52003DC0745

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - ÖVERSYN AV MILJÖPOLITIKEN 2003 - Konsolidering av miljöpelaren för hållbar utveckling

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning

2. Ett nytt politiskt sammanhang

3. Trender, utmaningar och reaktioner på politiken

4. EN NY TILLNÄRMNING TILL MILJÖPOLITIKEN

5. Nya medlemsstater - särskilda utmaningar i samband med utvidgningen

6. Den internationella dimensionen

7. Slutsatser

BILAGA

1. Inledning

Det främsta syftet med översynen är att rapportera om viktig utveckling sedan 2001 och belysa prioritetsfrågor för det kommande året i EU:s och medlemsstaternas miljöpolitik. Översynen är också avsedd för övervakningen av genomförandet av EU:s sjätte handlingsprogram för miljön. [1]

[1] Europaparlamentets och rådets beslut 1600/2002/EG genom vilket det sjätte handlingsprogrammet för miljön fastställs, EUT L 242, 10.9.2002, s.1-15.

Denna översyn bör ses inom ramen för Lissabonstrategin om ett ekonomiskt och socialt förnyande som lanserades år 2000. I Lissabon fastställde EU-ledarna målet att göra EU till "världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning" före 2010. Lissabonstrategin stärktes genom en tredje miljömässig pelare till följd av antagandet av EU:s strategi för hållbar utveckling av Europeiska rådet i Göteborg 2001. [2]

[2] Punkterna 19-32, ordförandeskapets slutsatser, Europeiska rådet i Göteborg (15-16 juni 2002).

Den första översynen av Europeiska unionens och medlemsstaternas miljöpolitik härrör från Europeiska rådet våren 2003 som noterade "kommissionens avsikt att genomföra en årlig inventering av Cardiffprocessen för integrering av miljöhänsyn och en regelbunden översyn av miljöpolitiken samt att rapportera i så god tid om resultaten av dessa att de från och med 2004 kan beaktas av kommissionen vid utarbetandet av dess vårrapporter." [3]

[3] Punkt 58, ordförandeskapets slutsatser, Europeiska rådet i Bryssel (20-21 mars 2003).

I denna översyn presenteras för det första det nya politiska sammanhanget för EU:s miljöpolitik efter antagandet av EU:s strategi för en hållbar utveckling år 2001. Därefter undersöks de mest överhängande hoten mot de miljömässiga och politiska reaktionerna på EU-nivå fram till i dag. Fortsättningsvis anges huvuddragen i den blandade miljöpolitik som krävs för att förverkliga en hållbar utveckling: särskilt kommer tre tvärgående mål som stöder miljöpolitiken att betonas - införlivande av miljöaspekterna i andra politiska områden, genomförande och information. I översynen behandlas slutligen den särskilda utmaning som utvidgningen innebär och utveckling på internationell nivå.

2. Ett nytt politiskt sammanhang

Sammanhanget för EU:s miljöpolitik har påtagligt förändrats under de senaste två åren, både genom beslut som direkt påverkar miljön - antagandet av strategier i EU och på nationell nivå för hållbar utveckling, lansering av det sjätte handlingsprogrammet för miljön samt världstoppmötet om hållbar utveckling i Johannesburg - och genom förändringar av den allmänna politiska ramen - unionens utvidgning till tio nya medlemsstater 2004, debatten om Europas framtid, den aktuella ekonomiska nedgången samt ökade säkerhetsrisker.

2.1. Hållbar utveckling i centrum av den politiska debatten

Hållbar utveckling: en prioritering på samtliga nivåer av politiskt styre samt ökad medvetenhet inom den privata sektorn.

- Efter införandet i fördraget 1997 har hållbar utveckling erkänts vara ett övergripande mål i EU. Antagandet av EU:s strategi för hållbar utveckling i juni 2001 vid Europeiska rådet i Göteborg betecknade en vändpunkt: behovet att på ett balanserat sätt gå vidare med ekonomisk tillväxt, sociala förbättringar och miljöskydd omsattes i en rad detaljerade mål och åtgärder. Genom strategin strävar man efter att främja ekonomisk tillväxt och social sammanhållning utan att försämra den miljömässiga kvaliteten. Omvänt betyder det att miljömålen måste vägas mot sina ekonomiska och sociala effekter samt att win-win-lösningar måste planeras för ekonomin, sysselsättningen och miljön. Detta är en viktig omsvängning av det sätt på vilket miljöpolitiken hittills har uppfattats och utarbetats.

- Rådet och Europaparlamentet antog 2002 det sjätte handlingsprogrammet för miljön i vilket EU:s miljökarta för de kommande tio åren läggs fram. Det sjätte handlingsprogrammet är det viktigaste medlet för att nå miljömålen i strategin för hållbar utveckling. Genom programmet sätts ambitiösa, ofta kvantifierade mål upp som belyser unionens långsiktiga åtaganden för miljöskydd och följaktligen ger en förutsebar ram för offentliga och privata aktörer i Europa och resten av världen.

- På internationell nivå gav det andra världstoppmötet om hållbar utveckling som hölls i Johannesburg i september 2002 ny drivkraft åt den hållbara utvecklingens globala dimension tio år efter Rio.

- På nationell nivå hade bara ett litet antal av EU:s medlemsstater utarbetat nationella strategier för hållbar utveckling. Merparten av medlemsstaterna och anslutningsländerna har för närvarande antagit sådana strategier i linje med måldatumet 2005 i genomförandeplanen från Johannesburg.

- Många offentliga myndigheter i Europa har aktivt utarbetat lokala och regionala Agenda 21, det vill säga planer för hållbar utveckling på lokal nivå.

- Den privata sektorn visar ökat intresse för hållbar utveckling, särskilt genom utvecklingen av företagsstrategier för socialt och miljömässigt ansvar samt andra frivilliga initiativ, inbegripet särskilda åtgärder för att förbättra sin miljöprestanda.

Denna utveckling visar på ökad medvetenhet om det ömsesidiga beroendet av ekonomiska, sociala och miljöpolitiska mål och ett långsiktigt åtagande för politisk sammanhållning.

En politisk miljö i förändring påverkar agendan för hållbar utveckling

- EU:s utvidgning till tio nya medlemsstater i maj 2004 kommer att medföra en unik rad av nya miljötillgångar, som inbegriper en rik biologisk mångfald och stora områden av relativa vildmarker, men utgör också en enastående utmaning för EU:s miljöpolitik med tanke på det omfattande behovet av kapacitetsuppbyggnad och finansiering i samband med genomförandet och stärkandet av gemenskapens regelverk.

- Ett direkt samband med utvidgningen har den aktuella debatten om Europas framtid. Regeringskonferensen grundar sig på konventets arbete och kommer att besluta om den utvidgade unionens struktur genom att ge den ett konstitutionellt fördrag. Fördraget kommer att utgöra den nya institutionella ram inom vilken miljöskydd och hållbar utveckling skall främjas. Eftersom miljön står högst på EU-medborgarnas lista över prioriterade frågor är utmaningen att säkerställa att det nya fördraget inte bara skyddar EU:s regelverk för miljön utan också förbättrar det.

- Det försämrade ekonomiska och sociala klimat som råder sedan 2001 har flyttat tillväxt och sysselsättning högst upp på den politiska dagordningen. I linje med det övergripande målet för en hållbar utveckling bör också miljöaspekterna beaktas i de aktuella ansträngningarna att behandla tillväxt- och sysselsättningsfrågor. Innovativa lösningar för att öka resurseffektivisering och minska effekterna på miljön måste sökas.

- Terroristattackerna från den 11 september 2001 och deras efterverkningar, inbegripet krigen i Afghanistan och Irak, har lett till ökade säkerhetsansträngningar. Detta påverkar EU:s miljöpolitik. Miljösäkerhet, det vill säga kopplingen mellan knappa resurser och konflikt, miljökonsekvenserna av krig, osv., samt civilskydd, det vill säga beredskap och reaktion mot terroristattacker med miljökonsekvenser, har flyttat upp på den politiska agendan. Utmaningen att skapa hållbar utveckling kan dock bara effektivt behandlas genom att man även i fortsättningen behåller den multilaterala taktiken.

Detta nya politiska sammanhang skapar många utmaningar som EU:s miljöpolitik måste möta för att fullt ut införlivas i politiken för hållbar utveckling.

2.2. Kommande utmaningar för miljöpolitiken

EU:s miljöpolitik står inför följande fem viktiga utmaningar:

i. Fullt ut införliva miljödimensionen i Lissabonstrategin

I många avseenden är begreppet för hållbar utveckling fortfarande obestämbart. De politiskt ansvariga tolkar det ofta som miljöpolitik i ny förpackning. De har ofta svårt att jämställa det med en balanserad tillnärmning till de ekonomiska, sociala och miljömässiga pelarna och med behovet att sätta de tre dimensionerna på jämlik fot. Detta gäller på EU-nivå: att hållbar utveckling har utvecklats till att stå i centrum av den politiska debatten på EU-nivå har lett till införandet av en miljödimension i vårrapporten sedan 2002. Likväl verkade miljön fortfarande vara ett extra tillägg till det övriga i rapporterna från 2002 och 2003.

Våra långsiktiga ekonomiska och sociala framtidsutsikter beror dock i hög grad på vår förmåga att se miljön som ett nyckelelement i den ekonomiska och sociala politiken. Att försumma miljödimensionen innebär dolda kostnader, som hälsokostnader för dålig luftkvalitet och ekonomiska kostnader för rengöring efter föroreningar, samt inneboende risker som skulle kunna hämma EU:s förmåga att nå de mål som sattes upp i Lissabon. Utöver det ekonomiska argumentet finns en växande medvetenhet om att grundorsakerna till många långsiktiga miljöproblem utgör, om de inte behandlas, avsevärda risker för de europeiska medborgarnas livskvalitet.

ii. Utveckla win-win-lösningar för miljön och ekonomin

En stark miljöpelare, som allt mer fungerar med stöd av marknadsbaserade instrument och kostnadseffektivitet kan i många avseenden vara ett sätt att påskynda uppnåendet av Lissabon-målen. Genom att på ett välavvägt sätt bedöma balansen [4] mellan ekonomi och miljö kan leda till "win-win-lösningar" och främja en hållbar utveckling. Strängare miljönormer kan dessutom skapa nya ekonomiska möjligheter, särskilt genom att främja utveckling av ny teknik. Detta kan dessutom ge drivkraft åt det centrala Lissabon-målet att göra EU till en plats för innovativ verksamhet och ett kunskapsbaserat samhälle före 2010.

[4] Se 4.1.1. - Förbättra uppläggningen av miljöpolitik - Öka sammanhållningen i politiken (konsekvensanalysen)

I EU:s handlingsplan för miljöteknik som planerats till slutet av 2003 kommer konkreta åtgärder och en omfattande ram att föreslås för att stärka synergierna mellan miljöskydd, ekonomisk tillväxt och socialt införlivande.

iii Bättre sammanknytning av insatserna för hållbar utveckling på alla nivåer av offentligt styre

Hållbar utveckling kan inte uppnås av enskilda länder eller regioner som agerar ensamma. Det kräver åtgärder på alla nivåer av offentligt styre, bättre utformade prioriteringar på alla nivåer och att verksamheterna utnyttjas för att tjäna ett gemensamt mål.

I detta sammanhang skulle den öppna samordningsmetoden [5] som står i centrum för Lissabonstrategin och hittills inte har använts inom miljöområdet med fördel kunna införas.

[5] I Europeiska rådet i Lissabon (punkt 37, ordförandeskapets slutsatser, 23-24 mars 2000) infördes den öppna samordningsmetoden som betecknas som ett sätt att "sprida bra lösningar och nå större fokusering på EU:s viktigare mål. Denna metod, som är utformad för att hjälpa medlemsstaterna att efterhand utforma egna strategier, innebär bland annat att

iv) Att göra utvidgningen till en framgång på miljöområdet

Både EU:s strategi för hållbar utveckling och det sjätte handlingsprogrammet för miljön inbegriper utvidgningen i sin omfattning och utformades för den utvidgade unionen. Kandidatländerna har redan gjort stora framsteg med att förbättra miljöskyddet och rätta sig efter EU:s miljölagstiftning. Avsevärda institutionella och ekonomiska problem måste emellertid övervinnas för att genomföra och stärka den antagna lagstiftningen.

Vidare kan de åtgärder som vidtagits för att förbättra infrastruktur och levnadsstandard i kandidatländerna öka trycket på miljön samtidigt som de uppfyller medborgarnas legitima förväntningar.

Att ta itu med dessa utmaningar bör även i fortsättningen vara en prioritering under perioden efter anslutningen.

v. Att bygga på den internationella trovärdighet som EU uppnått under de senaste åren

EU:s ledarskap bidrog till att uppnå ett framgångsrikt resultat vid världstoppmötet om hållbar utveckling. Genom sin aktiva roll vid världstoppmötet, interna åtgärder för att uppnå sitt mål från Kyoto samt främjandet av andra viktiga internationella miljöavtal och miljööverenskommelser har EU stärkt sitt erkända världsomfattande ledarskap i miljöfrågor. Samtidigt som det ger EU omfattande fördelar innebär det också en skyldighet att hålla vad som lovats.

Den uppnådda trovärdigheten kommer att öka EU:s förmåga att övertyga partner, särskilt utvecklingsländer, att bättre beakta miljöfrågor när de fastställer sina egna vägar till ekonomisk och social utveckling. I detta avseende skulle det grekiska ordförandeskapets initiativ, som stöddes av Europeiska rådet i Thessaloniki, [6] att främja inrättandet av en europeisk diplomati för miljö och hållbar utveckling kunna vara ett lämpligt medel för att bättre samordna EU-relaterade och nationella åtgärder.

[6] Punkterna 76-77, ordförandeskapets slutsatser, Europeiska rådet i Thessaloniki (19-20 juni 2003).

Att ta itu med de ovanstående utmaningarna kommer på sikt att ge rätt balans mellan de ekonomiska, sociala och miljömässiga pelarna för hållbar utveckling. De oroande miljötendenser som iakttogs vid tiden för införandet av EU:s strategi för hållbar utveckling har fortsatt och kräver fördubblade ansträngningar på medellång och lång sikt. De är en tydlig påminnelse om det brådskande behovet att lägga förnyad tonvikt på genomförandet av miljökapitlet i unionens agenda för hållbar utveckling.

3. Trender, utmaningar och reaktioner på politiken

Detta avsnitt är strukturerat runt de fyra prioriterade frågorna i det sjätte handlingsprogrammet för miljön (klimatförändring, natur, biologisk mångfald, resursförvaltning samt miljö och hälsa). I varje avsnitt identifieras kortfattat nyckeltrender och utmaningar samt anges de senaste reaktionerna på politiken.

3.1. Klimatförändring

1990-talet var det varmaste decenniet på 150 år. Det är uppenbart att klimatförändringen inte bara pågår utan också direkt påverkar EU. Man tror att genomsnittstemperaturerna ytterligare skall gå upp med 1,4- 5,8°C under de kommande hundra åren vilket ökar risken för torka och skogsbränder om klimatförändringen inte dämpas. Man väntar sig att östra och södra Europa särskilt kommer att påverkas. Vissa delar av Europa kan vidare få uppleva större och intensivare nederbörd vilket kommer att öka risken och frekvensen för översvämningar liknande dem som inträffade i Europa 2001 och 2002.

EU har spelat en ledande roll i att utveckla en multilateral reaktion på klimatförändringen. Unionen räddade med framgång Kyotoprotokollet 2001 tillsammans med olika partner i världen efter USA:s tillbakadragande. Genom att ratificera protokollet den 31 maj 2002 åtog sig EU att minska utsläppen av växthusgaser till 8 % över 1990 års nivå fram till 2008-2012.

De senaste tillgängliga uppgifterna visar att EU:s utsläpp 2001 låg 2,3 % under 1990 års nivå vilket anger att EU har förlorat en del av den förbättring som gjordes 1999 och 2000, då utsläppsnivån hade fallit till 4 % under 1990 års nivå (se bild 1 i bilagan) Om EU ska kunna uppnå det mål som utlovades i Kyoto med en minskning på 8 % fram till 2008-2012 och därmed behålla sin ledarskapsroll beträffande klimatförändringen måste medlemsstaterna strikt genomföra de relevanta EU-åtgärder som nyligen vidtagits och ytterligare åtgärder kan krävas.

Orsakerna till klimatförändringen, särskilt utsläpp av växthusgaser från industri-, transport- och energisektorerna (se bild 2 i bilagan), är djupt rotade i den ekonomiska strukturen. Endast genom en integrerad serie åtgärder, förenade med beslutsamt ledarskap och åtaganden av samtliga intressegrupper kan sålunda problemet angripas. I detta sammanhang avser man genom inrättandet av flexibla marknadsbaserade instrument att hjälpa till att minska klimatförändringen till en lägre kostnad för industrin. Klimatförändringsproblemet kommer vidare bara att lösas om miljödimensionen fullständigt införlivas i andra politikområden, i synnerhet energi, transport och industri.

Prioriteringar

3.1.1. Genomförandeåtgärder som identifierats med hjälp av Europeiska klimatförändringsprogrammet

Europeiska klimatförändringsprogrammet upprättades i juni 2000 som en tvärsektoriell verksamhet för att identifiera de mest kostnadseffektiva åtgärder som krävdes för att nå EU:s mål från Kyoto. Det grundas på en delaktighetsprocess och införlivandet i politiken stöds med en särskilt fokusering på energi, transport, industri och forskning.

Europeiska klimatförändringsprogrammet är EU:s viktigaste instrument för att identifiera utsläppsreducerande åtgärder och flera viktiga åtgärder har redan framkommit genom programmet. Antagandet av kommissionens förslag till direktiv om handel med utsläppsrätter för växthusgas i oktober 2001 var en milstolpe för miljölagstiftningen. Direktivet trädde i kraft i oktober 2003. [7] EU:s projekt är världens första multinationella projekt för handel med utsläppsrätter.

[7] Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003, EUT L 275/32, 25.10.2003.

I direktivet ges exempel på den flexibla tillnärmning som EU valt för att uppfylla åtagandena från Kyoto på ett kostnadseffektivt sätt. Systemet för kostnadsoptimering i hela unionen som planeras i direktivet kommer att ge betydande ekonomiska vinster jämfört med ett scenario där separata nationella handelssystem för utsläppsrätter skulle ha inrättats eller mer traditionella regelmässiga politiska instrument skulle ha använts. [8]

[8] Se bilagan för närmare uppgifter om direktivet om handel med utsläppsrätter.

Kommissionen har vidare nyligen lagt fram ett ambitiöst förslag om att utsläppen av fluorerade växthusgaser ska ha minskat med 25 % före år 2010.

Trots dessa viktiga åtgärder är resultaten i den andra framåtskridanderapporten om Europeiska klimatförändringsprogrammet som utgavs i april 2003 [9] otvetydiga: de åtgärder som för närvarande vidtagits kommer inte att göra det möjligt för EU att uppfylla sina mål från Kyoto. Detta är ett viktigt incitament för att påskynda genomförandetakten för de åtgärder som identifierats i Europeiska klimatförändringsprogrammet och stärka dem med en kraftfull övervaknings- och översynsprocess på de områden där åtgärder är mest behövliga. Ett antal viktiga åtgärder är under utarbetande på ett långt framskridet stadium, särskilt förslag om energitjänster och miniminormer för energieffektivitet i slutanvändarutrustning.

[9] Den andra rapporten om europeiska klimatförändringsprogrammets framåtskridande 'Kan vi uppnå våra mål från Kyoto?', april 2003. http://www.europa.eu.int/comm/environment/ climat/eccp.htm

3.1.2. Öka införlivandet av klimatförändringsaspekterna i annan politik

Energiindustrin var år 2000 källan till 27 % av EU:s totala utsläpp av växthusgaser(se bild 2 i bilagan). Att förbättra energieffektivitet är en prioritering. Miljömässigt skadliga energistöd kommer att granskas inom ramen för kommissionens grönbok om säkerhet vid tillhandahållandet av energi med beaktande av ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser i syfte att gradvis reducera dem i linje med målen i EU:s strategi för en hållbar utveckling [10] och det sjätte handlingsprogrammet för miljön. [11]

[10] Meddelande från kommissionen, Hållbar utveckling i Europa för en bättre värld: En strategi för hållbar utveckling i Europeiska unionen, KOM(2001)264 slutlig, 15.5.2001, s.10. "Successiv avveckling av stöd till produktion och konsumtion av fossila bränslen fram till 2010."

[11] Artikel 3.4, första stycket: "Uppmuntra reformer av sådana subventioner som har avsevärda negativa miljökonsekvenser och är oförenliga med en hållbar utveckling, bland annat genom att senast vid halvtidsöversynen upprätta en förteckning över kriterier som gör det möjligt att registrera sådana subventioner som har en negativ inverkan på miljön i syfte att avveckla dem stegvis."

Positiva åtgärder har vidtagits sedan Europeiska klimatförändringsprogrammet lanserades. Milstolpar är åtgärderna för att främja framställning av elektricitet från förnybara energikällor, [12] förbättra byggnaders energiprestanda [13] och främja samproduktion av värme och kraft. [14] Ytterligare ett positivt steg är direktivet om energimärkning på hushållsapparater. [15] Effekterna av dessa åtgärder väntas i framtiden.

[12] Medlemsstaterna genomför direktivet för närvarande. Kommissionen följer aktivt upp de åtgärder som krävs för att nå 22 % av den totala elkonsumtionen från förnybara energikällor före 2010. Kommissionen kommer att lägga fram en rapport inför rådet och Europaparlamentet i maj 2004.

[13] Detta direktiv som trädde i kraft i januari 2003 bedöms ha en potential för utsläppsminskning av växthusgaser på 35-45 Mt CO2eq, enligt vad som anges I den andra framåtskridanderapporten om Europeiska klimatförändringsprogrammet (s.13).

[14] Potentialen för minskning av utsläpp av växthusgaser genom denna åtgärd uppskattas till 65 Mt CO2/år.

[15] Kommissionens förslag till direktiv 2002/31/EG och 2002/40/EG av den 22 mars 2002 om genomförande av rådets direktiv 1992/75/EEG om energimärkning av luftkonditioneringsapparater och elektriska ugnar för hemmabruk. Syftet med dessa direktiv, som trädde i kraft i januari 2003, är att påverka konsumenternas beteende genom en sätta upp en märkesskylt på försäljningsstället som visar apparatens energiprestanda.

När det gäller energiskatt är antagandet 2003 av ett direktiv om beskattning av energiprodukter, [16] till följd av ett förslag av kommissionen från 1997 en positiv utveckling. Det nya direktivet kommer att säkerställa att minimipunktskattesatserna på oljeprodukter, som fortsätter att svara för över 40 % av EU:s inhemska bruttoenergikonsumtion (se bild 3 i bilagan), i reella termer kommer att återställas till 1992 års nivå. Genom direktivet införs också minimisatser på en rad ersättningsprodukter inom energi vars användning också leder till utsläpp. Direktivet kommer emellertid bara att leda till begränsade ökningar av energiskattenivåerna i vissa medlemsstater så någon omfattande inverkan på energieffektiviteten och utsläppen blir det troligtvis inte.

[16] Direktivet om beskattningar av energiprodukter (2003/96/EG) skall träda i kraft den 1 januari 2004.

Vidare insatser kommer att krävas för att vända ohållbara trender inom energisektorn. Samtidigt som EU:s inhemska bruttoenergikonsumtion oavbrutet har ökat med omkring 1 % per år, har andelen förnybar energi legat kvar på omkring 6 % sedan 1985 (se bild 3 i bilagan). I anslutningsländerna är denna andel 5 %. [17] I de senaste rapporterna från Europeiska miljöbyrån anges att om inte ytterligare politiska åtgärder vidtas kommer EU att misslyckas med att nå det indikativa målet på 12 % före 2010. Troligtvis kommer EU också inte att kunna nå det indikativa målet att 22 % av bruttokonsumtionen av elektricitet skall komma från förnybara källor före 2010 (se bild 4 i bilagan).

[17] Flera kandidatländer registrerar emellertid en stor andel förnybar energi - Lettland (30 %), Estland, Rumänien och Slovenien (11 % var).

Transportsektorn svarade inte bara för omkring 21 % av EU:s utsläpp av växthusgaser år 2000 utan var den enda sektorn där utsläppen ökade (bild 5 i bilagan). Tendenserna är vidare inte uppmuntrande i anslutningsländerna: en tvär nedgång har skett av järnvägs- och busstransporterna samt större tillväxt inom luftvägstransporter och privata biltransporter än i EU.

Positiva åtgärder har vidtagits inom ramen för EU:s strategi för hållbar utveckling, det sjätte handlingsprogrammet för miljön och vitboken om europeisk transportpolitik för att minska utsläppen av växthusgaser, inbegripet biobränsledirektivet, med det planerade målet på 5,75 % marknadsandelar av alternativa bränslen före 2010, förslaget till ändring av Eurovinjettdirektivet, åtgärder för bränsleskatt och det ovannämnda direktivet om beskattning av energiprodukter som gör det möjligt för medlemsstaterna att tillämpa lägre minimiskattesatser för alternativa bränslen som genererar lägre utsläpp av CO2.

De ovannämnda åtgärderna, vars effekter ännu inte visat sig, är viktiga steg för att nå det uppsatta målet att åstadkomma en modal övergång från väg- och lufttransport till järnvägs-, vattenvägs- och offentlig passagerartransport och att säkerställa att miljökostnaderna för de olika transportsätten bättre införlivas i priser som tas ut av användarna, och att i sin tur nå målet att frikoppla de miljömässigt skadliga effekterna av transporttillväxt och BNP-ökning. Ytterligare ansträngningar kommer emellertid att krävas om EU ska uppfylla sina åtaganden från Kyoto, och inför kommande åtaganden. [18]

[18] Se den andra framåtskridanderapporten om Europeiska klimatförändringsprogrammet, s.14: "begränsningen av utsläpp av växthusgaser inom transportsektorn kommer att kräva att nya strategier utvecklas, politiken stärks och åtgärder vidtas på sikt. Det är nödvändigt att de övergripande minskningar som man har uppnått bevaras i syfte att uppfylla målet i det första åtagandet och till och med mer iögonenfallande, inför kommande åtagandeperioder".

Jordbruket, som svarade för omkring 10 % av totala utsläpp 2000, fortsätter att vara en ansenlig källa till utsläpp av metangas [19] och dikväveoxid, [20] två av de betydande växthusgaserna. [21] Översynen av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) som godkändes 2003, som ledde till ökade anslag för landsbygdsutveckling, är ett positivt steg som skulle kunna leda till utsläppsminskningar inom jordbrukssektorn . [22] Utvärderingen efter halva tiden av planerna för landsbygdsutveckling 2004 kommer att vara ett lämpligt tillfälle för att bättre utforma jordbruks- och klimatförändringspolitiken.

[19] CH4 - Metangasutsläpp genereras huvudsakligen av djurens matsmältningsprocesser och gödselhantering.

[20] N20 - Utsläppen av dikväveoxid kommer huvudsakligen från tre källor: (1) direkta utsläpp från gödsel inom jordbruket och från djurproduktionssystem, (2) indirekta utsläpp som äger rum efter kväveförlust från fält, som kväveoxid (Nox) eller ammoniak (NH3) eller efter urlakning eller avrinning av nitrater, (3) utsläpp till följd av förbränning inom jordbruket.

[21] Minskning av odlingsmarkens organiska ämnen i jorden kan avsevärt bidra till utsläpp av CO2 men siffrorna är mycket osäkra på europeisk nivå. Kvantifikationen av utsläpp av växthusgaser i biosfären har följaktligen uppsatts som mål för en forskningsprioritering inom EU:s sjätte ramprogram för forskning och teknisk utveckling.

[22] Se 3.2 för ytterligare information om GJP-reformen.

För att minska EU:s utsläpp av växthusgaser och förbättra samstämmigheten i politiken måste klimatförändringsfrågorna bättre införlivas i EU:s sammanhållningspolitik och synergier mellan miljöpolitik och sammanhållningspolitik vidare utforskas. I sina reviderade riktlinjer som nyligen antogs föreslog kommissionen medlemsstaterna att särskilt beakta målen att främja åtgärder för miljöeffektivitet och öka andelen elproduktion från förnybara källor till 22 % tillsammans med målet på 5,75 % för användning av biobränsle inom transport. Lokala och regionala myndigheter bör anamma dessa riktlinjer från kommissionen samtidigt som de söker den bästa användningen av strukturfonderna för att öka den regionala ekonomiska utvecklingen.

3.2. Natur och biologisk mångfald

Den biologiska mångfalden speglar de olika ekosystemens komplexitet, balans och tillstånd. Den biologiska mångfalden har inte bara grundläggande livsuppehållande funktioner utan är också grunden för viktiga ekonomiska och kulturella verksamheter samt fritidsaktiviteter. Urholkandet av den biologiska mångfalden [23] är därför ett stort problem. Vid FN:s världstoppmöte om hållbar utveckling i Johannesburg åtog sig parterna att påtagligt minska förlusten av biologisk mångfald före 2010. EU gick till och med längre genom att åta sig att hejda förlusten av biologisk mångfald före 2010. [24]

[23] Enligt Internationella naturvårdunionens (IUCN) röda lista över sårbara och hotade arter (IUCN - World Conservation Union).

[24] Se punkt 31, ordförandeskapets slutsatser, Europeiska rådet i Göteborg (15-16 juni 2002).

I syfte att uppfylla dessa målsättningar måste de aktuella jordbruks- och fiskemetoderna som utövar ett avsevärt tryck på den biologiska mångfalden göras hållbarare genom ett ökat införlivande av miljöhänsyn.

Parallellt måste vi inrikta oss på svårigheterna att skydda den biologiska mångfalden, såsom framkommer av problemen att genomföra direktiv som livsmiljödirektivet och fågeldirektivet samt att finansiera nätverket Natura 2000. Vi måste finna lösningar på de aktuella genomförandesvårigheterna och trycket på miljön måste bättre utvärderas med hjälp av effektiva indikatorer.

Prioriteringar

3.2.1. Gå mot en hållbarare jordbrukspolitik

I den reform av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) som nyligen antogs skall den stora majoriteten av EU:s direktstöd frikopplas från produktionen: det skall bli ett samlat gårdsstöd för EU:s jordbrukare oberoende av produktionen. Detta stöd kommer dessutom att länkas till respekt för miljöhänsyn och livsmedelssäkerhetsnormer, inbegripet relevanta bestämmelser för fågeldirektivet och livsmiljödirektivet, samt skyldighet att hålla jordbruksmarken i gott jordbruks- och miljötillstånd. Genom införandet av denna frikoppling väntar man sig att minska incitamenten till allt intensivare jordbruksmetoder och uppmuntra ett mer hållbart jordbruk..

Landsbygdsutvecklingsstödet skall vidare ökas avsevärt genom överföring av de belopp som kommer från besparingar på grund av minskningen av direktstöden till gårdar som får motta sådana stöd över en viss tröskel. Nya åtgärder kan därmed vidtas för att uppmuntra kvalitetsproduktion och främja miljöskydd. Detta bör bidra till att utveckla miljövänligare jordbruksmetoder, som biodynamisk odling (se bild 6 i bilagan).

3.2.2. Införa miljötänkande i den gemensamma fiskeripolitiken

Trots de åtgärder som nyligen vidtagits anses för närvarande många fiskebestånd i europeiska vatten underskrida sina säkra biologiska gränser (se bild 7 i bilagan). Vidare åtgärder måste vidtas i syfte att säkra ett hållbart utnyttjande av fiskeresurserna för att undvika större ekonomiska skador för fiskerisamfunden och havsmiljön på sikt. Kontraproduktiva stöd avskaffas gradvis och lämpliga åtgärder måste vidtas för att hjälpa fiskerisamfunden att anpassa fiskeverksamheten till en lägre nivå, enligt riktlinjerna i reformen av den gemensamma fiskeripolitiken. Om det genomförs skulle ekosystemsmetoden för fiskeri, flerårsplaner för fångster, åtgärder grundade på vetenskapliga råd och minskade stöd som lades fram i kommissionens förslag öka utsikterna att återställa EU:s fiskbestånd.

3.2.3. Bättre skydd av mark och havsmiljö

Förutom att de utgör grunden för jordbruksproduktion och fiskeri är mark och oceaner också mycket stora reserver för biologisk mångfald. Uppenbart är att hotet mot både jordar och oceaner ökar genom en rad mänskliga verksamheter som, när det gäller marker, orsakar problem som erosion, nedbrytning av organiska ämnen och biologisk mångfald, lokal och spridd kontamination, förslutning, kompaktering och försaltning. När det gäller oceanerna, går problemen från nedgång av fiskeresurser och försurning till inverkan på den biologiska mångfalden genom införsel av icke inhemska arter och av avsiktliga eller oavsiktliga oljeutsläpp i havet. Därför är det nödvändigt att bättre skydda oceaner och marker. I detta syfte måste en integrerad tillnärmning antas, inklusive lämplig samfinansiering genom sammanhållningspolitiken för att på lämpligt sätt täcka den territoriella dimensionen.

Ett första steg var antagandet 2003 av meddelandena "Mot en strategi för att skydda och bevara den marina miljön" [25] samt "Mot en temainriktad strategi för markskydd" [26]. Genom dessa meddelanden upprättas en ram inom vilken de nödvändiga uppgifterna för att utarbeta handlingsplaner kommer att samlas in i samarbete med samtliga intressegrupper i syfte att utarbeta fullt utvecklade mark- och havsstrategier.

[25] Meddelande från kommissionen - Mot en strategi för att skydda och bevara den marina miljön, KOM(2002)539 slutlig, 2.10.2002.

[26] Meddelande från kommissionen - Mot en temainriktad strategi för markskydd, KOM(2002)179 slutlig, 16.4.2002.

3.2.4. Förbättra genomförandet på naturskyddsområdet

Nyckeln till att förbättra genomförandet av lagstiftningen om naturen och den biologiska mångfalden samt på andra områden är att beakta genomförandefrågorna redan på utformningsstadiet - som när det gäller ramdirektivet för vatten. Kommissionen måste vidare spela en aktiv roll för att ge stöd och råd till medlemsstaterna när lagstiftningen införts, såsom för närvarande görs för att förbättra genomförandet av fågel- och livsmiljödirektiven.

Genomförandet av fågel- och livsmiljödirektiven har varit svårt. Överträdelser av de två direktiven svarar för över en fjärdedel av de fall där Europeiska kommissionen har vidtagit laga åtgärder (se bild 8 i bilagan). Nya sätt att arbeta med medlemsstaterna utvecklas för att förbättra genomförandet av de två direktiven och leder till betydande framsteg.

Takten på vägledningsinsatserna för genomförandet av de två direktiven har ökats sedan 2000. Ett tolkningsdokument utgavs 2000 om förvaltningen av Natura 2000, det "sammanhållna europeiska ekologiska nätverket för särskilda skyddsområden" som omfattas av livsmiljödirektivet. Vägledningsdokument om jakt och skogsförvaltning kommer inom kort att publiceras. Ett "initiativ för hållbar jakt" lanserades vidare 2001 som en konstruktiv dialog med medlemsstaterna och intressegrupper om jakt- och skyddsfrågor.

När det gäller krav på anslagsmöjligheter för Natura 2000 erbjuder redan befintliga instrument som naturprogrammet LIFE och landsbygdsutvecklingsplanerna i den gemensamma jordbrukspolitiken betydande möjligheter. Det gör också strukturfonderna och sammanhållningsfonden där villkoret för att beviljas anslag var förenlighet med Natura 2000. Kommissionen utarbetar för närvarande ett meddelande om möjligheterna till särskilda EU-anslag för Natura 2000 på sikt.

När det gäller kontrollen av vilka framsteg som har gjorts med klassificering av Natura 2000 områden använder kommissionen en barometer för avstånd till målet. När utseendena av områden är slutförda kommer kommissionen att utveckla en barometer för områdesförvaltning. Parallellt har kommissionen föreslagit att förlänga LIFE-programmets tredje fas med två år, i synnerhet för att stödja förvaltningen av de utsedda områdena på nationell och regional nivå och därigenom överbrygga gapet mellan slutet av den tredje fasen och den nya budgeten. Kommissionen kommer vidare att utveckla indikatorer och geografiska informationssystem för att utvärdera medlemsstaternas förvaltning och övervakning av områden i Natura 2000.

3.2.5. Bättre belysa tendenser på området för biologisk mångfald

Kommissionen har redan lanserat en allmän rådgivande undersökning av EU:s politik för biologisk mångfald. Vid undersökningen kommer man att utvärdera framstegen på EU:s och medlemsstaternas nivå när det gäller att genomföra EG:s strategi och handlingsplaner för biologisk mångfald, hur effektiv verkan de vidtagna åtgärderna har på graden av förlust av biologisk mångfald samt hur lämpliga de mål och åtgärder är som föreslås i samband med målet 2010 för biologisk mångfald och utvidgningen. I ett meddelande från kommissionen, planerat till juni 2004, kommer mot denna bakgrund rekommendationer att lämnas om några prioriterade åtgärder med identifierade aktörer, tidsramar och resurser. [27]

[27] Denna verksamhet härrör från kapitel IV.12 i meddelandet från kommissionen till Europaparlamentet och rådet en strategi för biologisk mångfald i Europeiska gemenskapen (KOM(1998)42), 4.2.1998.

En del av processen att skapa medvetenhet om tendenser inom den biologiska mångfalden är utarbetandet av en ram för övervakning och rapportering i strategin och åtgärdsplanerna för biologisk mångfald. Kommissionen arbetar aktivt med Europeiska miljöbyrån för att upprätta en rad indikatorer för genomförandet av biologisk mångfald som bygger på de framsteg som uppnåtts för mätning av biologisk mångfald, inbegripet normer för övervakning och tillsyn av naturmiljöer och arter av europeiskt intresse. Med hjälp av dessa normer samt fortsatta forskningsansträngningar för att förbättra kunskapsbasen kommer EU att kunna känna den europeiska biologiska mångfalden på pulsen, vilket är avgörande för att övervaka och utvärdera politiska åtgärder inom denna sektor (se bild 9 i bilagan).

3.2.6. Stärka skyddet av den biologiska mångfalden på internationell nivå

Konventionen om biologisk mångfald är ett internationellt nyckelinstrument för bevarande och hållbar användning av bioresurser. I syfte att förbättra konventionens effektivitet ute på fältet har kommissionen aktivt stött inrättandet av nya instrument [28] och en fokuseringsomsvängning från politikutveckling till politikgenomförande. Kommissionen deltar också i andra internationella avtal om biologisk mångfald, såsom konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter. [29]

[28] Såsom den strategiska planen i konventionen om biologisk mångfald, målet att "påtagligt minsta graden av förlust av biologisk mångfald före 2010", och med hjälp av kommissionens insatser utarbetandet av ett reviderat och omfattande arbetsprogram om skog, riktlinjer för tillträde till genetiska resurser och rättvis fördelning av vinster samt de vägledande principerna för hantering av främmande arter.

[29] Kommissionen stöder särskilt uppteckningen av ytterligare fisk- och timmerarter inom ramen för konventionen för biologisk mångfald och vidtar åtgärder för att genomföra dessa åtaganden i EU-lagstiftningen.

Möjligheten att de internationella avtalen om biologisk mångfald leder till en påtaglig minskning av förlusten av biologisk mångfald beror också på det effektiva genomförandet av samtliga parter i avtalet. Att planera olika sätt att främja genomförandet av dessa avtal i utvecklingsländerna är således en prioritering när det gäller EU:s internationella miljöåtgärder. [30]

[30] Se avsnitt 6 - Internationellt.

Ytterligare ett viktigt EU-initiativ på området för biologisk mångfald på internationell nivå ör kommissionens handlingsplan: skogslagstiftningens efterlevnad och styrelseformer [31] som antogs i maj 2003 för att bekämpa olaglig avverkning i linje med åtagandena från Johannesburg. De åtgärder som anges i handlingsplanen omfattar stöd för förbättrade styrelseformer i träproducerande länder, frivilliga partnerskap med träproducerande länder för att säkerställa att endast lagligt avverkat timmer kommer in på EU:s marknad samt insatser för att utveckla internationellt samarbete för att bekämpa handel med olagligt avverkat timmer.

[31] KOM(2003)251 slutlig, 21.5.2003.

3.3. Resursförvaltning

I Lissabonstrategin sätter man upp det ambitiösa målet att nå en ekonomisk tillväxt på 3 % per år, vilket grovt räknat skulle fördubbla BNP på 25 år. Om vi skall förhindra ytterligare sociala och miljömässiga kostnader, som ständigt växande avfallsvolymer, måste vi emellertid bryta den kraftiga historiska länken mellan BNP-tillväxt och trycket på miljön. Att frikoppla miljöförstöring från ekonomisk tillväxt är också ett centralt tema i EU:s strategi för hållbar utveckling. . [32] En påtaglig ökning av resurseffektiviteten är ett av sätten att uppnå detta.

[32] Betydelsen av frikoppling erkändes i kommissionens förslag till en EU-strategi för hållbar utveckling i vilken man i rubriken angav målet att "bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt, resursanvändning och avfallsproduktion." Det bekräftades på nytt vid Europeiska rådets vårmöte 2003 (se punkt 53, ordförandeskapets slutsatser, Europeiska rådet i Bryssel, 20-21 mars 2003).

Effektiviseringen av råvaru- och energianvändning har ökat i många EU-länder. En stor del av denna förbättring har emellertid uppnåtts på grund av att många EU-länders ekonomiska inriktning har övergått från tillverkningssektorn till tjänstesektorn på 1980- och 1990-talet (se bild 10 i bilagan).

Utmaningen för att nå en frikoppling är att ytterligare främja hållbara produktions- och konsumtionsmönster såsom betonades i genomförandeplanen från Johannesburg. Genom att framgångsrikt utarbeta ett tioårigt program för hållbar produktion och konsumtion skulle EU säkerställa att de inhemska åtgärderna är förenliga med, och stöder, de internationella åtagandena samtidigt som det stärker EU:s ledarskap i fråga om hållbar utveckling.

Prioriteringar

3.3.1. Intensifiera insatserna mot en hållbarare resursanvändning

Frikoppling är det övergripande mål till vilket kommissionens temainriktade strategi för resursförvaltning kommer att bidra. [33] Eftersom genomförandet av ny politik och anpassningen av befintlig politik för att få en nödvändig frikoppling av de resursrelaterade negativa miljöeffekterna av ekonomisk tillväxt kommer att vara en långsiktig process, är tidsskalan för strategin 25 år.

[33] Meddelande från kommissionen Mot en temainriktad strategi för hållbar användning av naturresurser, KOM(2003)572 slutlig, 1.10. 2003.

En omfattande strategi kommer att föreslås 2004 som grundas på en öppen samarbetsprocess i vilken gemenskapsinstitutionerna och intressegrupper deltar.

Tre strategiska element kommer att få prioritet vid utarbetandet av strategin. I en första etapp kommer strategin att inriktas på kunskapsinsamling för att bestämma de mest angelägna resurserna, när det gäller miljöeffekter förbundna med resursanvändningen, med beaktande av tekniska möjligheter och socioekonomiska faktorer Det huvudsakliga målet kommer att vara att fylla ut aktuella luckor med avseende på resursernas bana i det ekonomiska kretsloppet och deras miljöeffekter. Med hjälp av strategin kommer man på grundval av denna kunskap att bedöma i hur hög grad politiska avgöranden är förenliga med det övergripande frikopplingsmålet. Åtgärder kommer slutligen att föreslås för att bättre beakta resursanvändningsaspekterna när politik fastställs inom andra sektorer.

Strategin kommer att få stöd genom en integrerad produktpolitik, [34] kombinerad med en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall. [35] På grundval av en omfattande samrådsprocess med samtliga berörda intressegrupper kommer man genom dessa initiativ att undersöka miljöeffekterna under produkternas livscykel i syfte att minska föroreningarna, öka återvinningen när det är ekonomiskt berättigat och dra ned kostnaderna för avfallshantering.

[34] Meddelande från kommissionen om en integrerad produktpolitik, 12.6.2003.

[35] Meddelande från kommissionen, Mot en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall (KOM(2003)301 slutlig, 27.5.2003.

EU:s resurspolitik stöds av betydande forskningsinsatser genom det sjätte ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling på området för hållbar produktion och konsumtion.

EU:s resurspolitik måste vara tillräckligt flexibel för att möjliggöra en smidig anpassning inom den privata sektorn. Samtliga marknadsbaserade instrument (liksom frivilliga avtal [36] när det är lämpligt och kostnadseffektivt) måste således utnyttjas för att nå ekologisk effektivisering.

[36] KOM(2002)412 slutlig, 17.7.2002.

3.3.2. Säkra noggrant genomförande av befintlig avfallslagstiftning

Förutom att förebygga avfallsgenerering genom att ändra våra produktions- och konsumtionsmönster måste vi begränsa miljöeffekterna av resursanvändning. Det kräver att befintlig avfallslagstiftning genomförs ordentligt.

Medlemsstaterna har gjort en del framsteg under de senaste åren när det gäller att utarbeta och tillämpa de avfallshanteringsplaner som gemenskapens lagstiftning kräver. Ökade ansträngningar krävs emellertid för att fullt ut överföra och tillämpa den befintliga lagstiftningen och därmed minska avfallshanteringen. Framsteg krävs också för att minimera avfallsgenerering från produktionsprocesser genom en bättre användning av miljöteknik.

En särskild ansträngning krävs i anslutningsländerna för övergången från det starka beroendet av avfallsdeponering, över 90% av kommunalt avfall i de flesta länderna, till ett mer hållbart system för avfallshantering.

3.4. Miljö och hälsa

Skyddet av folkhälsa har varit en ständig prioritering i EU:s miljöpolitik. För de befintliga normerna har man emellertid använt en "lika för alla"-metod utan att beakta behovet att skydda de mest sårbara grupperna i samhället, som barnen. Någon omfattande utvärdering av den övergripande inverkan på mänsklig hälsa av de kombinerade effekterna av olika toxiska agenser i vår miljö har dock aldrig ägt rum. En ny integrerad tillnärmning måste utarbetas för att effektivt behandla miljö- och hälsoutmaningarna samt befintliga informations- och kunskapsluckor i fråga om miljö- och hälsoeffekter av särskilda förorenande ämnen och produktgrupper.

Prioriteringar

3.4.1. Utarbeta en integrerad tillnärmning till miljö- och hälsofrågor

Det finns en kraftig länk mellan miljöproblem och dålig hälsa. Omkring 60 000 dödsfall per år i stora europeiska städer orsakas av långtidsexponering för luftföroreningar. Dessutom lider ett barn av sju i Europa av astma. Jämfört med bara för 30 år sedan har antalet barn som lider av astma och andra allergier ökat dramatiskt.

För att minska sjukdomar orsakade av miljöfaktorer i Europa måste forskningen ökas så att vi bättre förstår relationen orsak och verkan mellan miljöhot och skadliga hälsoeffekter. Detta är det centrala målet i EU:s miljö- och hälsostrategi som antogs i juni 2003. [37]

[37] Meddelande från kommissionen - En europeisk strategi för miljö och hälsa, KOM(2003)338 slutlig, 11.06.2003.

I strategin anges huvuddragen i den integrerade metod som krävs för att behandla det komplicerade samspelet mellan miljö och hälsa och effekterna på sårbara grupper, som barnen. På denna grund är en handlingsplan för perioden 2004-2010 under utarbetande. Den kommer att utgöra kommissionens bidrag till Världshälsoorganisationens fjärde ministerkonferens om miljö och hälsa som skall hållas i Budapest 2004. Områden för de planerade åtgärderna omfattar upprättandet av en ram för biologisk övervakning i EU, lansering av pilotprojekt om integrerad övervakning av dioxiner, tungmetaller och endokrinstörande ämnen samt utarbetande av harmoniserade miljö- och hälsoindikatorer. Under den första perioden kommer arbetet att inriktas på tre prioriterade sjukdomsgrupper: barncancer, luftvägssjukdomar och störningar i nervsystemets utveckling.

3.4.2. Minska luftföroreningar

Trots att stora framsteg har gjorts under de senaste decennierna för att förbättra luftkvaliteten, återstår allvarliga problem. Undersökningar [38] visar att de befintliga luftföroreningsnivåerna utgör en påtaglig risk för människors hälsa, särskilt när det gäller partiklar och ozon på marknivå. Det finns en verklig risk för att den fallande trenden när det gäller koncentrationer av dessa förorenande ämnen kommer att vändas, till exempel på grund av växande trafik, om inte ytterligare åtgärder vidtas.

[38] Se Rapport om Världshälsoorganisationens arbetsgrupp, Hälsoaspekter i samband med luftföroreningar från partiklar, ozon och dikväveoxid (Bonn, 13-14 januari 2003), http://www.euro.who.int/document/ e79097.pdf.

I syfte att behandla detta problem lanserade kommissionen programmet Ren luft för Europa för att samla vetenskapliga fakta, uppskatta den troliga utvecklingen av föroreningsnivåerna mellan nu och 2020 samt identifiera de mest kostnadseffektiva åtgärderna för att förbättra situationen. Arbetet med programmet går framåt och kommer att leda till en temainriktad strategi för luftföroreningar i mitten av 2005. I detta sammanhang är ett gott genomförande av den befintliga lagstiftningen avgörande men ytterligare lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder är troligtvis nödvändiga för att nå luftföroreningsnivåer som inte har betydande negativa effekter på hälsa och miljön, enligt vad som anges i det sjätte handlingsprogrammet för miljön.

3.4.3. Reformera kemikaliepolitiken

Användningen av syntetiska kemikalier är allmänt spridd inom industrin och i hushållen, 400 miljoner ton kemikalier säljs i världen varje år.

Kemkalieindustrin spelar en mycket viktig ekonomisk roll genom leverans av ämnen till tillverkningsindustrin, stimulans till innovation och leverans av produkter som behövs för att uppehålla och förbättra livskvaliteten. EU är världens största kemikalieproducerande område. Att bevara en konkurrenskraftig och innovativ kemikalieindustri i Europa är följaktligen ett viktigt mål.

På social nivå är förbättrad hälsa och säkerhet för arbetstagare och allmänheten ett väsentligt politiskt mål för gemenskapens kemikaliepolitik. Att bevara en hög sysselsättningsnivå är också en prioritet.

I samband med miljön är också undvikande av kemisk kontaminering av luft, vatten, jord och byggnader liksom förebyggande av skada på den biologiska mångfalden viktiga mål. Förbättrad kontroll av persistenta, bioackumulerande och toxiska ämnen är också av särskild vikt i detta sammanhang. De potentiella effekterna på miljö och människors hälsa av användning och hantering av syntetiska kemikalier är en allt större orsak till oro. Trots att forskning och uppgiftsinsamling alltmer pekar mot relationen orsak och verkan mellan exponering för vissa kemikalier och skadliga hälso- och miljöeffekter, är inte vetenskapliga fakta alltid avgörande. Att öka kunskapen om kemikalier och hantering av risker från kemikalier är således en prioritering.

I linje med ovanstående mål lade kommissionen fram ett förslag till en ny regelram för EU avseende kemikalier i oktober 2003 [39]. Syftet med den föreslagna nya förordningen är att öka skyddet av människors hälsa och miljön samtidigt som man bevarar konkurrenskraften och stärker den innovativa förmågan hos EU:s kemikalieindustri. Genom förordningen fastställs det nya systemet REACH (registrering, riskbedömning and godkännande av kemikalier) i syfte att

[39] KOM(2003)644, 29.10.2003.

- kräva att företag som tillverkar och importerar kemikalier ger information om de ämnens egenskaper som tillverkas eller importeras i EU, särskilt om de 30 000 befintliga ämnen om vilka föga eller ingen information är tillgänglig, och om högvolymämnen för att bedöma miljö- och hälsorisker som kan uppstå i samband med deras användning samt vidta nödvändiga åtgärder för att hantera de risker som identifieras,

- säkerställa att tillhörande information görs tillgänglig för företag i det följande ledet, offentliga myndigheter, det civila samhället och allmänheten,

- göra det möjligt för offentliga myndigheter att snabbare vidta åtgärder när det krävs risknedsättande åtgärder.

- Andra vägledande principer i REACH-metoden omfattar försiktighet, när det finns informationsluckor, förebyggande av miljö- och hälsorisker som kan uppstå vid kemikalieanvändning samt främjande av ersättning av farliga kemikalier med säkrare ämnen, om möjligt.

Utöver de inhemska åtgärderna har EU varit internationellt aktivt för att främja bättre hälsa och miljö, särskilt i utvecklingsländerna, genom förhandlingen och ingåendet av Rotterdamkonventionen om förfarandet med förhandsgodkännande sedan information lämnats om vissa farliga kemikalier och bekämpningsmedel i internationell handel (PIC-förfarandet) och Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar (s.k. POP-ämnen). [40]

[40] I Rotterdamkonventionen, som antogs och öppnades för undertecknande av en konferens av bemyndigade personer den 10 september 1998, upprättas en första försvarslinje mot eventuella problem genom att ge importländer, särskilt utvecklingsländer, möjlighet att bestämma vilka kemikalier som omfattas av PIC-förfarandet som de vill ta emot och vilka kemikalier de vill utesluta när de inte kan garantera en säker hantering. Syftet med Stockholmskonventionen, som antogs den 22 maj 2001, är att avveckla avsiktligt producerade POP-ämnen och ständigt minimera eller där så är möjligt eliminera utsläpp av oavsiktligt bildade biprodukter Stockholmkonventionen om långlivade organiska föreningar ger en ram, grundad på försiktighetsprincipen, för att säkerställa säker avveckling och ständig eliminering av de initialt tolv prioriterade långlivade organiska föreningarna. På sikt kommer den också att ge parterna möjlighet att identifiera andra kandidater för internationella åtgärder genom att använda fastställda kriterier för att förebygga och minimera skadliga effekter på människors hälsa och miljön.

3.4.4. Genomförande av EU:s regelverk om bioteknik

Tekniska framsteg är en av de viktigaste drivkrafterna för ekonomisk tillväxt. Innovation associeras alltmer med det kommersiella utnyttjandet av forsknings- och utvecklingsresultat inom snabbt växande kunskapsområden, som bioteknik. För att EU fullt ut skall kunna utnyttja de potentiella fördelarna av biotekniken, samtidigt som man försiktigt hanterar riskerna för människors hälsa och miljön, har lämpliga auktoriseringmekanismer upprättats på EU-nivå.

EU:s regelverk på området för GMO-relaterad bioteknik är nu fullständigt Åtgärder som har vidtagits för begränsad användning och genomtänkt utsläpp av genetiskt modifierade organismer i miljön, [41] liksom för fullständig spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade organismer och förädlingsprodukter för livsmedels- och foderanvändning kommer att säkerställa en lämplig nivå av skydd av människors hälsa och miljön. EU:s genomförande av Cartagenaprotokollet om biosäkerhet som reglerar gränsöverskridande förflyttning av genetiskt modifierbara organismer, som trädde i kraft i juni, kommer ytterligare att stärka hälso- och miljöskyddet i tredje länder genom att kontrollera förflyttning av genetiskt modifierbara organismer. Förhoppningen är att genomförandet av dessa åtgärder kommer att bidra till att återupprätta allmänhetens förtroende och visa att gemenskapens auktoriseringsförfarande för frisläppande av genetiskt modifierbara organismer fungerar som planerat.

[41] Direktiv 98/81/EG och 2001/18/EG.

Medlemsstaterna släpar ofta efter när det gäller att överföra och genomföra gemenskapens lagstiftning på området för genetiskt modifierbara organismer. En lägligt och noggrant genomförande av EU:s regelverk är dock nödvändigt för att visa att tekniska framsteg och frihandel är förenliga med en hög nivå av miljö- och hälsoskydd.

3.4.5. Utveckla en strategi för en hållbar användning av bekämpningsmedel

Överproduktion inom jordbruket kombinerat med ökat belägg för att till och med en låg exponering för rester av bekämpningsmedel i livsmedel kan bidra till hälsoproblem har lett till en omprövning av EU:s politik inom denna sektor. Åtgärder måste vidtas för att minimera hälso- och miljöriskerna från bekämpningsmedel, öka kontrollerna av användning och spridning av bekämpningsmedel, minska nivåerna av skadliga aktiva ämnen, inbegripet genom att ersätta de farligaste ämnena med säkrare alternativ, inbegripet icke-kemiska ämnen, samt uppmuntra jordbruksmetoder för grödor med låg tillförsel av eller utan bekämpningsmedel. Åtgärder som behandlar dessa specifika mål kommer att omfattas av kommissionens temainriktade strategi, [42] om hållbar användning av bekämpningsmedel som för närvarande är under utarbetning. [43]

[42] Meddelande från kommissionen, Mot en temainriktad strategi för hållbar användning av bekämpningsmedel, KOM(2992)349 slutlig, 1.7.2002.

[43] Dessa åtgärder kommer också att täckas i samband med översynerna av regelverket för växtskydd.

4. EN NY TILLNÄRMNING TILL MILJÖPOLITIKEN

EU:s politiska reaktioner på omvända miljömässigt ohållbara trender kommer bara att var effektiva om de sätts inom en förnyad ram för miljöpolitik som fokuserar på integration, genomförande och information. EU:s effektivitet när det gäller att stärka miljödelen i Lissabonstrategin beror på dess förmåga att

- främja en integrerad tillnärmning till uppläggning av politik och verka för införlivande av miljödimensionen i de övriga politikområdena på EU-nivå och nationell nivå,

- utveckla en ny tillnärmning till genomförande genom att å ena sidan säkra att EU:s samlade lagstiftning följs för att i mesta möjliga mån gynna miljön, samtidigt som å andra sidan regelverket för miljön moderniseras för att när det är lämpligt gå mot en mer flexibel, marknadsvänligare tillnärmning, sätta upp långsiktiga miljömål samt öka användningen av marknadsbaserade instrument,

- grunda miljöpolitiken på god kunskap och information för att öka dess effektivitet och göra information om miljöeffekter allmänt tillgänglig för allmänheten för att stödja de nödvändiga beteendeförändringarna för att nå hållbar utveckling.

4.1. Införlivande

4.1.1. Förbättra uppläggningen av miljöpolitik

Utveckla en integrerad tillnärmning till uppläggning av miljöpolitik

Miljölagstiftningen i Europa har traditionellt fokuserats på att behandla enstaka miljöfarliga ämnen och skydda enstaka miljöavdelningar, som ofta snarare utgör ändlösningar på miljöproblem än behandlar problemen vid källan eller den kombinerade effekten av föroreningar på olika miljömedier och det inbördes beroendet mellan dessa medier.

För att vända de aktuella ohållbara trenderna krävs att en integrerad tillnärmning till uppläggningen av politik utvecklas. Miljöpolitiken får inte bara fokusera på att bota miljöeffekter utan också att behandla de mest framträdande stressfaktorerna för miljön.

Det sjätte handlingsprogrammet för miljön är ett exempel på denna tillnärmning, särskilt genom EU:s strategi för miljö och hälsa [44] och användningen av temainriktade strategier. Dessa strategier som skall läggas fram före 2005 siktar till att integrerat behandla sju centrala frågor. [45] I slutet av 2003 kommer varje strategi att ha varit föremål för ett meddelande som fokuserar på en definition av problemet. Dessa meddelanden kommer att läggas fram för intressegrupper för ett allmänt samråd. I en andra etapp kommer strategierna som sådana att utvecklas. De kommer att omfatta tydliga miljömässiga mål och målgrupper som ska nås genom en rad kostnadseffektiva åtgärder åtföljda av en tidsplan och egna specifika mål.

[44] Se avsnitt 3.4. Miljö och hälsa

[45] De sju temainriktade strategierna omfattar markskydd, havsmiljö, hållbar användning av bekämpningsmedel, stadsmiljö, hållbar resursanvändning och resurshantering, avfallsåtervinning och luftkvalitet.

Bild A Framåtskridandet mot utveckling av temainriktade strategier

1. Luftkvalitet // Programmet Ren luft i Europa (CAFE-programmet): Mot en temainriktad strategi för luftkvalitet - KOM(2001)245 slutlig, 04.05.2001.

Mål // Allt fler vetenskapliga fakta visar att befintlig politik inte är tillräcklig för att skydda människors hälsa och ekosystemen från de skadliga effekterna av luftföroreningar. I strategin kommer således en rad integrerade kostnadseffektiva åtgärder att föreslås för att nå föroreningsnivåer som inte ger upphov till oacceptabla effekter på människors hälsa eller på miljön.

2. Markskydd // Mot en temainriktad strategi för markskydd - KOM(2002)179 slutlig, 16.04.2002.

Mål // Mark är en viktig resurs som är nödvändig för att miljön skall fungera rätt i sin livsuppehållande funktion och för att utgöra grunden till många ekonomiska verksamheter. Syftet med strategin är att skydda och bevara markresursernas ekologiska, kemiska och fysikaliska status i Europa.

3. Hållbar användning av bekämpningsmedel // Mot en temainriktad strategi för hållbar användning av bekämpningsmedel - KOM(2002) 349 slutlig, 1.7.2002

Mål // Växande oro med avseende på effekterna av bekämpningsmedel på människors hälsa och miljön måste behandlas. I strategin kommer man att fastställa en rad politiska åtgärder och instrument för att uppnå en hållbarare användning av bekämpningsmedel och minska riskerna i samband med deras användning.

4. Skydd och bevarande av den marina miljön // Mot en strategi för att skydda och bevara den marina miljön, KOM(2002)539 slutlig, 02.10.2002

Mål // Havsmiljön är föremål för hot och påfrestningar av olika slag. En integrerad och holistisk tillnärmning krävs för att säkerställa att summan av de olika åtgärderna når en nödvändig nivå av miljöskydd för att skydda och bevara den marina miljöns ekologiska, kemiska och fysikaliska tillstånd.

5. Förebyggande och återvinning av avfall // Mot en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall - KOM(2003)301 slutlig, 27.05.2003

Mål // Avfallsgenereringen ökar fortfarande eftersom avfallsförebyggande inte nog anses som en prioritering. Det finns således ett behov att utforska vägar för att förbättra EU:s tillnärmning till avfallshantering inom ramen för hållbar resurshantering. Målet är att minska miljöeffekten av resursanvändning genom förebyggande och återvinning av avfall. Ett annat viktigt syfte är att förenkla och förbättra genomförandet av befintlig avfallslagstiftning.

6. Hållbar användning av naturresurser // Mot en temainriktad strategi för hållbar användning av naturresurser - KOM(2003)572 slutlig, 1.10.2003.

Mål // På grund av omfattande efterfrågan på naturresurser berör många politiska program deras användning och de tillhörande miljöeffekterna. Denna politik är inte samordnad mot samstämda mål avseende använda kvantiteter eller genererade miljöeffekter. Denna fråga måste behandlas. Det övergripande målet är att frikoppla de negativa miljöeffekterna i samband med användningen av naturresurser från ekonomisk tillväxt.

7. Stadsmiljö // Mot en temainriktad strategi för stadsmiljö - väntad i slutet av 2003

Mål // Städer, hemvist för 80 % av EU:s medborgare, besväras av dålig luftkvalitet, buller, trafikstockning och brist på hållbar planering. I meddelandet kommer kommissionen att föreslå en ram för lokala, regionala och nationella åtgärder för att främja hållbar stadstransport, stadsförvaltning och stadsplanering i syfte att förbättra miljöprestanda och miljökvalitet i stadsområden och säkra en sund livsmiljö för stadsbor.

Öka sammanhållningen i politiken

Många av de aktuella miljömässigt ohållbara trenderna härrör från en brist på uppmärksamhet för sammanlänkningar mellan sektorer, vilket leder till att olika områden inom politiken snarare motverkar varandra än ömsesidigt stöder varandra. Denna brist på politisk sammanhållning gör att de olika politiska områdena blir både mer kostsamma och mindre effektiva och således utgör ett hinder för framsteg mot hållbar utveckling.

För att ytterligare undvika att varierande mål mellan de olika politikområdena leder till inkonsekvent politik infördes ett enhetssystem för konsekvensanalys ex ante av samtliga viktiga förslag till politiska åtgärder i kommissionen 2002 [46] till följd av en begäran av Europeiska rådet. [47] Genom att kommissionen kan grunda sina beslut på en sund analys av ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser, ger konsekvensanalysen möjlighet att göra upplysta politiska bedömningar och kloka kompromisser för att nå motstridiga mål.

[46] Meddelande från kommissionen om konsekvensanalys, KOM(2002)276 slutlig, 05.06.2002.

[47] Se punkt 24, ordförandeskapets slutsatser, Europeiska rådet i Göteborg (15-16 juni 2002).

Konsekvensanalysen är i sig själv inte tillräcklig: kompromisser och överskott ska inte bara identifieras. De måste också systematiskt beaktas på en högre nivå genom sektorspolitik.

4.1.2. Stärka sektorsintegrationen

Utmaningarna i fråga om miljömässigt ohållbara tendenser kan inte mötas enbart genom miljöpolitik. De förändringar som krävs för att vända de aktuella trenderna inom fiskeri, jordbruk, energi, transport och andra områden där miljöpåfrestningarna är särskilt höga kan bara uppnås genom processen att införliva miljöpolitiken i dessa sektorer och genom att också säkerställa att särskilda ekonomiska och sociala hänsyn tillämpliga för dessa sektorer beaktas..

På EU-nivå är vikten av miljöinförlivande erkänd i artikel 6 i fördraget. I juni 1998 gjorde Europeiska rådet ett stort framsteg för en praktisk tillämpning av artikel 6 - den s.k. Cardiffprocessen. Det krävdes olika rådsgrupperingar för att utarbeta strategier och program som siktade till att införliva miljön i de olika politikområden, som började med energi, transport och jordbruk. För närvarande omfattar processen nio sektorer. [48]

[48] Förutom transport-, jordbruks- och energisektorerna, omfattar Cardiffprocessen näringsliv, inre marknaden, utveckling, fiske, allmänna frågor samt ekonomi och finans.

Cardiffprocessen har alstrat positiva resultat. Den har bidragit till att lyfta miljöinförlivandets profil, som för närvarande regelbundet diskuteras på högsta politiska nivå. Den har också lett till positiva resultat när det gäller införlivande i vissa sektorer - den historiska reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken som uppnåddes i juni 2003 är ett belysande exempel. Överensstämmelsen mellan och genomförandet av befintliga strategier måste emellertid förbättras enligt vad som betonades vid Europeiska rådets vårmöte i Madrid 2003. [49] I detta syfte ämnar kommissionen genomföra en inventering av införlivandet hittills. Kommissionen kommer att undersöka vilka prioriterade åtgärder som krävs för att ge nytt liv åt Cardiffprocessen och särskilt följande:

[49] Se punkt 57, ordförandeskapets slutsatser, Europeiska rådet i Bryssel (20-21 mars 2003).

- Om tillräcklig betoning har lagts på strategigenomförande för att säkerställa att rådsgrupperingarna håller de avgivna löftena. Strategierna måste självklart få tid att mogna och genomföras. Vi måste dock vaka över att de inte bara förblir avsiktsförklaringar.

- Strategiövervakningen måste stärkas: vi måste gå framåt för att utarbeta integreringsindikatorer och sektorsspecifika frikopplingsmål. [50]

[50] Detta betonades i ordförandeskapets slutsatser vid Europeiska rådets vårmöte (20-21 mars 2003), punkt 57.

- Lämpliga uppdaterings- och översynsmekanismer har planerats så att justeringar möjliggörs och utarbetande av relevant politik beaktas vid genomförandet

Varje strategis specifika institutionella och politiska sammanhang kommer att beaktas i den framtida utvecklingen av Cardiffprocessen. Under alla omständigheter måste ansträngningar att öka integreringen på EU-nivå stödjas av åtaganden på nationell nivå för att de skall nå sin fulla potential.

4.1.3. Stärka införlivandet i medlemsstaterna

Nationell nivå

De flesta av EU:s medlemsstater och kandidatländer har för närvarande utarbetat strategier för hållbar utveckling. EU-relaterade och nationella strategier för hållbar utveckling är beroende av varandra eftersom, å ena sidan, vissa miljörelaterade politikmål upprättas på EU-nivå, det vill säga luftkvalitetsnormer och totalt tillåtna fiskefångster, och vissa instrument för politik fungerar på EU-nivå, det vill säga jordbruksstöd, regler för den inre marknaden, statliga stöd, etc. Å andra sidan, i linje med subsididaritetsprincipen är medlemsstaterna och de regionala myndigheterna även i fortsättningen ansvariga för andra områden av upprättande av miljöpolitik. Mot denna bakgrund är det nödvändigt att säkra samstämmighet och maximera synergier mellan strategierna på EU-relaterad och nationell nivå.

De nationella strategierna är på olika utvecklingsstadier. Strukturen och tillnärmningen är dock tillräckligt tydlig för att de skall kunna göra en preliminär komparativ analys. En sådan analys bör anses som ett första steg mot att skapa större konvergens och konsekvens mellan strategiernas miljömål samt att identifiera goda metoder i syfte att underlätta deras spridning.

Vid en första översyn av de befintliga strategierna ser man att de är i hög grad olika och återger specifika nationella sammanhang. Miljödimensionen är det dominerande ämnet i många strategier. Hållbar utveckling behandlas emellertid i vissa strategier i sina tre dimensioner med införlivande av bestämda sociala och ekonomiska mål. Den geografiska fokuseringen varierar också i hög grad från en strategi till en annan och en del stater inriktar sig i första hand eller endast på inhemska prioriteringar medan andra också beaktar globala frågor. En del stater framhäver den territoriella dimensionen medan andra inte gör det. Vissa strategier grundas slutligen på en sektorstillnärmning, det vill säga transport, jordbruk, fiske, etc., medan andra byggs upp kring prioriterade frågor, det vill säga klimatförändring, skydd av den biologiska mångfalden, resursanvändning, etc.

Erfarenhetsutbyte kan så småningom bidra till att identifiera gemensamma faktorer vars införande i strategierna skulle främja framsteg oavsett det nationella sammanhanget och som således med fördel kan spridas.

Undersökningar om hur nyckelfrågor för hållbar utveckling behandlas i medlemsstaterna måste prioriteras. På denna grundval skulle de mest effektiva uttänkta lösningarna kunna framhävas i syfte att sprida dem på annat håll om det är relevant och genomförbart.

Måttet på en strategis framgång är hur effektivt den går i land med problemet att lösa kompromisser mellan de olika pelarna för hållbar utveckling. Att i detta syfte jämföra lämpliga institutionella mekanismer, undersöka deras funktionsprinciper, liksom de befintliga instrumenten och hur effektiva de är, skulle således med fördel bidra till att bestämma vilka framgångsrika erfarenheter vi skall rätta oss efter.

En strategi har inte något värde om den inte genomförs på rätt sätt. Indikatorer och översynsförfaranden är också nyckeln till att säkra att de får en ordentlig uppföljning. I detta sammanhang är det betydelsefullt att jämföra de åtgärder som har vidtagits för att utvärdera strategins effekt och effektivitet. Åtgärderna bör inte bara fokuseras på effekterna genom resultatindikatorer utan också på processer för att säkra sammanhållning.

Lokala och regionala nivåer

Lokala myndigheter spelar en nyckelroll när det gäller att bygga upp, driva och bevara ekonomiska, sociala och miljömässiga infrastrukturer. De är ansvariga för att fastställa lokal miljöpolitik och miljöföreskrifter samt hjälpa till att genomföra nationell och EU-relaterad miljöpolitik. De är särskilt aktiva på områden som markanvändning, avfallshantering, rörlighetsplaner eller kontroll av industriella miljöhot. På grund av detta breda ansvar och den särskilt akuta situationen när det gäller miljöfrågor på lokal nivå, till exempel luftföroreningar i stadsområden, måste de EU-relaterade och nationella insatserna för hållbar utveckling kompletteras genom lämpliga åtgärder på regional och lokal nivå.

Ett viktigt verktyg för att nå en hållbar utveckling på lokal och regional nivå är Lokal Agenda 21 som lanserades vid toppmötet i Rio 1992. Lokal Agenda 21 har fått ett synnerligen gott stöd i Europa sedan 1992.

Kompletterande initiativ som Ålborgstadgan från 1994, Europeiska städer för en hållbar stadsutveckling, och den kommissionsstödda Kampanjen för hållbara städer har bidragit till att göra Europa till global ledare i Lokal Agenda 21. Nära 2 000 europeiska städer har frivilligt undertecknat Ålborgstadgan genom att åta sig att utarbeta långsiktiga handlingsplaner för hållbarhet, en nyckelåtgärd mot hållbar utveckling på lokal nivå.

I Europeiska kommissionens kommande temainriktade strategi för stadsmiljön [51] kommer en ram att föreslås som lokala, regionala, nationella och EU-relaterade myndigheter kommer att uppmanas att använda när de behandlar frågor om hållbar stadstransport, stadsförvaltning, stadsplanering och konstruktion. [52]

[51] http://www.europa.eu.int/comm/environment/ urban/home_sv.htm

[52] De prioriterade temana i den temainriktade strategin är stadsförvaltning, stadstransport, konstruktion och stadsplanering. Att främja en integrering mellan dessa teman och andra teman kommer att vara en viktig del av den temainriktade strategin.

Kommissionens viktigaste instrument för att främja utarbetandet av regionala och lokala strategier för hållbar utveckling är sammanhållningspolitiken. Att främja integrering av miljöhänsyn - samtidigt med ekonomiska och sociala hänsyn - i detta politikområde är således det bästa sättet att främja hållbar utveckling på lokal och regional nivå. Det kan också bidra till att vidare främja överföringen och genomförandet av EU:s miljölagstiftning.

4.2. Genomförande

Under de senaste trettio åren har Europeiska gemenskapen utvecklat en omfattande samling europeiska miljölagar. Närmare 200 texter i EG:s miljölagstiftning, inklusive mer än 140 direktiv, är för närvarande gällande och omfattar nästan alla områden av miljöpolitiken.

När den har genomförts på rätt sätt i medlemsstaterna har gemenskapens miljölagstiftning bidragit till betydande framsteg, till exempel när det gäller vattenkvalitet eller avfallshantering. Att säkerställa noggrant genomförande av befintlig miljölagstiftning är en prioritering.

Nyantagna direktiv ersätter ofta och strömlinjeformar gamla lagstiftningsinitiativ. [53] I detta sammanhang måste vi ge ny uppmärksamhet åt behovet att undvika att skapa inkonsekvenser i politiken och se till att tvärgående frågor behandlas tillfredsställande.

[53] Till exempel, ersätter direktiv 2000/76/EG om förbränning av avfall tre gamla direktiv och ramdirektivet om vattenpolitiken 2000/60/EG ersätter sju direktiv.

Endast en kombinerad ansträngning av staten och samhället i sin helhet kommer att göra det möjligt att gå mot hållbar utveckling. Viktigt är således att de pågående ansträngningarna att modernisera miljölagstiftningen får fortsätta parallellt med att vi säkerställer att EU:s miljölagstiftning genomförs på rätt sätt.

4.2.1. Komma till rätta med genomförandebrister

Genomförandet av den befintliga lagstiftningen är ett område med växande utmaningar såväl för kommissionen som för medlemsstaterna, nutid och framtid, ett område där akuta förbättringar krävs.

De aktuella överträdelsesvårigheterna

Miljösektorn utgör ensam över en tredjedel av samtliga fall av överträdelser när det gäller oförenlighet med gemenskapens lagstiftning som kommissionen undersöker. Dessa siffror måste dock ses i ett perspektiv eftersom de speglar hela skalan av genomförandeproblem som går från att medlemsstaterna har underlåtit att överföra ett direktiv till de fall där medlemsstaterna framgångsrikt har överfört ett direktiv medan de har underlåtit att meddela kommissionen om detta. Bild B visar den aktuella situationen.

Bild B: ÖPPNA ÖVERTRÄDELSER PER MEDLEMSSTAT PER DEN 4 NOVEMBER 2003

>Hänvisning till>

I diagrammet visas den långa raden av öppna överträdelser i medlemsstaterna per den 4 november 2003.

Källa: Europeiska kommissionen

Bland många faktorer som orsakar en akut genomförandelucka, spelar fyra faktorer en synnerligen avgörande roll:

- Medlemsstaterna anslår inte medel för att överföra och genomföra miljölagstiftningen på rätt sätt, som i vissa fall visar sig genom en brist på mänskliga och ekonomiska resurser för genomförandet. Genom att i förtäckta ordalag välja att kortsiktigt undvika omedelbara kostnader visar en brist på politisk vilja att ta itu med långsiktiga frågor.

- Genomförandet av EU:s miljölagstiftning kan ibland vara komplicerat. Flera direktiv kräver att långtgående utvärderingsskyldigheter avseende miljön ska beaktas vid planering och godkännande av ett särskilt projekt. [54] Detta komplicerar beslutsfattandet genom att det kan omfatta en lång rad politiska sektorer på olika maktnivåer. Vidare måste miljöreglerna regelbundet anpassas så att växlande tekniska och vetenskapliga normer beaktas. Dessa förhållanden kan bromsa effektivt genomförande.

[54] Se till exempel direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 22.7.1992, s.7) och direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, 5.7.1985, s.40) ändrat genom direktiv 97/11/EG (EGT L 73, 14.3.1997, s.5).

- Miljölagstiftning kan vara kostsam: den kan kräva betydande ekonomiska investeringar från de nationella myndigheterna och samhället i gemen vars finansiering kan vara problematisk.

- Överträdelser kanske rapporteras oftare än i andra sektorer. Miljöfrågorna drar till sig en hel del uppmärksamhet från allmänhetens sida och omfattar många intressegrupper vilket mångdubblar möjligheterna att uppmärksamma kommissionen på fall av oförenligheter.

Dessa faktorer har fått särskild uppmärksamhet eftersom genomförande har identifierats som en prioritering i den sjätte handlingsplanen för miljön: [55]

[55] Kommissionen publicerar regelbundna rapporter om genomförandet och tillämpningen av gemenskapens miljölagstiftning. Den senaste rapporten som omfattar år 2002, publicerades i juli 2003 - SEK(2003)804 Arbetsdokument från enheterna. I denna rapport lämnas uppdaterad information om läget när det gäller tillämpning av gemenskapens miljölagstiftning. Här beskrivs också kommissionens ansträngningar att bana väg för framåtskridande när det gäller genomförandet inom ramen för Europeiska unionens informella nätverk för införande och genomdrivande av miljölagstiftning (IMPEL).

- Inom ramen för sitt åtagande att uppdatera och förenkla gemenskapens lagstiftning, [56] kommer kommissionen 2004 att granska avfalls- och luftkvalitetslagstiftningen i syfte att identifiera vilka särskilda rättshandlingar som kan behöva förenklas. De rättshandlingar som identifieras för ett möjligt behov av förenkling kommer att detaljgranskas och konkreta förslag till förenkling utarbetas - förslag kommer att utarbetas 2004 för avfallslagstiftningen. [57] Denna process för bättre föreskrifter kommer att fortsätta i framtiden och ge kommissionen möjlighet att bättre bedöma miljölagstiftningens överensstämmelse, tydlighet och effektivitet i Europeiska gemenskapen.

[56] KOM(2003)71.

[57] Se meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - Kommissionens lagstiftnings- och arbetsprogram för 2004, KOM(2003)645, 29.10.2003.

- Nya arbetsmetoder med medlemsstaterna är under utarbetning för att på en högre nivå granska potentiella genomförandesvårigheter.

- Åtgärder vidtas för att behandla den finansiella bördan vid genomförandet och förbättra lagstiftningens kostnadseffektivitet samt mer systematiskt förlita sig på "bästa tillgängliga vetenskapliga bevis" när ny lagstiftning planeras.

- Ansträngningar görs för att erbjuda medborgarna alternativ till klagomåls- och överträdelseförfaranden.

Utveckla nya arbetsmetoder med medlemsstaterna

Det är nödvändigt att involvera medlemsstaterna och de regionala myndigheterna redan på politikens utformningsstadium. Otillräckligt samarbete med medlemsstaterna i det förflutna har i vissa fall lett till en lagstiftning som är för reglementerad, för kostsam eller inte i samklang med det nationella sammanhanget.

Det finns en växande medvetenhet om att miljölagstiftningen även i fortsättningen bör vara prestandabaserad och flexibel när det gäller medlen för att nå målen. Ramdirektivet för vattenpolitik som antogs år 2000 och omges av en detaljerad genomförandestrategi som inbegriper medlemsstaterna, intressegrupper, icke-statliga organisationer och anslutningsländer är en god illustration på hur denna nya ramtillnärmning kan göras operativ. Direktivet är ambitiöst i sin omfattning - målet är att uppnå en god ekologisk och kemisk status i samtliga kust- och inlandsvatten före 2015 - men inte alltför reglementerat när det gäller verktygen.

Ökat samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna är av yttersta vikt före antagandet. Det är också viktigt att konkreta genomförandesvårigheter ute på fältet reds upp när lagstiftningen har trätt i kraft. Flera viktiga mekanismer har inrättats på EU-nivå för att stödja samarbete efter antagandet.

- Europeiska unionens informella nätverk för införande och genomdrivande av miljölagstiftning (IMPEL), ett regelbundet möte mellan kommissionen, medlemsstaterna och anslutningsländerna, [58] ger tillfälle till utbyte av informationer och bästa metoder och att ge införandet, tillämpningen och genomdrivandet av miljölagstiftningen större konsekvens. En större hjälp för IMPEL var införandet 2001 av ett system genom vilket medlemsstaterna rapporterar och ger råd på inspektörsområdet och tillsynsförfaranden för genomförande. [59] Denna mekanism har bidragit till utarbetandet av minimikriterier för kvalifikationer och utbildningsprogram för inspektörer samt stärkande av gränsöverskridande samarbete för tillsyn och därmed förhindra illegala gränsöverskridande miljööverträdelser.

[58] Tidigare fanns ett nätverk som liknade IMPEL som speciellt vände sig till anslutningsländerna - AC IMPEL. De båda organen har nu slagits samman.

[59] Europaparlamentets och rådets rekommendationer om införande av minimikriterier för miljötillsyn i medlemsstaterna (2001/331/EG, EGT L 118, 27.4.2001, s.41).

- Vägledande tolkningsdokument publiceras regelbundet för att ge råd till medlemsstaterna om konkreta genomförandeaspekter, till exempel ansträngningar att lämna klargöranden om genomförandet av lagstiftning om naturen och den biologiska mångfalden, [60] samt kommissionens dokument nyligen i syfte att hjälpa medlemsstaterna att överföra direktivet om strategisk konsekvensanalys. [61]

[60] Se 3.2.4 - Förbättra genomförandet på naturskyddsområdet.

[61] Direktivet om strategisk konsekvensanalys skall vara överfört före den 21 juli 2004. Detta dokument har utarbetats för att ge vägledning till medlemsstaterna i syfte att på ett tidigt stadium säkerställa ett så konsekvent genomförande och en så konsekvent tillämpning av direktivet om strategisk konsekvensanalys som möjligt i hela gemenskapen. Dokumentet är tillgängligt på: http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ 030923_sea_guidance.pdf

- Ad hoc-seminarier med medlemsstaterna om genomförande av särskilt komplicerade direktiv anordnas regelbundet i syfte att förebygga fall av dålig tillämpning.

- Kapacitetsuppbyggande och utbildningsinsatser genomförs för att underlätta genomförandet, till exempel utbildning av myndigheter med ansvar att hantera individuella miljökonsekvensanalyser inom ramen för direktivet för miljökonsekvensanalyser.

- Kommissionen lanserade 2001 "Name, fame and shame"-seminarier för att med medlemsstaterna offentligt undersöka ett politikområde eller en bestämd lagstiftning för att belysa goda och dåliga metoder. Dessa seminarier bidrar till att göra medlemsstaterna medvetna om effekterna av dåligt genomförande.

- Effektiv rapportering från medlemsstaterna om genomförandet av miljölagstiftningen är nyckeln till övervakning av genomförandeprocessen. I enlighet med det sjätte handlingsprogrammet för miljön, är kommissionen angelägen att införa ett mer samstämt och effektivt system för miljörapportering.

Behandla finansieringsbördan i samband med genomförandet

Genom sammanhållningspolitiken som utgör en tredjedel av EU:s budget görs ett betydande bidrag till genomförandet av miljölagstiftningen. Att vidta ytterligare åtgärder för att etablera hållbar utveckling som ett övergripande sammanhållningsmål skulle med fördel bredda möjligheterna för strukturfondernas bidrag till miljöpolitiken, tillsammans med ekonomiska och sociala prioriteringar, särskilt i samband med genomförandet. Livsmiljödirektivet är en självklar kandidat eftersom gemenskapen genom detta direktiv måste samfinansiera nätverket Natura 2000. [62]

[62] Se avsnitt 3.2. Natur och biologisk mångfald

Användningen av strukturfonderna kräver överensstämmelse med gemenskapens politik och instrument, inbegripet de som gäller för miljö och hållbar utveckling Sålunda utgör strukturfonderna ett viktigt påtryckningsmedel för genomförandet av miljölagstiftningen.

Parallellt fortsätter man genom LIFE-programmet, genom vilket anslag lämnas till projekt som syftar till att visa hur ny politik kan genomföras i praktiken, att stödja genomförandet av miljölagstiftningen.

Erbjuda alternativ till klagomåls- och överträdelseförfaranden

Antalet klagomål bara inom miljösektorn har mer än tredubblats mellan 1996 och 2000. Nära 600 nya klagomål om miljöfrågor inkom 2002 till kommissionen.

Det klagomåls- och överträdelseförfarande som anges i fördraget får inte vara det enda instrument som hanterar den växande offentliga medvetenheten och reaktionen på miljöfrågor i enskilda fall. I många fall kan klagandena snabbare uppnå tillfredsställelse genom att använda upprättelsemöjligheter i nationell lagstiftning.

Att förbättra tillträdet till information och rättvisa i miljöfrågor och harmonisera klagomålsförfarandena i medlemsstaterna är ett viktigt medel för att minska överträdelsefallen på EU-nivå samtidigt som medborgarnas rättigheter stärks. I detta avseende är genomförandet på EU-nivå av Århuskonventionen [63] synnerligen viktigt eftersom den kommer att stärka mekanismerna för att få tillgång till miljöinformation och skapa ett effektivare tillträde till rättvisa på medlemsstaternas nivå.

[63] Århuskonventionen handlar om tillträde till information, offentligt deltagande i beslutsfattande och tillträde till rättvisa i miljöfrågor. Se Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation av den 28 januari 2003.

4.2.2. Anpassa miljöpolitiken till utmaningarna om hållbar utveckling

För att gå framåt mot hållbar utveckling måste potentiella synergier mellan miljön och de två andra dimensionerna - de ekonomiska och sociala dimensionerna - utnyttjas fullt ut.

Miljö och den sociala dimensionen

- Miljö och skapande av arbetstillfällen

Ekonomisk verksamhet kopplad till miljöskydd blir alltmer viktig. Den ökade efterfrågan på bättre miljökvalitet återspeglas redan i en växande tillgång på miljövänliga produkter och tjänster, samt fler investeringar i ekoeffektiv teknik. Den aktuella marknadsutvecklingen inom ekobranschen, enligt vad som anges av OECD, ger tydliga bevis på dessa trender. Både den totala omsättningen och skapandet av sysselsättning inom en sektor som för närvarande svarar för över 2,5 miljoner arbetstillfällen har stadigt legat över genomsnittet under de senaste tio åren. [64] Mot denna bakgrund är utmaningen för EU att fullt ut utnyttja denna marknadspotential och använda idéerna om frikoppling och hållbar utveckling som en drivkraft för tillväxt genom en inriktning på åtgärder som kombinerar produktivitet och resurseffektivisering genom innovation, ny teknik och investeringar som skapar arbetstillfällen. I linje med det europeiska initiativet för tillväxt kommer detta att vara huvudtemat i handlingsplanen för miljöteknik.

[64] KOM(2002)122 slutlig, 13.3.2002, rapport från kommissionen: Miljöteknik för en hållbar utveckling.

- Miljö och arbetskvalitet

Miljöpolitiken kan påverka arbetskvaliteten. Till exempel, har den ökade användningen av miljöteknik i flera fall lett till att en del högteknologiska anställningar inom städningsteknik ersätter lågteknologiska anställningar för avfallshantering. Utvecklingen av miljöpolitik från ändlösningar till integrerade lösningar som tenderar att kräva mer yrkesskickliga anställda kommer att bidra till denna trend. Sådana förändringar måste åtföljas av omskolning som ger de anställda möjlighet att anpassa sig till de nya arbetsuppgifterna. Denna omskolning kan i sin tur vara ett viktigt medel för att öka medvetenheten om de miljömässiga utmaningarna inom ramen för hållbar utveckling.

De anställda är också ofta utsatta för höga nivåer av exponering för miljörisker och detta måste angripas med hjälp av miljöpolitik. Till exempel har man uppskattat att omkring 35 000 anställda förlorar livet varje år genom exponering för cancerframkallande kemikalier på sin arbetsplatser. [65]

[65] "Konsekvensanalys av den nya kemikaliepolitiken på arbetstagares hälsa", RPA, 2003.

- Miljöpolitiken och kampen mot fattigdom och social utslagning

Miljöpolitik kan bidra till att kämpa mot fattigdom och social utslagning De människor som har mest att vinna av miljöpolitiken är ofta samhällets fattigaste som tenderar att bo i de områden som är mest drabbade av luftkvalitetsproblem eller naturskador. Att ta itu med en försämrad miljö kan således ha positiv spridningsverkan.

Miljö och den ekonomiska dimensionen

Samtidigt som det kan finnas ett behov att göra kompromisser mellan en hög grad av miljöskydd å ena sidan och ekonomisk tillväxt och konkurrenskraft å andra sidan finns det också följande antal potentiella win-win-områden:

- Ett antal privata sektorsverksamheter är direkt beroende av naturresursernas kvalitet. Turism och livsmedelsindustrin är självklara exempel. I speciella fall av kommersiellt utnyttjade resurser som fiskebestånd, hotar aktuella ohållbara trender inte bara miljön utan också själva näringsgrenen och därmed uppehället för dem som arbetar inom näringsgrenen. Under sådana förhållanden är det nödvändigt att sätta upp tydliga gränser för påfrestningar på naturresurserna för att se till att resurserna får tid att förnya sig och på sikt upprätthålla produktiviteten.

- I den snabbväxande ekonomi inom vilken den privata sektorn fungerar är innovation, kunskap och reaktionsförmåga på allmänhetens uppfattningar värdefulla tillgångar för att vara "snabbare på marknaden och närmare kunden". I detta sammanhang kan företagen inte längre lyckas på grundval av lågkostnadsstrategier i vilka miljön ses som en billig resurs som skall exploateras. Miljön blir en källa till värde och ett medel för konkurrenskraft som lämpligen bidrar till att framhäva företagens dynamism och image.

- Miljökvalitet kan vara ett medel för att dra till sig yrkesskickliga anställda och utländska investerare. En illustration över denna trend kan man finna i utvecklingen av högteknologiska forskningsparker där gröna platser anses vara nyckeltillgångar, med högt kvalificerade resurser och närhet till kunskapscentra.

Synergier mellan företag och miljö måste exploateras fullt ut för att skapa ekonomisk tillväxt som ger större vinster samtidigt som de minimerar miljöskador. I detta syfte måste, förutom lagstiftning, den blandade miljöpolitiken omfatta innovativa instrument som kan förena företagssektorn, inbegripet industrin, med miljöskydd.

Å ena sidan, måste en balanserad tillnärmning till regelverket grundat på en kombination av flexibilitet, incitament och förutsägbarhet antas för att aktivt engagera industrin och samhällets parter: I detta sammanhang kommer kommissionen att i ökad grad stödja sig på marknadsbaserade instrument för att förbättra kostnadseffektiviteten. Å andra sidan, behöver industrin uppmuntras för att ytterligare ansluta sig till hållbar utveckling genom en större ansvarskänsla och ansvarskyldighet för miljön. I de fall där industrin inte agerar med ansvar och orsakar miljöskador måste ett påföljdssystem i form av ett skadeansvarssystem införas.

Vidareutveckla synergier mellan miljön och den privata sektorn

- Främja utveckling av miljöteknik

Ny och innovativ teknik kommer att bidra till att klara övergången till det kunskapsbaserade samhälle som EU anslöt sig till genom Lissabonstrategin. Dessa tekniker är en kraftfull motor för ekonomisk tillväxt, konkurrenskraft, ökat miljöskydd och förbättrad livskvalitet. De kan bidra till att minska kostnaderna för miljöskydd genom att ge användarna möjlighet att uppnå miljömålen till en lägre kostnad.

Miljötekniken kan frigöra resurser för användning på annat håll i ekonomin. Denna frikoppling av ekonomisk tillväxt från miljöskador och resursanvändning är exakt vad som krävs för att gå framåt mot hållbar utveckling. Miljöteknik utgör därför en naturlig brygga mellan de ekonomiska och miljömässiga pelarna i Lissabonstrategin.

En stor del av deras potential är dock ännu inte förverkligad på grund av marknadshinder och institutionella hinder som står i vägen för deras användning. Det krävs således åtgärder på flera viktiga fronter om miljöteknikens totala potential skall förverkligas. Vidare ansträngningar måste göras för att öka medvetenheten och fylla ut informationsluckor om denna tekniks potential. LIFE-programmet ger ett värdefullt bidrag i detta avseende. Att avlägsna marknadshinder, särskilt många indirekta och direkta stöd till fler miljöförstörande tekniker, är vidare nödvändigt.

Att främja utveckling av miljöteknik är en prioritering för kommissionen. Kommissionen håller på att utarbeta en handlingsplan för att upprätta en lämplig ram för att stärka miljöteknik. Denna handlingsplan kommer att bygga på kommissionens rapport om miljöteknik från 2002 [66] och meddelandet från kommissionen, Utarbetande av en handlingsplan för miljöteknik från 2003. [67]

[66] KOM(2002)122, 13.3.2002.

[67] Meddelande från kommissionen - Utarbetande av en handlingsplan för miljöteknik, KOM(2003)0131 slutlig, 25.3.2003.

- Främja flexibla marknadsbaserade lösningar

Förutsatt att de har fått en lämplig utformning är flexibla marknadsgrundade mekanismer, som skatter, avgifter, minskning av miljöskadliga stöd, främjande av handelsmekanismer och frivilliga miljöavtal, extra attraktiva för miljöpolitik: de kan bidra till att uppnå maximal effektivitet vid genomförandet samtidigt som de får stor anslutning från industrins sida genom att begränsa kostnaderna. De kan också bidra till att göra EU:s ekonomi mer konkurrenskraftig genom att uppnå en effektivare användning av naturresurserna. Denna potential erkänns alltmer av de politiskt ansvariga.

Viktiga framsteg inom användningen av marknadsbaserade instrument har gjorts på EU-nivå under senare år som antagandet av direktivet om handel med utsläppsrätter visar. [68] Åtgärder på EU-nivå är synnerligen viktigt för att undvika snedvridningar på den inre marknaden och risken att förlora konkurrenskraft inom industrin vilket härrör från nationella initiativ för att utveckla en grön marknad.

[68] Se avsnitt 3.1. - Klimatförändring.

Kommissionens tillnärmning till användning av marknadsbaserade instrument inom ramen för miljöpolitiken kommer att anges i ett meddelande som planeras till 2004.

- Skapa en förutsebar regelmässig miljö

Ökat beroende av flexibla regler och frivilliga initiativ betyder inte att strängare regler och bindande instrument har förlorat sin relevans. Obligatoriska system är även i fortsättningen nödvändiga för att fastställa miljönormer. De måste vara en integrerad del av den blandade miljöpolitiken.

Bindande instrument kan generera kostnader för industrin och andra ekonomiska aktörer. Det är således absolut nödvändigt att sätta upp långsiktiga mål som gradvis skall nås för att ge dessa ekonomiska aktörer och industrin möjlighet att föregripa förändringar och anpassa sina affärsplaner efter dem. Ju mer förutsebar vår regelmiljö är, desto lättare kommer dess införlivande i företagens normala investeringscykel att vara.

Skapa ny tillnärmning av företagen till miljön

- Främja ansvarskännande och företagsansvar

Statliga ansträngningar att införa en flexiblare regelram måste stödjas genom åtaganden från företagen.

Det kan bäst uppnås genom att bolagen utarbetar strategier för företagens sociala ansvar som uttryckligen omfattar miljön. Företagens sociala ansvar innebär att de frivilligt gör åtaganden som går bortom den befintliga regelramen för att höja graden av miljöskydd och social utveckling i syfte att främja hållbar utveckling. [69] Företagens sociala ansvar är sålunda ett viktigt bidrag från näringslivet till en långsiktig stabil utveckling.

[69] Se meddelande från kommissionen om företagens sociala ansvar: näringslivets bidrag till en långsiktig stabil utveckling, KOM(2002)347, 2.7.2002.

Ett ökat antal europeiska företag har utarbetat strategier för företagens sociala ansvar under de senaste åren. Dessa strategier uppfattas i första hand som tillgångar i konkurrensen, grundade på ökad lönsamhet som kan komma från en förbättrad social och miljömässig prestanda. De ses också som ett marknadsverktyg, grundat på antagandet att om man anses som en person som gör bra ifrån sig samtidigt som man handlar rätt, lockar man nog till sig nya kunder.

Företagens förmedling av de sina genomförda ansträngningar är ett viktigt bidrag till en maximering av den externa effekten av företagens sociala ansvar. Att öka medvetenhet om företagens sociala ansvar genom utbyte av bästa metoder mellan företag och inom sektorer samt genom jämförelse av företagsinitiativ är också viktiga medel för att uppmuntra företagens sociala ansvar. Europeiskt forum för olika intressegrupper om företagens sociala ansvar är ett steg för att uppnå detta. Två följande redskap som redan stöds av kommissionen kan utgöra ett viktigt bidrag för att göra företagens sociala ansvar operativt.

- Publikation av noggranna och oavhängigt kontrollerade miljörapporter av bolagen. I det sjätte handlingsprogrammet för miljön uppmuntras ett offentliggörande av sådana rapporter. Detta är synnerligen tillämpligt för större bolag. Antalet EU-etablerade bolag som regelbundet publicerar miljörapporter ökar stadigt men är ännu inte tillräckligt stort. För att dessa rapporter skall ge sin fullständiga potential bör de grundas på gemensamma indikatorer och sålunda möjliggöra sektorsbaserade normer.

- EU:s system för ekoförvaltning och redovisning (EMAS). EMAS-systemet som infördes 1993 syftar till att främja kontinuerliga miljöprestandaförbättringar av industriell verksamhet genom att övertyga företagen att utvärdera och förbättra sin egen miljöprestanda och lämna information till allmänheten. EMAS omfattning har utvidgats sedan 2001 till att omfatta samtliga sektorer i ekonomin, inbegripet offentliga myndigheter [70] och ansträngningar har gjorts för att anpassa systemet till det särskilda sammanhanget avseende små och medelstora företag. EMAS-registreringarna har stadigt ökat sedan 1993 men är fortfarande alltför ojämnt fördelade över unionen.

[70] Se Europaparlamentets och rådets förordning nr 761/2001 av den 19 mars 2001 om att tillåta frivilligt deltagande för organisationer i gemenskapens miljöstyrnings- och miljörevisionsordning (EMAS), EGT L 114/1, 24.4.2001.

Införa en ram för EU:s miljöskadeansvar

Skadeansvar är den nödvändiga följden av företagens miljöansvar. Genom att agera som ett avskräckande medel för ohållbara metoder bidrar skadeansvaret till att stödja ett ansvarigt beteende från industrins sida.

Genom förslaget till direktiv om miljöskadeansvar [71] upprättas en ram för miljöskadeansvar på EU-nivå grundad på principen att förorenaren betalar. I förslaget till direktiv uppmanas operatörerna att vidta förebyggande åtgärder där det finns ett omedelbart skadehot och avhjälpningsåtgärder - på egen bekostnad - när skador orsakas.

[71] Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador, KOM(2002)17 slutlig, 23.1.2002.

Ett politiskt avtal om skadeansvarsdirektivet nåddes i miljörådet i juni och banade väg för ett antagande av lagstiftningen 2004, i enlighet med slutsatserna från Europeiska rådets vårmöte. [72]

[72] Punkt 58, ordförandeskapets slutsatser, Europeiska rådet i Bryssel (20-21 mars 2003).

Skydda miljön genom strafflagstiftning i händelse av allvarligt brott mot gemenskapslagstiftningen.

Inte alla medlemsstater har straffpåföljder mot de allvarligaste brotten mot gemenskapens lagstiftning om miljöskydd. Kommissionen lade följaktligen fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om skydd för miljön genom strafflagstiftning . [73] Eftersom rådet i stället fattade ett rambeslut [74] under den tredje pelaren i fördraget om Europeiska unionen väckte kommissionen åtal inför domstolen för att få klarlägganden huruvida bestämmelserna om straffpåföljder tillhör den första eller den tredje pelaren i fördraget om Europeiska unionen. [75]

[73] KOM(2001)139 slutlig - EGT, 26.6.2001, C 180/238.

[74] EGT L 29/55, 5.2.2003.

[75] Se pressmeddelande från kommissionen, IP/03/461, och sammanfattning av mål 176/03, offentliggjord i EGT C 135, 7.4.2003, s.1.

Efter tankfartyget Prestiges förlisning utanför den spanska kusten i november 2002 antog dessutom kommissionen två nya instrument genom vilka påföljder införs i syfte att förhindra oljeutsläpp efter den europeiska kusten. [76]

[76] Ett förslag till direktiv om föroreningar orsakade av fartyg och om införandet av påföljder, inbegripet straffpåföljder, för föroreningsbrott (KOM(2003)92, 5.3.2003). Innehållet i förslaget är dubbelt. I direktivet införlivas de befintliga utsläppsreglerna för föroreningar orsakade av fartyg i gemenskapens lagstiftning (MARPOL 73/78 standarder) och anges att kränkningar av dessa utsläppsregler skall kvalificeras som brottsliga överträdelser. I syfte att komplettera förslaget till direktiv antog kommissionen ett förslag till rådets rambeslut för förstärkning av det straffrättsliga regelverket för föroreningar orsakade av fartyg (KOM(2003)227 slutlig, 2.5.2003). Detta förslag avser särskilt en harmonisering av påföljder genom att upprätta trösklar för de fängelsedomar och bötesnivåer som medlemsstaterna kan införa.

4.3. Kunskap och information

Bidraget av kunskap och information till uppläggningen av miljöpolitik är dubbelt:

- För det första ger de beslutsfattarna möjlighet att upprätta bättre politik. Inom ramen för hållbar utveckling krävs ökad kunskap för att beslutsfattarna ska kunna fastställa om åtgärder krävs, för att de ska kunna hantera risker i osäkra lägen och för att de ska kunna bedöma potentiella fördelar och politiska kostnader i alla tre dimensionerna. Därför krävs ökade kunskaper om miljöfrågor och hur de samverkar för att säkerställa att politiken baseras på bästa tillgängliga vetenskapliga kunskaper och information.

- För det andra, är nyckeln till bättre styre och därmed bättre kvalitet på de politiska initiativen att göra miljöinformationen tillgänglig för en bred allmänhet och öka deltagandet av intressegrupper i utarbetandet av politik.

4.3.1. Våra åtgärder ska baseras på solida kunskaper

I det sjätte miljöhandlingsprogrammet betonas kraftigt att miljöpolitik bör baseras på kunskap och bästa tillgängliga vetenskapliga bevis. Den information som bildar kunskapsbasen (dvs. data, statistik, indikatorer, eller bästa lösningar av vetenskaplig, teknisk eller ekonomisk natur) kommer från många olika källor och intressenter, i synnerhet från medlemsstaterna, Europeiska miljöbyrån (EEA), Eurostat, gemenskapens sjätte program för forskning och teknisk utveckling samt olika nationella forskningsprogram och organisationer Det krävs bättre kommunikation mellan de olika nätverk som är inblandade, i syfte att förbättra den ömsesidiga samordningen, öka informationsflödena och använda den information som för närvarande är tillgänglig på ett bättre sätt.

Kunskap som en pådrivande faktor för miljöpolitik

Förutom att bidra till att öka allmänhetens medvetenhet om status och utveckling i de olika miljöfrågorna, kan informationen inneha flera olika nyckelroller i den miljöpolitiska processen. Den kan för det första utgöra en pådrivande faktor för miljöpolitiken. Genom att de pådrivande krafterna, påtryckningarna och förändringarna i miljöns tillstånd övervakas, kan problem identifieras när de uppstår. För det andra är information nyckeln till att kunna kreera de lämpligaste politiska åtgärderna mot ett identifierat problem. Beroende på många miljöfrågors sammansatta natur är kunskap om samband och överlappningar väsentlig när det gäller att kreera de lämpligaste politiska motåtgärderna, utan att andra politikområden påverkas negativt. För det tredje hjälper miljöinformationen beslutsfattarna att mäta genomförandet av miljöpolitiken. Politik är bara effektiv om den är korrekt och konsekvent genomförd. Informationsåterkoppling kan säkerställa att ny politik använder sig av den lärdom som kan dras av tidigare erfarenhet. Slutligen kan informationen vara till hjälp för att utvärdera den politiska effektiviteten - kort sagt för att utröna om problemet är löst.

Inrättande av en lämplig ram

Miljöinformation jämförs ofta på ett ofördelaktigt sätt, i fråga om kvalitet, täckning och tidsaspekt, med data från andra sektorer, i synnerhet ekonomiska data. Denna kritik kan till viss del rättfärdigas, men det är en avsevärd skillnad på de resurser som anslagits för att ta fram denna information.

Att förbättra miljöinformationen är dock inte bara en fråga om ökade resurser, utan också om att anta en metod för datainsamling som är bättre samordnad. På det området bör samarbetet förbättras mellan EEA:s och Eurostats nätverk och andra befintliga nätverk som får stöd från kommissionens ramprogram för forskning. Kommissionen åtog sig i det sjätte miljöhandlingsprogrammet att tillhandahålla en mer sammanhängande och effektiv ram för rapportering, och på så sätt lätta medlemsstaternas börda. Den kommer därför att lägga fram sådana förslag under 2005.

Tillräckliga resurser måste dock ställas till förfogande för övervakning och rapportering om utarbetandet av politiken. Detta kan senare få betydande konsekvenser för övervakningen av genomförandet av miljölagstiftningen och informationen till allmänheten. Om det till exempel föreligger för stor variation i antalet övervakningsplatser, eller deras placering, kan det vara ett hinder för att jämföra informationen mellan medlemsstaterna, vilket var vad som hände på området luftkvalitet.

Förbättring av kunskapsbasen

Många av de kommande temainriktade strategierna kommer att omfatta bestämmelser, som t.ex. indikatorer, som ska övervaka deras effektivitet. Arbetet med att förbättra miljöindikatorerna fortsätter, särskilt på områden där det förekommer luckor, som t.ex. biologisk mångfald och kemikalier. [77] Den prioritering av vetenskapligt stöd för politik som införs i EU:s sjätte program för forskning och teknisk utveckling genom vilket forskningshjälp erbjuds till underlag för miljöpolitiska initiativ i de olika etapperna av utarbetandet av politiken är i detta avseende ett användbart redskap.

[77] BIO-IMPS (genomförandeindikatorer för biologisk mångfald) för biologisk mångfald och REACH (registrering, riskbedömning och godkännande av kemikalier) för kemikalier.

Det förekommer dock vissa komplikationer när det gäller att göra framsteg som beror på att ett problems betydelse kan vara svår att avgöra på miljöområdet. Trots det pågår många initiativ för att identifiera och utveckla miljörelaterade integrationsindikatorer, som exempelvis TERM [78] för transport, och IRENA [79] för jordbruk. Dessutom har Eurostat bildat en multinationell arbetsgrupp på begäran av Europeiska kommittén för statistik för att utveckla indikatorer för hållbar utveckling, som kan mäta överlappningen och avvägningen mellan de olika dimensionerna.

[78] Rapportmekanism för transport och miljö.

[79] Utveckling av jordbruks- och miljöindikatorer.

Ett annat kommissionsinitiativ är inriktat på att skapa en gemensam infrastruktur för geografisk information i Europa (INSPIRE), i syfte att säkerställa samstämmighet mellan de offentliga källorna för geografisk information och på så sätt få tillgång till stordriftsfördelar och driftskompatibilitet. Nära förbundet till detta är initiativet för global övervakning av miljö och säkerhet, som har till uppgift att utarbeta övervakningstjänster för att stödja miljö- och säkerhetsrelaterad politik. GALILEO och EPSON är ytterligare relevanta instrument. I dess många tillämpningar kan Galileo, det europeiska programmet för global satellitbaserad radionavigation, bidra till kartläggning av oceaner och kryosfären, inbegripet ange förorenade områdens omfattning och spåra källor till föroreningar. ESPON (European Spatial Planning Observatory Network), nätverket av observationsorgan kommer att bidra till att fastställa en rad territoriella indikatorer för att analysera de regionala effekterna av gemenskapens politik.

Syftet är att utveckla ett brett urval av instrument som ska stå till kommissionens och Europeiska rymdbyråns förfogande för att skapa en europeisk övervakningskapacitet före 2008. Kommissionen kommer att sträva efter att förbättra synergierna mellan de olika initiativen. Slutmålet är att fullt ut använda den potential som ny teknik för insamling och analys av data erbjuder när det gäller att rationalisera och lätta på rapporteringsbördan, underlätta genomförandet av miljöpolitiken och främja ett införlivande av miljödimensionen i den övriga politiken..

Riskhantering

Det kommer alltid att finnas gränser för den kunskap man har oavsett hur mycket arbete som läggs ner på att öka den, vilket beror på brist på vetenskaplig expertis. Dessa kunskapsluckor kan dock inte användas som ursäkt för passivitet. Det föreligger ett behov av att utveckla en metod för riskhantering som baseras på försiktighetsprincipen, [80] principen om förebyggande åtgärder vid källan och principen om att förorenaren betalar. Direktivet om skadeståndsansvar för miljön kommer att säkerställa att finansiella resurser finns tillgängliga för att gottgöra alla miljöskador som eventuellt kan uppstå. I en sådan strategi ingår som en väsentlig del att säkerställa att allmänheten informeras om riskernas natur och omfattning.

[80] Se meddelande från kommissionen om försiktighetsprincipen, KOM(2000)1 slutlig, 2.2.2000.

4.3.2. Förbättrat tillträde till information och deltagande i utformningen av politiken

Att säkerställa att allmänheten har tillgång till miljöinformation inte bara ökar en regerings ansvarighet och öppenhet, utan höjer även kvaliteten på dess styrelseskick. Ökat deltagande från allmänhetens sida i utformandet av politiken kommer i sin tur att säkerställa att alla intressenter rådfrågas och att kvaliteten förbättras, inte bara på politiken, utan även när det gäller att göra genomförandet till en framgång. Med bakgrund av de potentiella effekter de föreslagna åtgärderna skulle kunna få på ett stort antal grupperingar betonas i artikel 10 i det sjätte handlingsprogrammet för miljön vikten av ett omfattande samråd med intressegrupper i alla etapper av den politiska processen och att stärka deltagandet av miljöinriktade icke-statliga organisationer. I samband med den senaste aspekten, har kommissionen engagerat sig i ett program [81] som ska stödja icke-statliga organisationer på miljöområdet, inbegripet de som finns i anslutnings- och kandidatländerna, under perioden 2002-2006.

[81] Europaparlamentets och rådets beslut nr 466/2002/EG, av den 1 mars 2002, om ett åtgärdsprogram för gemenskapen för att främja icke-statliga organisationer som är aktiva främst inom miljöområdet (EGT L 75, 16.3.2002, s. 1-6).

Dessutom kommer allmänheten att få tillgång till miljöinformation och att kunna delta i utformandet av miljöpolitiken på EU-nivå genom genomförandet av Århuskonventionen, [82] som också omfattar rätten till rättslig prövning i miljöfrågor. Århus kan ses som en metod för att införa miljödemokrati och engagera allmänheten. Kommissionen antog i oktober 2003 ett förslagspaket i syfte att ratificera Århuskonventionen. [83]

[82] FN-ECE:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsfattande och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.

[83] Lagstiftningspaketet, som antogs den 24 oktober 2003, består av tre förslag: ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (KOM(2003)624), ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om hur Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocessen och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor skall tillämpas på Europeiska gemenskapens institutioner och organ (KOM(2003)622) samt ett förslag till rådets beslut om ingående på Europeiska gemenskapens vägnar av konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocessen och rättslig prövning i miljöfrågor (KOM(2003)625).

5. Nya medlemsstater - särskilda utmaningar i samband med utvidgningen

Slutförandet av utvidgningsförhandlingarna, undertecknandet av anslutningsfördragen med Cypern, Tjeckiska republiken, Estland, Ungern, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slovakiska republiken och Slovenien, och avslutandet av ratificeringsprocessen i dessa länder, har banat väg för den historiska utvidgningen av EU med tio nya länder under 2004.

Under EU:s vägledning och övervakning har de anslutande länderna gjort avsevärda ansträngningar på miljöfronten under de gångna tio åren. Anpassningen till EU:s normer närmar sig alltmer - cirka 90% av gemenskapens regelverk har i genomsnitt införlivats; och vissa områden, som t.ex. övergripande lagstiftning och införlivande av luft- och avfallslagstiftningar, är så gott som klara. Parallellt med detta har viktiga steg tagits beträffande genomförandet, särskilt genom förstärkning av den administrativa kapaciteten.

Kort före utvidgningen, återstår dock stora utmaningar när det gäller att genomföra och verkställa den antagna lagstiftningen I de omfattande övervakningsrapporterna om beredskapsläget inför EU-medlemskap [84] som antogs i november 2003 har inte några allvarliga orosfrågor på miljöområdet framkommit. I rapporterna uppmärksammades dock vissa frågor inom vilka anslutningsländerna fortfarande måste öka ansträngningarna för att uppfylla skyldigheterna inför medlemskap: det främsta problemet rör genomförandet i de flesta länderna av lagstiftningen för Natura 2000 och för avfallshantering och industriföroreningar i vissa länder.

[84] Se Comprehensive monitoring reports of the European Commission on the state of preparedness for EU membership of the Czech Republic, Estonia, Cyprus, Latvia, Lithuania, Hungary, Malta, Poland, Slovenia and Slovakia, COM(2003) 675 final; SEC(2003) 1200; SEC(2003) 1201; SEC(2003) 1202; SEC(2003) 1203; SEC(2003) 1204; SEC(2003) 1205; SEC(2003) 1206; SEC(2003) 1207; SEC(2003) 1208; SEC(2003) 1209.

Anslutningsförhandlingarna fortsätter med Rumänien och Bulgarien trots att miljökapitlet preliminärt har avslutats med detta land. [85] I de regelbundna rapporter som antogs av kommissionen samtidigt med de omfattande övervakningsrapporterna för anslutningsländerna drar man slutsatsen att Bulgarien har nått en god nivå av genomförande av miljöregelverket och måste fortsätta och stärka genomförandeansträngningarna, särskilt när det gäller att stärka den administrativa kapaciteten. I slutsatserna om rapporten om Rumänien anges att medan en avsevärd mängd lagstiftning har antagits är fortfarande den administrativa kapaciteten och de finansiella resurser som avsätts för sektorn otillräckliga.

[85] Övergångsavtal har ingåtts fram till 2011 för svavelhaltigt innehåll i flytande bränsle, fram till 2009 för utsläpp av flyktiga organiska föreningar från lagring och distribution av olja, fram till 2011 för insamling och återvinning av förpackningsavfall, fram till 2014 för markfyllnad av en del flytande avfall, fram till 2009 för vissa avfallsskeppningar, fram till 2011 för IPPC (när det gäller vissa befintliga anläggningar), fram till 2014 för avloppsvatten i städer och fram till 2014 för stora anläggningar för avfallsbränning.

De ovanstående insatserna börjar ge resultat. Tillståndet för miljön har under senare år förbättrats för de anslutande länderna och kandidatländerna, vilket inneburit en betydande minskning av luft- och vattenföroreningarna. [86]

[86] Se Europe's environment: the third assessment, Europeiska miljöbyråns miljöbedömningsrapport nr 10, 2003.

Kommissionen vidtar alla tänkbara åtgärder för att svara upp mot miljöutmaningarna efter anslutningen, genom att prioritera kapacitetsuppbyggnad och finansiering av de områden där vidare framsteg krävs, och integrationen, där situationen håller på att förvärras efter det senaste årtiondets nästan totala fokusering på genomförandet.

5.1. Genomförande av gemenskapens regelverk på miljöområdet - den institutionella dimensionen

Anslutningen kommer att medföra ökade krav och ytterligare arbetsuppgifter för miljöförvaltningarna i de anslutande länderna med avseende på övervakning, kontroll, utfärdande av tillstånd och rapportering, som utgör en utmaning för dem. Svårigheter för miljöförvaltningarna när det gäller att få tillgång till erforderlig finansiering och personal, såväl som fortsatt brist på samordning mellan de olika politiska sektorerna har tyvärr utgjort hinder för de framsteg som hittills gjorts.

Positivt är dock att merparten av de anslutande länderna i ökande utsträckning avdelar personalresurser till genomförande av miljölagstiftningen. Dessutom har utbytesprogram med förvaltningarna i medlemsstaterna inrättats inom ramen för de bilaterala programmen och inkluderats bland "partnerprojekten". Parallellt med detta förstärker man kontrollkontoren, inrättar miljöorganisationer och utökar övervakningssystemen beträffande luft- och vattenkvaliteten. Dessa åtgärder i sig är dock inte tillräckliga. Medlemsstaterna bör uppmuntras till fortsatt tekniskt bistånd och insatser av typ partnersamverkan efter anslutningen. Övergångsstödet kan bidra till denna process.

5.2. Genomförande av gemenskapens regelverk på miljöområdet - den finansiella dimensionen

Den finansiella utmaningen är lika betydelsefull som den institutionella. Kostnaden för att uppfylla gemenskapens investeringstunga regelverk med avseende på miljön för de tio anslutande länderna uppskattas till ungefär 50-80 miljarder euro. Till detta kan läggas ytterligare 30 miljarder euro för Bulgarien och Rumänien . [87] Direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse kommer ensamt att kräva stora investeringar på cirka 15 miljarder euro. För att kunna genomföra regelverket fullt ut kommer de nya medlemsstaterna att bli tvungna att i medeltal spendera mellan 2 och 3 % av sin BNP på miljön under de kommande åren. De nuvarande utläggen ligger dock i allmänhet långt under denna målsättning.

[87] Dessa siffror täcker bara gemenskapens investeringstunga befintliga regelverk (hantering av avloppsvatten i tätbebyggelse, avloppsvattenförsörjning och luft [IPPC]). Se meddelande från kommissionen (2001)304 slutlig.

Märkbara framsteg har gjorts under de senaste åren på följande områden:

- Miljöinfrastrukturen har utvecklats och förbättrats. Takten för anslutning till anläggningar för rening av avloppsvatten, som fortfarande ligger långt under EU:s genomsnittsnivå, har icke desto mindre fördubblats sedan början på 1990-talet. Sedan 2000 har stöd till förbättring av miljöinfrastrukturen lämnats genom föranslutningsinstrumenten Ispa, Phare och Sapard.

- Genomförandeplaner som åtföljs av finansieringsstrategier har förberetts för ett antal investeringstunga delar av lagstiftningen.

Avfallsplaner har nu antagits i de flesta av anslutningsländerna och luftkvalitetsbedömningar har genomförts. Mer måste dock göras. Miljöfinansieringen under föranslutningsperioden har visat sig vara en särskilt problematisk fråga, i synnerhet med avseende på sektorerna vatten och hantering av avfall från tätbebyggelse, vilket speciellt beror på administrativa tillkortakommanden i ett antal länder. Det är ytterst viktigt att säkerställa tillgång till tillräckliga resurser för att effektivt kunna genomföra EU:s lagstiftning. Jämsides med detta behöver den institutionella kapaciteten förstärkas för att säkerställa att de ekonomiska resurser som är avsedda för finansiering av miljöinfrastrukturen används effektivt.

Mot denna bakgrund måste de prioriterade åtgärderna inriktas på följande:

- Säkerställa att strukturfonderna och Sammanhållningsfonden liksom programmen för landsbygdsutveckling används för att hjälpa de nya medlemsstaterna, så att de har uppnått full överensstämmelse med gemenskapens regelverk vid slutet av den framförhandlade övergångsperioden, i synnerhet med avseende på de investeringstunga direktiven om avfallshantering, vattenförsörjning och avloppsvatten från tätbebyggelse.

- Säkerställa att en avsevärd del av de största strukturfonderna under den nuvarande perioden används för att finansiera miljöinfrastrukturer och kapacitetsuppbyggnad.

- Säkerställa att EU:s stöd genom bidrag leder till att finansiering kan uppbådas från andra källor, inbegripet Europeiska investeringsbanken (EIB), bilaterala anslag och kreditsystem, lån från affärsbanker, utländska direktinvesteringar, och intäkterna som genereras från konsumentavgifter, arvoden eller skatter.

- Uppmuntra anslutningsländerna att säkerställa att det finns tillräckliga resurser för genomförandet i deras nationella budgetar. Målens tvingande karaktär och de tydliga sluttiderna för de direktiv för vilka övergångsperioder beviljats (och för vilka detaljerat genomförande inbegripet finansieringsstrategier finns föreskrivet) rättfärdigar avsättning av lämpliga finansiella och personella resurser för genomförandet på nationell nivå.

5.3. Öka integrationen

Att beslutsfattarna inom miljöpolitiken i anslutningsländerna fokuserat på att uppfylla gemenskapens regelverk och på den allmänna bristen på resurser har utgjort ett hinder för framsteg när det gäller integrationen. Ansträngningarna på integrationsfronten måste stärkas under perioden efter anslutningen.

Utsikterna till ekonomisk tillväxt i de anslutande länderna under de kommande åren kommer att generera stadig ökning av efterfrågan på transporter och elektricitet, vilket skulle kunna äventyra vissa av dessa länders prestationsförmåga när det gäller klimatförändringar. De anslutande länderna är en bra bit på väg när det gäller att uppnå Kyotomålet, vilket främst beror på den ekonomiska nedgången och omstruktureringen under första hälften av 1990-talet. Mellan 1990 och 1999 minskade de totala utsläppen av växthusgas i dessa länder med 32 %. [88] För att säkerställa att tillväxten inte kommer att kopplas till ökning av utsläppen av växthusgaser, måste de långsiktiga investeringarna i infrastruktur i de anslutande länderna vara hållbara.

[88] Se Rapport från kommissionen enligt rådets beslut 93/389/EEG om en övervakningsmekanism för utsläpp av växthusgaser i gemenskapen, KOM(2002) 702 slutlig, 9.12.2002.

Den vidare integrationen av klimatförändringspolitiken i strukturfonderna, inom vars ram många av de investeringar som avser transport- och energi kommer att finansieras, bör därför ses som en prioritering i det långsiktiga perspektivet efter Kyoto. Dessutom bör integrationen av transport och energi särskilt uppmärksammas.

Transport: De anslutande länderna fortsätter att prestera avsevärt mycket bättre än de nuvarande EU-medlemmarna när det gäller fördelningen mellan olika transportmedel eller energiförbrukning för transporter och NOx-utsläpp. Indikatorerna börjar dock peka åt fel håll med en kraftig nedgång beträffande frakttransporter på järnväg, en ökning av motorvägssträckorna med 62 % och en ökning med 73 % när det gäller bilägande.

Finansiellt bistånd från gemenskapen, särskilt transportprogram, bör därför prioritera hållbara transportprojekt, med särskild tonvikt på förnyande av kollektiva transportsystem i tätbebyggelse, där de anslutande länderna sackar efter och på omläggning av trafikflöden till andra trafikslag.

Energi: Energieffektiviteten har förbättrats i de anslutande länderna beroende på att de vidtagit positiva åtgärder, men också på den ekonomiska omstruktureringen. Den ligger trots allt långt under genomsnittet för de 15 EU-länderna, och intensiteten i energiförbrukningen per produktionsenhet är fortfarande mycket högre än inom de 15 EU-länderna.

Den potential som finns när det gäller vinnande lösningar för energisparande behöver exploateras fullt ut inom ramen för investeringarna i kraftgenererings- och företagssektorerna. Allt gemenskapsstöd inom dessa sektorer bör så snart det är lämpligt omfatta en inbyggd komponent för energisparande.

När det gäller förnybar energi har de anslutande länderna antagit mål inom ramen för direktivet om elektricitet från förnybara energikällor. [89] Det totala målet i EU25 för förnybar energi för år 2010 har nu blivit 21 %, i stället för 22 % i EU15.

[89] Direktiv 2001/77. Detta direktiv kommer att överföras av de nya medlemsstaterna i maj 2004.

6. Den internationella dimensionen

Eftersom miljön inte vet av några gränser kan miljöpelaren för hållbar utveckling heller inte främjas om individuella länder eller regioner agerar på egen hand. EU har därför åtagit sig att externt främja miljöskyddet. [90] Utmaningarna inom miljöpolitiken i en internationell ram kräver utarbetande av specifika motåtgärder som EU just nu arbetar med.

[90] Meddelande från kommissionen, Mot ett globalt partnerskap för hållbar utveckling, KOM (82) slutlig, 13.2.2002.

6.1. Internationella utmaningar för miljöpolitiken

EU står inför fyra huvudutmaningar när det gäller att komma vidare på den globala agendan för hållbar utveckling:

Att främja multinationella och multilaterala lösningar på miljöproblem

Eftersom många av de mest kritiska miljöutmaningarna i grund och botten är internationella, kan effektiva motåtgärder bara sättas in genom tillämpning av en multilateral och multinationell strategi. Det är en mycket komplicerad uppgift att främja internationellt miljösamarbete på bilateral och multilateral nivå gentemot kortsiktiga ekonomiska och politiska påtryckningar, och särskilt då frestelsen att ta sin tillflykt till unilaterala åtgärder är mycket stark.

Kontrollera negativa spridningseffekter beträffande miljön i tredje länder.

EU:s interna politik medför i många fall - i synnerhet beträffande jordbruk och fiske - att det uppstår spridningseffekter som drabbar tredje land, ofta ett utvecklingsland. Dessutom medför Europas produktions- och konsumtionsutveckling miljökonsekvenser för tredje länder och bidrar även till de globala miljöproblemen. Trots att det inte föreligger tillräcklig bevisning så finns det en oro för att höga miljöstandarder kan leda till att de industrier som smutsar ned kommer att migrera till fattigare länder med mindre stränga standarder, det som ofta kallas "en tävling om att vara sämst". Industrialisering och ekonomisk utveckling i tredje länder bör uppmuntras, men EU måste säkerställa att det inte slutar med att det är dessa länder som får bära EU:s sociala kostnader och miljökostnaderna. Ett sätt att minska transfereringarna av kostnader är att överföra renare teknik, till exempel genom att använde de flexibla Kyotomekanismerna.

Ta itu med kopplingen mellan fattigdom och miljöförstöring.

Idag finns det 1,2 miljarder människor runt om i världen som lever på mindre än 1 dollar om dagen. Med sådana nivåer när det gäller fattigdom och kamp för överlevnad blir det alldeles för litet resurser över som kan investeras i miljöskydd. Och ändå är hållbar förvaltning av de lokala naturresurserna ett absolut krav för utvecklingsländerna, eftersom ekonomierna i många av dessa länder är i högsta grad beroende av dessa resurser. Eftersom fattigdom och miljöförstöring är oupplösligt förenade, krävs internationella ansträngningar för att skapa villkor för miljöskydd och hållbar utveckling genom fattigdomsbekämpning.

Beakta relationen mellan miljö och säkerhet.

Det finns en stark koppling mellan miljö- och säkerhetsfrågor. Knappa resurser kan utgöra en potential för konflikter, vilket visar sig i de återkommande spända förhållandena kring vattenresurserna i vissa delar av världen. Konflikter kan vidare leda till avsevärd miljöförstöring som kan hindra ekonomisk och social utveckling och framkalla migrationsströmmar, vilket i sin tur kan ge näring till nationella och regionala spänningar. Ett positivt tecken är dock att mindre betydelsefulla miljöärenden kan användas som katalysatorer för att underlätta samarbete och skapa förtroende mellan grannländer.

Dessa samband mellan miljö och säkerhet behöver utforskas mera systematiskt. Detta innebär att säkerhetsintressen måste beaktas när miljöpolitiken genomförs. Likaledes behöver utarbetandet av utrikespolitiken bättre integreras med miljöintressena.

6.2. EU:s motåtgärder

För att effektivt kunna möta dessa utmaningar har EU prioriterat de fyra åtgärdsområden som beskrivs nedan.

6.2.1. Placera hållbar utveckling överst på den internationella agendan

På grundval av sin övertygelse om att en multilateral och multinationell strategi är det enda effektiva sättet att ta itu med de globala miljöfrågorna, har EU stått i främsta ledet när det gällt att fastställa och arbeta sig igenom den internationella miljöagendan under de senaste åren. Detta framgår både av EU:s åtaganden och dess ledarskap i samband med multilaterala miljöprocesser, och av de aktiva förbindelser som ingåtts med olika partner i miljöfrågor. Merparten av de internationella avtal som krävs har nu slutits, och nästa uppgift blir att säkerställa att de blir effektivt genomförda i såväl utvecklade länder som utvecklingsländer.

EU:s ledarskap vid världstoppmötet i Johannesburg om hållbar utveckling

Det lyckosamma resultatet av världstoppmötet i Johannesburg berodde i hög grad på EU:s beslutsamhet och ledarskap. Planen för genomförande från Johannesburg fastställde inte bara nya mål på viktiga områden, t.ex. tillgång till sanitära anläggningar, bevarande av biologisk mångfald, skydd av fiskbestånd och reglering av kemikalier, utan bidrog även till att det startades mer än två hundra frivilliga partnerskap för hållbar utveckling, inklusive två viktiga EU-partnerskap beträffande vatten och energi. Samtliga länder, med de utvecklade länderna i främsta ledet, har också åtagit sig att ändra ohållbara produktions- och konsumtionsmönster så att ekonomisk tillväxt frikopplas från miljöförstöring.

EU är fast beslutet att omsätta genomförandeplanen från Johannesburg i konkreta resultat. Det viktigaste verktyget för att uppnå detta är EU:s strategi för hållbar utveckling. Översynen av strategin för hållbar utveckling som planerats till 2004 kommer att erbjuda en möjlighet att ytterligare integrera såväl interna som internationella dimensioner.

När det gäller konkreta åtgärder kommer nyckeln att vara vidare utveckling av EU:s vatteninitiativ, som särskilt i Afrika har framkallat stora förväntningar, vilket i synnerhet beror på inrättandet av den vattenfond som EU föreslagit. Lika viktigt kommer det att vara att fastställa mål för förnybar energi genom Johannesburgkoalitionen för förnybar energi (JREC), som startades tack vare EU:s ansträngningar, och att framgångsrikt kunna genomföra EU:s initiativ för fattigdomsbekämpning och hållbar utveckling (EU:s energiinitiativ). Världskonferensen om förnybar energi som ska hållas i juni 2004 kommer att erbjuda en möjlighet att visa vilka framsteg som gjorts och vilka mål som uppnåtts beträffande båda initiativen.

Engagera partner i miljöfrågor

Den annalkande utvidgningen av EU kommer att tillföra EU tio nya medlemsstater under 2004, men också nya grannar österut, och utökade kontaktytor mot södra Medelhavet genom anslutningen av Cypern och Malta, vilket kommer att medföra en exempellös utsträckning av EU:s strategiska intressen. I detta sammanhang kommer utökade förbindelser, med länderna på västra Balkan, Ryssland och de nya oberoende staterna, samt även Medelhavsområdet, att vara av avgörande betydelse för att främja hållbar utveckling av Europaregionen i vidare bemärkelse, inbegripet på miljöns område. [91] I samband med detta initiativ ska kommissionen anta ett paket för Europaregionen i vidare bemärkelse, inbegripet ett strategidokument, en handlingsplan och landsrapporter som kommer att omfatta miljödimensionen.

[91] Se meddelande från kommissionen om Europaregionen i vidare bemärkelse, KOM(2003)104 slutlig, 11.3.2003.

EU har också ingått åtaganden om att befordra miljösamarbete med nyckelaktörer utanför Europaregionen i vidare bemärkelse, antingen i den utvecklade världen eller tredje världen och samarbetar för närvarande med ett antal länder.

I sin egenskap av världens största ekonomier bör EU och USA tillhandahålla ledarskap och åtaganden beträffande agendan för hållbar utveckling. Gemensamma åtgärder i det förflutna har lett till stora framgångar som inrättandet av det regionala miljöcentrumet för Central- och Östeuropa. EU står kvar vid sin föresats att fortsätta det aktiva engagemanget med USA på både bilateral och multilateral nivå och avser även att fördjupa samarbetet.

6.2.2. Förstärkning av den politiska överensstämmelsen

EU:s trovärdighet och effektivitet när det gäller att främja hållbar utveckling på internationell nivå beror, bland annat, på dess förmåga att säkerställa större överensstämmelse mellan interna och externa åtgärder och att ytterligare integrera miljöintressena i sin egen utrikespolitik.

Säkerställa överensstämmelse mellan EU:s interna politik och utrikespolitiken

I Johannesburg medgavs det att den interna politiken har spillover-effekter på tredje länder som man snabbt behöver ta itu med. Inom ramen för detta har EU och andra utvecklade länder förbundit sig att utveckla det tioåriga ramprogrammet om hållbar produktion och konsumtion. [92]

[92] För ytterligare information om hållbar produktion och konsumtion, se avsnitt 3.3. Resursförvaltning.

Dessutom kommer nyckeln när det gäller att minska EU:s fotavtryck på miljöns område att vara att säkerställa överensstämmelse mellan vår interna politik och utrikespolitiken, särskilt inom sektorerna för fiske och jordbruk. Att sträva efter att de åtaganden som gjordes i Johannesburg införlivas med den interna politiken är grundläggande om EU ska kunna leva upp till sina internationella förpliktelser.

Ytterligare integrering av miljöintressena i EU:s utrikespolitik

Integrationsansträngningar pågår för utvecklingssamarbete, utrikespolitik och handelspolitik i enlighet med rådets (utveckling och allmänna frågor) strategi för miljöintegration som antogs 2001 respektive 2002. Dessa ansträngningar behöver följas upp, eftersom de som de andra Cardiffintegrationsstrategierna inte ska utgöra enstaka uppgifter utan effektiva åtaganden, vilket innebär att effektuera genom permanenta processer.

Vid genomförandet av strategin uppmärksammas särskilt två mål: att främja samordningseffekter mellan utvecklings- och miljömål, särskilt vid uppföljningen av världstoppmötet om hållbar utveckling i utvecklingsländer och säkerställa att lämpliga förfaranden finns på plats för att bedöma miljöpåverkningarna av utvecklingssamarbetsprogrammen. Vid utarbetandet av miljöpolitiken är det i gengäld också nödvändigt att säkerställa att konsekvenserna för utvecklingsländerna beaktas i vederbörlig ordning.

På handelspolitikens område fortsätter man att förbättra programmet för hållbarhetsbedömning (SIA) som utvecklades 1999 i syfte att informera handelsförhandlare om eventuella sociala, miljömässiga och ekonomiska konsekvenser av ett handelsavtal. Målet är att så snart det är möjligt integrera resultatet av hållbarhetsbedömningen i affärsförhandlingen och att, om det behövs, ta fram eventuella kompletterande åtgärder för att få maximal positiv påverkan medan de negativa effekterna minskas. [93] Dessutom eftersträvar EU att integrera och diskutera hållbar utveckling inom ramen för bilaterala och regionala affärsförhandlingar.

[93] Hållbarhetsbedömningar för associeringsavtalet EU-Chile såväl som för vissa aspekter av utvecklingsagendan från Doha har redan slutförts. Hållbarhetsbedömningar för AVS, Gulfstaternas samarbetsråd och frihandelsområdet mellan Europa och Medelhavsområdet pågår, eller kommer att inledas inom kort.

6.2.3. Bidra till skapandet av villkor för global hållbar utveckling

Eftersom genomförandeplanen från Johannesburg utgör ett väsentligt bidrag till agendan för bekämpande av fattigdomen har EU åtagit sig att uppfylla målen i denna plan. Dessutom fortsätter EU att spela en ledande roll när det gäller att främja annat pågående multilateralt arbete som syftar till att säkerställa att vinsterna från globaliseringen blir tillgängliga för flera och att fattigdomen minskar, samt att de resurser som är tillgängliga för hållbar utveckling i utvecklingsländerna ökar. Som EU ser det bildar genomförandeplanen från Johannesburg, de åtaganden som överenskoms vid konferensen om utvecklingsfinansiering i Monterrey (2002) inom ramen för det totala offentliga utvecklingsbiståndet (ODA) och förhandlingsrundan inom ramen för WTO, enligt utvecklingsagendan från Doha (2001), tre pelare som kompletterar varandra och som behövs för att uppnå hållbar utveckling på global nivå.

I detta sammanhang behöver konkreta åtgärder vidtas för att den i Monterrey utlovade höjningen av nivån på det totala offentliga utvecklingsbiståndet (ODA) ska göras tillgänglig, i syfte att bidra till millennieutvecklingsmålet om att till 2015 halvera andelen människor som lever i fattigdom. Arbetet med att i tid slutföra de nuvarande förhandlingarna enligt WTO:s utvecklingsagenda från Doha behöver följas upp, trots det nedslående resultatet av WTO:s femte ministerkonferens i Cancún, och man bör då beakta att hållbarhetsagendan utgör den motvikt som krävs om det frihandelssystem som WTO arbetar för ska kunna gynna en mera rättvis fördelning av globaliseringsvinsterna. I detta sammanhang krävs det att lämpliga stödåtgärder uppmuntras, som t.ex. ökat ansvar från företagens sida, hållbar och rättvis handel och även exportkrediter som är förenliga med hållbar utveckling.

Under tiden kommer EU att fortsatt spela en central roll för att skynda på de multilaterala miljöavtalen, särskilt Kyotoprotokollet, men även andra, som t.ex. konventionen om biologisk mångfald [94], och att söka nya finansiella medel för att underlätta genomförandet av de viktigaste multilaterala miljöavtalen och införande av miljöskydd i utvecklingsländerna. EU kommer också i fortsättningen att aktivt stödja förstärkningen av Förenta nationernas miljöprogram, både ekonomiskt och institutionellt, i syfte att öka den globala miljöförvaltningen.

[94] Se avsnitt 3.2. Natur & biologisk mångfald.

6.2.4. Göra EU tongivande i den internationella miljödebatten

De senaste årtiondenas ökande medvetenhet om globala miljöproblem och påföljande antagande av ett stort antal multilaterala miljöavtal, såväl som de talrika sambanden mellan miljö- och säkerhetsfrågor, kräver ett förbättrat ramavtal för miljödiplomati på EU-nivå. Den Europeiska säkerhetsstrategin som är avsedd att antas av Europeiska rådet i december innebär en möjlighet till framsteg genom att den tar upp frågor som är gemensamma för miljö och säkerhet.

Vid Europeiska rådets möte i Thessaloniki godkände Europas stats- och regeringschefer ett förslag från det grekiska ordförandeskapet för Europeiska unionen om att skapa ett "nätverk av experter" som skulle leda Europas initiativ till grön diplomati. [95] Detta initiativ, som till att börja med är tänkt att fungera som ett nätverk, har som målsättning att utsedda experter eller diplomater ska kunna kommunicera regelbundet för att utbyta information och idéer om övergripande frågor som rör miljö och hållbar utveckling inom ramen för bilaterala och multilaterala förhandlingar. Detta är ett viktigt steg i genomförandet av rådets (allmänna frågor) miljöintegrationsstrategi och skulle kunna tillhandahålla ett användbart språkrör för att höja EU:s röst och öka dess inflytande på internationella miljöfrågor. Kommissionen håller därför på och undersöker vilken potential initiativet har, och även vilka konsekvenser det kan få och hur det eventuellt kan kombineras med befintliga samordningsmekanismer.

[95] Se avsnitt 2.2. Internationella utmaningar för miljöpolitiken.

7. Slutsatser

I översynen pläderas för påskyndade reformer för att förbättra situationen för miljön i EU och internationellt, i synnerhet genom att nå en frikoppling mellan trycket på miljön och ekonomisk tillväxt i linje med de mål som sattes upp i den sjätte handlingsplanen för miljön och i EU:s strategi för hållbar utveckling.

I slutsatserna påpekas behovet av vidare ansträngningar för att uppfylla EU:s åtaganden i fråga om miljön och hållbar utveckling. Dessa ansträngningar bör inriktas på att i tid säkerställa ett genomförande av befintlig miljölagstiftning, stärka samstämmighet och integration av politiken, fortsätta att främja en hållbar utveckling på det inre planet och globalt, se till att utvidgningen blir en framgång och upprätta goda grunder för miljöpolitiken på sikt.

Rådets vårmöte 2003 påpekade att "ekonomisk och social utveckling inte kommer att vara hållbar i det långa loppet om inga åtgärder vidtas för att kontrollera påtryckningar på miljön och att naturresurser bevaras inom ramen för den övergripande strategi för hållbar utveckling som lanserades i Göteborg. Detta måste inkludera åtgärder som syftar till att frikoppla miljöförstöring och resursanvändning från ekonomisk tillväxt." [96]

[96] Punkt 53, ordförandeskapets slutsatser, Europeiska rådet i Bryssel (20-21 mars 2003).

De närmaste årens utmaningar blir därför att utveckla balanserade strategier för att stimulera tillväxt och arbetstillfällen som även ska skydda miljön och folkhälsan mot de allt oftare förekommande påtryckningarna och hoten, i syfte att bevara livskvaliteten för såväl oss som för kommande generationer.

(1) Genomförande

Genomförande av EU:s befintliga miljölagstiftning och miljörelaterad lagstiftning inom andra sektorer är nyckeln till att förbättra miljöns status. Ansträngningar mot det målet bör fortsätta och större betoning läggas på användbarhet när ny lagstiftning planeras.

I samband med utvidgningen kommer kommissionen att prioritera att lämpliga anslag säkerställs för att finansiera de nödvändiga investeringarna för att möta de övergångsperioder som avtalats i anslutningshandlingarna för genomförandet av gemenskapens regelverk på miljöområdet.

För att överföra lagstiftning till konkreta resultat för miljön är det viktigt att medlemsstaterna planerar följande:

- Komplettera sina nationella fördelningsplaner enligt direktivet om handel med utsläppsrätter, som ska läggas fram för kommissionen i mars 2004, och öka sina ansträngningar att bära sin del av bördorna i enlighet med Kyotoprotokollet, genom att utveckla och genomföra nationella strategier för klimatförändring.

- Införliva och genomföra EU:s kompletterade rättsliga ram för bioteknik för att säkerställa en lämplig nivå när det gäller skydd för hälsa och miljö som stimulerar innovationer och skyddar EU-industrins konkurrensförmåga.

- Fullt ut genomföra och tillämpa befintlig avfallslagstiftning för att på så sätt minska avfallshanteringen.

- Vidta alla nödvändiga åtgärder för att inom överenskommen tid genomföra ramdirektivet om vatten som baseras på gemensam genomförandestrategi, och andra vattendirektiv, i syfte att på lämpligt sätt bevara vattenresurserna.

(2) Införlivande

Miljöpolitiken kan inte ensam vända utvecklingen på de politiska områden där påtryckningarna på miljön är särskilt höga. Införlivandet av miljöskyddskraven i gemenskapens politik och åtgärder i sin helhet bör följaktligen främjas även i fortsättningen. Särskilt följande:

- Ansträngningarna att bättre införliva miljökostnaderna av de olika transportsätten i de priser som tas ut av användarna bör fortsätta, även internationellt. Avgiftsprinciperna för transportinfrastrukturen bör gradvis bättre avspegla - och internalisera - de externa kostnaderna.

- Miljöintegrationssträvandena behöver följas upp i jordbrukssektorn, i enlighet med reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken som beslöts i juni 2003, i syfte att uppfylla målen enligt världstoppmötet om hållbar utveckling och det sjätte miljöhandlingsprogrammet. För att uppnå detta syfte föreslås följande åtgärder:

- Reformen av de gemensamma organisationerna av marknaderna bör fortsätta, i syfte att vidare frikoppla producentstöd från produktionsstöd genom införande av systemet med gårdsstöd (enhetsstöd).

- Utvärderingen efter halva tiden av landsbygdsutvecklingsplanerna är ett tillfälle att vidare stärka landsbygdsutvecklingsplanernas bidrag till de miljöpolitiska målen, särskilt beträffande klimatändring och skydd för Natura 2000-områden.

- På grundval av den nyantagna reformen av den gemensamma fiskeripolitiken måste miljöintegrationssträvandena i fiskesektorn fortsätta, enligt vad som fastställdes i kommissionens handlingsplan för ett miljömässigt införlivande av den gemensamma fiskeripolitiken. [97]

[97] Meddelande från kommissionen om fastställande av gemenskapens handlingsplan för att integrera miljöskyddskraven i den gemensamma fiskeripolitiken, KOM(2002)186, 28.5.2002.

- Sammanhållningspolitiken bör fortsätta att bidra till de miljöpolitiska målen.

Parallellt med dessa ansträngningar måste införlivandet av miljöpolitiken få ny kraft. Särskilt när det gäller följande:

- Integreringsindikatorer som bygger på pågående arbete inom transporter - TERM, jordbruk - IRENA, och energi - ERM bör ytterligare utvecklas.

- Sektorspecifika frikopplingsmål som framstegen mot hållbar utveckling kan mätas mot bör sättas upp.

- Mekanismer för uppdatering och översyn bör inkluderas i rådets integrationsstrategier, i syfte att säkerställa att målen omformas till åtgärder som märks.

- I linje med ordförandeskapets slutsatser i Europeiska rådet i mars 2003, [98] kommer kommissionen att genomföra en årlig inventering av miljöintegreringen.

[98] Punkt 58, ordförandeskapets slutsatser, Europeiska rådet i Bryssel (20-21 mars 2003).

(3) Miljödimensionen i en hållbar utveckling

- Nödvändiga åtgärder kommer att vidtas för att nå en hög nivå av ekonomisk tillväxt och social sammanhållning i unionen samtidigt som frikoppling från miljöförstöring säkerställs.

- Vidare konvergens mellan EU-relaterad och nationell miljöpolitik bör främjas. Kommissionen kommer därför att stödja benchmarking och inbördes utvärdering mellan medlemsstaterna samt identifiering och utbyte av goda metoder när det gäller miljödimensionen i deras nationella strategier för hållbar utveckling.

- Även i fortsättningen bör huvudsakliga indikatorer för miljö och hållbar utveckling utvecklas i enlighet med den arbetsgrupp som Eurostat etablerat, och i nära samarbete med medlemsstaterna och Europeiska miljöbyrån.

- Översynen av strategin för hållbar utveckling som planerats till 2004 ger tillfälle att utvärdera de framsteg som gjorts hittills, beakta sambanden mellan EU-relaterade och nationella strategier för hållbar utveckling och identifiera prioriterade åtgärder för att påskynda reformtakten. Den kommer dessutom att bidra till att klarlägga förbindelserna mellan Göteborg, Lissabon och Cardiff och bättre införliva strategins interna och externa pelare.

- I handlingsplanen för miljöteknik, som planerats att komma i slutet av 2003, bör konkreta åtgärder föreslås på EU-relaterad och nationell nivå. Kommissionen kommer också att tillsammans med EIB-gruppen vidare granska relevanta instrument för att stödja ökade investeringar i miljöteknikföretag.

- Miljöregelverket kommer att moderniseras genom användning av marknadsbaserade instrument, i förekommande fall, för att främja miljöskydd, och att i det avseendet bygga på rekommendationer i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken från 2001. I detta sammanhang kommer man att under 2004 lägga fram ett meddelande om användning av marknadsbaserade instrument för miljöpolitik på den inre marknaden, som kommer att klargöra de inbördes förhållandena mellan de nya instrument som nyligen introducerats på EU-nivå, t.ex. handel med utsläppsrätter, energibeskattning och riktlinjer för statligt miljöstöd.

- Ett snabbt antagande av rådet av kommissionens förslag till en ny kemikaliepolitik är en prioritering, i syfte att kunna möjliggöra ett ikraftträdande i tid av REACH-systemet.

- Antagandet av direktivet om miljöskadeansvar bör snabbt kompletteras för att möjliggöra ett upprättande av en ram för miljöskadeansvar i EU som grundas på principen om att förorenaren ska betala.

(4) Den internationella dimensionen

För att säkerställa att de EU-initiativ som lanserades vid världstoppmötet om hållbar utveckling genomförs med framgång vid planerad tidpunkt, kommer EU att behöva genomföra följande:

- Föra EU:s vattendirektiv framåt genom att övergå till åtgärder ute på fältet tillsammans med samtliga större intressegrupper. Detta initiativ skulle få en påtaglig drivkraft om rådet kan godkänna ytterligare ett vattenstöd på en miljard euro för genomförande i AVS-länderna enligt vad som föreslagits av kommissionen.

- Ta på sig en ledande roll i förberedelserna för världskonferensen om förnybar energi som ska hållas i Bonn i juni 2004.

- Föra EU:s initiativ för fattigdomsbekämpning och hållbar utveckling och Johannesburgkoalitionen för förnybar energi framåt, men särskilt för att komma överens om målen för den förnybara energin.

BILAGA

Fakta och figurer som mer detaljerat belyser miljöutvecklingen

Kompletterande information beträffande direktivet om handel med utsläppsrätter

Direktivet föreskriver att en inledande fas med handel inom el- och värmesektorn samt energiintensiv industri från 2005 och framåt ska föregå den internationella handeln med utsläppsrätter år 2008 enligt Kyotoprotokollet. Kommissionen kommer att utvärdera systemets täckning under 2004 och 2006, i syfte att eventuellt utsträcka det till andra sektorer, som t.ex. transporter, kemikalier eller aluminium.

Medlemsstaterna och de anslutande länderna driver på genomförandet av direktivet. En annan viktig uppgift för regeringarna är att utarbeta en nationell fördelningsplan till våren 2004 som detaljerat ska beskriva deras metod för fastställande av gränsvärden för växthusgas, och det antal utsläppsrätter som är relaterat till varje anläggning som omfattas av direktivet.

Kommissionen kommer att anta riktlinjer för övervakning och rapportering om utsläpp på företagsnivå senare under året. Antagandet av en förordning om ett standardiserat och säkert registersystem för registrering av utfärdande, överföring och annullering av överlåtbara utsläppsrätter har också planerats.

Direktivet om handel med utsläppsrätter kompletterades i juli 2003 med ett nytt förslag från kommissionen som syftade till att tillåta att europeiska företag genomför globala projekt för utsläppsminskning och omvandlar de poäng de tjänat in till utsläppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter (Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektmekanismer, KOM(2003) 403 slutlig, 23.7.2003).

Detta förslag bygger på de marknadsbaserade flexibla mekanismerna "gemensamt genomförande" och "mekanismen för ren utveckling" som föreskrivs i Kyotoprotokollet. Dessa två system utarbetades för att göra det möjligt för regeringar att delvis uppfylla sina nationella åtaganden om minskning av utsläppen av växthusgaser, genom att utveckla projekt för utsläppsminskning i andra länder. Målet är att bidra till att nå de globala målen för minskning av utsläppen på ett kostnadseffektivt sätt och att tillföra mervärdet att avancerad teknik överförs till andra industriländer och till utvecklingsländer. "Gemensamt genomförande" kommer att tillämpas i projekt i länder där mål för utsläppsminskningen har fastställts, dvs. industriländer, medan "mekanismen för ren utveckling" används i projekt i länder som saknar kvantitativa mål, dvs. utvecklingsländer.

Figur 1: totala utsläpp av växthusgaser (i co2-ekvivalenter) i procent av 1990 års nivåer enligt Kyotoprotokollet/målen i överenskommelsen om bördefördelning [99].

[99] De totala utsläppen av växthusgaser består av den korg om 6 växthusgaser som fastställdes i Kyoto; CO2, CH4, N2O, HFC, PFC och SF6. Utsläpp och reduktion som härrör från ändrad markanvändning och skogsbruk har exkluderats. Utsläppen för USA och Japan under år 2000 baseras på Eurostats uppskattningar.

>Hänvisning till>

Diagrammet visar utsläppen av växthusgaser under 1999, 2000 och 2001 i procent av 1990 års nivåer, eftersom 1990 är basåret för Kyotoprotokollet. Den vänstra delen av diagrammet jämför utsläppen med Kyotoprotokollets mål på global nivå för 2008-2012. Målet för de tio anslutande länderna. [100] - AC10 - är endast vägledande. Medan 7 av de 10 anslutande länderna har ett mål på 8 % för minskning enligt Kyoto, gäller 6 % för Slovenien och Cypern, och Malta har inga mål alls.

[100] De tio anslutningsländer som inkluderats är de som kommer att ansluta sig till EU den 1 maj 2004. Bland dem ingår inte Bulgarien, Rumänien och Turkiet.

Under 2001 låg EU:s utsläpp 2,3 % under 1990 års baslinjenivå men påtagligt långt ifrån EU:s Kyotomål med en minskning med 8 % för 2008-2012.

Det högra området visar de nuvarande medlemsstaternas utsläpp av växthusgaser i relation till deras mål enligt överenskommelsen om bördefördelning. [101]. Medlemsstaterna har fortfarande mellan 7-11 år på sig att uppnå de överenskomna målen, men det är bara fem länder som för närvarande ligger nära att göra det (Luxemburg, Tyskland, Förenade kungariket, Frankrike och Sverige). Ett antal andra länder (Österrike, Belgien, Italien och Nederländerna) har fortfarande inte nått vändpunkten. Trots att de har minskningsmål på mellan 13-6 % ligger deras utsläpp inte bara över 1990 års nivåer, utan ökar för varje år, vilket har fört dem längre bort från deras mål. Det som är mest oroande är dock utvecklingen i Irland, Spanien och Portugal. Trots att överenskommelsen om bördefördelning tillåter dessa länder att öka sina utsläpp med mellan 13-27 % över 1990 års nivåer har de redan överskridit dem.

[101] EU:s och medlemsstaternas mål för minskning av utsläppen av växthusgaser antogs av rådet den 4 mars 2002 i form av ett rättsligt bindande beslut om genomförande av Kyotoprotokollet. I rådets beslut ingick också rådets slutsatser av den 16 juni 1998, som fastställde vad varje medlemsstat skulle bidra med i EU:s minskning med 8 %, vilket ofta benämns "överenskommelsen om bördefördelning".

Källor: Europeiska miljöbyrån, Europeiska centret för luft- och klimatförändring, FN:s ramkonvention om klimatförändring, U.S. Climate Action Report 2002, Japan's Third Communication (maj 2002), nationella myndigheter. Figur 2:

Figur 2: EU:S TOTALA UTSLÄPP AV VÄXTHUSGASER PER SEKTOR SOM INDEX AV 1990 ÅRS NIVÅER (VÄNSTER) OCH I ABSOLUTA TAL (HÖGER)

>Hänvisning till>

Linjediagrammet visar förändringar i utsläppen av växthusgaser, uttryckt som index av 1990 års utsläpp för de olika sektorerna. Mellan 1990 och 2000 minskade utsläppen I alla sektorer med undantag för transporter, där utsläppen ökade med ungefär 20 % över 1990 års nivåer.

Stapeldiagrammet till höger representerar EU:s totala utsläpp av växthusgaser i reala termer samt även varje sektors relativa bidrag (i procent). Alla sektorer minskade sin relativa andel med undantag för transporter, som såg sin andel av EU:s totala utsläpp öka från 17 % till 21 % mellan 1990 och 2000.

Under 2000 var energisektorn den som bidrog med mest, vilket uppgick till 27 % av EU:s totala utsläpp. Transport och industri bidrog vardera med 21 %, vilket betyder att dessa tre sektorer svarade för ungefär 70 % av EU:s hela utsläpp.

Källa: Europeiska miljöbyrån IPPC:s databas

Figur 3: EU:s totala inre bruttoenergiförbrukning per bränsle (miljoner ton oljeekvivalenter) 1985-2001

>Hänvisning till>

Medan EU:s totala inre energiförbrukning har ökat stadigt med ungefär 1 % om året sedan 1985, har de relativa andelarna ändrats avsevärt. Det mest anmärkningsvärda är nedgången för fasta bränslen, som t.ex. kol och brunkol, och ökningen för naturgas, beroende på förändringar i deras ekonomiska effektivitet. Olja fortsätter att dominera och står för mer än 40 % av den totala inre bruttoförbrukningen.

Det totala inslaget av förnybar energi har ökat i absoluta tal men förnybar energi har misslyckats med att märkbart öka sin andel av energiförbrukningen under de senaste 16 åren.

Den "andra" kategorin omfattar deriverat värme- och industriavfall. Dessa utgör totalt mindre än 0,5 % under vart och ett av åren. Värdena från 2001 för förnybar energi, och följaktligen också värdena för den totala inre energiförbrukningen, är preliminära.

Källa: Eurostat, New Cronos databas

Figur 4: ANDEL EL SOM PRODUCERATS AV FÖRNYBARA ENERGIKÄLLOR I PROCENT AV BRUTTOELFÖRBRUKNINGEN ÅR 2000

>Hänvisning till>

Elektricitet står för ungefär 20 % av den totala slutliga energiförbrukningen inom EU under år 2000. Under det senaste årtiondet har den genomsnittliga årliga tillväxttakten för elektricitet varit nästan två gånger högre än för den totala energiförbrukningen, vilket har resulterat i en ökning av dess relativa andel. Privatiseringen av de europeiska energimarknaderna kan leda till en minskning av elpriserna vilket i sin tur kan accentuera en ökad användning av elektricitet.

Elförbrukningen är särskilt betydelsefull ur ett miljöperspektiv, eftersom el till största delen produceras av fossila bränslen med en effektivitetsgrad av mellan 30-50 %, vilket betyder att det behövs mellan 2-3 fossila bränsleenheter för att producera en elenhet. Att öka andelen elektricitet från förnybara källor kan därför vara till stor hjälp för att reducera den miljökostnad som är förbunden med användning av fossila bränslen.

I bara 2 medlemsstater (Danmark och Finland) genereras mer än 10 % av deras elektricitet genom annan förnybar teknik än vattenkraft, t.ex. solkraft, vindkraft, etc. (inkluderade i kategorin andra förnybara energikällor)

De uppställda målen representerar de referensvärden som anges i bilagan till EU:s direktiv om förnybar energi (2001/77/EG). Dessa referensvärden ska användas för att fastställa nationella vägledande mål för tio år framåt. Det bör noteras att direktivets definition av biomassa enbart omfattar den biologiskt nedbrytbara fraktionen av industriavfall och kommunalt avfall. Datainsamlingen skiljer dock inte på biologiskt nedbrytbart och icke nedbrytbart industriavfall och kommunalt avfall. I vissa fall kan detta leda till en överskattning av den mängd elektricitet som produceras av förnybara källor. Det är dock inte troligt att denna överskattning påverkar helhetsbilden i någon större utsträckning.

Källa: Europeiska miljöbyrån

Figur 5: VOLYM AV EU15 - PASSAGERARTRANSPORT (ÖVRE DELEN) OCH FRAKTTRANSPORT (NEDRE DELEN) PER TRANSPORTMEDEL 1970-2000

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

Det övre diagrammet visar att bilar fortsätter att vara det dominerande passagerartransportsättet och svarar för nära 80 % av de totala passagerarresorna i EU. Det snabbast växande transportsättet för passagerare är lufttransporter som i genomsnitt har fördubblats vart tionde år sedan 1970. Före 2000 var det 6 % av samtliga passagerartransporter i EU. Under tiden har de relativa andelarna av mer miljövänliga transportsätt [102] minskat vart tionde år sedan 1970.

[102] Järnväg, buss, spårvagn och tunnelbana.

Det nedre diagrammet visar att de två dominerande formerna av frakttransport är på väg (44 % år 2000) och på vattenvägar (41 % år 2000). Järnväg som anses vara ett miljövänligt transportsätt förlorade inte bara en relativ andel under vart tionde år sedan 1970 utan minskade också i absoluta termer.

Det bör dock noteras att varje transportsätt har olika miljöpåverkan. Många transportsätt har dessutom avsevärt minskat sin miljöpåverkan med tiden.

Planerna för 2010 har beräknats genom tillämpning av det ökningstal som varje transportsätt har upplevt mellan 1990-2000 till perioden 2000-2010.

Källa: Eurostat, New Cronos

Figur 6: Det ekologiska jordbrukets andel av den totala jordbruksarealen i procent.

>Hänvisning till>

Procenttalet för den jordbruksareal som används för ekologisk odling fortsätter att stiga varje år i nästan alla medlemsstaterna. Det föreligger dock stora variationer mellan medlemsstaterna när det gäller såväl ökningstakten som procentsatsen för den areal som totalt brukas ekologiskt, där det skiljer mellan 0,6 % till 8 % av den totala jordbruksarealen. Under år 2000 var genomsnittet inom EU 3 % av den totala jordbruksarealen medan genomsnittet i anslutningsländerna låg avsevärt mycket lägre, på ungefär 0,35 %.

Obs! Den höga ökningstakten i Förenade kungariket kan hänföras till omvandlingen av extensiva jordbruksföretag i Skottland.

Källa: Europeiska miljöbyrån, Eurostat, Strukturundersökning i jordbruket 2000

Figur 7: Procentsatser för de fångster som togs i EU-vatten under 2001 och ansågs vara utanför "de säkra biologiska gränserna" (SBL) och totalfångsterna i ton

>Hänvisning till>

Bentiska Räkor, plattfisk, marulk

Demersala Torsk, kolja, vitling, kummel och annan rundfisk

Diadroma Lax, havsöring

Industrifisk Skarpsill, tobis, vitlinglyra

Pelagiska Sill, ansjovis, sardiner, taggmakrill, kungsfisk

40 % av alla EU-fångster tas från bestånd som anses ligga under de säkra biologiska gränserna. För vissa typer av fisk, i synnerhet demersal och diadrom fisk, ligger procentsatsen så högt som 60 %. För vissa arter, som t.ex. torsk och kummel, är läget ännu mer akut. Diagrammet anger procenttalen för varje typ av fisk som ingår i EU:s totala fångst under 2001.

Dessa data baseras på ACFM-rapporter 2001-2002 från det internationella rådet för havsforskning och omfattar alla ICES-bestånd som EU förvaltar, antingen ensamt eller tillsammans med andra. Dessa data inkluderar även eventuella fångster som gjorts av tredje länder. Generellt bedöms bestånden ligga inom de säkra biologiska gränserna om fiskeansträngningen (fångsterna) och andra orsaker till dödlighet (rovfiskar, etc.) inte överstiger beståndets rekryterings- och tillväxttakt. Om detta skulle inträffa kommer lekbeståndets biomassa att falla under vad som anses vara "säkra" gränser.

Källa: Internationella rådet för havsforskning (ICES)

Figur 8: NÄTVERKET natura 2000: MEDLEMSSTATERNAS FÖRSLAG OM TILLRÄCKLIGHET(30.6.2003)

>Hänvisning till>

Nätverket Natura 2000 begär att medlemsstaterna ska utarbeta webbsidor för skydd för en förteckning av arter och livsmiljöer som bestäms vara av gemenskapsintresse. I diagrammet visas arter och livsmiljöer i procent per den 30 juni 2003 för vilka medlemsstaternas förslag har bestämts vara tillräckliga för att upprätta nätverket [103].

[103] Kriterierna för att besluta vilka arter och livsmiljöer som bör skyddas finns i bilaga 3 i livsmiljödirektivet. Den slutliga förteckningen over arter och livsmiljöer som uppfyller kriterierna upprättas för varje medlemsstat i samråd med medlemsstaterna och intressegrupper. Denna process säkerställer att skyddade områden täcker EU:s sex större biogeografiska områden (makaronesisk, alpin, atlantisk, mediterran, boreal och kontinental miljö).

Medan den övergripande bilden är relativt positiv är det ett stort steg att stoppa förlusten av biologisk mångfald före 2010 genom att säkerställa att nödvändiga arter och livsmiljöer är skyddade.

OBS! Kommissionen har nyligen mottagit en betydande rad förslag från Tyskland som inte är inbegripna i diagrammet. Dessa förslag har fördubblat antalet föreslagna områden I Tyskland och kommer troligtvis att påtagligt minska det identifierade gapet

Samtidigt som indikatorer för skyddade områden visar den politiska reaktionen och genomförandenivå informerar de oss inte om huruvida förlusten av biologisk mångfald har stoppats. Europeiska miljöbyrån fortsätter att utarbeta ett index om biologisk mångfald som väntas i slutet av 2004.

Källa: European Topic Centre / Europeiska miljöbyrån

För ytterligare detaljer se

Figur 9: PANEUROPEISK INDIKATOR FÖR VALDA FÅGELPOPULATIONER I JORDBRUKS- OCH SKOGSOMRÅDEN

>Hänvisning till>

Indikatorn är den första europeiska fågelpopulationen [104] En påtaglig minskning av allmänna fågelarter i jordbruksbygder sedan 1980 som för närvarande befinner sig på bara 71 % av sin nivå från 1980. Detta är mycket betydelsefullt med tanke på EU:s mål att stoppa förlusten av biologisk mångfald före 2010. Denna nedgång kan till stor del förklaras av förändrade jordbruksmetoder, inbegripet övergång till intensivare metoder.

[104] EU-länderna omfattar Österrike, Belgien, Danmark, Frankrike, Tyskland, Irland, Italien, Nederländerna, Spanien, Sverige och Förenade kungariket. De anslutande länderna omfattar Estland, Lettland, Polen, Tjeckien och Ungern. Eftaländerna omfattar Norge och Schweiz.

Fåglar anses vara goda företrädare för biologisk mångfald eftersom de är känsliga för foderbyte - och därmed återspeglar de förändringar i ekosystem - har brett europeiskt utbredningsområde och är tillräckligt omfattande för att övervakas på rätt sätt.

Index grundas på uppgifter om 23 allmänna fågelarter i jordbruksbygder och 24 allmänna skogsarter från 18 europeiska länder, vilket inkluderar 11 medlemsstater och 5 anslutningsländer .

Källa: Royal Society for the Protection of Birds / European Bird Census Council / BirdLife International.

Figur 10: ENERGIINTENSITET I EKONOMIN

>Hänvisning till>

I diagrammet visas energiintensiteten i de olika medlemsstaterna jämfört med anslutningsländerna, Förenta staterna och Japan. Det finns ett antal noterbara trender. För det första har anslutningsländerna vars energiintensitet var fem gånger mindre effektiv än EU:s på 1990-talet påtagligt förbättrats under de senaste tio åren. År 2000 var dock anslutningsländerna [105] fortfarande i genomsnitt tre gånger mindre energieffektiva än medlemsstaterna.

[105] Det finns en stor skillnad mellan de olika anslutningsländernas energiintensitet. Till exempel hade Cypern år 2000 ett värde på 236 kgoe per 1000 euro BNP medan Lettland hade 1316 kgoe per 1000 euro BNP. Skillnaden mellan medlemsstaterna var påtagligt mindre. Det mest energieffektiva landet var Danmark med ett värde på 124 kgoe per 1000 euro BNP och minst energieffektivt var Grekland med 264 kgoe per 1000 euro BNP.

För det andra har EU:s energieffektivitet sakta men säkert förbättrats 1985-2000 genom i genomsnitt knappt över 1 % per år. För det tredje är EU påtagligt mer energieffektivt än USA men mindre än Japan. Det är dock viktigt att inse att förändringar I energieffektivitet inte bara beror på införandet av mer energieffektiv teknik och processer utan också på strukturförändringar inom ekonomin, som en övergång från tillverkningsindustri till tjänster. Energiintensiteten kan också påverkas av landets geografiska storlek.

Källa: Eurostat, New Cronos