EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013SC0275
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a Council Regulation on the establishment of the European Public Prosecutor's Office
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till rådets förordning om inrättande av en europeisk åklagarmyndighet
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till rådets förordning om inrättande av en europeisk åklagarmyndighet
/* SWD/2013/0275 final */
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till rådets förordning om inrättande av en europeisk åklagarmyndighet /* SWD/2013/0275 final */
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS
AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till rådets förordning om inrättande av en europeisk
åklagarmyndighet 1.
Problemformulering 1.1.
De befintliga
åtgärdernas begränsningar Brottsbekämpningen är ofta svag eller
bristfällig till följd av frånvaron av ett europeiskt kontrollsystem, bristen
på kontinuitet i brottsbekämpningen och bristen på en gemensam underliggande
åtalspolitik. Medan brott som skadar EU:s ekonomiska intressen tydligt är europeiska
brott påverkas det nuvarande institutionella och rättsliga ramverket av ett
fragmenterat kontrollsystem som nästan enbart grundar sig på nationella
insatser. Dessutom, även om Eurojust och Europol kan och
verkligen ger medlemsstaterna stöd vid hanteringen av dessa ärenden, kan ingen
av organisationerna ta itu med alla de problem som fastställts, framför allt
eftersom de inte kan styra nationella utredningar och åtalsförfaranden. Även om
Olaf är en nyckelaktör på EU-nivå i kampen mot bedrägerier och oegentligheter
är dess verksamhet begränsad till att utföra administrativa utredningar och lämna
in resultaten till nationella myndigheter, som sedan kan besluta sig för att
inte gå vidare med ärendet. Befintliga och planerade åtgärder, inklusive
kommissionens strategi mot bedrägerier och reformerna av Eurojust, Europol och
Olaf, räcker inte för att kunna ta itu med dessa problem, även om alla
möjligheter som erbjuds genom fördraget skulle användas till det yttersta. 1.2.
Låg utrednings- och åtalsgrad och liten avskräckande effekt Att väcka åtal mot brott mot EU-budgeten prioriteras
i regel inte av myndigheterna i ett antal olika medlemsstater. Eftersom det
inte finns någon myndighet på EU-nivå för utredning och åtal av
gränsöverskridande brott som skadar EU:s ekonomiska intressen förblir
brottsbekämpningen på nationell nivå fragmenterad. Det nuvarande informationsutbytet och
samordningen på nationell och europeisk nivå är inte tillräckligt för att man
ska kunna åtala brott som skadar EU:s ekonomiska intressen på ett effektivt
sätt. Hinder för samordning, samarbete och informationsutbyte uppstår på olika
nivåer och mellan olika myndigheter och försvårar en effektiv utredning och
åtal av brott som skadar EU:s ekonomiska intressen. Endast en mycket
liten del av de belopp som härrör från ekonomiska bedrägerier indrivs från
brottslingar: mindre än 10 %. Det aktuella kontrollsystemets avskräckande verkan
är därför otillräcklig. Det finns inget centralt organ som kan ta
itu med dessa hinder och garantera kontinuitet inom utrednings- och
åtalsprocessen. 2.
Rätt att
agera, subsidiaritet och grundläggande rättigheter 2.1.
Rättslig grund Artikel 86 i EUF-fördraget fastställer att den europeiska
åklagarmyndigheten ska bekämpa brott mot EU:s ekonomiska intressen, ska baseras
på Eurojust och ansvara för utredning, åtal och lagförande av gärningsmännen.
Artikel 86 i EUF-fördraget fastställer även ett särskilt rättsligt förfarande
för inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet, nämligen att rådet ska
besluta med enhällighet efter Europaparlamentets godkännande. 2.2.
Subsidiaritet och behov av EU-åtgärder Medlemsstaternas myndigheter för
brottsutredning och åtal klarar för tillfället inte av att uppnå en motsvarande
nivå av skydd och kontroll. Då EU har de bästa förutsättningarna för att skydda
sina egna ekonomiska intressen, med beaktande av de särskilda EU-regler som
gäller på området, är det även denna nivå som är bäst lämpad för att kunna
garantera att brott mot dessa intressen åtalas. 3.
Mål Mål: Allmänna || · Att bidra till att stärka skyddet av unionens ekonomiska intressen och utveckla rättsområdet ytterligare, och att förbättra EU-företagens och EU-medborgarnas förtroende för unionens institutioner, samtidigt som alla grundläggande rättigheter i stadgan iakttas. Specifika/operativa || · Att inrätta ett sammanhängande europeiskt system för utredning och åtal av brott som skadar EU:s ekonomiska intressen. · Att kunna garantera mer effektiva och ändamålsenliga utredningar och åtal av brott som skadar EU:s ekonomiska intressen. · Att öka antalet åtal, vilket leder till fler fällande domar och indrivande av unionsmedel som erhållits på olaglig väg. · Att kunna garantera ett nära samarbete och effektivt informationsutbyte mellan behöriga myndigheter på EU-nivå och nationell nivå. · Att på ett bättre sätt avskräcka från brott som skadar EU:s ekonomiska intressen. 4.
Alternativen
och konsekvenserna
av dessa Alternativ där
man inte inrättar en europeisk åklagarmyndighet 4.1.
Alternativ 1: Grundscenario – Ingen politisk
förändring Ingen ny åtgärd skulle vidtas på EU-nivå.
Brott som skadar EU:s ekonomiska intressen skulle
fortsätta att endast dras inför rätta på nationell nivå. 4.2.
Alternativ 2: Inga nya reglerande åtgärder på EU-nivå Ingen lagstiftande åtgärd skulle vidtas på
EU-nivå och inga nya organ skulle inrättas. Åtgärder på nationell nivå och
unionsnivå för att bekämpa relevanta brott skulle dock stärkas genom icke
lagstiftande åtgärder. 4.3.
Alternativ 3: Förstärkning av Eurojusts
befogenheter Detta alternativ skulle innebära att Eurojust
ges nya befogenheter för att inleda utredningar inom hela unionen. Eurojust och dess nationella medlemmar skulle på så vis ha rätt att ge
bindande instruktioner till nationella åklagarmyndigheter om att inleda
utredningar och föreslå åtal i medlemsstater i enlighet med artikel 85 i
EUF-fördraget. Alternativ där man inrättar en europeisk
åklagarmyndighet 4.4.
Alternativ 4a: Skapande av en europeisk
åklagaravdelning vid Eurojust Detta alternativ skulle innebära att man
inrättande en central europeisk åklagaravdelning vid Eurojust, som skulle bli
den europeiska åklagarmyndighetens huvudstruktur i egenskap av ”moderorgan”. En
europeisk åklagaravdelning skulle ha exklusiv behörighet i ärenden som påverkar
EU:s ekonomiska intressen och bestå av åklagare och
utredare som är specialiserade på ekonomisk brottslighet. 4.5.
Alternativ 4b: Skapande av en europeisk
åklagarmyndighet av kollegietyp På liknande sätt som Eurojust skulle den
europeiska åklagarmyndigheten vara en typ av kollegium bestående av medlemmar
som utses av medlemsstaterna, men med ett tydligare och starkare mandat för
alla medlemmar. En europeisk åklagarmyndighet i form av ett kollegium skulle
fatta majoritetsbeslut vad beträffar utredningar och åtal av brott som skadar
EU:s ekonomiska intressen över hela
EU. 4.6.
Alternativ 4c: Skapande av en
decentraliserad europeisk åklagarmyndighet Enligt detta alternativ skulle den europeiska
åklagarmyndigheten bestå av en central europeisk åklagarmyndighet som stöds av
europeiska delegerade åklagare i medlemsstaterna och som är integrerad i de
nationella systemen, med fullständig åtalsrätt enligt nationell lagstiftning.
Den centrala myndigheten skulle vara hierarkiskt överordnad och ha rätt att ge
anvisningar till de europeiska delegerade åklagarna. Den europeiska
åklagarmyndigheten skulle samarbeta med nationella polis- och
åklagarmyndigheter för att utföra sina uppgifter och skulle ansvara för att dra
ärendena inför rätta. 4.7.
Alternativ 4d: Skapande av en centraliserad
europeisk åklagarmyndighet Detta alternativ skulle medföra att man inrättande
en central europeisk åklagarmyndighet med den fullständiga juridiska och
praktiska kapacitet som krävs för att utföra utredningar och väcka åtal av
relevanta brott, utan att vara beroende av de nationella åklagarmyndigheterna.
4.8.
Övergripande frågor för alternativ 4a–4d 1.1.1.
Samarbete mellan den europeiska
åklagarmyndigheten och Eurojust De fyra alternativ som medför att man inrättar
en europeisk åklagarmyndighet måste beakta dess viktiga förhållande till
Eurojust. Ett delat ansvar för administrativa tjänster och funktionella
tjänster måste ingå i alla alternativ. 1.1.2.
Användning av Olaf-resurser vid inrättandet
av den europeiska åklagarmyndigheten En del av Olafs resurser skulle komma att
användas för att inrätta den europeiska åklagarmyndigheten, med beaktande av
byråns erfarenhet av utredningsarbete. 1.1.3.
Samarbete med tredjeländer De olika alternativ som fastställts för
inrättande av den europeiska åklagarmyndigheten måste även beakta det faktum
att nämnda åklagarmyndighet måste kunna samarbeta med tredjeländernas
myndigheter. Skillnaden mellan de olika alternativen i fråga om denna punkt är
dock marginella och bör inte påverka det slutliga valet mellan dem. 5.
Bedömning av
alternativen 5.1.
Status quo (alternativ 1) – Grundscenario Förväntade konsekvenser Ändamålsenlighet vad gäller att uppfylla de politiska målen || Låg. Det finns ingen anledning att förvänta sig att de svaga stimulansåtgärderna och den ofta begränsade förmågan att på nationell nivå gripa sig an den komplexa typen av EU-relaterade bedrägeriärenden kommer att överbryggas utan faktiska hjälpåtgärder. Konsekvenser för de grundläggande rättigheterna || Inga. De grundläggande rättigheterna kommer inte att påverkas. EU‑stadgan om de grundläggande rättigheterna kommer endast att tillämpas när EU-lagstiftningen berörs, till exempel enligt bestämmelserna om europeisk arresteringsorder. Genomförbarhet || Hög. Konsekvenser för medlemsstaterna rättsliga system || Inga. Grundscenariot är det alternativ som är det minst påträngande av alla. Konsekvenser för befintliga unionsinstitutioner || Inga. Kostnader || Inga. Fördelar || Mycket få. 5.2.
Inga nya reglerande åtgärder på EU-nivå
(alternativ 2) Förväntade konsekvenser Ändamålsenlighet vad gäller att uppfylla de politiska målen || Låg. Detta alternativ skulle i viss grad bidra till ett mer sammanhängande europeiskt system för utredning och åtal av relevanta brott, vilket därmed även eventuellt kan stärka brottsbekämpningens avskräckande effekt. Detta bidrag skulle dock förbli begränsat. Konsekvenser för de grundläggande rättigheterna || Låga. De grundläggande rättigheterna kommer a priori att påverkas föga av detta alternativ. Genomförbarhet || Medelhög. Detta alternativ kommer att vara svårt att genomföra i praktiken eftersom det kräver en mängd olika insatser på olika områden. Konsekvenser för medlemsstaterna rättsliga system || Låga. Ett förbättrat utnyttjande av unionens organ liksom verktyg för ömsesidig rättslig hjälp och liknande rättsliga samarbetsverktyg skulle få vissa positiva konsekvenser i medlemsstaterna. Konsekvenser för befintliga unionsinstitutioner || Låga. En begränsad inverkan på Eurojusts och Olafs funktion kan förväntas. Kostnader[1] || Måttliga. Kostnaderna enligt detta alternativ skulle uppgå till ca 35 miljoner euro.[2] Fördelar || Fördelarna med ett ökat indrivande och avskräckande enligt detta alternativ planeras uppgå till ca 265 miljoner euro. 5.3.
Ett förstärkt Eurojust (alternativ 3) Förväntade konsekvenser Ändamålsenlighet vad gäller att uppfylla de politiska målen || Låg. Utredningen och åtalen av relevanta brott skulle endast stärkas i viss utsträckning eftersom Eurojust fortfarande inte skulle ha någon befogenhet när det gäller nationella åtal. Konsekvenser för de grundläggande rättigheterna || Låga. De grundläggande rättigheterna kommer endast att påverkas i begränsad utsträckning av detta alternativ. Genomförbarhet || Hög. Alternativet skulle till stor del bygga på befintliga institutioner och relevant unionslagstiftning. Konsekvenser för medlemsstaterna rättsliga system || Låga till medelhöga. Eurojust skulle härmed ha befogenhet att inleda utredningar och föreslå åtalsförfaranden, men de rättsliga förhandlingarna i sig skulle även fortsättningsvis ske på nationell nivå. Konsekvenser för befintliga unionsinstitutioner || Låga till medelhöga. Eurojust skulle i och med detta alternativ förvärva vissa ytterligare befogenheter, men dock fortsätta att vara ett europeiskt organ sammansatt av nationella medlemmar. Kostnader || Medelhöga. Kostnaderna enligt detta alternativ skulle uppgå till ca 50 miljoner euro. Fördelar || Fördelarna med ett ökat indrivande och avskräckande enligt detta alternativ planeras uppgå till ca 400 miljoner euro. 5.4.
Skapande av en europeisk åklagaravdelning
vid Eurojust (alternativ 4a) Förväntade konsekvenser Ändamålsenlighet vad gäller att uppfylla de politiska målen || Medelhög. Aktuella prioriteringar på nationell nivå kan fortfarande ha företräde framför den europeiska åklagaravdelningens prioriteringar. Konsekvenser för de grundläggande rättigheterna || Låga. Liksom i alternativ 3, med behovet av rättslig kontroll liksom i alternativen 4b–4d. Genomförbarhet || Det här alternativets politiska genomförbarhet är begränsad eftersom intressekonflikterna och de arbetskulturella skillnaderna mellan den europeiska åklagarmyndighetsavdelningen och Eurojust skulle kunna påverka det här alternativets ändamålsenlighet. Konsekvenser för medlemsstaterna rättsliga system || Medelhöga. Medlemsstaterna skulle behöva anpassa sina system till en ny europeisk åklagarmyndighet/Eurojust med vissa direkta befogenheter. Konsekvenser för befintliga unionsinstitutioner || Medelhöga till höga. Eurojust skulle behöva skapa en ny administrativ enhet och se till att denna drar nytta av dess administrativa strukturer. Kostnader || Måttliga. Kostnaderna enligt detta alternativ skulle uppgå till ca 40 miljoner euro. Fördelar || Fördelarna med ett ökat indrivande och avskräckande enligt detta alternativ planeras uppgå till ca 500 miljoner euro. 5.5.
En europeisk åklagarmyndighet av kollegietyp
(alternativ 4b) Förväntade konsekvenser Ändamålsenlighet vad gäller att uppfylla de politiska målen || Låg till medelhög. Nackdelarna med en struktur av kollegietyp skulle tillintetgöra de flesta fördelarna. Konsekvenser för de grundläggande rättigheterna || Medelhöga. Förbättrad samordning och förbättrat samarbete kan potentiellt sett få vissa konsekvenser för personuppgiftsskyddet. Genomförbarhet || Medelhög. Inrättandet av en central myndighet av kollegietyp som skulle styra och samordna utredningar liksom fatta beslut om väckande av åtal skulle få negativa konsekvenser för alternativets genomförbarhet. Konsekvenser för medlemsstaterna rättsliga system || Medelhöga. Medlemsstaterna skulle behöva anpassa sina system till den europeiska åklagarmyndighetens nya behörighet för att styra nationella polis- och åklagarmyndigheter och ingripa i rättegångar på nationell nivå. Konsekvenser för befintliga unionsinstitutioner || Medelhöga till höga. Detta alternativ skulle få begränsade konsekvenser för Eurojust. De återstående delarna av Olaf skulle behålla sina befogenheter att utöva vissa administrativa uppgifter. Kostnader || Måttliga. Kostnaderna enligt detta alternativ skulle uppgå till ca 70 miljoner euro.[3] Fördelar || Måttliga. Fördelarna med ett ökat indrivande och avskräckande enligt detta alternativ planeras uppgå till ca 500 miljoner euro. 5.6.
En europeisk åklagarmyndighet med en
decentraliserad hierarkisk organisation (alternativ 4c) Förväntade konsekvenser Ändamålsenlighet vad gäller att uppfylla de politiska målen || Hög. Detta alternativ innebär att man inrättar ett särskilt organ som handhar både utredningar och åtal på ett samordnat och enhetligt sätt. Konsekvenser för de grundläggande rättigheterna || Medelhöga. Förbättrad samordning och förbättrat samarbete kan potentiellt sett få vissa konsekvenser för personuppgiftsskyddet. Genomförbarhet || Medelhög till hög. Samråd med berörda aktörer bekräftar att detta skulle vara ett genomförbart alternativ. Konsekvenser för medlemsstaterna rättsliga system || Medelhöga. Medlemsstaterna skulle behöva anpassa sina system till den europeiska åklagarmyndighetens nya behörighet för att styra nationella polis- och åklagarmyndigheter och ingripa i rättegångar på nationell nivå. Konsekvenser för befintliga unionsinstitutioner || Medelhöga till höga. Detta alternativ skulle få begränsade konsekvenser för Eurojust. Ett reducerat Olaf skulle behålla sina befogenheter att utöva vissa administrativa uppgifter. Kostnader || Måttliga. Kostnaderna enligt detta alternativ skulle uppgå till ca 370 miljoner euro. Fördelar || Fördelarna med ett ökat indrivande och avskräckande enligt detta alternativ planeras uppgå till ca 3,2 miljarder euro. 5.7.
En europeisk åklagarmyndighet med en
centraliserad hierarkisk organisation (alternativ 4d) Förväntade konsekvenser Ändamålsenlighet vad gäller att uppfylla de politiska målen || Hög. Den europeiska åklagarmyndigheten skulle ges befogenheter att kontrollera och styra utredningarna. Konsekvenser för de grundläggande rättigheterna || Medelhöga till höga. Den analys som gjorts med avseende på alternativ 4c gäller även här. Genomförbarhet || Medelhög. Detta alternativ skulle innebära mycket stora förändringar av medlemsstaternas administrativa och rättsliga system. Konsekvenser för medlemsstaterna rättsliga system || Höga. Medlemsstaterna skulle behöva anpassa sina system till ett nytt externt organ som ingriper direkt i domstolar på nationell nivå. Konsekvenser för befintliga unionsinstitutioner || Höga. Samma som för alternativen 4b och 4c. Kostnader || Medelhöga till höga. Kostnaderna enligt detta alternativ skulle uppgå till ca 820 miljoner euro. Fördelar || Fördelarna med ett ökat indrivande och avskräckande enligt detta alternativ planeras uppgå till ca 2,9 miljarder euro. 5.8.
Övergripande frågor 1.1.4.
Samarbete mellan den europeiska
åklagarmyndigheten och Eurojust Att Eurojust skulle dela sina administrativa
tjänster och stödtjänster med den europeiska åklagarmyndigheten för deras
ömsesidiga nytta tycks inte endast nödvändigt utan även genomförbart. 1.1.5.
Användning av Olaf-resurser vid inrättandet
av en central europeisk åklagarmyndighet – konsekvenser En del av Olafs nuvarande resurser skulle
utnyttjas för inrättandet av den centrala europeiska åklagarmyndigheten. Vissa
av Olafs administrativa utredningsuppgifter som inte rör brott måste dock
fortsätta att utföras. 1.1.6.
Samarbete med tredjeländer Såsom angetts ovan berättigar skillnaderna
mellan alternativen i det här avseendet inte att detta kriterium används som
avgörande för valet mellan de olika alternativen. 6.
Jämförande
bedömning Mål/kostnader || Alternativ 1 || Alternativ 2 || Alternativ 3 || Alternativ 4a || Alternativ 4 b || Alternativ 4c || Alternativ 4d Uppfyllande av de politiska målen || Lågt || Lågt || Medelhögt || Medelhögt || Medelhögt || Högt || Högt Årlig nettoavkastning[4] || Inga större konsekvenser || 25 miljoner euro || 35 miljoner euro || 50 miljoner euro || 50 miljoner euro || 315 miljoner euro || 250 miljoner euro Kostnadseffektivitet[5] || - || Låg || Medelhög || Medelhög || Medelhög || Hög || Medelhög Konsekvenser för de grundläggande rättigheterna || - || Låga || Låga || Låga || Medelhöga till höga || Medelhöga till höga || Medelhöga till höga Genomförbarhet || Hög || Hög || Hög || Medelhög || Medelhög || Medelhög till hög || Medelhög Konsekvenser för befintliga unionsinstitutioner || - || Mycket låga || Låga till medelhöga || Medelhöga till höga || Medelhöga till höga || Medelhöga till höga || Höga Konsekvenser för medlemsstaternas rättsliga system || - || - || Låga || Medelhöga || Medelhöga || Medelhöga || Höga 7.
Förbättrat
samarbete Såsom angetts ovan innehåller fördraget en
möjlighet att inrätta en europeisk åklagarmyndighet genom fördjupat samarbete,
om rådet inte lyckas fatta ett enhälligt beslut. Denna konsekvensbedömning
undersöker inte i detalj vilka specifika konsekvenser de olika alternativen skulle
få med ett annat lagstiftningsförfarande. 8.
Övervakning
och utvärdering Kommissionen planerar att genomföra en
särskild statistisk undersökning två till fyra år efter det att inrättandet av
den europeiska åklagarmyndigheten har slutförts. Undersökningen ska i synnerhet
analysera antalet ärenden och de belopp som förekommer i den europeiska åklagarmyndighetens
verksamhet. [1] Alla kostnader uttrycks i ackumulerade aktuella värden
(efter 2012 års priser), över en period av 20 år. [2] För mer detaljerade uppgifter om kostnadsberäkningar, se
bilaga 4 till konsekvensbedömningen. [3] För beräkningen av kostnader och fördelar, se bilaga 4
till konsekvensbedömningen. [4] Se bilaga 4 för mer information. [5] Visar resultaten av lönsamhetsanalysen per alternativ.