, innan tvisten överlåts till domstolarna. Det administrativa överklagandeförfarandet måste garantera att endast rättsligt relevanta ärenden hänförs till den rättsliga överklagandeprocessen. Skatteförvaltningen samlar in förvaltningsinformation om tvistlösning och anpassar sina förfaranden som en förebyggande åtgärd för att undvika onödiga överklaganden. Betalning av omtvistad skatt krävs när en begäran om domstolsprövning görs och eftersläpningen av obehandlade ärenden är minimal. Därför finns specialiserade enheter och tjänstemän som är specialutbildade i skattetvister, internt inom skatteförvaltningen eller externt. Skatteförvaltningen kan hantera systemet för lösning av skattetvister baserat på förvaltningsinformation. Skatteförvaltningen kan vid behov anpassa sina förfaranden med hjälp av dessa uppgifter.

3.7.2. Nuvarande situation

De flesta medlemsstater har ett obligatoriskt administrativt tvistlösningsförfarande med tidsgränser för besluten. Ett sådant tillvägagångssätt inriktas på effektiviteten i överklagandeförfarandet och bidrar till att minska antalet överklaganden och deras handläggningstid. I ungefär hälften av medlemsstaterna är ett obligatoriskt administrativt överklagandeförfarande inom skatteförvaltningen det första steget i systemet för lösning av skattetvister.

Antalet överklaganden varierar, men är högt i vissa medlemsstater, och detsamma gäller procentenheten beslut till fördel för skattebetalaren. Många medlemstater brister dock i övervakningen och samlar inte in (tillräcklig) förvaltningsinformation om sina förfaranden för lösning av skattetvister och inbegriper inte resultatet av överklaganden i förebyggande åtgärder. För att minimera antalet onödiga tvister bör alla aspekter av överklagandeförfarandet övervakas, och resultatet av överklaganden bör omsättas i förebyggande åtgärder för att undvika tvister. Resultaten kan även användas för att anpassa tjänster för skattebetalare, förtydliga lagar och författningar etc.

I majoriteten av medlemsstaterna förblir omtvistade belopp fullständigt eller delvis indrivningsbara under överklagandeförfarandet (AT, BE, BG, CY, CZ, DE, DK, EE, EL, ES[25], FI, FR[26], HU, LU, LT, LV, MT, NL, PL, RO, SE, SI, SK och UK[27]). Detta är ett bra förfarande, eftersom intäkterna säkras och missbruk av överklagandeförfarandet undviks.

3.8.        Efterlevnad av momsreglerna

3.8.1. Riktmärken

Skatteförvaltningen följer en riskhanteringsstrategi för att motverka risker för bristande efterlevnad och arbetar för att främja efterlevnad och förebygga bristande efterlevnad baserat på kunskap om skattebetalarnas beteendemönster. Skattebetalarna delas in i riskbaserade kategorier, vilket ger skatteförvaltningen möjlighet att interagera med skattebetalarna enligt respektive riskmönster. Skatteförvaltningen tillhandahåller lämpliga tjänster för skattebetalarna, underlättar för laglydiga skattebetalare att fullgöra sina skattskyldigheter och stärker frivillig efterlevnad genom att påverka skattebetalarnas beteende.

3.8.2. Nuvarande situation

De flesta medlemsstater utformar och genomför en riskhanteringsstrategi för att motverka risker för bristande efterlevnad (AT, BE, BG, CY, CZ, DK, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LV, LT, LU, MT, NL, PT, SK, SI, SE och UK). Enligt dessa strategier delas skattebetalarna upp i kategorier enligt riskprofil och hanteras enligt detta för att främja frivillig efterlevnad. Endast ett fåtal medlemstater utvärderar dock resultatet av de genomförda strategierna och åtgärderna. Dessutom är det mycket få medlemsstater som för närvarande uppskattar momsgapet (EE, IT, PL, SK och UK). Utan information om momsgapets utveckling är det omöjligt att utvärdera effektiviteten hos de åtgärder som införts för att hantera bedrägerier och undandragande. Stora insatser krävs följaktligen för att förbättra övervakningen och bedömningen av resultaten.

De flesta medlemstater använder också alltmer information från tredje parter för att välja ut skattebetalare för revision, dela upp skattebetalare i olika kategorier och driva in skulder. På detta område finns emellertid stort utrymme för förbättringar, särskilt när det gäller uppdelning av skattebetalare i kategorier samt skuldindrivning.

4.           Slutsatser

4.1.        Modernisering av momsförvaltningen

Momsgapet har växt sedan början på recessionen och finanskrisen 2008, och uppskattades till cirka 1,5 % av BNP i EU-26 2011. Det finns emellertid stora skillnader i momsgapet mellan medlemsstaterna. De medlemsstater som drabbats hårdare av krisen har kämpat med ett större momsgap och har inte lyckats förbättra sin situation i någon nämnvärd grad under tiden.

Eftersom momsgapet även utgör en indikator på momsförvaltningens effektivitet och ändamålsenlighet kommer medlemsstaterna inte att ha något annat val än att modernisera momsförvaltningen för att minska momsgapet. Detta är inte bara viktigt med tanke på momsintäkter och egna medel, utan även för företagens och regeringarnas administrativa kostnader. Såsom konstaterades i undersökningen om skattebetalning från 2013 finns det en koppling mellan företagens efterlevnadskostnader och ekonomisk tillväxt. En minskad administrativ börda för företagen förefaller gynna ekonomisk tillväxt. Minskade kostnader för skatteförvaltning genom förbättrad effektivitet och ändamålsenlighet bidrar samtidigt till att lindra regeringarnas budgetbegränsningar och återställa de offentliga finanserna.

I det rådande ekonomiska och finansiella klimatet är modernisering av momsförvaltningen en avgörande och oundviklig faktor för de medlemsstater som har drabbats hårdast av finanskrisen och har problem med att hantera sina budgetunderskott. Om dessa medlemsstater är villiga att ändra etablerade administrativa metoder och förbättra sina administrativa förfaranden kan de vinna stora fördelar av en modernisering. Det är därför viktigt att stödja dessa medlemsstater i deras insatser, även med tekniskt bistånd om så begärs.

4.2.        Åtgärder som ska vidtas av medlemsstaterna

Rekommendationerna i denna rapport riktas till medlemsstaterna i syfte att förbättra deras skatteförvaltningar och därmed minska momsgapet. De viktigaste rekommendationerna sammanfattas per ämnesområde nedan.

På området identifiering, registrering och avregistrering för mervärdesskatt måste medlemsstaterna förbättra kvaliteten på den information som finns tillgänglig på utländska språk om krav och förfaranden för registrering för mervärdesskatt. Samtidigt är det viktigt att de (vidare)utvecklar ett genomgående registreringsförfarande, särskilt genom att genomföra övervakningsprogram efter registrering för riskföretag (BG, CY, DE, DK, EL, IE, LT, PT, RO och SK) och snabba avregistreringsförfaranden för skenföretag (AT, CY, EL, HU, IE, PT och RO). Eftersom aktuella, fullständiga och korrekta uppgifter i VIES-systemet är en nödvändig förutsättning för att förbättra rättssäkerheten för lagliga affärsverksamheter och det ömsesidiga förtroendet mellan skattemyndigheterna i EU måste ett antal medlemsstater förbättra kvaliteten på de uppgifter de rapporterar till VIES (BE, EL, ES och PT).

När det gäller tullförfarande 42 bör medlemsstaterna se till att momsidentifieringsnumren (för både importören och kunden) systematiskt kontrolleras (BE, BG, DE, EE, HU, IE, IT, LV, LU, NL, PL, PT, SE och UK), och att all information om varje transaktion överförs till skattemyndigheten på nationell nivå (EL, IT, NL, PL och SK). Ett fåtal medlemsstater måste också införa tullförfarande 42 som en ytterligare risk i de nationella riskanalyssystemen och förstärka uppgiftsutbytet om bedrägliga transaktioner och företag, bland annat genom aktivt deltagande i Eurofisc (DE, DK, NL, PL och RO). Dessutom bör ungefär hälften av medlemsstaterna överväga användning av licenser eller garantier för riskföretag i syfte att förebygga missbruk (BE, BG, CY, CZ, DE, FI, FR, EL, IE, LT, LV, PL, PT, SE, SI och UK).

På området inlämnande av mervärdesskattedeklarationer samt betalning har de flesta medlemsstater fortfarande inte genomfört en systematisk strategi för att överväga sena och uteblivna mervärdesskattedeklarationer och betalningar, vilket omfattar automatiska förfaranden som automatiska påminnelser och omedelbar uppskattad bedömning vid uteblivna deklarationer (AT, BE, BG, CY, CZ, ES, DE, FI, FR, IT, LU, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SE, SI och SK). Ett fåtal medlemsstater har fortfarande inte garanterat en standardperiod för återbetalning av mervärdeskatt på 30–45 dagar (AT, BE, EL, ES, CY, FI, IT, LU, MT och SE). Avslutningsvis rekommenderas medlemsstaterna starkt att utvärdera effektiviteten hos sina ränte- och påföljdssystem för sena och uteblivna mervärdesskattedeklarationer och betalningar.

När det gäller uppbörd och återvinning av mervärdesskatt generellt måste ungefär hälften av medlemsstaterna införa avskrivningsförfaranden för skulder som inte går att driva in till en rimlig kostnad (BG, CY, EE, EL, IE, FI, MT och SK). Utan ett kontinuerligt avskrivningsprogram riskerar skatteförvaltningarna att slösa värdefulla resurser på att arbeta med ej indrivningsbara belopp. Dessutom bör medlemsstaterna utforma icke-successiva och integrerade skuldindrivningsförfaranden (AT, CY, CZ, DE, DK, EE, EL, FI, IT, LV, LU, MT, NL, PL, RO, SI, SK och UK).

På området revision och utredning av mervärdesskatt omfattar rekommendationerna å ena sidan avskaffande av obligatoriska revisioner av vissa skattebetalare varje år, och å andra sidan användning av riskbaserade system (AT, FI, DE, IT, NL, PL och SI). Samtidigt bör e‑revisioner främjas (ytterligare) och enheter för bekämpning av mervärdesskattebedrägerier inrättas (AT, CZ, EE, EL, FI, HU, LV, RO och SI).

På området system för lösning av skattetvister bör ett antal medlemsstater överväga att genomföra ett obligatoriskt och oberoende administrativt tvistlösningssystem där omtvistade belopp förblir fullständigt eller delvis indrivningsbara under överklagandeförfarandet (BE, BG, CY, EE, EL, FI och IT) Medlemsstaterna rekommenderas dessutom starkt att övervaka alla aspekter av överklagandeförfarandet och skapa förhållanden som minimerar onödiga tvister (AT, BG, CY, HU, IT, LU, LV, NL, RO och SK).

När det gäller efterlevnad av momsreglerna bör medlemsstaterna (vidare)utveckla och genomföra en riskhanteringsstrategi för att motverka risker för bristande efterlevnad och bedöma resultatet av vidtagna åtgärder i syfte att identifiera de lämpligaste strategierna för att påverka skattebetalarnas beteende så att de frivilligt fullgör sina skattskyldigheter (BE, CY, CZ, DE, DK, FI, FR, IE, IT, LU, MT, NL, PL, PT, SE, SI och SK). Användningen av information från tredje part kan dessutom förbättras ytterligare, särskilt för kategorisering av skattebetalare och skuldindrivning.

4.3.        Åtgärder som ska vidtas av kommissionen

Kommissionen kommer att fortsätta att använda rutinerna i rapporterna enligt artikel 12 för att utvärdera momsförvaltningarnas funktion i syfte att stimulera till förbättringar i medlemsstaternas momsförvaltning. Regelbundna bedömningsförfaranden spelar en viktig roll i moderna skatteförvaltningar eftersom de kan användas för att förbättra förvaltningens kvalitet. För att bedömningarna ska vara effektiva krävs indikatorer som gör det möjligt att övervaka framstegen från period till period. Momsgapet kan anses utgöra en sådan indikator.

Kommissionen kommer att fortsätta att underlätta informationsutbytet om administrativa förfaranden och kommer att sammanställa sådan information för att identifiera bästa praxis. Identifiering av bästa praxis kan bidra till en rationalisering av momssystemet, vilket i sin tur minskar efterlevnadskostnaderna samtidigt som momsintäkterna säkras.

Kommissionen kommer att stödja medlemsstaterna i deras insatser för att modernisera momsförvaltningen och förbättra efterlevnaden. En effektivare och mer ändamålsenlig momsförvaltning bidrar inte bara till att höja momsintäkterna, utan också till lika behandling av alla medlemsstater när det gäller deras bidrag till unionens budget.

Kommissionen kommer att samordna och underlätta eventuella förfrågningar om tekniskt bistånd som mottas från medlemsstaterna. Såsom nämnts tidigare är modernisering av momsförvaltningen en avgörande och oundviklig faktor för de medlemsstater som har drabbats hårdast av finanskrisen och har problem med att hantera sina budgetunderskott.

[1]               Rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1553/89 av den 29 maj 1989 om den slutliga enhetliga ordningen för uppbörd av egna medel som härrör från mervärdeskatt.

[2]               Sjätte rapporten: KOM(2008) 719 slutlig samt bilaga SEK(2008) 2759.

                5:e rapporten: KOM(2004) 855 slutlig samt bilaga SEK(2004) 1721.

                Fjärde rapporten: KOM(2000) 28 slutlig.

                Tredje rapporten: KOM(1998) 490 slutlig.

                Andra rapporten: KOM(1995) 354 slutlig.

                Första rapporten: SEK(92) 280 slutlig.

[3]               Se den sjätte rapporten i fotnot 2.

[4]               Se bilagan till den sjätte rapporten i fotnot 2.

[5]               Kroatien finns inte med i rapporten eftersom landet ännu inte var EU-medlem när uppgifterna samlades in.

[6]               Den teoretiska momsskulden uppskattas genom att de utgiftskategorier som ger upphov till icke återvinningsbar moms identifieras för att sedan kombineras med lämpliga momssatser. Eftersom momsgapet främst uppskattas på grundval av uppgifter från de nationella räkenskaperna beror resultatet på hur exakta och fullständiga uppgifterna är. Uppskattningen omfattar dessutom inte skattepliktiga verksamheter som inte ingår i nationalräkenskaperna.

[7]               Källa: Undersökning för att kvantifiera och analysera momsgapet i EU-27-medlemsstaterna, som beställts av kommissionen och utförts av CASE och CPB. Undersökningen offentliggjordes av kommissionen den 19 september 2013 och finns på http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications/studies/index_en.htm.

[8]               Det totala momsgapet beräknas för EU-26 som en enda enhet.

[9]               Cypern kunde inte tas med i undersökningen på grund av en pågående omfattande revision av statistiken för nationalräkenskaperna.

[10]             Denna tendens var mer synbar i uppgifterna från de nya medlemsstaterna (EU-10 och EU‑2).

[11]             Den harmoniserade momsbasen beräknas av den relevanta medlemsstaten genom användning av den så kallade intäktsmetoden. Enligt metoden divideras den totala nettomomsintäkt som uppburits av medlemsstaten i fråga med det vägda momsgenomsnittet för att få fram den mellanliggande momsbasen. Den mellanliggande basen justeras därefter med negativa och positiva ersättningar för att få fram en harmoniserad momsbas enligt momsdirektivet.

[12]             Indikatorerna för skatteinbetalning (total skattesats, tid för efterlevnad och antalet inbetalningar) ingår i Världsbankens projekt ”Doing Business” och utarbetas av PwC, Världsbanken och IFC.

[13]             Europeiska unionen och Europeiska frihandelssammanslutningen (EU och Efta). Följande ekonomier ingår i analysen av EU och Efta: Belgien, Bulgarien, Cypern, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Grekland, Island, Irland, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Norge, Polen, Portugal, Rumänien, Schweiz, Slovakien, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tjeckien, Tyskland, Ungern och Österrike.

[14]             OECD (2013), Tax Administration 2013: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies, OECD Publishing (http://dx.doi.org/10.1787/9789264200814-en).

[15]             Förhållandet uppbördskostnader beräknas genom att revisionsorganets årliga förvaltningskostnader jämförs med de totala intäkter som uppburits under beskattningsåret, och uttrycks ofta som en procentandel eller kostnad för uppbörd av 100 intäktsenheter. Detta förhållande påverkas av åtgärder för att minska förvaltningskostnaderna eller förbättra efterlevnaden och intäkterna. Det finns emellertid ett antal andra faktorer som påverkar förhållandet (t.ex. ändrade skattesatser, makroekonomiska förändringar, ändringar av skatteuppbördens omfattning), som inte har något att göra med relativ effektivitet eller ändamålsenlighet. Av dessa skäl måste internationella jämförelser av dessa förhållanden göras med stor försiktighet.

[16]             Se artikel 23 a och b i rådets förordning (EU) nr 904/2010.

[17]             Artikel 22 i rådets förordning (EU) nr 904/2010 av den 7 oktober 2010 om administrativt samarbete och kampen mot mervärdesskattebedrägeri.

[18]             Se artikel 33 i rådets förordning (EU) nr 904/2010.

[19]             I Frankrike infördes ett systematiskt och automatiskt kontrollsystem den 1 juni 2013.

[20]             Nederländerna har en allmän nationell mekanism för omvänd betalningsskyldighet för moms som ska betalas vid import. Eftersom det inte finns något momsundantag för import är de rekommendationer som anges i denna rapport inte tillämpliga på dessa typer av import. Det utesluter emellertid inte att tullförfarande 42 kan användas för viss import, och kommentarerna gäller naturligtvis för sådan import.

[21]             I Spanien är elektronisk registrering av mervärdesskattedeklarationer obligatorisk för vissa grupper av skattebetalare, t.ex. stora skattebetalare.

[22]             I Tjeckien är elektronisk registrering av mervärdesskattedeklarationen obligatorisk från och med den 1 januari 2014.

[23]             I Frankrike är elektronisk registrering av mervärdesskattedeklarationen obligatorisk från och med den 1 januari 2014.

[24]             Storbritannien betalar inte ut ränta automatiskt för alla sena återbetalningar, men betalar dock ett återbetalningskomplement när förseningar hos den brittiska skatte- och tullmyndigheten (exklusive rimlig utredningstid) leder till sen återbetalning av krav på återbetalning av mervärdesskatt.

[25]             I Spanien skjuts skuldindrivningen i regel inte upp vid en skattetvist. Den kan dock skjutas upp om gäldenären lämnar garantier för skuldbeloppet genom säkerhet ställd av ett kreditinstitut eller genom en inteckning.

[26]             I Frankrike kan gäldenären begära uppskjutande av betalningen av det omtvistade beloppet.

[27]             I Storbritannien måste inte skattebetalaren betala momsen vid en tvist före överklagandet om antingen den brittiska skatte- och tullmyndigheten eller appellationsdomstolen har bekräftat att betalningen kan ge upphov till ekonomiska problem.