52006SC0786

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel, 21.6.2006

SEK(2006) 786 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET

Granskning av de åtgärder som vidtagits av Portugal som svar på rådets rekommendation av den 20 september 2005 om de åtgärder som Portugal bör vidta för att avhjälpa situationen med ett alltför stort offentligt underskott

.

1. Förfarandet vid alltför stora underskott för Portugal

Under 1990-talet var Portugal framgångsrikt när det gällde att förbättra sin budgetsituation. Mot en bakgrund av stark ekonomisk tillväxt från mitten av decenniet sänktes det allmänna offentliga underskottet till under 3 % av BNP och statens skuldsättning minskade tills den närmade sig 50 % av BNP mot slutet av 1990-talet.

Från och med år 2000 började emellertid den ekonomiska och finansiella situationen försämras. Den ekonomiska tillväxttakten minskade kraftigt, vilket var ett resultat av såväl negativa cykliska förhållanden som en mer permanent strukturell svaghet i ekonomin. Avmattningen åtföljdes av en snabb strukturell försämring av de offentliga finanserna och 2001 översteg det allmänna underskottet 4 % av BNP. Den 5 november 2002 beslutade rådet att det förelåg ett för stort underskott[1] och riktade i enlighet med artikel 104.7 i fördraget en rekommendation till Portugal om att avhjälpa den situationen senast till år 2003[2]. Under följande år gjordes en åtstramning av de offentliga utgifterna och det allmänna offentliga underskottet minskades till strax under 3 % av BNP, även om det skedde med hjälp av rejäla operationer av engångstyp. I maj 2004 ansåg rådet att Portugal hade följt rekommendationerna och beslutade upphäva sitt beslut från i november 2002, vilket innebar att förfarandet vid alltför stort underskott avslutades[3]. När rådet fattade beslutet att upphäva sitt beslut från 2002, beaktade rådet de portugisiska myndigheternas åtagande att genomföra de åtgärder som krävdes för att hålla underskottet under referensvärdet under 2004 och därefter.

Trots dessa konsolideringsansträngningar förblev de offentliga finanserna extremt ömtåliga och planerna för att hålla underskottet under referensvärdet 3 % av BNP var även i fortsättningen beroende av stora engångsmanövrer.

I juni 2005 – efter valet under våren 2005 och det därpå följande regeringsbytet – lämnade Portugal in en uppdaterad version av sitt stabilitetsprogram. Det nya programmet innehöll en ny strategi för de offentliga finanserna och en plan för hur man skulle få ned det allmänna offentliga underskottet till under 3 % av BNP under 2008. Underskottet skulle ligga kvar på nivåer över 3 % av BNP under åren 2005-2007, till största delen beroende på att man slutade tillgripa engångsåtgärder och räknade om tillväxttakten för de offentliga utgifterna. Under den perioden beräknades den offentliga skuldsättningen ligga över 60 % av BNP och fortsätta öka fram till 2007. Efter en rekommendation från kommissionen beslutade rådet den 20 september 2005 att Portugals underskott var för stort[4] och riktade i enlighet med artikel 104.7 i fördraget en rekommendation till Portugal om att minska underskottet till under 3 % av BNP på ett trovärdigt och hållbart sätt senast till 2008, genom att vidta åtgärder på medellång sikt[5].

Rådet fastställde en tidsfrist till den 19 mars 2006 för Portugal när det gällde att vidta effektiva åtgärder för att minska det allmänna offentliga underskottet. Rådet rekommenderade Portugal att ” begränsa de offentliga finansernas försämring under 2005, genom att strikt genomföra de tillkännagivna korrigeringsåtgärderna”, att ” omsorgsfullt genomföra de åtgärder som krävs för att säkerställa en hållbar och märkbar korrigering av det strukturella underskottet genom att ta ett betydande steg för att minska det med ungefär 1 ½ % av BNP från 2005 till 2006, följt av ytterligare en betydande minskning på minst ¾ % av BNP under vart och ett av de två på varandra följande åren” och att ” snabbt genomföra reformer för att begränsa och minska utgifterna under de kommande åren, ta varje möjlighet att påskynda minskningen av underskottet i de offentliga finanserna och vara redo att anta de ytterligare åtgärder som kan vara nödvändiga för att uppnå korrigeringen av det alltför stora underskottet till 2008”. Samtidigt uppmanades Portugal att vara ” redo att anta de ytterligare åtgärder som kan vara nödvändiga för att uppnå korrigeringen av det alltför stora underskottet” . Dessutom uppmanades de portugisiska myndigheterna att ” säkerställa att den offentliga skuldkvoten strikt minskar nedåt och närmar sig referensvärdet i en tillfredsställande takt genom att säkerställa att skuldutvecklingen speglar framsteg vad gäller minskningen av underskottet genom att undvika skuldökande finansiella transaktioner och genom att omsorgsfullt överväga en eventuell inverkan på viktiga offentliga investeringsprojekt, inklusive dem som görs i partnerskap med den privata sektorn”. Rådet uppmanade också de portugisiska myndigheterna att ” fortsätta förbättra insamlingen och bearbetningen av de offentliga uppgifterna” . Slutligen uppmanades de portugisiska myndigheterna att ” på medellång sikt säkerställa konsolideringen av de offentliga finanserna så att en situation med offentliga finanser som är nära balans eller visar överskott kan upprätthållas genom en minskning av underskottet i konjunkturrensade termer minus enstaka transaktioner och andra tillfälliga åtgärder, med minst 0,5 procentenheter av BNP per år efter det att det alltför stora underskottet har korrigerats”.

I enlighet med artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1467997, ändrad genom rådets förordning (EG) nr 1056/2005[6], vari anges att kommissionen skall ” informera rådet om den anser att de vidtagna åtgärderna förefaller tillräckliga för att garantera tillräckliga framsteg i korrigeringen av det alltför stora underskottet inom de tidsfrister som rådet fastställt, under förutsättning att de är helt genomförda och att den ekonomiska utvecklingen är i linje med prognoserna” efter utgången av tidsfristen för en medlemsstat att vidta åtgärder efter en rekommendation enligt artikel 104.7, utvärderar detta meddelande de åtgärder som vidtagits av Portugal som en reaktion på rådets rekommendation.

2. Åtgärder som vidtagits av Portugal som reaktion på rådets rekommendation

2.1 Balansering av den offentliga budgeten och utgiftsreformer

Budgetbalans 2005

Budgeten för 2005 som antogs i december 2004 hade som mål ett allmänt offentligt underskott på 2,8 % av BNP till 2005, baserat på en real BNP-tillväxt som beräknades bli 2,4 %. För att uppnå det målet innehöll budgeten för 2005 bland annat engångsåtgärder till ett värde av 1,4 % av BNP. Efter valet under våren 2005 och det regeringsbyte som följde, ändrades målet till 6,2 % av BNP, vilket offentliggjordes i uppdateringen från i juni 2005 av det portugisiska stabilitetsprogrammet och bekräftades i en kompletteringsbudget som antogs av parlamentet i juli 2005. Revideringens storlek berodde på en ny bedömning av tillväxten för de offentliga utgifterna och antagandet av en ny strategi för de offentliga finanserna, som bland annat byggde på att man inte längre skulle tillgripa kraftiga engångsåtgärder. Det reviderade underskottsmålet återspeglade redan ett korrigerande paket som var värt cirka 0,6 % av BNP som antogs i mitten av 2005. Den viktigaste åtgärden i det paketet var en höjning av standardmomsen från 19 till 21 % och ett stopp för automatiska befordringar för offentliganställda. Det uppdaterade stabilitetsprogrammet från december 2005 hade som mål ett underskott i de offentliga finanserna på 6,0 % av BNP[7].

Budgetbalans 2006

Budgeten för 2006 godkändes av det portugisiska parlamentet den 30 november 2005 med ett mål för det allmänna offentliga underskottet på 4,6 % av BNP. Budgeten bygger på den strategi för de offentliga finanserna som beskrevs i uppdateringen av stabilitetsprogrammet från i juni 2005 och för att uppnå underskottsmålet krävs ett stort antal korrigerande åtgärder på såväl utgifts- som intäktssidan. Vad gäller förbättringen av de offentliga finanserna räknar man i 2006 års budget med en minskning av det offentliga underskottet (dvs. det konjunkturjusterade underskottet, med undantag av engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder) med 1,6 % av BNP.

Under 2006 kommer det mesta av den beräknade konsolideringen av de offentliga finanserna från ytterligare skatteintäkter. Kvoten skatt/BNP beräknas öka med cirka en procentenhet jämfört med resultatet för 2005. Dessa ytterligare intäkter kommer från de momshöjningar som genomfördes 2005 och höjning av skatten på petroleum- och tobaksprodukter. I budgeten för 2006 skapades också ett intervall för personlig inkomstskatt för årsinkomster på över 60 000 euro, samtidigt som skatteavdragen för pensionärer sänktes. Minskade skatteförmåner – av vilka några genomfördes i budgeten för 2005 – och effektivare indrivning förväntas också öka intäkterna. Lägsta skattebasen för sociala avgifter från egenföretagare höjdes också under 2005 från en till 1,5 gång minimilönen.

På utgiftssidan syftar budgeten till att stabilisera de nuvarande utgifterna i reala termer. Bantningen sprids över den offentliga förvaltningens olika områden och delsektorer. Exemplen på viktiga åtgärder som genomdrivs i budgeten är en frysning av nominella överföringar från centrala till regionala och lokala förvaltningar, som inte heller får öka sin skuldsättning från den nivå som rådde i slutet av 2005, och en skyldighet för lokala myndigheter att hålla kvar sina personalkostnader på 2005 års nominella nivå. Samtidigt har man infört strängare anställningsregler, nämligen enbart partiell ersättning (i genomsnitt bara 50 %) av anställda som lämnar sina tjänster i den centrala förvaltningen[8], och en skyldighet att begära finansministerns godkännande för att anställa personal till den offentliga förvaltningen. Samtidigt har den tillfälliga frysningen av automatiska befordringar som genomfördes i mitten av 2005 förlängts. Totalt sänks kvoten primära utgifter/BNP med 0,5 % jämfört med utfallet för 2005. För att övervaka genomförandet av budgeten på ett sådant sätt att man undviker avvikelser från målen, har kontrollanter införts i samtliga ministerier sedan februari i år och budgeten för 2006 innefattar mekanismer för utgiftsrapportering för delsektorer av den offentliga förvaltningen. Underlåtenhet att följa rapporteringsskyldigheten kan bestraffas.

Förutom de korrigerande åtgärder som genomfördes i budgeten för 2006 har strukturella åtgärder som syftar till att begränsa och minska utgifterna mer permanent och som därmed får en underskottssänkande effekt under kommande år och som stöder en konsolidering av de offentliga finanserna på medellång sikt införts sedan mitten av 2005 (se tabell 1), varav några infördes före rådets rekommendation i september 2005 enligt artikel 104.7 i fördraget. Framför allt har förändringar i ålderspensionssystemen införts: utfasningen av tjänstemännens ålderspensionssystem och dess integrering i det (mindre generösa) allmänna pensionssystemet har påskyndats genom stegvisa höjningar mellan 2006 och 2015 av pensionsåldern och pensionsperioderna, samt genom en förändring av ersättningsformeln. Dessutom har pensionsreglerna för vissa kategorier av statligt anställda skärpts, framför allt genom att skärpa rätten till pension för kortare anställningar. Och slutligen har villkoren för förtidspensionering gjorts mindre förmånliga i det allmänna pensionssystemet.

Utgiftssänkande åtgärder på hälsovårdens område har även införts. Framför allt sänktes ersättningsnivåerna för läkemedel i augusti 2005. Reglerna för särskilda hälsovårdssystem för vissa grupper av statligt anställda har skärpts. En revidering av avtalen för hälsovårdsförvaltningarnas upphandling av tjänster från privata leverantörer har inletts. Och i slutet av 2005 gjordes fler statliga sjukhus om till statligt ägda bolag med en ökad grad av affärsmässig självständighet. En omorganisering av hälsovårdstjänsterna, som innebär att ett antal tjänster läggs ner, pågår också.

För att utvärdera kompatibiliteten för viktiga offentliga investeringsprojekt med konsolideringsmålen för de offentliga finanserna, antogs år 2005 ett ramverk för ministerieövergripande övervakning av de finansiella konsekvenserna av investeringsprojekt som överstiger tröskelvärdet 250 miljoner euro (cirka 0,2 % av BNP).

Tabell 1: Budgeteffekter av de viktigaste förändringarna

enligt stabilitetsprogrammet från december 2005

Kumulativa värden, % av BNP, 2005 års priser | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Åtgärder för att öka intäkterna |

Inkomst- och förmögenhetsskatt | 0,1 | 0,4 | 0,5 | 0,6 | 0,6 |

Moms | 0,4 | 0,8 | 0,8 | 0,8 | 0,8 |

Skatt på petroleumprodukter | - | 0,1 | 0,3 | 0,4 | 0,4 |

Punktskatter på tobak | - | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,4 |

Sociala avgifter | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,3 | 0,3 |

Intäkter totalt | 0,6 | 1,6 | 2,1 | 2,3 | 2,4 |

Åtgärder för att minska utgifterna |

Reformering av offentlig förvaltning (inklusive personal) | 0,1 | 0,3 | 0,7 | 1,1 | 1,4 |

Social trygghet och hälsa |

Privatanställda | - | 0,1 | 0,2 | 0,2 | 0,2 |

Statligt anställda | - | 0,2 | 0,3 | 0,5 | 0,6 |

Ersättning av läkemedel | - | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 |

Utgifter totalt | 0,1 | 0,6 | 1,3 | 1,8 | 2,3 |

Total effekt på de offentliga finanserna | 0,6 | 2,3 | 3,3 | 4,1 | 4,7 |

Obs: Summan av siffrorna kanske inte stämmer på grund av avrundning Källa: Stabilitetsprogrammet från december 2005(SP). Beräkning av kommissionens enheter |

Budgetbalans 2007 och därefter

Enligt uppdateringen av stabilitetsprogrammet från december 2005 syftar Portugal till ett allmänt offentligt underskott på 3,7 % av BNP för 2007 och till att få ner underskottet under 3 % av BNP till 2008. Portugal tänker också sträva efter en konsolidering av de offentliga finanserna under följande år mot ett mål på medellång sikt för budgetpositionen som innebär en balanserad budget i strukturella termer, på det sätt som anges i stabilitets- och tillväxtpakten.

För åren 2007-2008 skall konsolideringen av de offentliga finanserna i allt högre grad ske genom nedskärningar av de primära utgifterna, tillsammans med ett gradvis avtagande, men ändå positivt, bidrag från skatteinkomster (se tabell 1). Det senare skall uppnås genom ytterligare årliga höjningar av skatterna på olje- och tobaksprodukter. Utgiftsnedskärningarna under dessa år skall komma från de korrigerande åtgärderna inom hälso- och pensionssystemen som beskrivits ovan. Dessutom skall besparingar genomföras inom den offentliga förvaltningen, som ett kombinerat resultat av en reformering av den centrala förvaltningen, införandet av en ny karriär- och löneskala från januari 2007 och mer intern omplacering av de anställda enligt behov i syfte att förbättra förvaltningen av personalresurser. Enligt de portugisiska myndigheternas information kommer dessa åtgärder att beslutas under 2006 och genomföras kort därefter.[9]

2.2 Den offentliga skulden

Den offentliga skulden uppgick till 63,9 % av BNP i slutet av 2005 och i uppdateringen av det portugisiska stabilitetsprogrammet från december 2005 anges att skuldkvoten kommer att öka ytterligare under 2006 och 2007. Detta anger en generell förlängning av den uppåtgående trend som har kunnat iakttas sedan 2001 och som har sin rot i ett högt primärt underskott, låg nominell BNP-tillväxt och omfattande skulddrivande stock/flow-anpassningar. Skuldkvoten beräknas nå ett högsta värde på strax över 69 % av BNP 2007 för att därefter avta, driven av återgången till primära budgetöverskott, en ökad nominell BNP-tillväxt och slutet på skulddrivande stock/flow-anpassningar. Det senare kommer att underlättas kraftigt av privatiseringsintäkter som uppgår till 1,1 % av BNP under 2006 och cirka ½ % av BNP under såväl 2007 som 2008. Effekterna av skuldökande finansiella transaktioner (förutom privatiseringsintäkter) var 1,2 % av BNP under 2005 och planeras under 2006 bli cirka ½ % av BNP och att ytterligare minska till cirka ¼ % av BNP under 2007-2008, förmodligen i samband med en minskning av kapitaltillförseln till statsägda företag, enligt uppdateringen från i december 2005 av det portugisiska stabilitetsprogrammet. Dessutom beräknas skuldens effekt på skillnaden mellan kontant- och periodiseringsbaserade underskott minska från cirka 1 % av BNP under 2006 (efter 0,7 % av BNP under 2005) till mindre än ¼ % av BNP under 2007-2009.

2.3 Insamling och bearbetning av offentliga uppgifter

Portugal har nyligen vidtagit åtgärder som gäller insamling och bearbetning av offentliga uppgifter. Ett protokoll undertecknades i januari 2006 mellan det statliga statistiska institutet (INE), finansministeriet och Banco de Portugal i syfte att klarlägga ansvarsområden för de olika institutionerna när det gäller att sammanställa offentlig finansstatistik och att öka samarbetet mellan dessa institutioner. För att stödja insamlingen av offentliga uppgifter innehåller budgeten för 2006 påföljder för förseningar i rapportering av uppgifter om utgifter för de offentliga myndigheternas delsektorer och den offentliga förvaltningens databas över personalresurser. Samtidigt har de styrekonomer som tillsätts i varje ministerium ansvaret för att konsolidera uppgifterna och förbättra kvaliteten hos den finansiella informationen och redovisningens öppenhet.

3. UTVÄRDERING AV ÅTGÄRDER SOM VIDTAGITS AV PORTUGAL SOM REAKTION PÅ RÅDETS REKOMMENDATION

Utvärderingen av ovanstående åtgärders överensstämmelse med rådets rekommendation enligt artikel 104.7 genomförs på basis av den ekonomiska prognos som kommissionens enheter gjorde under våren 2006, budgeten för 2006 och den uppdatering av det portugisiska stabilitetsprogrammet som gjordes i december 2005.

Efter en reell BNP-tillväxt på 0,3 % under 2005, innebär det makroekonomiska scenario som ligger till grund för uppdateringen av stabilitetsprogrammet att BNP-tillväxten skall öka till 1,1 % under 2006, 1,8 % under 2007 och 2,4 % under 2008 och slutligen 3 % under 2009. Detta scenario är försiktigare än det som ligger till grund för rådets rekommendationer från september 2005 i enlighet med artikel 104.7. Mot bakgrund av ytterligare försämrade ekonomiska prognoser beräknade kommissionens enheter i sin prognos från våren 2006 en tillväxttakt för BNP på 0,9 % under 2006 och 1,1 % för 2007.

3.1 Balansering av den offentliga budgeten och utgiftsreformer

Budgetbalans 2005

Rådets rekommendation enligt artikel 104.7 innehöll krav på en begränsning av de offentliga finansernas försämring under 2005 genom garantier för ett strikt genomförande av de tillkännagivna korrigerande åtgärderna. Den 1 april kunde de portugisiska myndigheterna faktiskt rapportera ett underskott i de offentliga finanserna på 6,0 % av BNP för 2005 – mindre än underskottsmålet på 6,2 % av BNP som angetts i uppdateringen av det portugisiska stabilitetsprogrammet från i juni 2005 och som rådet räknade med i sin rekommendation enligt artikel 104.7, och i linje med målet 6,0 % av BNP som presenterades i den uppdatering av stabilitetsprogrammet som gjordes i december 2005[10]. Målet för underskottet uppnåddes trots större utgifter än beräknat, eftersom de kompenserades helt av ökade intäkter[11].

Budgetbalans 2006

Ett fullständigt genomförande av budgeten för 2006 skulle stämma överens med den förbättring på 1,5 % av BNP i den strukturella offentliga balansen (dvs. förändringen av den konjunkturcykliskt justerade balansen, med undantag av engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder) som krävdes av rådet för 2006, om man antar att den reala BNP-tillväxten utvecklas ungefär enligt planerna.

Med utgångspunkt i en försiktig utvärdering av de åtgärder som offentliggjordes i budgeten för 2006 och i uppdateringen av stabilitetsprogrammet från i december 2005 i tillräcklig detalj för att de skall kunna bedömas korrekt, beräknade kommissionens enheter i sin ekonomiska prognos från våren 2006 ett underskott på 5 % av BNP under 2006, vilket är högre än det officiella målet på 4,6 % av BNP. Enligt kommissionens beräkningar skulle den korrigering av det strukturella underskottet mellan 2005 och 2006 som kommissionens enheter räknade med i sin ekonomiska prognos från våren 2006, på något över 1 % av BNP, ändå hamna under det minimum som rekommenderats av rådet.

Skillnaden mellan kommissionens prognos och det officiella målet återspeglar ett antal osäkerheter avseende utfallet av budgeten för 2006, såväl vad gäller de olika åtgärder som syftar till att begränsa utgifterna som att effektiviteten för mekanismerna för att genomdriva en utgiftskontroll ännu inte har testats[12]. Det stämmer att preliminära uppgifter om budgetens genomförande på kontantbas för första delen av 2006 pekar på att budgetplanen som helhet har följts under de första månaderna 2006, framför allt för den statliga delsektorn. Men det återstår viss osäkerhet, framför allt när det gäller om det kommer att bli möjligt att uppnå alla planerade utgiftssänkningar, främst de sänkningar som avser kostnaderna för sociala transfereringar, förutom de som sker in natura, vars utfall för 2005 låg över den prognos som ligger till grund för budgetberäkningarna för 2006[13], samt de som avser utgifterna för hälsovård och regionala och lokala myndigheters utgifter. Dessutom kan det ta längre tid än väntat innan andra åtgärder som syftar till att hålla nere utgifterna träder i kraft.

Utgiftsglidningar på de områden som anges ovan, eventuellt i kombination med en del mindre glidningar, skulle kunna leda till ett underskott som ligger närmare 5 % av BNP än det officiella målet på 4,6 % av BNP. Å andra sidan är det på intäktssidan möjligt att den effektivare skatteindrivning som noterades under 2004 och 2005 kan fortsätta under innevarande år, samtidigt som vissa risker för en nedgång av den ekonomiska aktiviteten kan bli verklighet. Preliminära uppgifter pekar på att detta faktiskt kan vara fallet, till exempel när det gäller sociala avgifter.

Tabell 2: Budgetbalanser och skuldsättning

% av BNP | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Budgetbalans 2007 och därefter

Om man antar att samtliga planer som beskrivits i den uppdatering av det portugisiska stabilitetsprogrammet som gjordes i december 2005 förverkligas, skulle ett uppnående av underskottsmålet för 2007 på 3,7 % av BNP innebära en minskning av det cykliskt justerade underskottet, exklusive engångsåtgärder och tillfälliga åtgärder, med cirka 0,75 % av BNP (se tabell 2). Med ytterligare förstärkningar av de offentliga finanserna med cirka 0,75 % av BNP skulle man uppnå ett underskott som ligger under 3 % av BNP 2008, vilket skulle ligga i linje med rådets rekommendation. Efter 2008 ligger takten för justeringen mot det MTO som programmet innebär i linje med den lägsta årliga förbättring i den strukturella balansen på 0,5 % av BNP som krävdes av rådet, även om MTO inte kommer att uppnås senast vid utgången av 2009.

Enligt det sedvanliga antagandet att ingen förändring görs av politiken räknar kommissionens enheter i sin ekonomiska prognos från våren 2006 med ett allmänt offentligt underskott på 4,9 % av BNP 2007, vilket baseras på en tillväxttakt för BNP på 1,1 %. Detta skulle innebära att konsolideringen av de offentliga finanserna nästan avstannar på grund av det ohämmade trycket uppåt på utgifterna. I den här prognosen räknar man emellertid in möjligheten till a) att den ekonomiska tillväxten blir svagare än beräknat och b) att även om ett antal ytterligare åtgärder för att kontrollera utgifterna har meddelats, framför allt på området för den offentliga förvaltningen, så har fortfarande ingen lagstiftning antagits under innevarande år[14]. Enligt uppdateringen av stabilitetsprogrammet från i december 2005 bör förändringar i den offentliga förvaltningens organisation leda till besparingar på cirka ½ % av BNP under 2007 jämfört med 2006[15]. Som helhet är ett uppnående av underskottsmålet avhängigt av att man fullt ut genomför de åtgärder som beskrivs i stabilitetsprogrammet, som samtliga måste förstärkas på lämpligt sätt eller kompletteras med ytterligare åtgärder om några brister uppkommer.

3.2 Den offentliga skulden

Den planerade minskningen av skuldkvoten efter 2007 skulle också, om den uppnås, stämma överens med rådets rekommendationer i den meningen att skuldutvecklingen förväntas återspegla framstegen när det gäller att minska underskottet och en minskning av skuldsänkande finansiella operationer. Enligt kommissionens enheters ekonomiska prognos från våren 2006 beräknas den offentliga skuldkvoten till 68,4 % av BNP under 2006 och till 70,6 % av BNP under 2007. Det råder betydande osäkerhet kring skuldminskningsvägen eftersom den är beroende av att man uppnår ambitiösa mål för sänkningen av underskottet och genomför stora privatiseringsplaner och en effektiv bantning av skuldökande finansiella operationer – i första hand kapitaltillskott till statsägda icke-finansiella företag – som skulle kunna innebär ett brott mot utvecklingen på senare tid. Risker för att BNP-tillväxten skall avta ökar osäkerheten.

3.3 Insamling och bearbetning av offentliga uppgifter

Kvaliteten på de allmänna offentliga uppgifterna har förbättrats. Framför allt har tillgången på delårsrapporter på kontantbas för de olika delsektorerna i den offentliga förvaltningen ökat. Den 24 april 2006, efter rapporten den 1 april om den offentliga skuldsättningen och det offentliga underskottet, tog Eurostat tillbaka sina invändningar mot de portugisiska uppgifterna[16]. Ändringarna av siffrorna över det officiella underskottet sedan mitten av 2005 – ändringar som delvis är knutna till ansträngningarna att förbättra kvaliteten på statistiken – har trots detta varit ganska stora.[17] Dessutom pekar typen av ändringar fortfarande på brister i insamlingen av uppgifter om utgifter som ännu inte betalats.

4. Slutsatser

På grundval av den information som för närvarande står till buds förefaller det som om Portugal har vidtagit åtgärder som medför adekvata framsteg mot korrigeringen av det alltför stora underskottet inom de tidsfrister som angetts av rådet. Portugal har framför allt

- uppnått ett allmänt offentligt underskott för 2005 som ligger i linje med planerna,

- antagit ett heltäckande paket av korrigerande åtgärder sedan mitten på 2005, bland annat i budgeten för 2006, som, om de genomförs och träder i kraft fullt ut, skulle leda till en minskning under 2006 av det cykliskt justerade underskottet, med undantag av engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder, som ligger i linje med rådets rekommendationer,

- bestämt ett mål för det nominella offentliga underskottet som ligger under 3 % för 2008 och planerar att gradvis minska det cykliskt justerade underskottet för åren 2007-2008, med undantag av engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder, i linje med rådets rekommendationer,

- genomfört och påbörjat ett antal åtgärder av permanent natur som syftar till att begränsa och sänka utgifterna, och hållit de angivna målen för de offentliga finanserna trots en försiktigare omräkning av prognosen för BNP-tillväxten,

- planer på att leda in den offentliga skuldkvoten på en nedåtgående bana från och med 2008 genom den planerade återgången till primära överskott, inflödet av stora avkastningar för privatiseringar och minskningen av skulddrivande finansiella operationer,

- förbättrat kvaliteten på de allmänna offentliga uppgifterna.

Korrigeringen av det alltför stora underskottet till tidsfristen 2008 och minskningen av skuldkvoten är emellertid utsatt för betydande risker och osäkerheter. Såsom påpekas i prognosen från kommissionens enheter våren 2006, är framför allt utgiftsbegränsningarna under 2006 och uppnåendet av underskottsmålen för 2007 och framåt i stor utsträckning beroende av ett snabbt genomförande i lagstiftning och ett effektivt genomförande av samtliga meddelade korrigerande åtgärder. Om åtgärderna inte genomförs fullt ut eller visar sig ineffektiva, eller om riskerna som kan leda till en försämring av det ekonomiska scenario som ligger till grund för prognosen skulle förverkligas, kan ytterligare korrigerande åtgärder komma att krävas för att uppnå målen för de offentliga finanserna, i linje med kommissionens rekommendation.

Ett strikt genomförande av budgeten för 2006 och en stram budget för 2007 som i alla avseenden ligger i linje med rådets rekommendationer kommer att bli av avgörande betydelse för att hålla korrigeringen av det alltför stora underskottet på rätt spår.

Mot bakgrund av ovanstående bedömning anser kommissionen inte att det krävs några ytterligare steg i förfarandet för Portugals alltför stora underskott för närvarande.

Kommissionen kommer att fortsätta med sin noggranna övervakning av budgetutvecklingen i Portugal i enlighet med fördraget och stabilitets- och tillväxtpakten, framför allt mot bakgrund av det känsliga läget för de offentliga finanserna.

[1] EGT L 322, 27.11.2002, s. 30.

[2] http://register.consilium.eu.int/pdf/en/02/st13/13531-r2en2.pdf#page=2

[3] EUT L 47, 18.2.2005, s. 24.

[4] EUT L 274, 20.10.2005, s. 91.

[5] http://register.consilium.eu.int/pdf/en/02/st13/13531-r2en2.pdf#page=2

[6] EGT L 209, 2.8.1997 respektive EUT L 174, 7.7.2005.

[7] Jämfört med stabilitetsprogrammet från juni 2005 skrevs de nominella offentliga balanserna ned ”mekaniskt” med cirka ¼ % av BNP, helt beroende på en betydande uppräkning av BNP-serien, inom ramen för en benchmark-revidering av de nationella räkenskaperna som genomfördes av många av EU:s medlemsstater, med cirka 4½ % i augusti 2005. Målen för december 2005 reviderades i enlighet därmed. En ytterligare revidering av BNP-serien i mars 2006 resulterade i en justering uppåt på omkring 1,5 %. Denna revidering gjordes p.g.a. en förändring av redovisningssättet för FISIM.

[8] Den 3 maj 2006 sänktes nivån för anställningar till den centrala förvaltningen för resten av året ännu en gång till hälften.

[9] Dessutom lade de portugisiska myndigheterna i april i år fram principerna för en reformering av det allmänna pensionssystemet. Ett detaljerat lagförslag som visar hur de planerade förändringarna skall genomföras är under utarbetande.

[10] Se fotnot 7.

[11] De siffror för totala utgifter som presenterades i de preliminära beräkningarna av statens finanser under 2005 innebär att utgifterna överskred målet med cirka 2 %, vilket gav en kvot för förhållandet mellan totala utgifter och BNP som låg cirka 0,5 % över prognoserna i den uppdatering av stabilitetsprogrammet som gjordes i december 2005. En del av den ökningen berodde emellertid på engångsbidrag till EU på cirka 0,15 % av BNP efter en uppskrivning av den portugisiska bruttonationalinkomstserien i augusti 2005.

[12] Man bör också notera att öronmärkningen av en del av momsintäkterna till tjänstemännens pensionssystem från och med juli 2005 (1 % av en standardskattesats på 21 %) har lett till en sänkning av de sociala avgifter som staten betalar till pensionssystemet. Utan denna öronmärkning skulle såväl de statliga utgifterna som intäkterna öka med minst 0,1 % av BNP under 2005 och cirka 0,3 % av BNP under 2006 (och därmed inte få någon effekt för det allmänna offentliga underskottet).

[13] Dessutom ökar osäkerheten på grund av tydliga förändringar i pensionsbeteende sedan de ändrade pensionsreglerna offentliggjordes, framför allt en kraftig ökning av pensionsansökningar.

[14] Enligt det sedvanliga antagandet att ingen förändring sker av politiken har åtgärder som beskrivits men som inte presenterats tillräckligt detaljerat för att de skall kunna utvärderas korrekt inte tagits med i prognosen från kommissionen enheter.

[15] I stabilitetsprogrammet sägs ingenting om vad tillväxtmönstret för utgifterna skulle bli i ett scenario som innebär att inga ändringar görs.

[16] Nyheter från Eurostat ( Eurostat News Release ) nr 48/2006.

[17] I rapporten från september 2005 justerades underskottssiffrorna för 2002 och 2004 upp med omkring 0,2 % av BNP per år, i syfte att inkludera innestående utgifter som inte hade tagits med i föregående rapport. I rapporten från april 2006 justerades 2004 års underskott upp ytterligare med omkring 0,25 % av BNP till 3,2 % av BNP, i första hand på basis av fullständigare uppgifter från lokala förvaltningar och omklassificering av lån till kapitalutgifter. Dessa justeringars effekt på kvoterna mellan underskott och BNP var i verkligheten något mindre än angivet på grund av uppjusteringen av BNP-serien i underskottssiffrorna (se fotnot 7).