Accept Refuse

EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52009AE0886

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt, när det gäller skatteundandragande vid import och andra gränsöverskridande transaktioner KOM(2008) 805 slutlig – 2008/0228 (CNS)

OJ C 277, 17.11.2009, p. 112–116 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

17.11.2009   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 277/112


Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt, när det gäller skatteundandragande vid import och andra gränsöverskridande transaktioner”

KOM(2008) 805 slutlig – 2008/0228 (CNS)

(2009/C 277/24)

Föredragande: Umberto BURANI

Den 28 januari 2009 beslutade rådet att i enlighet med artikel 93 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt, när det gäller skatteundandragande vid import och andra gränsöverskridande transaktioner”

KOM(2008) 805 slutlig – 2008/0228 (CNS).

Facksektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 1 april 2009. Föredragande var Umberto BURANI.

Vid sin 453:e plenarsession den 13–14 maj 2009 (sammanträdet den 13 maj 2009) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 192 röster för och 5 nedlagda röster:

1.   Sammanfattning och slutsatser

1.1   I meddelandet (1), som offentliggjordes samtidigt som det förslag till direktiv som behandlas i detta yttrande, föreslår kommissionen en handlingsplan på kort sikt, kanske mer realistisk och genomförbar än de andra handlingsplaner som tidigare lagts fram i kampen mot skattebedrägeri. Tidigare planer byggde på mer omfattande strategier och var mer långsiktiga, men de fick inte fullt stöd från olika medlemsstater. Handlingsplanen på kort sikt innehåller gemensamma normer för registrering och avregistrering i VIES-registren (2), bättre kontrollverktyg genom förbättrad kommunikation och bättre samarbete mellan medlemsstaterna, och på sikt inrättandet av Eurofisc, ett operativt granskningsorgan. När det slutligen gäller indrivning av förlorade skatteintäkter har ett förslag till direktiv offentliggjorts samtidigt med meddelandet, och det innehåller det första konkreta förslaget till genomförande av handlingsplanen.

1.2   EESK välkomnar meddelandet, som redovisar ett inte helt otillfredsställande genomförande av mervärdesskattesystemet, som fortfarande efter åtskilliga årtionden kallas ”tillfälligt”. Systemet är emellertid alltför komplicerat och kostsamt, och framför allt möjliggör det avsevärd skatteflykt. De elektroniska förfarandena utgör en nödvändig förutsättning för bekämpningen av skatteflykt, men effektiviteten är beroende av att de tillämpas enhetligt av medlemsstaterna. För närvarande är vi långt ifrån denna målsättning. En fara är antagandet av icke-samordnade eller skiljaktiga nationella lösningar.

1.3   Vissa förslag formuleras om aspekter som skulle kunna omfattas av handlingsplanen: En översyn av SCAC-modellen (Standing Committee for the Administrative Cooperation, den ständiga kommittén för administrativt samarbete), bättre möjligheter att få tillgång till och kunna utnyttja databaser och en lagstiftning som balanserar uppgiftsskydd och samarbete mellan förvaltningarna, skapande av professionella referensorgan som utgör gränssnittet mellan de olika förvaltningarna samt certifiering av aktörernas tillförlitlighet.

1.4   I direktivförslaget klarläggs i första hand vissa bestämmelser i grunddirektivet om undantag från skatteplikt, där tolkningen har möjliggjort missbruk. Man konstaterar att tillämpningen av bestämmelser som medger undantag när importerade varor säljs inom gemenskapen är svår att kontrollera på fältet. Genom de nya bestämmelserna fastställs en serie försiktighetsåtgärder, bland annat krav på importören för att vid importtillfället tillhandanhålla uppgifter som gör det möjligt att identifiera mottagaren.

1.5   Kommittén ställer sig helt bakom dessa bestämmelser, liksom de bestämmelser som berör det solidariska betalningsansvaret mellan säljare och köpare med hemvist i olika länder om den ena inte fullföljer sina åtaganden vad avser mervärdesskatt. Det rör sig emellertid inte om några nya nyskapande bestämmelser – de finns redan och tillämpas strikt inom medlemsstaterna. De lämnas emellertid nästan helt utan avseende när det krävs samarbete mellan förvaltningarna i olika medlemsstater.

1.6   När det gäller ansvaret vill EESK rikta uppmärksamheten på en aspekt som aldrig beaktas: förvaltningarnas ansvar gentemot skattebetalarna och gentemot andra förvaltningar i de fall då fel eller förseningar orsakar ekonomiska skador eller rättsliga problem. Av grundläggande rättvise- och öppenhetsskäl borde denna fråga regleras.

2.   Inledning

2.1   Förslaget till direktiv och kommissionens meddelande utgör en uppföljning av två tidigare meddelanden: Ett från 2006 som inledde debatten om kravet på en ”samordnad strategi” i kampen mot skattefusk i allmänhet, och ett från 2007 som fokuserade på momsbedrägerier, och utvecklade centrala beståndsdelar i en strategi. I februari 2008 godkände rådet ytterligare ett meddelande om ett förslag till antagande av två mer ”omfattande” åtgärder för att ändra mervärdesskattesystemet i syfte att bekämpa bedrägeri, nämligen ett system för beskattning av transaktioner inom gemenskapen och ett system med allmän omvänd betalningsskyldighet. I det andra fallet hade kommissionen erbjudit sig att inleda ett pilotprojekt. Ekofinrådet lyckades emellertid inte nå en överenskommelse.

2.2   Inför den uppenbara bristen på politisk vilja att anta en gemensam politik med mer djupgående verkan lade kommissionen fram ett förslag om en handlingsplan på kort sikt som kompletterades med en tidsplan för genomförandet, en ”konventionell” lösning som skulle kunna ha bättre möjligheter att få ett positivt mottagande.

2.3   En gemenskapsstrategi är nödvändig både på lagstiftningsnivå och på operativ nivå, även om den senare faller inom medlemsstaternas exklusiva befogenheter. De olika förvaltningarnas skilda metoder har uppmuntrat bedragarna att flytta sin verksamhet till de länder som inte vidtar lämpliga åtgärder. Å andra sidan utgör efterlevandekostnaderna i företagen ett problem – de tvingas använda olika förfaranden beroende på i vilket land de bedriver sin verksamhet.

2.4   Förslaget till direktiv, som offentliggjordes samtidigt med meddelandet, utgör ett första initiativ vad avser de konventionella åtgärderna. Det särskilda undantaget från mervärdesskatteplikt vid import regleras redan genom grunddirektivet om mervärdesskatt (2006/112/EG), men den ursprungliga formuleringen möjliggjorde tolkningar som leder till missbruk. I förslaget klargörs villkor och begränsningar för undantaget. Samtidigt får medlemsstaterna ett instrument som möjliggör indrivning av undanhållen mervärdesskatt.

3.   Meddelandets innehåll

3.1   Kommissionen har låtit granska tidigare åtgärder inom ramen för expertgruppen för en strategi för bekämpning av skattebedrägeri, och därmed kunnat fastställa tre centrala åtgärdsområden för handlingsplanen på kort sikt i fråga om bedrägeribekämpning: ett mer vattentätt mervärdesskattesystem, bättre instrument för kontroll och undersökning samt bättre möjligheter att driva in förlorade skatteintäkter.

3.2   När det gäller att förbättra systemet krävs tydliga gemensamma normer för registrering och avregistrering av uppgifter i VIES-systemet (VAT Information Exchange System). I vissa medlemsstater är registreringsnumret för mervärdesskatt giltigt även efter det att personen befunnits skyldig till bedrägeri. På så vis kan dessa personer fortsätta sin verksamhet. Kommissionen kommer inom kort att presentera ett lagstiftningsförslag om gemensamma normer för registrering och avregistrering av uppgifter i VIES-systemet. Förslaget kommer också att innehålla bestämmelser om aktörernas rätt att få elektronisk tillgång till information om motpartens namn, adress och registreringsnummer för mervärdesskatt, en rättighet som i dag avvisas eller begränsas i vissa medlemsstater. Andra bestämmelser kommer att gälla ett gemensamt, förenklat och moderniserat system för fakturering. Slutligen kommer det att finnas bestämmelser om informationsutbyte som ska undanröja tolkningsskillnader mellan medlemsstater i fråga om mervärdesskattens utkrävbarhet och säkerställa att samtidig rapportering sker mellan de berörda förvaltningarna.

3.3   Kontrollverktygen utgör den känsligaste delen av systemet, och kanske den där det brister mest. Fokus ligger på de svaga punkter som identifierats: kommunikation, samarbete och tillgång till uppgifter. Ett paket med förslag till rättsakter är under granskning. Ett lovande operativt instrument är inrättandet av Eurofisc, ett europeiskt nätverk för tidig varning med Eurocanet som förebild, ett nätverk som skapats av Belgiens skatteförvaltning med stöd av kommissionen och Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF).

3.4   Det tredje avsnittet i handlingsplanen, bättre möjligheter att driva in förlorade skatteintäkter, omfattar en rad åtgärder. I första hand uppmuntras medlemsstaterna att anta rättsliga åtgärder mot bedragare som bedriver verksamhet på deras territorium och som har orsakat förlorade mervärdesskatteintäkter i ett annat medlemsland. Den viktigaste delen berör emellertid principen om solidariskt betalningsansvar mellan operatörer med hemvist i olika medlemsstater, en princip som redan har en rättslig grund, men som varje medlemsstat hittills har tillämpat enbart på det egna territoriet och endast på operatörer som faller under den egna jurisdiktionen. Ett förslag om enhetliga system för verkställighet eller försiktighetsåtgärder kommer för övrigt att presenteras för att förbättra möjligheterna till gränsöverskridande skatteuppbörd. Slutligen kommer man att försöka finna en slutgiltig lösning av problemet med gränsöverskridande skydd för mervärdesskatteinkomster, oberoende av vilken medlemsstat som är mottagare, ett problem som hittills enbart ett fåtal länder har granskat.

4.   Allmänna kommentarer

4.1   Kommissionen fortsätter sitt arbete med att anpassa bestämmelserna om tillämpning, förvaltning och uppbörd av mervärdesskatt, som fortfarande är ett ”tillfälligt system”, 40 år efter inrättandet. Om man ska uppnå ett permanent system förutsätter det en harmonisering av skattesatserna och möjlighet för beskattningsbara personer att betala skatten direkt i det egna landet genom att låta fakturan omfatta mervärdesskatten på det vis som nu sker inom landet. Detta mål är ännu inte i sikte. Skälen är vare sig tekniska eller juridiska: de är av politisk natur, och därför nästan omöjliga att lösa. De förslag som nu lagts fram är således ”konventionella åtgärder” för att öka effektiviteten i ett system som är ”tillfälligt” endast till namnet.

4.2   Från den utgångspunkten måste man ändå säga att mervärdesskattesystemet som helhet inte är helt otillfredsställande, även om många aspekter kan förbättras. Systemet är emellertid komplicerat, dyrbart och – vilket är värre – fortfarande öppet för massiv skatteflykt på internationell nivå. Problemet ligger i själva utformningen av det tillfälliga systemet, som endast (en i dag obefintlig) politisk vilja skulle kunna förvandla till ett enklare och effektivare permanent system.

4.3   Kommissionen gör sitt bästa för att korrigera de största och mest uppenbara olägenheterna, klämd mellan rådet, som inte klarar att fatta enhälliga beslut, och medlemsstaterna, som var en på sitt område strävar efter att hantera de egna problemen med egna lösningar. Ett första exempel som kommissionen tar upp är de elektroniska förfarandena, som reglerar förbindelserna mellan de skattskyldiga och förvaltningarna. Vissa medlemsstater, liksom vissa tredje länder, ligger i fas med tiden, medan andra har halkat efter. Kommissionen sammanfattar läget på följande sätt: ”Det är rimligt att säga att hanteringen av mervärdesskattesystemet i EU i allmänhet inte har hållit jämna steg med utvecklingen av informationstekniken” (3). Kommittén kan bara instämma.

4.4   Det är således inte överraskande att olika medlemsstater, både de mer avancerade och de övriga, arbetar med de egna aktörerna för att försöka finna bättre förvaltningslösningar. Detta oroar kommissionen, som ser en fara i icke-samordnade och skiljaktiga nationella lösningar, och rekommenderar medlemsstaterna att ”samordna utvecklingen”. EESK skulle här vilja hänvisa till verkligheten: När det rör sig om att samordna verksamhet som berör hela gemenskapen, har EU möjlighet att lagstifta. Gemenskapen har utövat och utövar denna rätt på ett exemplariskt sätt. När problemen däremot är medlemsstatsinterna har kommissionen inga befogenheter och rekommendationer får liten genomslagskraft: Varje medlemsstat har goda skäl att agera självständigt. Samordnade lösningar dyker endast upp när två eller flera medlemsstater har gemensamma intressen.

4.5   Mot den bakgrunden välkomnar EESK kommissionens initiativ, som försiktigtvis kallas ”förslag”: Att inrätta en särskild arbetsgrupp där företrädare för skattemyndigheter och företag deltar (man nämner inte certifierade verksamhetsutövare) med uppdrag att ta fram ett gemensamt arbetssätt i förhållande till de olika problem som dyker upp i förbindelserna mellan aktörerna. Kommissionen rekommenderar parterna att ”tillhandahålla de sakkunskaper och resurser som krävs för att uppgiften ska ha en chans att lyckas”. Kommittén önskar lycka till.

5.   Kvarstående problem

5.1   EESK vill utnyttja tillfället att föreslå några viktiga aspekter som handlingsplanen borde innehålla även om de inte är direkt förknippade med bedrägeribekämpning: Effektiva strukturer och effektiva bestämmelser bidrar i sig till ett system som inte är öppet för missbruk, eller som åtminstone förebygger missbruk och i värsta fall beivrar brott.

5.2   När det gäller elektroniska förfaranden har kommissionen redan gjort vad den har kunnat med ”rådets förordning (EG) nr 1798/2003 av den 7 oktober 2003 om administrativt samarbete i fråga om mervärdesskatt och om upphävande av förordning (EEG) nr 218/92”. På det praktiska området kan man se att SCAC-modellen (Standing Committee for the Administrative Cooperation, den ständiga kommittén för administrativt samarbete), som används för informationsutbyte och framställningar om åtgärder, borde ses över för att förfarandena bättre ska uppfylla kraven på snabba och precisa svar.

5.3   När det gäller databaser är problemet svårare. Det handlar inte enbart om möjligheterna att utnyttja databaserna, utan också och framför allt om uppgifternas tillgänglighet och fullständighet. Med särskild hänvisning till mervärdesskatt gäller det delvis att finna jämvikten mellan uppgiftsskydd och samarbete mellan förvaltningarna, en fråga som endast kan lösas med en rättsakt som i detalj avgränsar kraven på respektive sida, vilka uppgifter som ska skyddas och vilka som inte ska skyddas, under vilka omständigheter och i vilka former tillgång till information ska medges. Rekommendationer eller överenskommelser räcker inte – frågan behöver en solid rättslig grund som utan att påverka de grundläggande friheterna prioriterar allmänintresset.

5.4   Ett praktiskt problem som kvarstår att lösa är hur informationen insamlas ute på fältet: Medlemsstaterna bör skapa professionella referensorgan som kan samla in erforderliga uppgifter till de medlemsstater som efterfrågar dem, och som har tillstånd att utbyta information med sina motsvarigheter i övriga berörda medlemsstater. Gemenskapen skulle kunna bidra till att inrätta ett verkligt ”insatsnätverk” med möjlighet till direkt samverkan genom särskilda kanaler i samarbete med de undersökande myndigheterna.

5.5   Kommittén vill understryka att inga gemensamma lösningar kan klara sig utan ett perfekt fungerande VIES-system, som ger förvaltningarna möjlighet att i realtid få tillgång till uppgifter om alla transaktioner. Grundvalen är tillförlitligheten hos de skattskyldiga som tilldelas ett momsnummer. Denna tillförlitlighet bör prövas genom en förebyggande kontroll av de nödvändiga egenskaperna. Om, och när, det går att förena de två villkoren, funktion i realtid och förebyggande certifiering, skulle bedrägerier som bygger på skenföretag eller ”målvakter” minska drastiskt.

5.6   I väntan på helhetslösningar, som inte tycks vara nära förestående, skulle man kunna prioritera en granskning av möjligheterna att ”certifieratillförlitligheten hos aktörerna inom branschen med regler som är gemensamma för EU:s alla länder. Om varje mervärdesskattenummer motsvarades av en handling som utfärdats av behörig skattemyndighet skulle man både skydda medlemsstaternas nationella intressen och de kommersiella intressena hos gemenskapens aktörer. Om man kunde sprida uppgifterna via ett nätverk skulle man omedelbart kunna få besked om tillfälliga eller permanenta återkallelser av certifieringen.

6.   Direktivförslaget: preciseringar och nya bestämmelser

6.1   Som anges i inledningen till förslaget ingår det i ”det första paket av åtgärder som tillkännages i det meddelandet”. Förslaget syftar till att införa två ändringar i grunddirektivet, 2006/112/EG: En för att klargöra vissa bestämmelser rörande undantag från mervärdesskatteplikt vid import, där tolkningen har gett upphov till missbruk som har gjort det möjligt att undgå betalning av mervärdesskatt, och den andra ändringen för att göra tillämpningen av solidariskt betalningsansvar obligatorisk i stället för valfri i samband med vissa fall av gemenskapsintern leverans av varor.

Undantag från mervärdesskatteplikt vid import (artikel 143 d) beviljas om importen följs av en gemenskapsintern leverans eller överföring av varorna till en skattskyldig i en annan medlemsstat. Enklare uttryckt beviljas undantag när de importerade varorna säljs av importören till en annan skattskyldig inom EU. Bedrägeriutredarna har pekat på missbruk i stor skala, beroende på att gemenskapens bestämmelser om detta undantag inte har genomförts tillräckligt i nationell lagstiftning. Resultatet är, enligt kommissionen, ”en situation där det inte garanteras att tull- och skattemyndigheterna i gemenskapen följer upp de importerade varornas fysiska befordran”. På skattemyndigheternas jargong handlar det om ”gemenskapsinterna bedrägerier via skenföretag”.

6.2.1   Bestämmelserna i förslaget föreskriver framläggande av dokumentation som syftar till att bevisa att de som begär undantaget faktiskt uppfyller kraven i grunddirektivet: De ska vara registrerade för mervärdesskatt eller ha utsett en skatterepresentant i importmedlemsstaten. Det krävs bevisning för att de importerade varorna kommer att transporteras eller försändas till en annan medlemsstat. Importören ska vid importtillfället tillhandahålla uppgifter som gör det möjligt att identifiera mottagaren.

6.2.2   Kommittén har inga särskilda kommentarer till detta, eftersom det rör sig om en fråga där skälet bakom bestämmelserna är en förbättring av de administrativa systemen för att undvika eventuella bedrägerier. Kvar står emellertid vissa frågetecken när det gäller så kalladetredje territorier”. Begreppet ”medlemsstat” definieras i mervärdesskattesammanhang i grunddirektivets artikel 5.2. I den därpå följande artikel 6 fastställs att direktivet inte ska tillämpas påtredje territorier  (4)”, som är undantagna från betalning av mervärdesskatt vid import på grund av bestämmelserna i artikel 143 c och 143 d. Bestämmelserna är otvetydiga, men man bör kontrollera om, och i vilken utsträckning, detta undantag skyddar tillämpningen av mervärdesskattebestämmelserna från missbruk.

Den nya bestämmelsen i direktivförslaget (artikel 1.2) ersätter artikel 205 i grunddirektivet, som föreskriver att en annan person än den som är betalningsskyldig ska vara solidariskt ansvarig för betalning av mervärdesskatten. I praktiken, och mycket kortfattat uttryckt, föreskriver bestämmelserna att säljaren deklarerar de egna gemenskapsinterna transaktionerna, för att köparens medlemsstat ska bli medveten om att beskattningsbara transaktioner ägt rum på medlemsstatens territorium.

6.3.1   Principen om solidariskt betalningsansvar syftar till att göra säljaren medveten om inte bara sin informationsskyldighet, utan också implicit om nödvändigheten av att noga välja och lära känna kunderna och deras betalningsförmåga: Om de senare inte uppfyller sina förpliktelser kan medlemsstaten driva in den obetalda mervärdesskatten och eventuella böter från säljaren. Medlemsstaterna har vederbörligen tillämpat bestämmelserna, men endast i fråga om transaktioner inom landet. Om medlemsstaterna inte utvidgar principen till internationella transaktioner har de glömt att de är skyldiga att samarbeta också för att skydda förvaltningarnas intresse i destinationsmedlemsstaten.

6.3.2   Det nya förslaget syftar till att avhjälpa denna brist genom att uttryckligen utvidga principen om solidariskt betalningsansvar till internationella transaktioner. Man kan emellertid notera att principen om solidariskt betalningsansvar enligt kommissionen (5) föreskrivs redan i mervärdesskattedirektivets artikel 205, ”men medlemsstaterna har hittills bara tillämpat det vid inhemska transaktioner”.

6.3.3   Sammanfattningsvis ställer sig EESK helt bakom kommissionens förslag. Kommittén vill emellertid rikta uppmärksamheten på behovet av att fastställa bestämmelser och praktiska möjligheter att driva in en fordran som härrör från en förvaltning i en medlemsstat gentemot en invånare i en annan medlemsstat. Den rättsliga vägen innebär att man måste utnyttja bestämmelser om ömsesidigt juridiskt bistånd. Indrivning den administrativa vägen genom förvaltningen i exportörens medlemsstat kräver detaljerade avtal och lösningar på underliggande rättsliga problem.

6.3.4   Kommittén vill göra en sista observation som är generell men som berör ämnet för förslaget, vars huvudsyfte är att försvara skattemyndigheternas intressen. Inte någonstans i texten talas om förvaltningarnas ekonomiska eller juridiska ansvar gentemot skattebetalarna, i händelse av fel eller förseningar i överföringen av motpartens uppgifter, och inte heller diskuteras förvaltningarnas ansvar i förhållande till förvaltningar i andra länder. Lagstiftning som bygger på rättvisa och öppenhet bör alltid beakta den skattskyldiges rättigheter gentemot den statliga makten, som alltid är den starkare parten.

Bryssel den 13 maj 2009

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Mario SEPI


(1)  Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om en samordnad strategi för att förbättra bekämpningen av mervärdesskattebedrägeri i EU, KOM(2008) 807 slutlig.

(2)  VAT Information Exchange System (Kontroll av momsregistreringsnummer).

(3)  Kommissionens meddelande KOM(2008) 807 slutlig, punkt 4, första stycket.

(4)  Territorier vilka utgör en del av gemenskapens tullområde: Berget Athos, Kanarieöarna, de franska utomeuropeiska departementen, Åland och Kanalöarna. Territorier vilka inte utgör en del av gemenskapens tullområde: Ön Helgoland, Büsingen, Ceuta, Melilla, Livigno, Campione d’Italia, de italienska delarna av Luganosjön.

(5)  Kommissionens meddelande KOM(2008) 807 slutlig, punkt 3.3.1, andra stycket.


Top