52010DC0562

[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 15.10.2010

KOM(2010) 562 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN

om genomförandet av gemenskapens strategi för dioxiner, furaner och polyklorerade bifenyler (KOM(2001) 593) – tredje lägesrapporten

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN

om genomförandet av gemenskapens strategi för dioxiner, furaner och polyklorerade bifenyler (KOM(2001) 593) – tredje lägesrapporten

1. Bakgrund

Dioxiner, furaner och polyklorerade bifenyler (PCB) är en grupp toxiska och stabila kemikalier som påverkar människors hälsa och miljön. Om dessa organiska föroreningar släpps ut i miljön blir de kvar i årtionden i mark, vatten och atmosfären och fortsätter därför att skapa problem under mycket lång tid efter det att utsläppet har upphört. Föroreningarna orsakar skador på immunsystemet, nervsystemet, det endokrina systemet och reproduktionsfunktionerna och de misstänks också orsaka cancer. Foster och nyfödda barn är mest känsliga för exponering. Det finns en betydande oro bland allmänhet, politiker och vetenskapsmän för de negativa hälso- och miljöeffekter som kan bli följden av långvarig exponering även för mycket små mängder av dessa kemikalier.

En allmän minskning av utsläppen av dioxiner, furaner och PCB till miljön och av människors exponering har åstadkommits främst genom omfattande begränsning av industriella utsläppskällor och genom strategier som syftar till att minska förekomsten av ämnena i foder och livsmedel. Mellan 1990 och 2007 minskade industriutsläppen av nybildade dioxiner, furaner och PCB i Europeiska unionen med 80 %[1]. En stor utsläppskälla är hushållens förbränning som svarar för 22 % av de totala utsläppen[2], medan övriga utsläpp kommer från många olika källor, både industriella och andra. Ytterligare minskningar förutsätter en bättre analys av lokala källor och tycks vara lättare att åstadkomma genom regionala och/eller nationella åtgärder.

För att minska människors intag är det viktigt att minska halterna i hela livsmedelskedjan eftersom livsmedelskonsumtion är den främsta källan till människors exponering. Dioxiner som släpps ut till luft kan exempelvis hamna på mark och växter eller i vatten och tas upp och ackumuleras av djur och fiskar via födan och på så sätt komma in i livsmedelskedjan. För att minska exponeringen för dioxiner, furaner och PCB behövs därför både miljöåtgärder och åtgärder som avser foder och livsmedel.

För att försöka komma till rätta med de hälso- och miljöproblem som dessa föroreningar innebär antog kommissionen 2001 ett meddelande till rådet, Europaparlamentet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om gemenskapens strategi för dioxiner, furaner och polyklorerade bifenyler[3] (nedan kallad dioxinstrategin ). Dioxinstrategin består av två delar. Den ena delen innehåller åtgärder för att minska förekomsten av dioxiner, furaner och PCB i miljön och den andra delen åtgärder för att minska förekomsten i foder och livsmedel. Rådet (miljö) stödde kommissionens dioxinstrategi i alla delar och begärde att kommissionen skulle rapportera om dess genomförande. En första lägesrapport för perioden 2002–2003 lämnades av kommissionen den 13 april 2004[4], och en andra rapport för perioden 2004–2006 lämnades den 10 april 2007[5]. Det här meddelandet är den tredje rapporten och sammanfattar de åtgärder som kommissionen har vidtagit under perioden 2007–2009 på de berörda områdena.

2. Åtgärder för att minska förekomsten av dioxiner och PCB i miljön

3. Bidrag till och genomförande av multilaterala miljöavtal

Förordning (EG) 850/2004[6] om långlivade organiska föroreningar (nedan kallad förordningen ) antogs i april 2004 för att genomföra Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar (nedan kallad konventionen ) och 1998 års protokoll om långlivade organiska föroreningar som är fogat till konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (nedan kallat POP-protokollet ) inom Europeiska unionen. Förordningen innehåller bestämmelser om framställning, utsläppande på marknaden och användning av kemikalier, hantering av lager och avfall och åtgärder för minskning av oavsiktliga utsläpp av långlivade organiska föroreningar. Medlemsstaterna måste därutöver upprätta utsläppsinventeringar för oavsiktligt framställda långlivade organiska föroreningar, nationella genomförandeplaner och mekanismer för övervakning och informationsutbyte.

POP-protokollet ändrades i december 2009 vid det 27:e mötet i det verkställande organet för konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Ändringarna omfattar ytterligare krav på minskning av dioxiner, furaner och PCB genom fastställande av utsläppsgränsvärden exempelvis för avfallsförbränningsanläggningar, sinterverk och sekundära stålverk. Det bör noteras att dessa ändringar till stor del täcks av gällande EU-lagstiftning. Positiva effekter av dessa ändringar kan alltså förväntas främst från parter utanför EU och deras ratifikation är därför avgörande för att få till stånd ytterligare minskningar i Unece-regionen.

Enligt artikel 12 i förordningen ska medlemsstaterna årligen rapportera om den faktiska framställningen och användningen av långlivade organiska föroreningar och vart tredje år rapportera om tillämpningen av andra bestämmelser enligt förordningen. Kommissionen ska sammanställa rapporterna och införliva dem med uppgifterna från EPER[7], E-PRTR[8] och utsläppsinventeringen inom EMEP[9] i en sammanfattande rapport. Den första sammanfattande rapporten gjordes 2009[10] av en underleverantör på uppdrag av kommissionen utifrån treårsrapporterna för 2004–2006 och årsrapporterna för 2006–2008. Ett sammandrag av den sammanfattande rapporten och en diskussion om framstegen i förverkligandet av gemenskapens genomförandeplan[11] fram till slutet av 2009 finns i en färsk rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet[12]. De viktigaste slutsatserna i rapporten är följande:

- Vad gäller avsiktligt framställda långlivade organiska föreningar efterlevs i stort sett förordningens krav. Framställning, utsläppande på marknaden och användning har gradvis avvecklats och lagerinventeringar har genomförts.

- Arbetet med att ta fram nationella genomförandeplaner enligt konventionens krav, liksom att fastställa nationella handlingsplaner om åtgärder för att kartlägga, karakterisera och minimera de totala utsläppen av oavsiktligt framställda långlivade organiska föroreningar, är ännu inte avslutat och har i vissa medlemsstater inte ens påbörjats. Endast 19 medlemsstater har utarbetat nationella genomförandeplaner och tillhörande nationella handlingsplaner och har överlämnat dem till konventionens sekretariat.

- Samtidigt införs miljöövervakning av polyklorerade dibenso- p -dioxiner och dibensofuraner (PCDD/F) och PCB i de flesta medlemsstater. Det finns dock ingen databas på EU-nivå för utvärdering av utvecklingstrender i miljön. Uppgifterna från medlemsstaterna är inte heller tillräckliga för att göra en utvärdering av åtgärdernas effektivitet på EU-nivå. Det krävs mer mångsidig och detaljerad insamling av jämförbara data på EU-nivå och det finns behov av att upprätta ett gemensamt informationssystem.

Kommissionen har gett ekonomiskt stöd till Stockholmskonventionens sekretariat för att vidareutveckla det standardiserade verktyget för identifiering och kvantifiering av utsläpp av dioxiner och furaner. Detta verktyg gör det möjligt att kartlägga källor till oavsiktliga utsläpp av långlivade organiska föroreningar (PCDD/F, PCB och hexaklorbensen) och kvantifiera utsläppen.

Inom ramen för konventionen pågår en ny stor studie för att kvantifiera betydelsen av långväga och interkontinental transport av långlivade organiska föroreningar, inklusive dioxiner, furaner och PCB. Denna studie leds gemensamt av EU (Europeiska kommissionen) och USA (miljöskyddsmyndigheten EPA) inom arbetsgruppen för hemisfärisk transport av luftföroreningar. Studien under 2010 ska ge en solid vetenskaplig grund för en eventuell framtida policy för denna grupp av globala föroreningar, inom ramen för konventionen, FN:s miljöprogram (Unep) och på nationell nivå. Arbetsgruppen kom fram till att den interkontinentala transporten är liten men betydelsefull och att föroreningar med POP-ämnen i orörda områden, exempelvis Arktis, helt domineras av föroreningar med ursprung utanför området.

4. Utveckling av EU:s miljöpolitik vad gäller utsläpp av dioxiner, furaner och PCB

Industriutsläpp

På området industriutsläpp presenterade kommissionen i december 2007 ett förslag till direktiv om industriutsläpp[13] som integrerar direktiv 2008/1/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar[14] och sex sektorsspecifika direktiv om industriutsläpp i en enda tydlig och sammanhållen rättsakt. Direktivet om industriutsläpp väntas träda i kraft i slutet av 2010 och ska genomföras av medlemsstaterna från och med slutet av 2012. Denna ändrade lagstiftning kommer att medföra stora vinster för miljön och för människors hälsa genom att minska industriutsläppen inklusive utsläppen av dioxiner i hela EU. Detta kommer framför allt att åstadkommas genom bättre tillämpning av bästa tillgängliga teknik (BAT) för att förebygga och begränsa utsläpp. Tillståndsvillkoren för industrianläggningar kommer att behöva grundas på slutsatserna om BAT, som ska härledas ur BAT-referensdokumenten och antas av kommissionen i samförstånd med medlemsstaterna.

Arbetet med att beskriva och uppdatera BAT för de industriella verksamheter som omfattas av IPPC-direktivet har fortsatt. I arbetet med att se över BAT-referensdokumenten för att uppdatera dem med senaste information om BAT, lades särskild vikt vid att ge en heltäckande beskrivning av teknik för att förebygga och begränsa utsläpp av långlivade organiska föroreningar. Särskilt givande var informationsutbytet för översynen av BAT-referensdokumenten för sektorer som järn- och ståltillverkning, produktion av cement, kalk och magnesiumoxid samt icke-järnmetallindustrin. Här framkom många nya uppgifter vad gäller förebyggande och begränsning av utsläpp av långlivade organiska föroreningar, särskilt PCDD/F, till miljön. Detta har lett till nya eller uppdaterade slutsatser om BAT som har främjat bättre processer och lägre BAT-relaterade utsläppsnivåer för dessa förorenande ämnen.

En följd av den framgångsrika strategin för att minska industriutsläppen är att hushållens andel av de totala dioxinutsläppen har ökat under de senaste årtiondena. Kommissionen har tagit initiativet till ett informationsutbyte[15] för att hjälpa medlemsstaterna i deras strävan att minska dioxinutsläppen och se till att kunskap och medvetenhet sprids i hela EU.

Utsläpp till vatten

I enlighet med kravet i artikel 16.4 i vattendirektivet (2000/60/EG) gör kommissionen för närvarande en översyn av listan över prioriterade ämnen i bilaga X till vattendirektivet, dvs. listan över ämnen som innebär en betydande risk för eller via vattenmiljön. Dessa bör omfattas av åtgärder som syftar till en successiv minskning av utsläppen och, när det gäller prioriterade farliga ämnen, till att utsläppen ska upphöra eller fasas ut. Enligt artikel 8 i direktiv 2008/105/EG om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område krävs att översynen bland annat ska omfatta en genomgång av de ämnen som anges i bilaga III till det direktivet. Här ingår dioxiner och PCB och därför övervägs att inkludera dem i den lista över prioriterade ämnen som ska föreslås av kommissionen i början av 2011.

Utsläpp till mark

Dioxiner, furaner och PCB i mark kan komma in i livsmedels- och foderkedjan och förorena vatten. I EU-lagstiftningen finns för närvarande inga krav på kartläggning av platser som är förorenade med dessa ämnen.

I enlighet med sjätte miljöhandlingsprogrammet antog kommissionen 2006 den temainriktade strategin för markskydd och ett förslag till ett ramdirektiv för mark. Enligt förslaget ska bland annat områden i EU som är förorenade med vissa farliga ämnen, däribland dioxiner, furaner och PCB, kartläggas med hjälp av en stegvis metod. Därefter ska medlemsstaterna se till att de förorenade områdena saneras enligt en nationellt fastställd saneringsstrategi. Förslaget står för närvarande stilla i lagstiftningsprocessen. Utan ett sådant direktiv kommer det inte att finnas något EU-övergripande krav på att kartlägga och sanera områden som är förorenade med farliga ämnen som dioxiner, furaner och PCB.

Bortskaffande av PCB och PCT

Medlemsstaterna fortsätter sitt arbete med att få bort PCB och utrustning som är förorenad med PCB, i enlighet med direktiv 96/59/EG om bortskaffande av polyklorerade bifenyler och polyklorerade terfenyler (PCB/PCT)[16]. När tidsfristen har löpt ut kommer kommissionen att kontrollera tillämpningen av denna bestämmelse och lämna en rapport.

5. Åtgärder för att minska förekomsten av dioxiner och PCB i foder och livsmedel

6. Samordnat angreppssätt för lagstiftning om foder och livsmedel för att minska förekomsten av dioxiner, furaner och PCB i hela livsmedelskedjan

Lagstiftning som fastställer gränsvärden och åtgärdsnivåer för dioxiner och furaner i foder och livsmedel har funnits sedan 2002 och för dioxiner, furaner och dioxinlika PCB sedan 2006[17].

Nuvarande åtgärdsnivåer och gränsvärden har fastställts med hjälp av de toxicitetsekvivalensfaktorer som fastställdes av Världshälsoorganisationen (WHO) 1998. WHO reviderade toxicitetsekvivalensfaktorerna för dioxiner och dioxinlika PCB 2005, och därför har det sedan 2007 gjorts en översyn av de nuvarande gränsvärdena för dioxiner och dioxinlika PCB i foder och livsmedel. I översynen beaktas inte bara ändringar till följd av de nya toxicitetsekvivalensfaktorerna, utan också ny kunskap om förekomsten av dioxiner, furaner och dioxinlika PCB i foder och livsmedel och den uppnådda minskningen av dessa ämnens förekomst i foder och livsmedel.

För denna översyn har Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) sammanställt alla tillgängliga uppgifter om förekomst i rapporten Results of the monitoring of dioxin levels in food and feed [18]. I rapporten presenteras uppgifterna på grundval av de nya toxicitetsekvivalensfaktorerna från 2005 och jämförs med de nivåer som erhålls med de hittills använda toxicitetsekvivalensfaktorerna från 1998. Uppgifterna i rapporten ligger till grund för diskussionen med medlemsstaternas experter i expertkommittén ”Persistent Organic Pollutants (POPs) in Food” (långlivade organiska föroreningar i livsmedel), en arbetsgrupp inom ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa, avdelningen toxikologisk säkerhet i livsmedelskedjan. Diskussionerna om nya gränsvärden och åtgärdsnivåer väntas vara avslutade vid utgången av 2010.

Det har dock konstaterats att det är omöjligt att göra en exakt trendanalys på grundval av tillgängliga data. För att få fram noggranna bedömningar av förekomsten av dioxiner och dioxinlika PCB rekommenderas därför att det görs löpande slumpmässiga tester av ett tillräckligt antal prov i varje grupp av livsmedel och foder runt om i Europeiska unionen samt en tillförlitlig exponeringsbedömning.

Kommissionen har tillsammans med Efsa redan tagit initiativ för bättre datainsamling och rapportering, och Efsa har tagit fram ett gemensamt rapporteringsformat för data om dioxiner och PCB[19].

Efsa har också gjort en bedömning av riskerna med förekomsten av icke dioxinlika PCB i foder och livsmedel för människors och djurs hälsa[20]. På grund av olika typer av föroreningskällor, olika ursprung för foder- och livsmedelsråvaror samt olika produktionsmetoder och produktionsförhållanden är det inte lätt att hitta tydliga samband mellan förekomsten av icke dioxinlika PCB och dioxiner och dioxinlika PCB, och sådana samband påträffas bara i särskilda väl definierade föroreningsfall eller i begränsade geografiska områden.

Foder och livsmedel med höga halter av icke dioxinlika PCB har vanligen också höga halter av dioxinlika PCB samt dioxiner och furaner. De nuvarande riskhanteringsåtgärderna för att minska förekomsten av dioxinlika PCB, dioxiner och furaner i foder och livsmedel innebär i dessa fall sannolikt också att djur och människor skyddas mot hög exponering för icke dioxinlika PCB.

I vissa situationer, exempelvis förorening med lågklorerade PCB-blandningar som kan ha höga halter av icke dioxinlika PCB men låga halter av dioxiner, furaner och dioxinlika PCB, ger åtgärder för att minska förekomsten av dioxiner, furaner och dioxinlika PCB inget garanterat skydd för befolkningen mot livsmedel med höga halter av icke dioxinlika PCB.

Därför rekommenderade Efsa fortsatta insatser för att sänka halterna av icke dioxinlika PCB i foder och livsmedel.

Med slutsatserna från riskbedömningen som utgångspunkt har diskussioner påbörjats om fastställande av gränsvärden för icke dioxinlika PCB i foder och livsmedel. I samråd med medlemsstaternas experter har det redan beslutats att gränsvärden för icke dioxinlika PCB ska fastställas på grundval av summan av sex icke dioxinlika PCB-indikatorer (PCB 28, 52, 101, 138, 153 och 180) och att senaste uppgifter om förekomst ska användas. Efsa har samlat in och sammanställt befintliga uppgifter om förekomsten av icke dioxinlika PCB i foder och livsmedel. Diskussionerna om gränsvärdena för icke dioxinlika PCB i foder och livsmedel väntas vara avslutade vid utgången av 2010.

7. Hantering av en stor föroreningsolycka med dioxiner och PCB

När de irländska myndigheterna i december 2008 gjorde en rutinkontroll av ett antal förorenande ämnen i livsmedelskedjan påträffades förhöjda halter av PCB i griskött från Irland. Eftersom dessa PCB-halter kunde vara ett tecken på oacceptabel dioxinkontaminering, inleddes omedelbart ytterligare undersökningar i syfte att bestämma dioxinhalten och fastställa den möjliga föroreningskällan. Analysresultaten bekräftade att mycket höga dioxinhalter förekom i griskött.

Föroreningskällan visades vara kontaminerade brödsmulor framställda av bageriavfall. Föroreningen berodde på direktuppvärmning där förbränningsgaser kommer i direkt kontakt med det material som ska torkas. Det använda bränslet var uppenbarligen förorenat med PCB-haltig transformatorolja som vid förbränning gav upphov till höga halter av dioxin i förbränningsgaserna som sedan avsatte sig på det torkade materialet.

Medlemsstaterna har uppmanats att på grundval av befintlig lagstiftning inrätta ett system för noggrann övervakning av foder- och livsmedelsföretag som använder direktuppvärmning och att genomföra lämpliga kontroller.

8. Forskning

För att fylla de kunskapsluckor som finns, har dioxiner, furaner och PCB tillsammans med andra ämnen ingått i ett antal forskningsprojekt som finansierats inom ramen för sjätte och sjunde ramprogrammet med fokus på exponering, biologisk övervakning, hälsoeffekter och förbättring av den toxikologiska bedömningen av dioxiner. Gemensamma forskningscentrumet har också forskat om dessa ämnen på följande områden:

- Framtagande av emissionsfaktorer för PCDD/F för att stödja övervakningen av genomförandet av Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar.

- Bedömning av om dioxininnehåll i mjölkfett är en lämplig indikator för integrerad miljö-/exponeringsövervakning.

- Halter av PCDD/F och PCB i mark som funktion av markanvändningsmetod.

- Undersökning av avrinningsområdesspecifika föroreningar som stöd för vattendirektivet – dioxiner och furaner i floderna Elbe, Donau och deras bifloder.

- Kartläggning av källorna till höga halter av PCDD/F i luft i de nya medlemsstaterna. Stöd till utvidgningen.

- Transport, fördelning och omvandling av PCDD/F och andra långlivade organiska föroreningar vid kontaktytan luft/vatten.

- Övervakning av atmosfäriska halter av PCDD/F och andra långlivade organiska föroreningar på land och till havs.

- Slutsatser

Dioxinstrategins övergripande mål – att utveckla en integrerad ansats för att minska förekomsten av dioxiner, furaner och PCB i miljön och foder och livsmedel – har till stor del uppnåtts genom att industriutsläppen av dessa föroreningar har minskat med cirka 80 % under de senaste två årtiondena. Införandet av reviderad lagstiftning om industriutsläpp väntas minska utsläppen ytterligare.

Kvarvarande källor till dioxiner, furaner och PCB är tämligen utspridda och omfattar små industriella och icke-industriella källor, och de förefaller vara lättare att åtgärda genom nationella/regionala och lokala åtgärder.

På vissa områden krävs fortsatta analyser, exempelvis för att få bättre kunskap om förekomsten av dioxiner i livsmedel och foder och om sekundära utsläpp från mark och vatten i förorenade områden.

[1] Rapport till EMEP enligt konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar.

[2] http://ec.europa.eu/environment/dioxin/pdf/brochure09.pdf.

[3] KOM(2001) 593 slutlig, 24.10.2001.

[4] KOM(2004) 240 slutlig.

[5] KOM(2007) 396 slutlig.

[6] EUT L 229, 29.6.2004, s. 5.

[7] EPER (Europeiskt register over förorenande utsläpp) inrättat genom kommissionens beslut 2000/479/EG.

[8] E-PRTR (Europeiskt register över utsläpp och överföringar av föroreningar) inrättat genom förordning (EG) 166/2006.

[9] EMEP (det gemensamma programmet för övervakning och utvärdering av den långväga transporten av luftföroreningar i Europa).

[10] http://ec.europa.eu/environment/pops/index_en.htm. Underleverantören som är upphovsman till rapporten ansvarar för dess innehåll.

[11] SEK(2007) 341.

[12] KOM(2010) 514, rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av förordning (EG) nr 850/2004 om långlivade organiska föroreningar i enlighet med artikel 12.6 i förordningen.

[13] KOM(2007) 844 slutlig.

[14] EUT L 217, 29.1.2008, s. 8.

[15] http://ec.europa.eu/environment/dioxin/pdf/report09.pdf,http://ec.europa.eu/environment/dioxin/pdf/brochure09.pdf

[16] EGT L 243, 24.9.1996, s. 31.

[17] För foder: Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/32/EG om främmande ämnen och produkter i djurfoder, ändrat genom kommissionens direktiv 2006/13/EG av den 3 februari 2006 med avseende på dioxin och dioxinlika PCB (EUT L 32, 4.2.2006, s. 44).För livsmedel: kommissionens förordning (EG) nr 1881/2006 av den 19 december 2006 om fastställande av gränsvärden för vissa främmande ämnen i livsmedel (EUT L 364, 20.12.2006, s. 5) och kommissionens rekommendation av den 6 februari 2006 om reduktion av dioxiner, furaner och PCB i foder och livsmedel (EUT L 42, 14.2.2006, s. 26).

[18] European Food Safety Authority: Results of the monitoring of dioxin levels in food and feed . EFSA Journal 2010, 8(3):1385 [35 s.]. doi:10.2903/j.efsa.2010.1385. Finns påhttp://www.efsa.europa.eu/en/scdocs/doc/1385.pdf

[19] http://www.efsa.europa.eu/en/datexdata/docs/ReportingFormatDioxinPCBs.xls

[20] http://www.efsa.europa.eu/en/scdocs/doc/284.pdf