52009DC0378

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 23.7.2009

KOM(2009) 378 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

om tillämpningen av MKB-direktivet och dess verkan (direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG och 2003/35/EG)

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

om tillämpningen av MKB-direktivet och dess verkan(direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG och 2003/35/EG)

1. POLITISK OCH RÄTTSLIG BAKGRUND

Syftet med detta meddelande är att redogöra för hur rådets direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt[1], ändrat genom direktiv 97/11/EG[2] och 2003/35/EG[3] (nedan kallat MKB-direktivet [MKB, miljökonsekvensbeskrivning]) tillämpas inom EU och hur verksamt det är.

Många liknande rapporter har lagts fram tidigare, i enlighet med artikel 11 i MKB-direktivet. På grundval av dessa rapporter ändrades också direktivet 1997. Direktiv 97/11/EG utvidgar tillämpningsområdet och förstärker de olika momenten i förfarandet samt inför de ändringar som följer av Unece:s Esbokonvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang. Efter gemenskapens undertecknande (i juni 1998) av Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor behövde gemenskapslagstiftningen anpassas till den konventionen. Direktivet ändrades därför genom direktiv 2003/35/EG för att anpassa bestämmelserna om allmänhetens deltagande.

Målet med MKB-direktivet är att skydda miljö och livskvalitet, samtidigt som det säkerställs att nationell lagstiftning tillnärmas när det gäller bedömningen av offentliga och privata projekts miljöpåverkan. Det är ett viktigt instrument för att miljöhänsyn ska integreras i beslutsprocessen, och en rad projekt omfattas som härigenom blir miljömässigt hållbara. Hur målet ska uppnås anges i artikel 2.1. Där föreskrivs det att vissa offentliga och privata projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering ska vara föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. Direktivet harmoniserar principerna för miljökonsekvensbeskrivningen genom att minimikrav införs, bl.a. om vilken typ av projekt som ska vara föremål för en bedömning, exploatörens huvudsakliga skyldigheter, innehållet i bedömningen och behöriga myndigheters och allmänhetens deltagande.

Alla medlemsstater har nu infört omfattande regelverk. Arbetet med att se till att direktivet genomförs effektivt och konsekvent i alla medlemsstater måste dock bedrivas kontinuerligt. Denna rapport innehåller som ett led i detta arbete en bedömning av genomförandet under dessa 20 år. I bilaga 1 anges de uppgiftskällor som i huvudsak har använts som underlag för rapporten.

Rapporten läggs fram vid en bra tidpunkt och detta av flera skäl:

- Efter utvidgningen av EU 2004 och 2007 började direktivet gälla i tolv nya medlemsstater.

- Miljöproblemen växer på områdena klimatförändringar och biologisk mångfald.

- EG-domstolen har avkunnat viktiga domar som förtydligar vissa av bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar.

- Det finns ett behov av att generera synergieffekter mellan direktivet och Esbokonventionen med dess protokoll om strategiska miljöbedömningar[4].

- MKB-direktivet har identifierats som ett instrument som kan komma ifråga för en framtida förenkling[5] med syftet att kartlägga överlappningar, luckor och möjligheter att minska lagstiftningsmässiga och administrativa bördor, i synnerhet när det gäller gränsöverskridande projekt (t.ex. rörledningar eller kraftledningar på havsbotten).

I rapporten beskrivs de starka delarna av MKB-direktivet och det belyses vilka områden som behöver förbättras. Rekommendationer lämnas där detta är relevant. Slutligen övervägs hur man kan gå till väga för att förbättra direktivet.

2. MKB-DIREKTIVETS STARKA DELAR

2.1. Fastställande av omfattande MKB-ordningar i alla medlemsstater

Överlag har medlemsstaterna i stort sett införlivat och genomfört MKB-direktivet i överensstämmelse med direktivets mål och krav. I många fall har medlemsstaterna infört skyldigheter som går utöver direktivets minimikrav. Detta gäller de viktigaste stegen i miljökonsekvensbeskrivningen som förhandskontrollen (”screening”) och avgränsningsfasen (”scoping”) :

- Förhandskontrollen är den del av MKB-processen där det avgörs om det krävs en miljökonsekvensbeskrivning. I några medlemsstater är det nödvändigt med en miljökonsekvensbeskrivning för vissa typer av projekt som förtecknas i bilaga II eller för andra projektkategorier utöver de som anges i bilagorna I och II.

- Avgränsningsfasen är den del av processen där man fastställer vad som ska ingå i den miljöinformation som ska lämnas till en behörig myndighet. Detta är en viktig del i en ändamålsenlig MKB-ordning, i första hand därför att den förbättrar kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningen. Många medlemsstater har fastställt mer omfattande krav än de minimikrav som anges i direktivet och gjort avgränsningsfasen obligatorisk samt föreskrivit att offentligt samråd ska genomföras under denna fas.

2.2. Ökat allmänt deltagande i beslutsprocessen

Direktiv 2003/35/EG skulle ha införlivats med nationell rätt senast den 25 juni 2005. I skrivande stund är det bara Irland som inte har införlivat direktivet fullt ut. Ärendet ligger nu hos EG-domstolen (mål C-427/07). Det allmänna intrycket är att erfarenheterna av tillämpningen av de nya bestämmelserna som infördes genom direktiv 2003/35/EG fortfarande är begränsade. Bilaga 2 innehåller på basis av tillgängliga uppgifter några preliminära anmärkningar om genomförandet av dessa bestämmelser. Väsentliga slutsatser kommer att dras under den bedömning som görs löpande av de nationella genomförandebestämmelsernas överensstämmelse.

De flesta medlemsstater rapporterar att ändringarna som infördes genom direktiv 2003/35/EG ökar allmänhetens deltagande i beslutsprocessen. De medlemsstater som anslöt sig till EU 2004 och 2007 rapporterar dessutom att MKB-direktivet direkt har bidragit till att stärka den demokratiska utvecklingen genom att öka allmänhetens deltagande och insynen i beslutsfattandet.

2.3. EG-domstolens förtydligande av MKB-direktivets bestämmelser

EG-domstolen har framhållit att direktivet har ett brett tillämpningsområde och syfte och att medlemsstaternas handlingsutrymme är begränsat. De flesta av EG-domstolens domar handlar om förhandskontrollen och beslutet om huruvida en miljökonsekvensbeskrivning ska genomföras eller ej. EG-domstolen har också tillhandahållit tolkningar av vissa av projektkategorierna och begreppet tillstånd , och man har behandlat frågan om godkännanden i efterhand. De viktigaste punkterna i de mest aktuella domarna sammanfattas i bilaga 3.

2.4. De allmänna fördelarna med direktivet

Två viktiga fördelar har identifierats. För det första säkerställer miljökonsekvensbeskrivningen att miljöaspekterna beaktas så tidigt som möjligt i beslutsprocessen. För det andra säkerställer MKB-förfarandet – genom att allmänheten involveras – mer insyn i beslutsprocesserna på miljöområdet och därmed också att allmänheten är införstådda med dessa beslut. Även om de flesta fördelarna med en miljökonsekvensbeskrivning inte kan uttryckas i pengar råder det bred enighet om (vilket undersökningar bekräftar) att fördelarna med att genomföra en miljökonsekvensbeskrivning överstiger kostnaderna[6].

Kommissionens erfarenheter av bedömningen av projekt som samfinansieras inom ramen för EU:s regionalpolitik, i synnerhet stora projekt, visar dessutom att miljökonsekvensbeskrivningarna har förbättrat projektutformningen och beslutsprocessen (även miljöskyddsmyndigheternas och allmänhetens deltagande) och bidragit till att miljöaspekterna beaktas.

Slutligen har genomförandet av direktivet skapat en nationell dynamik. Medlemsstaterna har ofta tagit minimikraven i direktivet som utgångspunkt och infört hårdare krav (på grundval av artikel 176 i EG-fördraget) i syfte att stärka miljöskyddet och säkerställa mer insyn. Många medlemsstater har också utvecklat egna riktlinjer för god praxis samt för speciella projektkategorier och aspekter. Dessa nationella erfarenheter kan med fördel utbytas inom hela EU.

Sammanfattningsvis kan man därför konstatera att huvudmålet med MKB-direktivet har uppnåtts och att det nu finns underlag för att höja direktivets minimikrav och förbättra direktivet.

3. OMRÅDEN SOM BEHÖVER FÖRBÄTTRAS

MKB-direktivet har utvecklats under de senaste tjugo åren av genomförande. EU-lagstiftningen har också blivit mer omfattande och ny politik har vuxit fram. Samtidigt som det säkerställs att MKB-direktivet genomförs på ett verksamt sätt i hela EU är det även nödvändigt att kartlägga områden som behöver förbättras, t.ex. luckor i genomförandet, överlappningar med andra rättsakter och bristande överensstämmelse med annan EU-politik, och att vid behov lämna rekommendationer.

3.1. Problem i samband med förhandskontrollen

MKB-direktivet ger medlemsstaterna ett brett utrymme att, på grundval av en bedömning från fall till fall och/eller genom nationella gränsvärden eller kriterier, avgöra om en miljökonsekvensbeskrivning krävs för projekt som förtecknas i bilaga II. När dessa gränsvärden eller kriterier fastställs måste medlemsstaterna beakta urvalskriterierna i bilaga III. Denna bestämmelse grundar sig på subsidiaritetsprincipen och har resulterat i en rad olika typer och nivåer av gränsvärden och kriterier i medlemsstaterna.

Genomförandet och rättspraxis visar att medlemsstaterna när de fastställer gränsvärden ofta överskrider sitt handlingsutrymme, antingen genom att bara beakta vissa av urvalskriterierna i bilaga III eller genom att på förhand utesluta vissa projekt. Antalet genomförda miljökonsekvensbeskrivningar växer visserligen, men antalet varierar stort mellan de olika medlemsstaterna (från färre än 100 och upp till 5 000), även när man jämför medlemsstater som är ungefär lika stora. De nivåer som gränsvärdena har fastställts till har stor betydelse för antalet miljökonsekvensbeskrivningar. Det finns dessutom fortfarande många fall där de ackumulerade effekterna inte beaktas, och problemet med att komma till rätta med en s.k. salamiteknik[7] kvarstår, särskilt vid stora investeringsplaner. Detta kan äventyra direktivets legitimitet och underminera ansträngningarna att fastställa gemensamma normer för förhandskontrollen. Förhandskontrollen bör därför förenklas och preciseras, t.ex. genom att urvalskriterierna i bilaga III läggs fast mer detaljerat och genom att gränsvärden, kriterier eller ”triggermekanismer” (t.ex. kommittéförfarandet) fastställs för gemenskapen. Möjligheten att ge tillstånd genom en förenklad förhandsbedömning bör övervägas.

3.2. Kvalitetsproblem

I MKB-direktivet fastställs i huvudsak förfaranderegler och inga bindande miljönormer. De behöriga myndigheterna är skyldiga att beakta resultaten av samråden och de uppgifter som har inhämtats, och de måste lämna viss information när tillståndsförfarandet avslutas (artiklarna 8 och 9), men de är inte skyldiga att dra några särskilda slutsatser av resultaten av miljökonsekvensbeskrivningen. Det är de nationella behöriga myndigheterna som ska svara för kvalitetskontrollen av en miljökonsekvensbeskrivning. Fullgoda beslut är emellertid beroende av kvaliteten på de uppgifter som används i MKB-dokumentationen och kvaliteten på hela MKB-förfarandet. Kvalitet är därför en nödvändig förutsättning för att direktivet ska vara verksamt.

3.2.1. Kvaliteten på de uppgifter som används i MKB-dokumentationen

Många medlemsstater har framhållit att den bristande kvaliteten på de uppgifter som används i MKB-dokumentationen är ett problem. Här finns stora skillnader, inte bara mellan de olika medlemsstaterna utan också inom medlemsstaterna.

Det finns flera sätt att säkerställa en ordentlig kvalitetskontroll av MKB-dokumentationen (som ofta läggs fram i form av en rapport): ändamålsenlig ackreditering av konsulter som arbetar med miljökonsekvensbeskrivningar, utarbetande av rapporter av oberoende konsulter, anlitande av oberoende externa granskare eller sakkunniga, användning av riktlinjer för särskilda frågor som ska beaktas för vissa typer av projekt, ständig uppdatering av de uppgifter som används, obligatorisk avgränsningsfas, införande av kommittéförfarandet för att uppdatera bilaga IV (uppgifter som exploatören ska lämna).

3.2.2. Kvaliteten på MKB-processen

Erfarenheterna av genomförandet visar att det finns vissa frågor som ofta kommer upp vid MKB-förfaranden.

Vad beträffar alternativ ska enligt direktivet de uppgifter som ska lämnas i MKB-dokumentationen inbegripa ”en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som exploatören övervägt och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen” . Några medlemsstater har infört ett lagstadgat krav på att överväga vissa alternativ, medan andra inte har gjort detta. De behöriga myndigheterna och allmänheten kan också bidra till urvalet av alternativ för bedömning. Bedömningen av alternativ vid MKB- förfaranden är oftast en svår fråga. Det kan bli nödvändigt att precisera vad som bör krävas enligt bestämmelserna i direktivet, t.ex. genom att införa en obligatorisk bedömning av alternativ eller genom att närmare ange en rad alternativ (som t.ex. alternativet att inte göra något alls) som ska undersökas.

Avsaknaden av bestämmelser om en rimlig tidsplan och helst en fastställd tidsram för tillståndsgivningen, miljökonsekvensbeskrivningens giltighetstid och övervakningen av väsentlig miljöpåverkan till följd av genomförandet av projekt är andra problemområden. Dessa luckor bör täppas till genom att särskilda bestämmelser införs i direktivet.

3.3. Avsaknad av harmoniserad praxis för allmänhetens deltagande

Trots ett ökat deltagande från allmänhetens sida i beslutsprocessen varierar praxis fortfarande inom EU. Detta kan konstateras utifrån följande:

- Allmänheten måste på ett tidigt stadium på ett effektivt sätt få möjlighet att delta i beslutsprocesser på miljöområdet. Det finns ingen gemensam nämnare för när samrådet ska inledas. I flera medlemsstater konsulteras allmänheten redan i ett tidigt stadium (vid förhandskontrollen eller i avgränsningsfasen). I de flesta fall konsulteras allmänheten dock för första gången angående de uppgifter som ska lämnas enligt artikel 5, vilket motsvarar minimikravet enligt direktivet.

- Enligt MKB-direktivet ska tidsfristen för det offentliga samrådet vara rimlig, eftersom korta tidsfrister är ett hinder i detta sammanhang. Tidsfristerna varierar dock betydligt[8].

- Medlemsstaterna bestämmer de närmare detaljerna för hur allmänheten ska informeras och hur samrådet ska ske. Allmänhetens deltagande blir emellertid inte effektivt om de nationella arrangemangen är begränsande (t.ex. om MKB-dokumentationen bara finns att tillgå på plats hos de behöriga myndigheterna).

- Vad beträffar den berörda allmänhetens tillgång till rättslig prövning varierar kriterierna för detta betydligt från en medlemsstat till en annan, och kostnaderna för förfarandet anses vara ett hinder i vissa medlemsstater.

Dessa brister bör åtgärdas genom bestämmelser om ett tidigt offentligt samråd vid förhandskontrollen eller avgränsningsfasen (vilket även gäller berörda parter) och om minimitidsfrister. Riktlinjer bör också tas fram om bästa praxis för att låta allmänheten få tillgång till MKB-dokumentationen.

3.4. Problem i samband med gränsöverskridande MKB-förfaranden

MKB-direktivet ger medlemsstaterna ett brett utrymme att avgöra när och hur andra medlemsstater bör involveras i MKB-förfarandet vid projekt med gränsöverskridande effekter.

Många medlemsstater har framhållit att gränsöverskridande MKB-förfaranden skapar problem som huvudsakligen beror på skillnader mellan de nationella MKB-förfarandena såsom olika steg vid projektförslagsprocessen, olika tidsfrister och språkbarriärer.

Riskerna för dubbelarbete, inkonsekvenser, bördor (t.ex. administrativa) och potentiella konflikter är höga vid projekt som genomförs på områden som omfattas av flera olika medlemsstaters jurisdiktion (t.ex. på havsbottnar). Det finns dessutom risk för att effekterna av ett projekt som genomförs i flera länder inte bedöms som helhet.

De formella och informella arrangemangen för samråd med grannländer om gränsöverskridande effekter behöver förbättras. I detta syfte kan riktlinjer utarbetas eller reglerna i direktivet skärpas (t.ex. genom att minimitidsfrister fastställs för samråd över gränserna, eller genom samordnade eller eventuellt gemensamma MKB-förfaranden vid projekt som genomförs i flera länder, eller genom att man undersöker möjligheterna att införa ett enda MKB-förfarande).

När rådet har godkänt Esbokonventionens protokoll om strategiska miljöbedömningar kan MKB-direktivet ses över för att säkerställa ett bättre genomförande av kraven i protokollet.

3.5. Bättre samordning mellan MKB-direktivet och andra EU-direktiv och annan EU-politik

Projekt som faller under MKB-direktivet omfattas i många fall även av andra EU-direktiv eller annan EU-politik på miljöområdet. Trots att bedömningskraven riskerar att överlappa varandra finns det inga rapporter om några större problem med samordningen mellan MKB-direktivet och andra direktiv eller annan politik. I allmänhet går samordningen smidigt. Det finns emellertid ett behov av att fundera på hur synergieffekterna kan förbättras mellan MKB-direktivet och lagstiftningen och politiken om vissa miljöaspekter som luftkvalitet, buller, avfalls- och vattenhantering, skydd av den marina miljön, markskydd, förebyggande av katastrofrisker (även förebyggande och begränsning av följderna av allvarliga olyckshändelser), klimatförändringen och biologisk mångfald. Det finns t.ex. vissa frågor som måste undersökas närmare för att säkerställa en bättre samordning.

3.5.1. MKB-direktivet och SMB-direktivet

Direktiv 2001/42/EG[9] (strategisk miljöbedömning – SMB) gäller ”uppströms” för vissa offentliga planer och program , medan MKB-direktivet gäller ”nedströms” för vissa offentliga och privata projekt . De två direktiven reglerar olika frågor och är olika till sin natur. Framför allt följande skillnader har konstaterats: Målen med SMB-direktivet avser en hållbar utveckling, medan målen med MKB-direktivet uteslutande är miljömässiga. SMB-direktivet föreskriver att de behöriga myndigheterna ska höras vid förhandskontrollen, att en bedömning ska göras av rimliga alternativ, och vidare finns det en uttrycklig bestämmelse om användningen av uppgifter från andra källor. SMB-direktivet innehåller dessutom krav om övervakning och kvalitetskontroll.

I teorin väntar man sig inga överlappningar. Olika områden med potentiella överlappningar[10] i tillämpning av de båda direktiven har dock identifierats. Gränsdragningen mellan en plan, ett program och ett projekt är inte alltid tydlig, och det kan därför vara svårt att avgöra om föremålet för bedömningen uppfyller kraven för tillämpningen av antingen MKB-direktivet eller SMB-direktivet eller båda två. Här är definitionerna av vissa projektkategorier, som ofta rör markanvändning, inte tydliga och detta kan leda till förväxlingar med SMB-direktivet.

Medlemsstaterna har gått till väga på olika sätt för att lösa eventuell ineffektivitet till följd av överlappande förfaranden. Många medlemsstater anser dock att de inte har tillräckliga erfarenheter för att korrekt kunna fastställa och bedöma om det föreligger överlappningar. Väldigt få medlemsstater har därför rekommenderat att de två direktiven ska slås samman. Många medlemsstater understryker att varje process bör upprätthållas och att de bör vara åtskilda, eftersom det rör sig om kompletterande förfaranden som gäller olika stadier och processer. Medlemsstaterna har också efterlyst vägledande dokument.

Med tanke på de två processernas säregenskaper och de begränsade erfarenheterna av tillämpningen av SMB-direktivet finns det för närvarande ingen anledning att slå ihop dessa direktiv. I detta skede kan en bättre samordning uppnås genom att skillnaderna mellan bestämmelserna i direktiven preciseras och genom att definitionerna förtydligas av de projektkategorier där överlappningar kan förekomma. Detta kan ske när MKB-direktivet ses över.

3.5.2. MKB-direktivet och IPPC-direktivet

Mycket få medlemsstater har utnyttjat möjligheten att fastställa ett och samma förfarande för projekt som omfattas av MKB-direktivet och direktiv 2008/1/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (nedan kallat IPPC-direktivet )[11]. I vissa medlemsstater kan samma förfarande användas på begäran av exploatören. Medlemsstaterna har infört bestämmelser om solida former av samordning (t.ex. MKB-dokumentationsdelen av dokumentationen för IPPC-ansökningar, IPPC-tillstånd förutsätter ett positivt MKB-beslut, användning av samma uppgifter, gemensamt förfarande för allmänhetens deltagande).

Generellt har det inte kommit in några rapporter om att det föreligger samordningsproblem. För samma typ av verksamhet fastställer dock IPPC-direktivet ibland gränsvärden som skiljer sig från de gränsvärden som används i MKB-direktivet, och detta kan skapa vissa problem. Det bör därför övervägas om man bör harmonisera de gränsvärden och kriterier som används för att bestämma vilka projekt som ska omfattas av kraven enligt dessa direktiv (t.ex. genom kommittéförfarandet) och rationalisera bestämmelserna om informationskraven (även med beaktande av den pågående översynen av IPPC-direktivet).

3.5.3. MKB-direktivet och biologisk mångfald

Medlemsstaterna har fastställt både informella och formella förbindelser mellan MKB-direktivet och habitat[12]- och fågel[13]direktiven (särskilt artikel 6.3–6.4[14] i habitatdirektivet). Även om det inte har kommit in rapporter om några större problem visar kommissionens erfarenheter av genomförandet att kraven i artikel 6.3–6.4 inte beaktas korrekt vid MKB-förfaranden. MKB-förfarandena är vidare inriktade på effekterna på Natura 2000-områden, samtidigt som man tenderar att förbise bestämmelserna om artskydd.

I MKB-direktivet finns det ingen uttrycklig hänvisning till begreppet biologisk mångfald (det hänvisas bara till flora och fauna). Många medlemsstater har svarat att bestämmelserna i MKB-direktivet redan i tillräcklig utsträckning beaktar det väsentliga i handlingsplanen för biologisk mångfald [15] och att deras nationella MKB-regler effektivt förebygger utarmningen av den biologiska mångfalden. Det förefaller dock högst osannolikt att EU kommer att uppnå målet att senast 2010 stoppa minskningen av den biologiska mångfalden[16]. Intensiva ansträngningar kommer att behövas. Mot bakgrund av detta kan överväganden till förmån för den biologiska mångfalden uttryckligen återspeglas i texten till MKB-direktivet. Dessutom kan ett enda bedömningsförfarande fastställas för projekt som omfattas av MKB-direktivet och artikel 6.3–6.4 i habitatdirektivet.

3.5.4. MKB-direktivet och klimatförändringarna

MKB-direktivet behandlar inte uttryckligen frågor som rör klimatförändringarna. Merparten av medlemsstaterna konstaterar att dessa frågor inte i tillräcklig omfattning identifieras och bedöms inom ramen för MKB-processen. Eventuella bedömningar av effekterna av klimatförändringarna begränsas ofta till utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser dels från industrin, dels till följd av ökade transporter som led i undersökningar av luftkvaliteten, eller som indirekta effekter. Miljökonsekvensbeskrivningen handlar ofta bara om att bedöma existerande utsläpp och se till att luftkvalitetsnormer uppfylls. Effekterna på klimatet, de ackumulerade effekterna av ytterligare ett projekt och en anpassning till klimatförändringarna beaktas inte tillräckligt i miljökonsekvensbeskrivningarna.

Ovanstående frågor måste åtgärdas. En rad särskilda projektkategorier har identifierats där hänsyn till klimatförändringarna uttryckligen bör avspeglas i miljökonsekvensbeskrivningen. Det rör sig här främst om projekt som leder till potentiellt avsevärda kolidioxidutsläpp, t.ex. energi- och transportinfrastrukturprojekt, men det handlar också om projekt där energieffektivitet är ett centralt inslag. Införandet av kommittéförfarandet kan vara ett alternativ för att uppdatera bilagorna I och II.

Medlemsstaterna har vidare efterlyst bedömningsverktyg (t.ex. för att integrera aspekter som rör klimatförändringarna i MKB-processen). Kommissionen kommer senast 2011 att ta fram riktlinjer för att se till att klimateffekter beaktas i MKB-direktivet[17].

4. SLUTSATSER

Denna rapport bekräftar att målen med MKB-direktivet generellt sett har uppnåtts. Principerna för den miljömässiga bedömningen har införts i de nationella MKB-systemen. Alla medlemsstater har infört omfattande regelverk och genomför miljökonsekvensbeskrivningen på ett sätt som i stort sett stämmer överens med kraven i direktivet. I många fall har medlemsstaterna infört hårdare krav än de som anges i direktivet. Miljöhänsyn ingår därför nu i beslutsprocessen, som har blivit öppnare.

Utvecklingen på detta område är emellertid en löpande process. Samtidigt som det säkerställs att MKB-direktivet genomförs effektivt i hela det utvidgade EU är det också nödvändigt att se till att MKB-direktivet anpassas till gällande regelverk och politik i gemenskapen och internationellt. I denna rapport identifieras områden där det är nödvändigt med förbättringar (t.ex. i fråga om förhandskontrollen, allmänhetens deltagande, kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna, gränsöverskridande MKB-förfaranden, samordning mellan MKB-direktivet och andra direktiv och annan politik för miljöskyddet bl.a. beträffande klimatförändringarna och biologisk mångfald). Här lämnas också rekommendationer till möjliga åtgärder.

Dessa resultat är relevanta för en förenkling. Kommissionen kommer att överväga alla metoder för en förenkling (kodifiering, kodifiering kombinerat med införande av kommittéförfarandet, omarbetning, sammanslagning, lagstiftning). Ett eventuellt initiativ till förenkling kommer att syfta till att stärka miljöskyddet, öka graden av harmonisering och förenkla gällande förfaranden. Oavsett vilken strategi som väljs kommer kommissionen att se till att eventuella större ändringar blir föremål för ett samråd med alla berörda parter, och att en konsekvensbedömning genomförs.

BILAGA 1: Uppgiftskällor som ligger till grund för rapporten

- Medlemsstaternas svar på kommissionens frågeformulär om hur direktivet tillämpas och hur verksamt det är (dessa skickades ut 2007 och 2008).

- Den undersökning som på kommissionens uppdrag har genomförts om hur direktivet tillämpas och hur verksamt det är (2009).

- Resultaten av tidigare rapporter om hur direktivet tillämpas och hur verksamt det är.

- Relevanta studier som genomförts på uppdrag av kommissionen: "The Relationship between the EIA and the SEA Directives" (2005); "Costs and benefits of the EIA Directive" (2006); "Inventory of EU Member States' measures on access to justice in environmental matters" (2007 ) ; "Evaluation of EU legislation - Directive 85/337/EEC (Environmental Impact Assessment, EIA) and associated amendments" (2007).

- Kommissionens erfarenheter av hur direktivet tillämpas (även uppgifter från klagomål, petitioner och rättspraxis).

BILAGA 2: Preliminära anmärkningar om genomförandet av de nya bestämmelserna som infördes genom direktiv 2003/35/EG

Definitioner av ”allmänheten” och ”den berörda allmänheten” (artikel 1.2): Alla medlemsstater tycks tillämpa en bred definition av ”allmänheten” och tillåter att alla fysiska och juridiska personer deltar i beslutsprocessen. Bilden när det gäller definitionen av ”den berörda allmänheten” är mer blandad. Merparten av medlemsstaterna har infört en definition i sin nationella lagstiftning. Vissa medlemsstater skiljer inte mellan "allmänheten" och ” den berörda allmänheten" . Det är fortfarande oklart om det kan vara ett problem att det saknas en exakt definition.

Alternativet att, efter bedömning från fall till fall, undanta projekt som avser det nationella försvaret från en miljökonsekvensbeskrivning (artikel 1.4): Merparten av medlemsstaterna har infört dessa bestämmelser i sin lagstiftning. Av de uppgifter som kommissionen har fått framgår det dock att detta alternativ sällan tycks användas.

Skärpta bestämmelser om samråd med allmänheten (artikel 6.2 och 6.3): Generellt sett har allmänheten godtagbara möjligheter att delta i beslutsprocessen. Även om det krävs en mer detaljerad utredning för att man ska kunna bedöma hur verksamt dessa bestämmelser genomförs kan en positiv utveckling konstateras: I en rad medlemsstater har man redan infört samråd med allmänheten i avgränsningsfasen, och några medlemsstater har även infört samråd med allmänheten vid förhandskontrollen.

Ändringar eller utvidgningar av projekt som förtecknas i bilagorna I och II : Alla medlemsstater rapporterar att man har antagit nationella bestämmelser för att följa de nya reglerna enligt direktiv 2003/35/EG.

Uppgifter om allmänhetens deltagande i informationen om det slutliga beslutet (artikel 9.1) och bestämmelser om allmänhetens möjligheter till rättslig prövning (artikel 10a): Det går inte att i nuläget dra några slutsatser om genomförandet av dessa bestämmelser. Kommissionen har dock redan fastställt att problem med införlivandet föreligger i några medlemsstater, och överträdelseförfaranden har inletts i enlighet med artikel 226 i EG-fördraget.

BILAGA 3: De viktigaste resultaten av aktuella domar av EG-domstolen

EG-domstolen har understrukit att MKB-direktivet har ett brett tillämpningsområde och syfte[18] och försöker säkerställa att medlemsstaternas handlingsutrymme inte åsidosätter direktivets syfte, vilket är att inget projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön i den mening som avses i direktivet får undantas från kravet på miljökonsekvensbeskrivning annat än om projektet ifråga, på grundval av en helhetsbedömning, kan antas vara sådant att det inte kan ha betydande påverkan på miljön.

Förhandskontroll (beslut om en miljökonsekvensbeskrivning ska genomföras eller ej)

Medlemsstaterna är skyldiga att beakta alla relevanta urvalskriterier i bilaga III när man fastställer kriterier eller gränsvärden för projekt enligt bilaga III. En medlemsstat som fastställer kriterier och/eller gränsvärden som endast beaktar projektens storlek, utan att även ta hänsyn till alla kriterier i bilaga III, överskrider det handlingsutrymme som föreskrivs i direktivet[19].

Ett beslut, i vilket den behöriga nationella myndigheten har fastställt att projektet inte är av den karaktären att det krävs en miljökonsekvensbeskrivning, ska innehålla eller åtföljas av alla uppgifter som krävs för att det ska kunna kontrolleras att beslutet är grundat på en adekvat förhandskontroll i enlighet med de krav som uppställs i direktiv 85/337[20].

Tolkning av vissa projektkategorier i bilagorna I och II

MKB-direktivet ska tolkas på så sätt att det däri föreskrivs att en miljökonsekvensbeskrivning ska ske av projekt som avser ombyggnad eller förbättringar av stadsgator (projekt som omfattas av bilaga I.7.b eller I.7.c eller av bilaga II.10.e eller av bilaga II.13) om de, med hänsyn till sin art, omfattning eller lokalisering samt, om så är fallet, ömsesidiga påverkan på andra projekt, kan ha en betydande miljöpåverkan[21].

Bilaga II.12 jämförd med bilaga I.7 till direktiv 85/337, i deras ursprungliga lydelse, avser också sådana ändringsarbeten som utförs på en existerande flygplats infrastruktur utan förlängning av banlängden, om de på grund av sin art, betydelse och beskaffenhet kan anses utgöra en ändring av själva flygplatsen. Detta är bland annat fallet med arbeten som utförs i syfte att på ett väsentligt sätt kunna öka flygplatsens verksamhet och flygtrafiken[22].

En nationell bestämmelse som kräver en miljökonsekvensbeskrivning för projekt för tätortsbebyggelse (bilaga II.10.b) utanför tätorter inskränker direktivets tillämpningsområde[23]. Argumentet att ett projekt som är avsett för bebyggelse på fullt ut exploaterad mark inte skulle ha någon betydande miljöpåverkan avvisades. När beslut fattas om denna typ av projekt har betydande miljöpåverkan bör medlemsstaterna beakta deras art, storlek och lokalisering samt alla kriterier för förhandskontroll som anges i bilaga III.

Tillstånd

Ett avtal mellan offentliga myndigheter och ett privat företag är inte ett projekt i den mening som avses i MKB-direktivet: det ankommer på den nationella domstolen ”att på grundval av tillämpliga nationella bestämmelser avgöra om ett sådant avtal innehåller ett tillstånd i den mening som avses i artikel 1.2 i direktiv 85/337. I detta sammanhang skall det prövas huruvida detta tillstånd ingår i ett förfarande i flera etapper som utgörs av ett huvudsakligt beslut och beslut om verkställande, och om hänsyn skall tas till den kumulativa effekten av flera projekt vars miljöpåverkan skall bedömas som en helhet." [24]

Den inverkan som projektet kan få på miljön ska identifieras och bedömas under handläggningen av det huvudsakliga beslutet, när det i nationell rätt föreskrivs att tillståndsprocessen ska äga rum i flera etapper, varav en leder till det huvudsakliga beslutet och den andra till ett beslut om verkställande som inte kan överskrida de parametrar som fastställts i det huvudsakliga beslutet. Endast om denna inverkan kan identifieras först under handläggningen inför beslut om verkställande ska bedömningen göras under denna handläggning.[25] En miljökonsekvensbeskrivning ska genomföras i en senare etapp om det, i det fall godkännandet sker i flera etapper, under den andra etappen framkommer att projektet kan medföra en betydande miljöpåverkan.

Godkännanden i efterhand av lagstridiga handlingar

Även om gemenskapsrätten inte utgör ett hinder för att det enligt nationella bestämmelser i vissa fall kan vara tillåtet att godkänna lagstridiga transaktioner eller handlingar i efterhand måste ”en sådan möjlighet enligt gemenskapsrätten underkastas villkoret att det inte möjliggör för de berörda att kringgå gemenskapsbestämmelserna eller att inte tillämpa dem och att möjligheten förblir ett undantag ”[26].

Administrativa avgifter

Uttagandet av en administrativ avgift för allmänhetens deltagande i samrådsprocessen är inte i sig oförenligt med MKB-direktivets syfte[27]. Avgifternas storlek får dock inte ”fastställas till en sådan nivå att direktivet hindras från att få full verkan i enlighet med dess syfte” . Detta skulle vara fallet om en avgift utgjorde ett hinder för att utöva den rätt att delta i bedömningsförfarandet som följer av artikel 6 i direktivet på grund av det belopp som avgiften i fråga utgick med.

[1] EGT L 175, 5.7. 1985, s. 40.

[2] EGT L 73, 14.3. 1997, s. 5.

[3] EUT L 156, 25.6.2003, s. 17.

[4] Det godkändes genom beslut 2008/871/EG, EUT L 308, 19.11.2008, s. 33.

[5] KOM(2009) 15.

[6] Kostnaderna för att genomföra en miljökonsekvensbeskrivning uttryckt som andel av projektkostnaderna uppgår normalt till mellan 0,1 % (vid stora projekt) och 1,0 % (små projekt). Dessa kostnader ger en första överblick, men andra kostnader (t.ex. för senare ändringar, rapportering, förseningar) ingår naturligtvis inte i detta.

[7] Det vill säga när projekt delas upp i två eller fler separata delar så att varje enskild del inte kräver någon miljökonsekvensbeskrivning och det därmed inte görs någon bedömning av projektet som helhet, eller när man får tillstånd för ett projekt som ligger under gränsvärdet (och därmed inte behöver göra någon miljökonsekvensbeskrivning) och senare utvidgar projektet eller dess kapacitet så att gränsvärdet överskrids.

[8] Vid förhandskontrollen kan den vara upp till 45 dagar, och vid avgränsningsfasen och samrådet om dokumentationen är tidsfristen mellan 10 och 60 dagar.

[9] EGT L 197, 21.7.2001, s. 30.

[10] T.ex. vid stora projekt som består av delprojekt, projekt som kräver ändringar i markanvändningsplaner, planer och program som fastställer bindande kriterier för senare tillstånd för projekt samt vid ett hierarkiskt samband mellan SMB och MKB (på engelska tiering )

[11] EUT L 24, 29.1.2008, s. 7.

[12] Direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, EGT L 206, 22.7.1992, s. 7.

[13] Direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar, EGT L 103, 25.4.1979, s. 1.

[14] Denna artikel innehåller förfaranderelaterade och materiella skyddsåtgärder för planer och projekt som sannolikt har en betydande inverkan på ett Natura 2000-område.

[15] KOM(2006) 216.

[16] KOM(2008) 864.

[17] KOM(2009) 147.

[18] T.ex. mål C-121/03.

[19] Mål C-66/06, punkterna 62-63 .

[20] Mål C-87/02, punkt 49.

[21] Mål C-142/07.

[22] Mål C-2/07.

[23] Mål C-332/04.

[24] Mål C-2/07.

[25] Mål C-201/02, punkt 52, C-508/03, C-290/03.

[26] Mål C-215/06, punkterna 57-61 .

[27] Mål C-216/05, punkterna 37–38 och 42–44. Denna dom avser direktivet innan ändringarna enligt direktiv 2003/35/EG infördes.