52001XX1220(01)

Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF)

OLAF:s Övervakningskommittén

Verksamhetsrapport

juli 2000 - september 2001

(2001/C 365/01)

Ledamöter i OLAF:s övervakningskommitté

Mireille DELMAS-MARTY

Ordförande till och med den 9 oktober 2001

Professor vid Université Panthéon-Sorbonne (Paris I)

Raymond KENDALL

Ordförande från och med den 9 oktober 2001

Hedersgeneralsekreterare i Interpol

Edmondo BRUTI-LIBERATI

Ställföreträdare för allmänna åklagaren vid appellationsdomstolen i Milano

Alfredo José DE SOUSA

Ledamot av övervakningskommittén sedan den 1 april 2001

Ordförande för revisionsrätten i Portugal

Harald NOACK

Statssekreterare i delstatsregeringen för Nordrhein-Westfalen

INNEHÅLL

>Plats för tabell>

INLEDNING

Kommittén har fortsatt att hålla månatliga möten och mellan september 2000 och september 2001 hölls 11 sammanträden där chefen för OLAF och dennes medarbetare regelbundet deltog. Kommittén har upprätthållit sina kontakter med institutionerna under mötena eller i anslutning till dessa: med parlamentet (framför allt med talmannen och de föredragande från budgetkontrollutskottet), med rådet (företrädare för ordförandelandet och Coreper), med kommissionen (särskilt Michaele Schreyer och António Vitorino samt generalsekreteraren David O'Sullivan) och med revisionsrätten (som kommittén har träffat vid två tillfällen). Eftersom den övergångsperiod som krävts för att inrätta en struktur som är anpassad till OLAF:s nya uppgifter har varit mycket längre än vad som förutsetts, var kommittén tvungen att ägna mer kraft än den önskade åt uppgiften att stödja byråns oberoende vid inrättandet av nya strukturer och metoder. När denna period är över bör kommittén kunna ägna sig mer åt de operativa frågorna och till fullo kunna utföra det uppdrag den givits genom förordningarna (EG) nr 1073/1999 och (Euratom) nr 1074/1999(1): regelbunden kontroll av OLAF:s utredningsarbete.

I sin förra rapport underströk kommittén de "begränsningar som gäller de nya strukturerna och de föreslagna förbättringarna" (kapitel 1.1.1 - EGT C 360, 14.12.2000). Ett år senare kan det konstateras att situationen varierar beroende på om det gäller begränsningar som hänger samman med den interna organisationen eller sådana som har att göra med tvetydigheterna i fråga om OLAF:s rättsliga ställning.

När det gäller de begränsningar som hänger samman med den interna organisationen, sker de föreslagna förbättringarna (förslag 2 och förslag 4) gradvis. Omstruktureringen av OLAF, som planerades redan sommaren 2000 för att ge byrån de resurser som krävs för dess nya uppdrag, har för det första givit positiva effekter när det gäller insynen i verksamheten. Den 1 januari 2001 inrättades ett system för registrering av samtliga ärenden, i enlighet med en av rekommendationerna från revisionsrätten. Vidare gjordes den 15 februari 2001, en betydande insats för kodifiering och harmonisering av de operativa förfarandena, i samband med utarbetandet av en "handbok" för OLAF. Slutligen styrs sedan slutet av första halvåret 2001 alla utredningsförfaranden genom ett "Case Management System". Innehållet i detta system har redovisats för övervakningskommittén, som betonade att det är av sådan karaktär att en ständig utveckling är nödvändig. Samtidigt som denna öppenhet i OLAF:s verksamhet infördes anpassade övervakningskommittén sitt sätt att fungera, för att kunna utnyttja den dokumentation och de uppgifter som därigenom blivit tillgängliga. OLAF presenterar hädanefter månatligen uppdaterade översikter, som visar byråns samtliga operativa verksamhet liksom de viktigaste uppgifter som skall lämnas till byrån enligt artikel 11.7 i förordningen. Dessa översikter kompletterar och ger en bakgrund till de sammanställningar som OLAF sedan ett år tillbaka regelbundet presenterar över de utredningar som inletts för mer än nio månader sedan och de uppgifter som lämnats i ärenden som överförts till de nationella domstolarna, och därmed blir det möjligt för kommittén att fastställa prioriteringarna för sina kontroller. Kommitténs utvärdering av den operativa verksamheten har gjorts utifrån dels en övergripande utgångspunkt grundad på OLAF:s svar på frågeformulär som utarbetats av dess föredragande, dels en mer specifik utgångspunkt genom analys av ett antal ärenden, vid behov kompletterad med arbete vid OLAF:s huvudkontor.

När det gäller de begränsningar som hänger samman med tvetydigheterna i fråga om den rättsliga ställningen sker utvecklingen långsamt och är ännu otillräcklig. När det gäller OLAF:s administrativa och budgetmässiga oberoende (förslag P1) har rådet och parlamentet bekräftat sina tidigare ställningstaganden, och dessa har preciserats i resolutioner som antogs i samband med att kommittén lade fram sin första rapport. Vid sammanträffanden med kommissionsledamot Michaele Schreyer, ansvarig för OLAF, och generalsekreterare David O'Sullivan, har övervakningskommittén kunnat förvissa sig om att kommissionen vill säkra byråns oberoende i verksamhetshänseende och önskar ge byrån de förvaltningsresurser som krävs för detta oberoende. Man har vid dessa tillfällen enats om att en uppförandekodex för förbindelserna mellan OLAF och kommissionen skall utarbetas, för att den tvetydighet i fråga om OLAF:s rättsliga ställning som kommittén uppmärksammade i sin första rapport skall kunna göras till något konstruktivt. Kommissionen har särskilt bekräftat sin vilja att utnyttja det faktum att OLAF har dubbla uppgifter, lagstiftningsmässiga och operativa, och ta till vara potentiella synergieffekter till följd därav. Vad beträffar räckvidden av artikel 280 i fördraget i alla gemenskapens organ och institutioner, även i fråga om Europaparlamentets ledamöter (förslag P3), är situationen i stort sett oförändrad i avvaktan på beslut i förstainstansrätten. När det gäller förstärkningen av den rättsliga ramen för skyddet av EU:s ekonomiska intressen (förslag P5), har parlamentet och kommissionen tagit initiativ i fråga om både den processrättsliga ramen (etappvis inrättande av en europeisk åklagarmyndighet) och den materiella rätten (förslag till direktiv om det straffrättsliga skyddet av de ekonomiska intressena)(2).

Det kan noteras att inrättandet av Eurojust, i syfte att förbättra samarbetet, är förknippat med svårigheter när det gäller förhållandet mellan OLAF och denna nya institution. Vid regeringskonferensen om reformen av institutionerna, som avslutades i Nice, antogs inte den föreslagna utvidgningen av Eurojusts behörighet till att även omfatta skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen. Det står därmed klart att OLAF är behörigt när det gäller brottslighet riktad mot EU och Eurojust när det gäller brottslighet inom EU. Samtliga aspekter av skyddet av de ekonomiska intressena, även den juridiska uppföljningen, omfattas alltså av OLAF:s behörighet. Detta gäller särskilt kampen mot bedrägerier, mutbrott och bestickning till skada för gemenskapens budget och penningtvätt som härrör från denna typ av överträdelser. Frågan om förbindelserna mellan OLAF och Eurojust har väckts vid ett möte mellan övervakningskommittén, kommissionsledamot António Vitorino som ansvarar för rättsliga och inrikes frågor och Franz-Hermann Brüner. På mötet framkom det att det ligger i både kommissionens och OLAF:s intresse att dessa förbindelser organiseras på ett sätt som främjar samarbete och komplementaritet(3).

För att den analys och den utvärdering som presenteras skall vara så fullständig som möjligt är rapporten upplagd enligt följande:

Administrativt och budgetmässigt oberoende (Kapitel I)

Omorganisation (Kapitel II)

Beskrivning av utredningsverksamheten (Kapitel III)

Utvärdering (Kapitel IV)

Slutsatser (Kapitel V).

KAPITEL I

ADMINISTRATIVT OCH BUDGETMÄSSIGT OBEROENDE

Under sitt första verksamhetsår tvingades kommittén ägna en stor del av sin kraft åt att säkra OLAF:s administrativa och budgetmässiga oberoende. Kommittén redogjorde för detta arbete i sin första verksamhetsrapport, där man inledningsvis framhöll lagstiftarens strävan efter att undvika påtryckningar och påverkan på OLAF:s utredningsverksamhet till följd av administration och budgetförvaltning, men kunde genast konstatera att detta oberoende ännu inte åstadkommits. Sedan dess har uppbyggnaden av OLAF fortskridit, och följande förändringar gjorts:

När det gäller upprättandet av byråns budgetprognoser är de befogenheter som chefen givits med stöd av kommitténs yttrande i princip lämpliga och anpassade till kraven på oberoende. För andra gången gjordes dock, av tidsskäl, endast en notering om byråns förslag i kommitténs yttrande över det preliminära budgetförslaget för 2002, eftersom det preliminära budgetförslaget inte lades fram i tid. Vad personalförvaltningen beträffar, har OLAF haft svårt att göra rekryteringar eftersom omstruktureringsprocessen inte kunnat avslutas. Det har i själva verket varit mycket svårt att genomföra urvalsförfarandena utan slutgiltiga och exakta uppgifter om vilka funktioner, vilka kvalifikationer, vilken nivå och vilken typ av tjänst som krävs. Det har också varit nödvändigt att ta hänsyn till att omstruktureringen har krävt genomgripande förändringar av arbetsmetoderna, arbetets organisation och arbetsförhållandena. Kommittén har grundat sina överläggningar och sina beslut på institutionernas ståndpunkter i fråga om förslagen i kommitténs första rapport. I rådets slutsatser av den 5 december 2000(4) om den första verksamhetsrapporten uppmanas övervakningskommittén "att fortsätta sin uppgift att konstruktivt och kritiskt stödja och bistå OLAF" (punkt 15). Rådet betonar särskilt vikten av att OLAF:s administrativa och budgetmässiga självständighet kan åstadkommas (punkt 12), särskilt vad rekryteringarna beträffar (punkt 14). Parlamentet har uttryckt önskemål om att OLAF skall fastställa rekryteringsförfaranden för sina arbetsledande befattningar genom tillämpning av den behörighet som tillsättningsmyndighet som OLAF-chefen ges genom artikel 6 i kommissionens beslut av den 28 april 1999(5). I budgeten för 2001 reserverade budgetmyndigheten på parlamentets initiativ 76 av de nya tjänster som OLAF beviljats, för att det skulle vara möjligt att försäkra sig om att den rekryteringspolitik som OLAF tillämpade överensstämde med de mål lagstiftaren fastställt och innebar en lösning på de problem som uppstått till följd av att hela personalen flyttades över från UCLAF.

Åsiktsutbyten mellan kommittén och kommissionen(6), slutligen, har gjort det möjligt att inrätta en rådgivande personaltillsättningskommitté, som satts samman med hänsyn till tjänsteföreskrifterna och OLAF:s specifika karaktär. Dessa olika utbyten har resulterat i en överenskommelse som möjliggör pragmatiska lösningar när det gäller att bygga upp OLAF i enlighet med lagstiftarens avsikter. Byrån ingår i kommissionens administrativa och budgetmässiga strukturer, men, enligt kommitténs mening, på ett sätt som garanterar utredningarnas oberoende: kommissionens interna bestämmelser är tillämpliga så länge de inte begränsar OLAF:s oberoende. I detta avseende har det varit av vikt att kommissionen förklarat sig villig att lösa problemen med omplacering av personalen. Slutligen har åtgärder vidtagits med anledning av förslag P2 i den första verksamhetsrapporten, om byråns dubbla uppdrag bestående i utredningsverksamhet och förberedande av kommissionens lagstiftningsmässiga och politiska verksamhet. Den organisation som OLAF infört tycks skapa förutsättningar för att detta dubbla uppdrag skall kunna fullgöras. Därmed återstod att meddela parlamentet, som önskade få ett yttrande från övervakningskommittén, om att de mål som OLAF eftersträvar väl motsvarar lagstiftarens önskemål. Vid ett möte den 13 juni 2001, som sammankallats av parlamentets budgetutskott, konstaterades att omstruktureringsprocessen skulle kunna återupptas genom en omfördelning av tjänsteförteckningen och ett åtagande från kommissionens sida att stödja omplaceringen av UCLAF:s gamla personal. Budgetmyndigheten antog därmed, genom en ändringsbudget, en tjänsteförteckning för OLAF, där A- och B-tjänsterna och de fasta och tillfälliga tjänsterna fördelades om på grundval av en kompromiss mellan parlamentet och OLAF. Övervakningskommittén anser att den omstruktureringsprocess som nu inletts är definitiv: genom OLAF:s nya organisationsplan genomförs uppdelningen mellan utredningar, underrättelseverksamhet, uppföljning och juridisk rådgivning, och rekryteringspolitiken bör anpassas till den nya strukturen. Hittills har OLAF i enlighet med sina egna förfaranden rekryterat tre direktörer med ansvar för politiska och lagstiftningsmässiga ärenden, den operativa verksamheten respektive underrättelseverksamheten, och dessutom merparten av domarna vid enheten för juridisk rådgivning. Omplaceringen av UCLAF:s gamla personal pågår och bör ha avslutats i oktober 2001.

De sista besluten, om frigörande av den sista delen på 38 tjänster och anpassning av OLAF:s budgetprognoser för budgetåret 2002, kommer att fattas i oktober på grundval av övervakningskommitténs bedömning av hur långt omstruktureringen kommit. Övervakningskommittén anser att det aktiva stödet till byråns omstrukturering, som skulle riskera att försätta den i en situation där den fungerar som skiljedomare mellan institutionerna, inte längre är befogat, eftersom övergångsfasen kan betraktas som avslutad.

KAPITEL II

OMORGANISATIONEN

1. ORGANISATION

1.1. Omorganisation av förvaltningsstrukturerna

Förändringarna av OLAF:s administrativa strukturer har genomförts gradvis och generaldirektören har regelbundet informerat övervakningskommittén om utvecklingen. Under den första etappen, som det fattades beslut om i september 2000, skapades det på generaldirektörens initiativ två direktorat, ett med ansvar för rättsliga frågor och frågor som rör gemenskapslagstiftningen i samband med skydd av de finansiella intressena (direktorat A) och ett med ansvar för utredningar och operationer (direktorat B). Dessutom placerades ett antal enheter som i huvudsak ansvarar för administrativa frågor och information direkt under generaldirektören. En andra etapp inleddes den 15 juni 2001 med ett nytt beslut om omorganisation för att komplettera bestämmelserna från september 2000 på tre viktiga punkter:

- Skapa ett tredje direktorat med ansvar för underrättelseverksamheten, den operativa strategin och informationsteknik (direktorat C).

- Ändra ledningsstrukturen för direktoratet med ansvar för utredningar och operationer i enlighet med lagstiftarens önskan att ge prioritet åt interna utredningar genom att samla rådgivarna inom olika sektorer i två grupper, en med ansvar för interna utredningar, direkta utgifter och strukturåtgärder och en för externa utredningar och operationer.

- Inom ramen för direktorat A skapa en enhet med ansvar för uppbörd i enlighet med åtgärd 96 i vitboken om reformen av kommissionen, som handlar om effektivare uppbörd av felaktigt utbetalda medel.

Parallellt med dessa strukturella förändringar har OLAF fått en kommitté för operativ verksamhet och interna utredningar som består av generaldirektören, direktören för utredningsenheten, assistenten för operationer, rådgivarna för utredningar och operationer samt cheferna för enheterna Domare, åklagare och juridisk rådgivare och Tekniskt och administrativt stöd till utredarna. Kommitténs funktion är att rationalisera inledningen av utredningar, förbättra uppföljningen av dem och sammanställa rapporter inom ramen för procedurreglerna.

Naturligtvis måste nu dessa omstruktureringar förverkligas genom rekrytering och utnämningar men framför allt genom att vid varje utredningstillfälle bygga upp hållbara och strukturerade förbindelser mellan utredarna, domarna/åklagarna och underrättelseverksamheten.

1.2. Rekrytering

Rekryteringsförfarandena har införts men effekterna av dem har ännu inte slagit igenom helt.

1.2.1. Tillfällig rådgivande tillsättningskommitté

Utnämningen av byråns tre direktörer innebar en del problem som ledde till diskussioner mellan Europeiska kommissionen, chefen för OLAF och övervakningskommittén. Slutligen enades man om en tillfällig rådgivande tillsättningskommitté; en lösning som bevarade chefens autonomi och oberoende. Ordförande för denna kommitté blev kommissionens generalsekreterare och ledamöterna består av tjänstemän från Revisionsrätten och EG-domstolen, liksom en ledamot från övervakningskommittén och en tjänsteman från OLAF. Tack vare denna kunde man rekrytera en direktör med ledningsansvar för direktorat A.

1.2.2. Urvalskommitté

I fråga om tillsättning av de två direktörstjänsterna med användning av budgetanslagen för tillfälligt anställda, vilket gör att de inte har rätt att överflyttas till andra tjänster inom kommissionen, använde man sig däremot inte av den tillfälliga rådgivande tillsättningskommittén utan i stället av en intern urvalskommitté på OLAF. Ordförande var en ledamot av övervakningskommittén. Denna urvalskommitté har godkänt rekryteringen av direktörer med ansvar för direktorat B (utredningar och operationer) och C (underrättelseverksamhet, operativ strategi och informationsteknik) inom OLAF. De utvalda kandidaterna för direktorat B och C har dock ännu inte trätt i tjänst när denna rapport utarbetades.

1.2.3. Tjänstemännens och de tillfälligt anställdas oberoende och ansvar

I förordning (EG) nr. 1073/1999 fastställs den oberoende ställningen för OLAF:s direktör; däremot finns det inga egna tjänsteföreskrifter för OLAF:s personal, i synnerhet inte för de tillfälligt anställda. De bestämmelser som finns i handboken rörande OLAF-personalens oberoende (punkt 1.5.3) grundar sig på bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna och uppförandekodexen för OLAF:s tjänstemän och rör i huvudsak deras lojalitet gentemot direktören och kommissionen. Kommittén anser att man måste vidta åtgärder för att avvärja risken för sådana påtryckningar som kan skada tjänstemännens och de tillfälligt anställdas oberoende under utredningsarbetet. Med tanke på tjänstemännens oberoende vore det bra om handboken innehöll bestämmelser för införande av disciplinärt, ekonomiskt och annat ansvar för OLAF-personalen, särskilt inom ramen för deras utredningsfunktion och i synnerhet vid brott mot rättigheterna för dem som berörs av utredningarna.

1.3. Domarnas/åklagarnas funktion

Enheterna inom OLAF förband sig att till utgången av år 2000 rekrytera ett 15 domare och/eller åklagare. Under första halvåret 2001 har dessa gradvis trätt i tjänst vid antingen enheten för rättsliga frågor eller vid direktoratet för utredningar och operationer, där de är verksamma som utredare. Dessa rekryteringar svarar mot rådets(7), Europaparlamentets(8) och övervakningskommitténs(9) önskemål. Enligt gällande bestämmelser, som fastställs i OLAF:s handbok, är domarna och åklagarna som arbetar vid direktoratet för lagstiftningsfrågor och rättsliga frågor under vissa omständigheter knutna till utredningar som genomförs av direktoratet för utredningar och operationer. Syftet med denna enhet är att knyta domarna/åklagarna till utredningsverksamheten och till kontakterna med nationella rättsliga myndigheter, med det europeiska rättsliga nätverket och med Eurojust. Denna enhet möjliggör även juridisk rådgivning internt inom byrån för att garantera utredningarnas laglighet, säkra respekten för de berörda personernas rättigheter och undvika att talan om ogiltigförklaring väcks under det rättsliga förfarandet. Inom ramen för de nuvarande interna bestämmelserna som fastställs i procedurhandboken kan domarna/åklagarna kopplas in på tre nivåer:

- I utredningsförfaranden kan de vara involverade från början till slut. De kan även rådfrågas innan det fattas beslut om att överlämna ett ärende till någon nationell myndighet eller någon gemenskapsmyndighet.

- I samordningsförfaranden som inbegriper verksamhet i tredje land kan de rådfrågas.

- I stödförfaranden tillkallas de vid behov på begäran av administrativa eller rättsliga myndigheter.

Kommittén anser att i detta avseende kan reglerna i handboken bara vara provisoriska och att man måste göra en mera exakt definition av denna enhets funktion och ansvarsområden. Om man håller fast vid principen att domarna/åklagarna endast skall rådfrågas innan ett ärende överlämnas till nationella rättsliga myndigheter eller när talan väcks inför samma myndigheter, bör ansvaret för kontakterna med dessa rättsliga myndigheter ligga kvar hos utredarna. Av effektivitetsskäl verkar det dock att föredra om domarna/åklagarna knyts till detta eftersom de per definition har erfarenhet av relationer med domstolarna. Enhet A 5, Domare åklagare och juridisk rådgivare på direktorat A, bör med det snaraste få en expert på varje rätts- och domstolssystem i var och en av medlemsstaterna. Med hänsyn till att de tjänstemän som har erfarenhet som domare eller åklagare även förväntas utföra uppgifter inom direktoratet för utredningar och operationer, i synnerhet beträffande de interna utredningarna, skulle man kunna utöka deras antal. De är inte företrädare för någon medlemsstat utan rekryteras direkt av chefen för OLAF - liksom alla andra anställda på OLAF - på grundval av förfaranden och bestämmelser som syftar till att garantera deras oberoende.

1.4. Uppföljning och indrivning

OLAF:s generaldirektör har beslutat(10) att inom direktoratet för lagstiftningsfrågor och rättsliga frågor (direktorat A) skapa en enhet med ansvar för uppföljning och indrivning (enhet A 4). Detta beslut är ett led i åtgärd 96 rörande effektivare uppbörd av felaktigt utbetalda medel i vitboken om reformen av kommissionen. Denna enhet skall ansvara för uppföljning av utredningarnas finansiella aspekter, i synnerhet när det gäller kommissionens direkta utgifter, men även de administrativa och disciplinära aspekterna. I fråga om juridisk uppföljning kommer man att behöva precisera enhetens funktion(11). Övervakningskommittén har konstaterat att avtalsprotokoll håller på att förhandlas fram mellan OLAF och kommissionens generaldirektorat samt andra institutioner och organ. Det verkar som om OLAF snabbt måste bygga upp en klar bild av uppföljningsverksamhetens alla aspekter (administrativa, ekonomiska, disciplinära, rättsliga osv.) liksom av dess funktion och plats i byråns organisation.

1.5. Underrättelseverksamhet, insamling och utvärdering av upplysningar

Övervakningskommittén uppmärksammade tidigt att OLAF inte hade någon verklig underrättelsetjänst med särskilt ansvar för riskanalyser och insamling och analys av information om transnationella och internationella bedrägerier, så att byrån kunde definiera sin utredningspolitik. Denna situation var så mycket mer paradoxal som kommissionen är part i ett flertal samarbetsavtal eller avtal om administrativt samarbete och informationsutbyte, i synnerhet i tullfrågor, även på det internationella planet. Den pågående rekryteringen och utnämningen av en direktör med ansvar för underrättelseverksamheten bör göra det möjligt att organisera denna nya tjänst utifrån två viktiga punkter:

- Utökat samarbete mellan den nya tjänsten och direktoraten A och B.

- Beaktande av att tjänsten skall komplettera motsvarande tjänster i medlemsstaterna och inom Europeiska kommissionen.

Förfarandena för att utnyttja och i förekommande fall vidarebefordra till medlemsstaterna det informationsflöde som når byrån i operationella, rättsliga och statistiska frågor bör förstärkas(12). Kommittén har också observerat att en viktig uppgift för underrättelsetjänsten blir att bidra till grunderna för OLAF:s arbetsprogram som i enlighet med bestämmelserna i förordning (EG) nr 1073/1999 skall kontrolleras av övervakningskommittén.

2. METODER

2.1. Handläggning av ärenden: Systemet för handläggning av ärenden (Case Management System) och månatliga översikter

OLAF har infört den insyn i ärendehandläggningen som krävs för att de skall kunna tillhandahålla information om utredningsverksamheten. IRENE-systemet, vars brister framfördes i Revisionsrättens rapport nr 8/98(13), har tjänat som registreringssystem. Systemet hade tekniska svagheter och det användes långt i från systematiskt. De alltför höga ambitionerna med systemet (lagring av ärenden som anmälts av medlemsstaterna, hantering av UCLAF-ärendena, underrättelse- och analysinstrument) har snarare lett till att det används högst sporadiskt. Det har inte funnits några exakta och enhetliga bestämmelser, varken för registrering av ärenden, klassificering av dokument, meddelanden och protokoll eller för den praktiska hanteringen. Kommittén begärde därför under hösten 2000, både för att själv få information och för att skapa insyn i hanteringen, att samtliga ärenden skulle registreras och att en månatlig översikt skulle läggas fram. Denna viktiga uppdatering av uppgifterna i databasen IRENE är slutförd och från och med början av 2001 har det införts en systematisk och komplett registrering av ärendena. Det har även fattats ett beslut om att hela ärendehanteringen skall överföras till ett nytt system för handläggning av ärenden, Case Management System (CMS), som togs i bruk i maj 2001. Genom systematisk registrering i CMS blir det möjligt att få en helhetssyn över ärenden och hur de utvecklas, och de upplysningar som överförs till övervakningskommittén i form av en månatlig rapport kan hämtas direkt ur databasen. Inför övergången från IRENE till CMS har OLAF genomfört ett digert bedömnings- och verifieringsarbete för att kunna validera de överförda filerna. Den nya databasen i handläggningssystemet CMS har tagits i bruk men bör förbättras på följande områden:

- Information om ärenden som överförs till rättsliga myndigheter och om förfrågningar om rättsligt bistånd som framställs av nationella myndigheter.

- Information beträffande uppföljningen av ärenden (straffrättsliga, disciplinära eller finansiella aspekter).

- Utnyttjande av CMS-databasens möjligheter i fråga om analys och underrättelser.

Handläggningen av ärenden har hittills inte haft någon enhetlig struktur. Det har inte funnits några allmänna bestämmelser som definierar normerna för en systematisering av dokument, noteringar och protokoll och ärenden har i allmänhet saknat tydlig identifikation av arkiverade dokument (ingen förteckning över samtliga dokument, inga källhänvisningar, datumangivelser eller sammanfattningar). Denna avsaknad av systematiseringsregler och enhetlighet i utformningen kan motverka sitt syfte när ärendena lämnas över till rättsliga myndigheter i medlemsstaterna.

2.2. Handbok för OLAF

Den 15 februari 2001 införde byråns generaldirektör en "handbok" för OLAF som bygger på tillämpliga OLAF-förordningar och är tänkt att förbättra och standardisera byråns arbetsmetoder och förfaranden för att skapa större öppenhet, såväl internt som externt. Handboken utgör de första interna och förhållandevis strikta ramarna inom vilka OLAF:s personal, såväl administratörer som utredare, kan fatta individuella beslut. Harmoniseringen av de interna förfarandereglerna i denna handbok gör visserligen enheternas verksamhet mer homogen men den reglerar inte alla svårigheter som utredarna kan konfronteras med. Principen är att utredningarna bör utföras inom ramen för fördragens bestämmelser, i synnerhet protokollet om immunitet och privilegier för tjänstemän inom Europeiska gemenskaperna och ett antal regler som följer av gemenskapsrätten eller självständiga beslut av institutionerna. I detta avseende har ett antal grundläggande skyldigheter fastställts av gemenskapens lagstiftare.

Den första skyldighet som ålagts OLAF är att upplysa berörda personer om att de är föremål för en utredning (förordning (EG) nr 1073/1999), särskilt viktigt både ifråga om rätten till försvar och i fråga om preskriptionstiden(14). Den andra skyldigheten är att ge de berörda personerna tillfälle att yttra sig över alla uppgifter som rör dem innan några slutsatser dras om dem där de namnges (Se artikel 4 i kommissionens beslut 1999/396/EG, EKSG, Euratom av den 2 juni 1999, om villkor och närmare bestämmelser för interna utredningar för att bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som kan skada gemenskapernas intressen samt artikel 4 i rådets beslut 99/394/EG, Euratom av den 25 maj 1999 om villkor och närmare bestämmelser för interna utredningar för att bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som kan skada gemenskapernas intressen). Handboken innehåller bestämmelser dels om att en person som är föremål för en utredning skall underrättas när utredningen inleds, dels om ett ganska restriktivt samrådsförfarande, dvs. den berörda personen erbjuds att ta del av en sammanfattning av ärendet och inte av alla handlingar som berör ärendet. Kommittén har tagit emot två anmälningar från personer som varit föremål för utredningar men som anser att individens rättigheter inte har garanterats fullt ut eftersom de inte har fått ta del av ärendet i sin helhet. För att i större utsträckning säkra de berörda personernas rättigheter, och därmed också att förfarandena är lagliga, bör varje person vars ärende inte har överförts till nationella rättsliga myndigheter eller europeiska disciplinmyndigheter ha rätt att få tillgång till alla handlingar i ärendet. När utredningen avslutas åligger en tredje skyldighet utredarna. Varje person som varit föremål för en utredning skall inom en rimlig tidsfrist underrättas om att den har lagts ner. Av OLAF-handboken framgår det inte tillräckligt klart att generaldirektören skall underrätta den berörda personen när utredningen avslutats. Det är en brist som måste avhjälpas så att varje person som berörs av en utredning garanteras den absoluta rätten att informeras ifall utredningen läggs ner. Det vore också bra om handboken erinrade om att varje berörd person bör ha rätt till ett snabbt och fullständigt utredningsförfarande.

2.3. Förbindelser med kommissionen; Uppförandekodex för förbindelserna mellan OLAF och kommissionen avtalsprotokoll

Det måste fastställas samarbetsbestämmelser som klargör villkoren för byråns funktionella oberoende och motverkar inblandning från kommissionens sida i uppdrag som byrån utför i egenskap av en tjänst knuten till kommissionen. Efter en diskussion med generalsekreteraren för Europeiska kommissionen, som gav detta initiativ sitt stöd, har övervakningskommittén och generaldirektören sammanträffat vid ett flertal tillfällen för att granska ett utkast till en uppförandekodex om bestämmelser för samarbete mellan OLAF och Europeiska kommissionen. I huvudsak finns det tre aspekter på detta samarbete: OLAF:s och kommissionens ömsesidiga rättigheter och skyldigheter, organisation av det tjänsteövergripande arbetet samt byråns förvaltning. Detta initiativ syftar till att klargöra förbindelserna mellan byrån och kommissionen och därmed också till att förstärka OLAF:s oberoende ställning som utredningsbyrå. Följande områden bör granskas:

- OLAF:s förbindelser med generalsekretariatet och de generaldirektorat som berörs av byråns verksamhet, i synnerhet när det gäller uppföljning av finansiella oegentligheter som påverkar strukturfonderna(15).

- OLAF:s förbindelser med utanordnarna och de räkenskapsansvariga i fråga om indrivning.

- Hur byråns interna utredningar skall kunna förenas med kommissionens disciplinära och administrativa förfaranden.

- Villkor och skyldigheter när det gäller ömsesidig information kring utredningar.

Övervakningskommittén har även konstaterat att generaldirektören för byrån och generaldirektören för kommissionens enhet för internrevision önskade ingå ett avtalsmemorandum för att klargöra eller stadfästa reglerna för samarbetet. Med ett sådant bör man lättare kunna undvika överlappning av kompetensområden.

KAPITEL III

BESKRIVNING AV UTREDNINGSVERKSAMHETEN

Utredningsverksamheten bygger på artiklarna 2, 3 och 4 i förordning (EG) nr 1073/1999. Vid tillämpning av dessa bestämmelser förstås med utredning varje kontroll, granskning eller åtgärd som vidtagits för att:

- bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, och

- efterforska sådana omständigheter av allvarlig art som har samband med tjänsteutövningen och som skulle kunna utgöra brister när det gäller att uppfylla de skyldigheter som åligger tjänstemän och anställda i gemenskaperna, brister som skulle kunna leda till disciplinära åtgärder och, i förekommande fall, straffrättsliga åtgärder, eller en bristande uppfyllelse av motsvarande skyldigheter, som åvilar ledamöter, chefer eller medlemmar av personalen, som inte omfattas av tjänsteföreskrifterna.

Många olika informationskällor kan ge upphov till utredningar. Det kan handla om upplysningar som översänts av medlemsstaternas specialtjänster, institutionerna, brev och telefonsamtal till byråns kostnadsfria telefonnummer, upplysningar från informatörer och även tidningsartiklar.

1. FÖRSTA ANALYSEN AV DOKUMENT OCH INFORMATION

All information som rör bedrägeriverksamhet registreras systematiskt via det postregistreringssystem som används på OLAF (Adonis-programmet). De regler som formuleras i OLAF-handboken borde normalt leda till en snabb utvärdering av den information som mottagits eftersom det står att mottagen information i princip bör bli föremål för en första utvärdering inom 5 dagar. Efter denna första utvärdering, som skall utföras av en tjänsteman som inte får ansvara för utredningen, är det dags för den operativa kommittén för interna utredningar att uttala sig om den genomförda utvärderingen och om hur den initiala informationen skall följas upp. Den operativa utredningskommittén består av generaldirektören, direktören för utredningsenheten, rådgivarna med ansvar för enskilda sektorer samt cheferna för enheterna A 5 (domare/åklagare) och B 1 (tekniskt stöd). De sammanträder varje vecka och skall lägga fram förslag om formellt inledande av utredningarna inför chefen för OLAF. Övervakningskommittén har konstaterat att det uppstår en del svårigheter och principfrågor under denna första fas då man analyserar dokument eller information som mottagits. För det första sitter det ingen representant för direktorat C (Underrättelseverksamhet, operativ strategi och informationsteknik) i denna operativa kommitté.

Detta kan förklaras med att direktorat C ännu inte fanns när handboken togs i bruk, men förhållandet måste ändå rättas till eftersom utvärderingen av inkomna uppgifter och beslut om hur de skall följas upp inte kan genomföras på ett tillfredsställande sätt utan att man tar hänsyn till all annan information som byrån har tillgång till och som direktoratet för underrättelseverksamhet förfogar över och utvärderar. Dessutom skulle medverkan av den ansvarige för enhet A 5 (Domare, åklagare och juridisk rådgivare) under direktorat A göra det möjligt att bättre utvärdera de uppgifter som utgör utgångspunkten för inledning av utredningarna.

I vissa fall leder beslutet att påbörja en utredning, dvs. att uteslutande använda administrativa undersökningsinstrument, inte till några resultat eftersom det bara är genom de rättsliga myndigheterna, vilka förfogar över procedurregler och effektivare tvångsmedel, som man kan fastställa sådana fakta som kan leda till straffrättsliga eller disciplinära åtgärder. Under dessa omständigheter bör den straffrättsliga dimensionen (medverkan av rättsliga myndigheter) av de granskade fallen övervägas redan vid analysen av de uppgifter som ligger till grund för utredningen(16). För övrigt överskrider utvärderingen av uppgifter ofta den femdagarsfrist som anges i handboken. Därför infinner sig frågan om inte den frist som OLAF själv har ålagt sig bör revideras så att den blir mer rimlig och realistisk.

2. BESLUT ATT INLEDA EN UTREDNING OCH VAL AV UTREDNINGSFÖRFARANDE

Sedan den 1 juni 2000 inleds alla utredningar genom ett beslut av byråns generaldirektör, antingen på hans eget initiativ eller på begäran från någon medlemsstat eller något av Europeiska gemenskapens institutioner eller organ. Generaldirektören leder sedan undersökningen. Direktörens beslut att inleda en undersökning är en betydelsefull handling som påverkar såväl den eventuellt berörda personen som utredarna som fått ansvar för ärendet. Detta beslut bör således fattas snarast efter utvärderingen av den mottagna informationen och vara mycket tydligt i fråga om omfattning och typ av förhållanden som skall utredas. Det utredningsarbete som utförts utanför ramarna för beslutet att inleda undersökningen kan nämligen ogiltigförklaras eftersom det endast är OLAF:s direktör som har juridisk behörighet att inleda och fastställa omfattningen av utredningar (jfr artikel 5 i förordning (EG) nr 1073/1999). Ett beslut som är vagt eller otydligt kan göra det möjligt för berörda personer att bestrida hela eller delar av förfarandet. Med tanke på den betydelse som kan fästas vid att besluten om att inleda utredningar är klara och ger en tydlig beskrivning av utredningens omfattning och natur menar kommittén att domar- och åklagarenheten bör yttra sig innan ett förslag läggs fram för direktören. I detta yttrande skulle de även kunna ta ställning till vilken form av utredning som bör genomföras och om huruvida ärenden med tydlig straffrättslig inriktning omedelbart bör överlämnas till nationella rättsliga myndigheter. I sådana fall blir OLAF:s roll att bistå de nationella rättsliga myndigheterna och i förekommande fall följa ärendets utveckling.

3. UTVÄRDERING AV UTREDNINGARNA

3.1. Interna utredningar

UCLAF:s och därefter OLAF:s interna utredningar har kringgärdats av olika rättsliga ramar. Inledningsvis, fram till kommissionens beslut av den 14 juli 1998, fanns det ingen specifik text där det verkligen fastställdes på vilka villkor de interna utredningarna inom Europeiska unionens institutioner och organ får ske. Dessa baserades enbart på den horisontella och sektoriella lagstiftning som var i kraft. De förordningar som specifikt gällde UCLAF, såsom rådetsförordning (Euratom, EG) nr 2185/96, gällde inte interna frågor. Vissa undersökningsmoment krävde förhandsgodkännande av kommissionens generalsekreterare. Från och med den 14 juli 1998 omfattas de interna utredningarna av kommissionens beslut av den dagen. Tillämpningsföreskrifterna för detta beslut fastställdes den 9 december 1998. Från och med den 1 juli 1999 omfattas OLAF:s utredningar av förordning (EG) nr 1073/1999 samt av de beslut som var och en av institutionerna fattat. Dessa olika rättsliga ramar har lagt grunden för den undersökningsmetodik som gradvis byggts upp. Sedan den 1 juli 1999 har byråns undersökningar utvidgats på följande tre sätt:

- Först till följd av att byråns behörighetsområde utvidgats till att omfatta de övriga institutionerna, organen och gemenskapsorganisationerna.

- Sedan till följd av att alla tjänstemän och anställda gjorts skyldiga att rapportera alla fall de får kännedom om.

- Slutligen till följd av att OLAF:s behörighetsområde utvidgats så att det inte längre endast omfattar ekonomiska bedrägerier, vilket lett till att antalet fall ökat från och med den 1 juli 1999.

Analysen av de kvantitativa uppgifter som OLAF:s enheter ställt till förfogande visar att fram till den 1 juli 2001 hade man utfört 92 interna utredningar. Kommitténs föredragande har undersökt ett antal interna utredningar. Av deras undersökning framgår att OLAF:s enheter i allmänhet använder vaga beteckningar, vilket bidrar till att göra det svårt att få insikt i ärendena. När det gäller anklagelserna är det tydligt att de ärenden som OLAF:s tjänstemän undersöker bör klassificeras som antingen straffrättsliga, disciplinära eller ekonomiska beroende på om det finns misstanke om överträdelse av reglerna om ekonomisk förvaltning, tjänsteföreskrifterna eller straffrättsliga bestämmelser. I syfte att göra ärendena tydligare och överskådligare rekommenderar Övervakningskommittén att det görs tydliga beteckningar, grundade på tillämpliga bestämmelser och som i förekommande fall grundas antingen på den straffrättsliga lagstiftningen i den medlemsstat som eventuellt är behörig att vidta rättsliga åtgärder, gemenskapens tjänstemäns tjänsteföreskrifter i fråga om disciplinärenden eller gemenskapens ekonomiska bestämmelser för handlingar som står strid med den ekonomiska lagstiftningen. I tabellen anges kvantitativa uppgifter beträffande de 92 fall av interna utredningar som UCLAF/OLAF registrerat. Eftersom man på OLAF inte använt standardiserade beteckningar för anklagelserna kan övervakningskommitténs indelning vara något inexakt, men detta motsäger inte den generella bild som framträder i tabellen. Femton av dessa ärenden har inkommit från andra institutioner som således är initiativtagare till att undersökning inletts, medan 78 ärenden har inletts av OLAF.

INTERNA UNDERSÖKNINGAR

>Plats för tabell>

C = korruption,

CI = intressekonflikt, IG = Inblandning, IP = Personligt intresse,

E = bedrägeri,

F = nepotism,

FP = förfalskningsbrott,

MM = överträdelse av förvaltningsreglerna,

MP = överträdelse av reglerna om offentlig upphandling,

SP = brott mot tystnadsplikten,

ST = överträdelse av bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna,

TI = missbruk av tjänsteställning,

UA = egenmäktigt förfarande,

V = stöld.

Av de ärenden som för närvarande pågår har 26 stycken gått vidare till de rättsliga myndigheterna, varav 2 lett till ett positivt utfall, medan 9 ärenden har lagts ner. I 18 fall har ärendena gått vidare till de disciplinära myndigheterna, varav 5 lett till ett positivt utfall och 4 till ett negativt. Granskningen av de interna utredningarna ger vid handen att det vid utredningarna förekommer flera typer av problem som kan påverka utredningarnas legitimitet och trovärdighet. Först och främst måste utredningarna genomföras snabbt. Normen på detta område anges i artikel 11.7 i förordning (EG) nr 1073/1999 där en tidsfrist på 9 månader föreskrivs för ett normalt utredningsärende. Kommittén kunde konstatera att 58 utredningar av 92 hade överskridit den tidsfrist på 9 månader som föreskrivs i gemenskapslagstiftningen. Detta förklarades ofta med brist på personal med ansvar för interna utredningar och med att de inte hade prioriterats. I framtiden bör denna tidsfrist i princip respekteras, såväl med hänsyn till utredningens effektivitet som till rättigheterna för dem som berörs av utredningarna, eftersom OLAF har prioriterat de interna utredningarna, byggt upp en struktur för detta och anslagit nödvändiga resurser.

3.2. Externa utredningar

I syfte att förstärka kampen mot bedrägerier har OLAF tilldelats behörighet att göra externa utredningar genom förordningen om de kontroller och inspektioner på platsen som kommissionen utför för att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen mot bedrägerier och andra oegentligheter (förordning (Euratom, EG) nr 2185/96)(17). OLAF innehar denna behörighet även i tredje länder i fråga om samarbetsavtal. Inom ramen för sin uppgift att genomföra externa utredningar genomför byrån även sådana kontroller som anges i förordningen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (förordning (EG, Euratom) nr 2988/95) och all annan särlagstiftning.

Förfarandet för de s.k. "autonoma" utredningarna i enlighet med förordningen (Euratom, EG) nr 2185/96 om kontroller på platsen bör utnyttjas effektivare. I praktiken upptäcks nästan samtliga bedrägerier och andra oegentligheter genom nära samarbete mellan OLAF och de nationella utredningsmyndigheterna. I dessa fall inskränker sig byråns roll i den externa utredningen till att begära att en medlemsstat skall inleda en utredning. Därefter ansvarar medlemsstaten för utredningen som fortskrider inom de nationella rättsliga ramarna. Byrån är dock knuten till undersökningsledningen. Utredningen kan även bygga på samordning och stöd till undersökningar som genomförs av medlemsstaterna. I sådana fall består samordningen i att förse medlemsstaterna med information som insamlats på gemenskapsnivå och att ge medlemsstaternas myndigheter handledning i operativ verksamhet, med de senares fulla samförstånd. Faktum är att i så gott som alla ärenden som inbegriper bedrägerier av komplicerad natur, krävs det en rad eventuellt på varandra följande insatser av OLAF:s utredare (gemensamma kontroller, samordning, assistans till rättsliga myndigheter) utifrån olika befintliga rättsliga grunder beroende på de specifika behoven hos medlemsstaten eller det tredje landet. Enligt uppgifter från OLAF uppgick antalet externa utredningar som registrerats i handläggningssystemet Case Management System till 2343 den 31 maj 2001. OLAF:s enheter har inte varit i stånd att förse övervakningskommittén med exakta upplysningar beträffande vilka konkreta resultat en medlemsstats eller ett tredje lands åtgärder inom ramen för dessa utredningar har lett till i ärenden som inneburit antingen samordning och stöd eller autonoma kontroller utförda av OLAF. Inte heller har byrån tillhandahållit uppgifter om fördelningen mellan dessa två typer av verksamhet.

Framför allt fanns det inte vid den tidpunkten några upplysningar om administrativa straffavgifter som påförts som följd av dessa utredningar, om vilken typ av straffrättsliga åtgärder som vidtagits i medlemsstaterna eller tredje land, om straff som utdömts eller återbetalningar som utverkats. Det förekom inte någon systematisk insamling av denna typ av information. Här bör OLAF:s verksamhet förbättras dels genom en juridisk uppföljningsverksamhet till vilken man knyter domarna/åklagarna, dels genom utveckling av databasen i CMS-systemet. De skillnader som förekommer när det gäller antalet slutförda ärenden förklaras av att fallen inom den berörda sektorn är både komplicerade och talrika. Dessutom har man inom vissa av OLAF:s sektorer haft begränsat med personal under en längre tid, vilket naturligtvis har påverkat antalet behandlade ärenden.

Den öppning mellan sektorerna som aviserats av direktören för OLAF verkar ännu inte ha genomförts helt vad beträffar de externa utredningarna eftersom förvaltningen fortfarande sker sektorsvis, trots att det finns utredargrupper i den officiella organisationsplanen. Direktörens frihet att rekrytera specialister till utredningarna på kontraktsbasis snarare än som permanenta tjänstemän gör att OLAF med tiden bör kunna bygga upp en kår med mångsidiga utredare. Med tanke på de komplicerade ramarna för utredningsverksamheten (gemenskapsrätten och medlemsstaternas straffrätt) bör målet vara att på sikt skapa en mångsidig utredargrupp som kan arbeta i tvärvetenskapliga enheter. Denna tvärvetenskaplighet förutsätter att man förutom de utredare som kommer från medlemsstaternas traditionella utredningsmyndigheter (tullen, skattemyndigheten, polisen) även anställer domare och/eller åklagare. Byråns direktör har vid mötena med kommittén meddelat sin avsikt att fortsätta omorganisationen i denna riktning.

4. AVSLUTNING AV UTREDNINGEN

Vid en utrednings slut är det två viktiga formaliteter som åligger OLAF, nämligen att

- med direktören som huvudansvarig sammanställa en rapport som i princip bör motsvara kraven enligt procedurreglerna i den aktuella medlemsstaten, och

- lägga fram ett beslut om att avsluta fallet som skall undertecknas av direktören.

4.1. Utredningsrapport

Utredningsrapporten skall innehålla direktörens rekommendationer och överlämnas till de behöriga administrativa eller rättsliga myndigheterna. Enligt grundförordningen skall övervakningskommittén informeras när en institution eller ett organ inte följer direktörens rekommendation. Övervakningskommittén har inte mottagit någon som helst information under det gångna året om att institutioner eller organ inte skulle ha följt dem. Kommittén konstaterade att det på det område som gäller enbart tullfrågor inte hade inlämnats någon rapport till de rättsliga myndigheterna, eftersom OLAF:s enheter anser att detta åligger de ansvariga myndigheterna i medlemsstaterna. Generaldirektören har dock befogenhet att på eget initiativ skicka sin rapport till de juridiska myndigheterna. När det gäller interna utredningar skickas utredningsrapporten till den institution, det organ eller den organisation som berörs och berörd part informeras om att den har översänts. De administrativa, disciplinära eller finansiella följderna ligger inom de berörda institutionernas eller organens behörighetsområde.

4.2. Beslut om att avsluta utredningen

Ett beslut om att avsluta en utredning är inte bara en formalitet. Beslutet måste innefatta alla fakta som varit föremål för utredning eftersom man på sätt befriar utredaren från sitt uppdrag. Berörda personer måste dessutom underrättas om beslutet inom rimlig tid efter det att själva utredningen har avslutats. Besluten om att avsluta en utredning skulle kunna avfattas bättre ifall domar-/åklagarenheten ombads att yttra sig om alla sådana beslut.

KAPITEL IV

UTVÄRDERING

Enligt artikel 11.7 i förordning (EG) nr 1073/1999 skall OLAF:s direktör varje år till övervakningskommittén överlämna en plan för byråns verksamhet och kommittén har i artikel 21.1 i sin förordning preciserat att den i sin verksamhetsrapport utvärderar hur denna plan har genomförts. Trots att det inte har funnits någon arbetsplan i strikt mening för OLAF har kommittén lyckats samla information, inte minst översikter, uppgifter om platsbesök, frågeformulär, domarnas interna yttranden och register från direktorat B, om ett antal ärenden. Med denna information har man kunnat göra en partiell utvärdering av byråns verksamhet. Utifrån detta har kommittén kunnat fastställa vissa typiska drag i verksamheten hittills och åskådliggöra den utvecklingstendens som OLAF strävar efter både vad gäller interna och externa utredningar samt upptäcka ett antal problem rörande båda typer av verksamhet.

1. OLAF:s INTERNA UTREDNINGSVERKSAMHET

Med tanke på den särskilda betydelse som genom förordning (EG) nr 1073/1999 fästs vid de interna utredningarna välkomnade övervakningskommittén OLAF-direktörens initiativ att ge enheten med domare, åklagare och juridisk rådgivare i uppdrag att granska varje enskilt ärende i de interna utredningarna och därefter göra en sammanfattning av dem. Detta arbete är av stor betydelse för denna utvärdering. Vad gäller kvantiteten utgör antalet interna utredningar sedan starten (92) en låg procentandel av det totala antalet utredningar som UCLAF/OLAF gjort, men denna verksamhet håller på att öka snabbt vilket kräver större ansvar och i princip större resurser. Framför allt är procentandelen ärenden som överlämnas till de rättsliga myndigheterna större för de interna utredningarna (17 %) än för de externa utredningarna. De viktigaste påpekandena rörande denna verksamhet gäller dock kvaliteten och gäller utredningarnas art och målsättningar. Endast sällan tas det från början hänsyn till möjligheten att OLAF:s verksamhet kan leda till straffrättsliga eller disciplinära påföljder.

1.1. De interna utredningarna

De iakttagelser som övervakningskommittén gjorde i sin första aktivitetsrapport beträffande diskrepansen mellan OLAF:s administrativa ställning och det så ofta straffrättsliga utfallet av byråns utredningar har synnerligen tydligt illustrerats genom de olika analyserna av den interna utredningsverksamheten. Såväl syfte som handlingar tyder på bristande klarhet över att utredningsförfarandet måste genomföras på ett sätt som svarar mot de önskade resultaten.

1.1.1. Föremålet för utredningen

Ofta har ärenden trots en uppenbar straffrättslig dimension hanterats som om detta var en sekundär, om inte obefintlig, aspekt. Detta betyder rent konkret att förfarandena för att efterforska och fastställa fakta som är relevanta för en eventuell straffrättslig eller disciplinär påföljd ofta har reducerats till efterforskningar efter förvaltningshandlingar. De har också överskuggats av arbetet att samla in och utvärdera upplysningar och av att ge stöd till de rättsliga myndigheterna. Dessa typer av verksamhet, som är av avsevärd betydelse före och efter det egentliga utredningsförfarandet, blir dock så mycket mindre effektiva om de ingår i själva utredningen. I de nuvarande planerna för omstruktureringen av OLAF ingår både att urskilja och separera dessa typer av verksamhet och att organisera ett nära samarbete mellan dem. Det vore således lämpligt att komplettera handboken i detta avseende.

1.1.2. Handlingar i utredningen

Anonyma brev och telefonsamtal, uppgiftslämnare och tidningsartiklar står för en viktig del av den information som samlas in under utredningarnas gång. Alla dessa informationskällor ingår i allmänhet i utvärderingsfasen och själva underrättelseverksamheten. För själva utredningens del utgör de inte i sig bevis för eventuella rättsliga förfaranden. Information av sådan art räcker inte heller för att inleda en utredning om de inte styrks av bevis. Däremot utnyttjas sällan möjligheten att höra vittnen och berörda personer. När det sker, sker det ofta under villkor som förringar eller helt förtar värdet av förhören. Övervakningskommittén har konstaterat att de klagomål som inkommit från berörda personer ofta gällde denna brist. Övervakningskommittén rekommenderar således att OLAF betydligt mer systematiskt stödjer sina utredningar på sådana förhör och att rapporterna sammanställs enligt bestämmelser som garanterar deras värde. Bestämmelserna i handboken bör i detta avseende preciseras och kompletteras med hjälp av domarna/åklagarna.

1.2. Den interna utredningsverksamhetens mål

Genom bestämmelserna i skäl 10 i förordning (EG) nr 1073/1999 garanteras den berörda personen att "endast material som har värde som bevisning kan utgöra grunden för slutsatser vid en utredning". Syftet med de interna utredningarna är enligt artikel 1.3 i samma förordning att "efterforska (...) omständigheter av allvarlig art som har samband med tjänsteutövningen och som skulle kunna utgöra brister när det gäller att uppfylla de skyldigheter som åligger tjänstemän och anställda i gemenskaperna, brister som skulle kunna leda till disciplinära åtgärder och, i förekommande fall, straffrättsliga åtgärder..." Målsättningarna med de interna utredningarna är således i princip noggrant definierade i OLAF:s grundförordning. I praktiken har dock utredningarnas disciplinära eller straffrättsliga fortsättning inte tillräckligt beaktats innan enheten med domare och åklagare inrättades. Byrån arbetar inte för egna syften utan målet med en utredning är att fastställa fakta som sedan kommer att användas antingen av EU-myndigheterna eller av rättsväsendet i medlemsstaterna med full respekt för grundläggande rättigheter och principer. Den vaga formuleringen av målsättningarna har lett till att man på OLAF tvekar inför att anta det nya uppdraget inom institutionerna.

1.2.1. Nytt uppdrag inom institutionerna

Denna tvekan från OLAF:s sida beträffande det nya uppdraget blev uppenbar i ett par konkreta fall: På grund av rättstvister som har lett till talan mot Europeiska investeringsbanken (EIB) och Europeiska centralbanken (ECB) har byrån avstått från att inleda en utredning av EIB och ECB-utredningen påbörjades inte förrän två år efter att rådet och Europaparlamentet hade begärt att UCLAF(18) skulle inleda den. Utredningarna beträffande parlamentet överskrider utan synbar anledning de 9 månader som fastställs i förordningen. Det är fortfarande osäkert hur de interna utredningarna på kommissionen skall knytas till disciplinförfaranden och de administrativa utredningarna(19).Denna fråga bör snarast lösas enligt principerna i förslaget till uppförandekodex(20) och i förekommande fall inom ramen för det avtalsmemorandum som undertecknats med byrån för disciplinärenden (IDO) och varje annan tjänst som har en motsvarande utredningsfunktion för att skydda gemenskapens finansiella intressen. Personer med erfarenhet av straffrättsliga förfaranden har trätt i tjänst och deras samarbete med redan anställda utredare och nyrekryterade specialister har redan fått positiva effekter på utredningsrapporternas kvalitet och lett till att man bättre anpassar utredningarna till disciplinära eller straffrättsliga ändamål.

1.2.2. Klagomål från dem som berörs av utredningen

Under det andra verksamhetsåret har övervakningskommittén tagit emot fem klagomål från berörda personer riktade mot UCLAF:s eller OLAF:s handlingar inom ramen för utredningarna. I enlighet med de principer som kommittén har framhållit sedan den inledde sin verksamhet, förklarade den sig på grundval av gällande grundförordning (artiklarna 11 och 14 i förordning (EG) nr 1073/1999) inte ha befogenhet att granska dessa klagomål individuellt utan skickade dem vidare till OLAF:s direktör. Kommittén har dock i informationssyfte tagit klagomålen ad notam för att understödja sin utvärdering av utredningsverksamheten. Denna information har dels kompletterat kommitténs analys av utredningspraxisen på OLAF, dels åskådliggjort att den kontroll av lagenlighet som införs genom artikel 14 i förordning (EG) nr 1073/1999 är otillräcklig. Med tanke på hur förfarandet är strukturerat utgör direktörens granskning av klagomålen enligt denna artikel ingen som helst garanti för objektivitet eftersom den, liksom alla administrativa klagomål, utförs av eller under överinseende av den som är ytterst ansvarig för den kritiserade handlingen. De kontroller som utförs av förstainstansrätten beträffande granskningen av dessa klagomål är helt otillräckliga, vilket påpekas i den första verksamhetsrapporten, eftersom de utförs så sent. Detta framgår också av det faktum att en av de klagande har vänt sig till EU-ombudsmannen. Övervakningskommittén vill gärna upprepa sin åsikt att det bör "finnas ett rättsligt organ som ständigt övervakar all verksamhet inom OLAF, och som kan ge tillåtelse till eller beordra att man under en utredning vidtar åtgärder för att begränsa de personliga rättigheterna, kontrollera att åtgärderna genomförs och är objektiva..." (första verksamhetsrapporten).

2. OLAF:s EXTERNA UTREDNINGSVERKSAMHET

OLAF:s utredningsverksamhet innefattar å ena sidan administrativa utredningar som utförs direkt av byrån och å andra sidan samordnings- och stödåtgärder i samband med utredningar som handhas av medlemsstaterna. Kommittén har visserligen inte tillgång till statistik i detta ämne men det verkar som om den administrativa utredningen är det förfarande som föredras för undersökningar både vad gäller strukturfonderna och direkta utgifter. Även inom jordbrukssektorn används detta utredningsförfarande i samband med de gemensamma organisationerna av marknaden.

Däremot används samordnings- och biståndsförfarandena huvudsakligen inom ramen för de undersökningar som bedrivs när det gäller egna medel (tullbedrägerier) och delvis inom jordbrukssektorn. OLAF:s externa verksamhet möter ett antal svårigheter i fråga om

- känna till och iaktta de olika nationella förfarandena,

- otillräcklig information om uppföljningen av utredningsrapporterna,

- avsaknad av tydliga regler för överföring av information och utredningsrapporter till de nationella myndigheterna, och

- fördröjningar i de nationella myndigheternas eller tredje lands översändande av handlingar som är nödvändiga för utredningen, ibland över tidsfristen på 9 månader, i synnerhet när det gäller tullutredningar.

2.1. Känna till och iaktta nationella förfaranden

Ett problem som vanligen uppstår vid byråns utredningar är att man måste känna till vad som krävs enligt medlemsstaternas olika nationella förfaranden. Byrån måste förbättra sin expertis på utredningsområdet genom att bygga upp grupper med mångsidiga utredare som kan arbeta i tvärvetenskapliga enheter. Dessutom måste det utarbetas handledningar med detaljerad information om de nationella förfarandena.

2.2. Uppföljning av rapporterna

Byrån får inte tillräckligt med information om hur medlemsstaterna, institutionerna, organen och gemenskapsorganisationerna följer upp dess rapporter. Enligt gemenskapsbestämmelserna skall medlemsstaterna "underrätta kommissionen om de administrativa eller rättsliga beslut (...) avseende tillämpningen av påföljder för brott mot tull- eller jordbrukslagstiftningen" (artikel 49 i förordning (EG) nr 515/97). Trots detta förekommer det brister i informationsutbytet mellan medlemsstaterna och kommissionen och byrån bör därför bygga ut sin verksamhet när det gäller att samla in information från medlemsstaterna om hur byråns rapporter har följts upp. För närvarande har byrån inga tillförlitliga uppgifter om vilka administrativa eller finansiella åtgärder som vidtagits till följd av rapporterna.

2.3. Hur överlämnas rapporterna till de nationella myndigheterna

Det finns inga klara regler för hur de rapporter som avfattas efter utredningen skall överlämnas till de nationella myndigheterna. Byrån anser att vid utredningar inom ramen för samordnings- och biståndsförfaranden vilar ansvaret för att överlämna byråns rapport till de rättsliga myndigheterna på de nationella förvaltningsmyndigheter som byrån i sin tur har sänt rapporten till. Detta förklarar varför det exempelvis inom tullområdet, där de mest betydande bedrägerierna som drabbar gemenskapsbudgeten har noterats, inte har överlämnats en enda rapport till de nationella myndigheterna trots att det handlar om transnationella bedrägerier, vilket i sig betyder att hanteringen av ärendena också skall vara transnationell.

Faktum är att byrån endast delvis har kännedom om ett fåtal straff- eller civilrättsliga domar som avkunnats på grundval av dess utredningar trots att dess utredare kopplas in vid vissa juridiska operationer. Exempelvis avlägger de vittnesmål i processen eller ger tekniskt stöd när framställningar om internationell bevisupptagning utarbetas. Man bör göra en satsning på att mer allmänt och systematiskt översända rapporterna till rättsliga myndigheter och på att förbättra byråns uppföljningsmöjligheter på det rättsliga området.

3. SVÅRIGHETER SOM FÖREKOMMER I BÅDA TYPER AV UTREDNINGAR

Vid genomgången av ärendena har det också framträtt problem som inte är knutna till utredningens art utan till den situation OLAF befann sig i: Trots att målen var definierade hade organisationen och de arbetsmetoder som följde därav ännu inte tagit form eller fått några effekter. Med detta som bakgrund har OLAF börjat göra överväganden dels kring utformningen av samarbetet med de nationella myndigheterna, dels kring behovet av att styra utredningshanteringen men några konkreta resultat har ännu inte uppnåtts.

3.1. Förbindelser med de nationella myndigheterna

De tvetydigheter som konstaterats ovan beträffande OLAF-utredningarnas natur påverkar naturligtvis förbindelserna med de nationella myndigheterna. Eftersom en OLAF-utredning kan bestå av allt från att samla in information till att samordna nationella utredningar måste man fastställa i vilka situationer och i vilken form OLAF:s verksamhet skall föregå eller ledsaga de nationella utredningarna.

3.1.1. Rättslig uppföljning av OLAF:s utredningar

Enligt beskrivningen i handboken sker utredningsförfarandet i princip innan ett ärende överlämnas till de nationella myndigheterna (även om byrån enligt artikel 10.1 i förordning (EG) nr 1073/1999 är berättigad att "när som helst till de behöriga myndigheterna i de berörda medlemsstaterna överlämna uppgifter som har inhämtats i samband med externa utredningar"). Men trots att de allra flesta ärenden som behandlas av OLAF innehåller straffrättsliga element är det bara i ytterst få fall som utredningsrapporter (artikel 9) eller upplysningar (artikel 10) överlämnas till nationella rättsliga myndigheter. Anledningen till detta framgår inte särskilt klart i handlingarna. Kommittén menar att om ärendena överlämnas för sent kan det leda till att de rättsliga myndigheterna betraktar överlämnade element som otillräckliga. Dessutom gör säkert domstolarnas höga arbetsbelastning, deras egna prioriteringar och den nationella lagstiftningens särdrag att de rättsliga myndigheterna inte visar något större intresse för överlämnade ärenden. Övervakningskommittén har exempelvis konstaterat att i ett särskilt fall berodde den nationella rättsliga myndighetens passivitet på följande (i fallande betydelseordning):

- Den berörda medlemsstaten hade begränsade resurser och prioriterade inte ärendet.

- Det rådde juridisk osäkerhet om den geografiska behörigheten och brottsrubriceringarna.

- Ärendet var inte tillräckligt underbyggt.

Vad gäller de utredningar som faktiskt lett till att rapporter eller uppgifter har överlämnats till nationella domstolarna har övervakningskommittén konstaterat bristande logik vad beträffar valet av rättslig myndighet och tidpunkten för överlämnandet, som ibland skett för tidigt, ibland för sent. Dessutom har kommittén noterat att i vissa ärenden där UCLAF/OLAF har kopplats in har det varken lett till harmoniskt samarbete mellan de olika nationella myndigheterna eller till att alla möjligheter i den nationella lagstiftningen har utnyttjats. Omstruktureringen och omorganiseringen av enheterna måste leda till en påtaglig förbättring av kvaliteten på de överlämnade ärendena och till att de överlämnas snabbare. Genom sådana förbättringar uppmuntras de medlemsstater som särskilt berörs av de interna utredningarna att prioritera dessa ärenden och tilldela dem nödvändiga resurser.

3.1.2. Samarbete i de nationella utredningarna

De uppgifter som kommittén har tillgång till på detta område(21) visar att OLAF:s sätt att samarbeta i de nationella utredningarna inte påverkas av i vilket stadium förfarandet befinner sig, dvs. samarbetet ser likadant ut oavsett om utredningen pågår eller om det handlar om en uppföljning, trots att det juridiskt sett rör sig om olika situationer. Handboken torde medföra vissa förbättringar på detta område eftersom bestämmelserna i den föreskriver medverkan av domare och åklagare i sådana situationer och när den rättsliga ramen är en annan än den som gäller för en utredning. I nuläget kan man dock inte konstatera att dessa bestämmelser har trätt i kraft. Visserligen anges det i manualen att när en utredning inleds skall man förfarandemässigt skilja på utredningar (interna eller externa) och samordnings- eller biståndsärenden, men inga grundläggande förändringar har av praxis skett och framför allt är det inte domare och åklagare som gör dessa indelningar. Det är förmodligen svårt att fastställa regler på detta område och att fördela befogenheterna mellan enheterna utan att ha en exakt uppfattning om vilken typ av samarbete OLAF kan erbjuda de nationella utredningarna. En av de första åtgärderna som bör vidtas för att konkretisera den omstrukturering som skall följa i och med att de biträdande direktörerna för OLAF har trätt i tjänst, måste således vara att definiera innehållet i detta samarbete med de nationella myndigheterna.

3.2. Behovet av att fastställa en utredningspolitik: Underrättelseverksamhet

Innan förordning (EG) nr 1073/1999 trädde i kraft fanns det ingen egentlig utredningspolitik som byggde på objektivt och öppet fastställda kriterier. De riktlinjer man kunde urskilja stammade från en struktur som på den tiden var splittrad. Resurserna var fördelade relativt lika mellan sektorer som definierats så att de täckte all den finansiella verksamhet som finansierades av gemenskapsbudgeten, och inom varje sektor utvecklade man sin egen verksamhetstyp. På OLAF planerar man nu att införa en utredningspolicy som den horisontella enheten skall definiera i arbetsprogrammet, med beaktande av bidragen från de olika tjänstegrenarna och i synnerhet från det nya direktoratet för underrättelseverksamhet. Ända tills nyligen bedrevs dock utredningsverksamheten utan något fastställt arbetsprogram och vanligtvis utan någon utredningspolicy. Beslut att inleda eller inte inleda en utredning fattades utifrån punktvisa kriterier snarare än på grundval av en fastställd policy. Under den senaste tiden har detta beslut fattats på grundval av en utvärdering som gjorts av en utredare specialiserad på det område som berörs av bedrägeriet, vilket innebär att tillämpade kriterier kan vara subjektiva, i synnerhet som utredaren/utvärderaren kan få i uppdrag att leda utredningen. Sedan några månader tillbaka fattas detta slutgiltiga beslut i en utredningskommitté där domar- och åklagarenheten numera ingår. Detta kan innebära en viss harmonisering av praxis. Övervakningskommittén har trots detta inte kunnat identifiera motiven bakom besluten som fattas och inte heller funnit någon röd tråd i praxis. Tvärtom har den konstaterat att utvärderingsfasen fortfarande kan dra ut på tiden långt över den frist som anges i OLAF-handboken, vilket kan bero på avsaknad av klara och exakta kriterier.

Att det saknas kriterier och prioriteringsordningar för beslutet att inleda en utredning syns även när man granskar motiveringarna till varför den tidsfrist på 9 månader som anges i artikel 11.7 i förordning (EG) nr 1073/1999 har överskridits. För ett icke försumbart antal utredningar har man motiverat den överskridna fristen med: "oprioriterat - brist på medel". Att det 9 månader efter ett beslut att inleda en utredning konstateras att ärendet är oprioriterat visar tydligt att prioriteringsaspekten, som för övrigt är ganska svår att identifiera, inte övervägdes när beslutet fattades. Bristen på medel är inget annat än en konsekvens av att man inte prioriterat ärendet. Avsaknaden av prioriteringsordningar framgår också tydligt av utredningsförloppet, där det ofta blir märkbart att det inte tagits hänsyn till det faktum att förfarandet kan leda till straffrättsliga eller disciplinära åtgärder.

Behovet av en utredningspolicy och en framåtsyftande förvaltning har utretts i detalj i övervakningskommitténs första verksamhetsrapport. Detta ligger också till grund för kommitténs förslag P4 (första strecksatsen) och är en central punkt i rekommendationerna för omstrukturering av byrån. Den första uppgiften för direktorat C, vars direktör snart träder i tjänst, blir att definiera sådana kriterier utifrån insamling och analys av all tillgänglig information rörande den ekonomiska och kriminologiska situationen kring bedrägerier som drabbar EU:s ekonomiska intressen. Därvid måste också hänsyn tas till de disponibla resurserna och behörighetsfördelningen mellan medlemsstaterna och unionen. När den aktuella handlingsplanen för OLAF utarbetades var övergången mellan UCLAF och OLAF visserligen klar men omstruktureringen hade endast inletts. Den syftar därför i huvudsak på målsättningarna med denna omstrukturering och på lagstiftningsåtgärder. Så snart som möjligt bör ett riktigt arbetsprogram utarbetas med medverkan från direktören för underrättelseverksamhet respektive för utredningar och operationer, så att OLAF:s verksamhet får en röd tråd och blir effektivare.

KAPITEL V

SLUTSATSER

Denna verksamhetsrapport (som avser perioden mellan juli 2000 och september 2001) utgör en vändpunkt och markerar slutet på en mycket lång omvandling av UCLAF till OLAF och samtidigt början på en verklig reform av verksamheten, som gör det möjligt att till fullo genomföra de målsättningar som lagstiftaren angivit för OLAF. Det är med denna dubbla utgångspunkt som övervakningskommittén redovisar resultaten och lägger fram sina förslag.

1. SLUTET PÅ OMVANDLINGEN AV UCLAF TILL OLAF

Innan övervakningskommittén avslutade arbetet med denna rapport ville den förvissa sig om att UCLAF:s gamla organisation, som var anpassad till en utredningsfunktion med administrativ prägel, verkligen hade ersatts av en ny organisation i stånd att driva operativa utredningar - av disciplinär eller straffrättslig karaktär - och att uppfylla kraven på respekt för individuella rättigheter och procedurregler i samband med sådana utredningar samt att utarbeta och tillämpa en utredningspolicy. Kommittén har kunnat konstatera att det vid utgången av den period som granskats vidtagits betydande och antagligen definitiva åtgärder för att säkra den nya organisationen och för att möjliggöra utarbetandet av en konkret verksamhetsplan, i enlighet med kraven i artikel 11.7 i förordningen.

1.1. Ny organisation

Utredningsverksamheten, som hittills präglats av splittring, otydlighet och ett visst mått av godtycke, bör gynnas av de åtgärder som vidtagits dels i fråga om personalen (inrättandet av en ny arbetsledning och en enhet med domare/åklagare), dels i fråga om metoderna (öppenhet i verksamheten).

- Personalen: De nya cheferna, som rekryterats genom förfaranden som möjliggjort ett specifikt urval, bör kunna spela en avgörande roll för genomförandet av OLAF:s nya strategi, som fastställts av chefen och inbegriper samarbete mellan anställda och enheter, spridning av information samt öppenhet. Uppdelningen av uppgifterna i utredningar, underrättelseverksamhet, uppföljning och juridisk rådgivning har genomförts på organisatorisk nivå och utmaningen ligger nu i att organisera samarbetet mellan de olika enheter som ansvarar för dessa uppgifter.

Enheten "Domare, åklagare och juridisk rådgivare", som nyligen har inlett sin verksamhet och som är knuten till utredarna bör inom den befintliga rättsliga ramen kunna ge den operativa verksamheten den legitimitet som expertis på straffrätt och straffprocessrätt från de 15 nationella rättsväsendena kan bidra med.

- Metoderna: En betydande insats har redan gjorts när det gäller öppenheten i verksamheten. Hädanefter katalogiseras alla OLAF:s ärenden ordentligt, och beslut om att inleda utredning fattas normalt inom en månad efter det att ärendet registrerats. En av de viktigaste punkterna i Revisionsrättens Särskilda Rapport 8/98 har därmed till sist åtgärdats(22).

Vidare får övervakningskommittén numera merparten av den information som krävs för att den skall kunna utföra uppdraget att regelbundet kontrollera OLAF:s utredningsarbete. Sedan december 2000 har de översikter som OLAF utarbetar med utgångspunkt i databaserna IRENE och CMS möjliggjort den insyn som är en förutsättning för både uppföljningen och förvaltningen. De första versionerna av en handbok för OLAF och av Case Management System har slutligen bidragit till att förtydliga och strama upp byråns metoder och förfaranden.

1.2. Förslag till aktiv och framåtsyftande förvaltning

För att åtgärda den oförmåga att fastställa och tillämpa en verklig utredningspolicy, som är följden av den splittrade och otydliga förvaltning som präglade den tidigare perioden, planerar OLAF att i samråd med byråns övriga enheter införa den organisation som krävs för en aktiv och framåtsyftande förvaltning. Vad de interna utredningarna beträffar bör det sedan vara möjligt att tillmötesgå lagstiftarens önskemål om att ge denna interinstitutionella verksamhet den synlighet som tillkommer en prioriterad verksamhet. Effektiviteten och legitimiteten i dessa utredningar, som helt och hållet genomförs under OLAF:s ansvar, måste också förstärkas. OLAF planerar också att förbättra förbindelserna med de nationella myndigheterna genom att inrätta en "tjänsteplattform", som måste etableras med utgångspunkt i en genomgång av den operativa verksamheten, i synnerhet de externa utredningarna. Uppföljningen av de straffrättsliga, disciplinära, administrativa och ekonomiska (återkrav) frågorna, slutligen, är under utredning.

2. INLEDANDE AV EN VERKLIG REFORM AV VERKSAMHETEN

De tvetydigheter som övervakningskommittén konstaterat när det gäller OLAF:s institutionella ställning och förutsättningarna för utredningarnas legitimitet har ännu inte åtgärdats till fullo. Byrån och institutionerna har godtagit det faktum att dessa tvetydigheter måste beaktas och vid behov till och med utnyttjas för att OLAF:s verksamhet skall kunna fortskrida. Parterna är dock medvetna om att detta är en provisorisk lösning och att det är nödvändigt att fortsätta sökandet efter mer långsiktiga lösningar. Den långa period under vilken UCLAF omvandlats till OLAF har alltså utnyttjas för fördjupade överväganden av vilken organisation och vilka metoder byrån bör införa. Dessa överväganden har nu avslutats och genomförandefasen kan inledas, både när det gäller OLAF:s institutionella ställning och utredningarnas legitimitet och effektivitet.

2.1. OLAF:s institutionella ställning

Övervakningskommittén har, till följd av iakttagelserna och förslagen i sin första verksamhetsrapport, upprätthållit sina kontakter med institutionerna, för att främja en konstruktiv tolkning av de texter vars tvetydighet kommittén påpekat, särskilt när det gäller OLAF:s interinstitutionella befogenheter och dess rättsliga ställning. OLAF arbetar för närvarande med att skaffa instrument som gör det möjligt att på ett öppet sätt organisera sina förbindelser och sin kommunikation med institutionerna och, därutöver, med samtliga berörda parter. Förslaget till uppförandekodex för förbindelserna mellan OLAF och kommissionen, som tillkommit på gemensamt initiativ av kommissionens generalsekreterare och övervakningskommittén, innehåller en redogörelse för de praktiska frågor som uppkommer av OLAF:s speciella situation och lösningar som förenar oberoende verksamhet med effektiv förvaltning. Riktlinjerna för OLAF:s informationsstrategi syftar till att skapa en öppen relation med institutionerna, genom att de skyldigheter och begränsningar som byrån omfattas av inom ramen för sitt informationsansvar tydligt anges. Dessa riktlinjer gäller endast OLAF:s förbindelser med institutionerna och alltså inte PR-frågor, som formellt sett inte omfattas av detta interinstitutionella ansvar. Det vore dock önskvärt att dessa båda verksamhetstyper behandlades på samma sätt. För att de mest slående tvetydigheterna skall kunna åtgärdas slutgiltigt kommer det emellertid att krävas rättsliga beslut och i vissa fall rättsakter. I de överklaganden som ingivits till förstainstansrätten av kommissionen mot Europeiska investeringsbanken och Europeiska centralbanken och av 71 ledamöter av Europaparlamentet tas dessa problem upp. Bankerna och de 71 parlamentsledamöterna anger bristerna i bestämmelserna som grund för kravet att de skall förklaras icke tillämpliga. Rättens beslut kommer att ge svar på frågorna om räckvidden och huruvida bestämmelserna i förordning (EG) nr 1073/1999 är direkt tillämpliga.

2.2. Utredningarnas legitimitet och effektivitet

När öppenhet i verksamheten slutligen åstadkommits, gjorde övervakningskommittén en uppskattning av bristerna i fråga om legitimitet och effektivitet i organisationen av OLAF:s verksamhet hittills. Men kommittén konstaterar också att insikten om dessa brister har lett å ena sidan till att OLAF antagit åtgärder som kan innebära lösningar, även om de är ofullständiga och provisoriska, å andra sidan till att institutionerna har återupptagit diskussionerna om behovet av att färdigställa systemet för skydd av EU:s ekonomiska intressen.

Den interna omorganisation av OLAF som initierades av chefen för OLAF, efter en lång övergångsperiod som blev nödvändig till följd av beslutet att ta över UCLAF:s gamla organisation i sin helhet, har inletts i enlighet med riktlinjer som syftar till målinriktade utredningar genomförda med beaktande av ändamålet - disciplinärt, straffrättsligt eller administrativt. Arbetsledande personal har rekryterats i enlighet med dessa riktlinjer och de bidrar redan till uppbyggnaden av den nya organisationen. Åklagarenheten har börjat införlivas i utredningsprocessen, tillsammans med de utredare som redan var på plats. Åklagarna gjorde i det inledande skedet en analys av de interna utredningarna, innan denna verksamhet omorganiserades. Man planerar att med hänsyn till antalet ärenden låta dem utföra ett liknande arbete i fråga om de externa utredningarna.

Vad de institutionella ramarna beträffar har institutionerna i de initiativ som redan tillkännagivits eller som är under utarbetande tagit hänsyn till de begränsningar i form av otillräcklig rättslig kontroll som kommittén konstaterade i sin första verksamhetsrapport. Den omständighet att behovet av att förstärka utredningarnas legitimitet och effektivitet är större och mer akut när det gäller de interna ärendena har gjort att lagstiftaren föreskrivit särskilda bestämmelser för dessa utredningar, både i förordning (EG) nr 1073/1999 och i det Interinstitutionella Avtalet. I sin första verksamhetsrapport uppskattade övervakningskommittén att den kontroll av dessa utredningars lagenlighet som utfördes i efterhand av förstainstansrätten var fullständigt otillräcklig, och kommittén ställde sig bakom parlamentets begäran om att det skulle inrättas ett rättsligt organ som ständigt övervakar OLAF:s verksamhet på detta område. Kommittén önskade särskilt att en sådan instans skulle ha befogenhet att ge tillåtelse till eller beordra att man under en utredning vidtar åtgärder för att begränsa de individuella rättigheterna, kontrollera utredningarnas genomförande och objektivitet, samt kontrollera att utredningshandlingarna uppfyller beviskraven. Övervakningskommittén har på parlamentets begäran avgivit ett yttrande med en bedömning av i vilken mån hanteringen av ärenden som är föremål för interna utredningar skulle komma att påverkas om det inrättades en europeisk åklagarmyndighet vars behörighet begränsade sig till dessa ärenden. Efter att i sina yttranden nr 5/1999 och nr 2/2000 ha uttryckt sitt stöd för denna åtgärd från parlamentets sida, som grundar sig på rekommendationen i vismannakommitténs rapport om att etappvis inrätta en europeisk åklagarmyndighet för skyddet av de ekonomiska intressena, anser övervakningskommittén att det är helt nödvändigt att åtgärda de brister i den gällande rättsliga ramen som hindrar OLAF från att fungera effektivt. Kommittén anser vidare att detta problem i ett inledande skede kan lösas genom att det inrättas en oberoende europeisk åklagarmyndighet för interna utredningar - som skulle kunna ta intryck av det arbete som sedan 1996 har utförts av de experter som ansvarat för projektet "Corpus juris" (version 1997 och version 2000-2001 Intersentia volymerna I-IV) - som har en stadga där befogenheter och ansvar definieras och som ansvarar för att gemenskapsbestämmelserna tillämpas(23).

Kommissionen har också tagit betydelsefulla initiativ för att förstärka legitimiteten och effektiviteten i OLAF:s utredningar. Efter avslaget för kommissionens förslag om att i fördraget skapa den rättsliga ramen för att på sikt kunna inrätta en europeisk åklagarmyndighet för skyddet av EU:s ekonomiska intressen - ett förslag som stöddes av övervakningskommittén - har kommissionen börjat utarbeta en Grönbok som syftar till samråd med samtliga berörda kretsar. Med utgångspunkt i detta samråd vill kommissionen fördjupa sina överväganden beträffande förfarandena för att inom ramen för gemenskapens sekundärrätt inrätta en europeisk åklagarmyndighet, när de bestämmelser som är nödvändiga för detta väl har införts i fördraget. Vidare har kommissionen lagt fram ett förslag för parlamentet och rådet(24), syftande till att på gemenskapsnivå införa straffrättsliga principer för bekämpning av bedrägerier riktade mot EU:s ekonomiska intressen: definitioner av överträdelserna (bedrägeri - mutbrott och bestickning - penningtvätt) och skyldighet för medlemsstaterna att olagligförklara och bestraffa dem. Antagandet av dessa bestämmelser, som ursprungligen planerades inom ramen för konventionen av den 26 juli 1995 och dess protokoll, bör ske på grundval av artikel 280.4 i fördraget, med hänsyn till medlemsstaternas förseningar när det gäller ratificeringen av instrumenten inom tredje pelaren.

Alla dessa åtgärder och initiativ bidrar på ett ändamålsenligt sätt till lösningen på det ofrånkomliga problemet med legitimiteten och effektiviteten i OLAF:s utredningar. Övervakningskommittén har, i enlighet med uppmaningarna från chefen för OLAF och från institutionerna, understött åtgärderna och initiativen och betonar att de kompletterar varandra såtillvida att de utgör delar av ett sammanhängande projekt för skydd av EU:s ekonomiska intressen, ett projekt som, vilket framgår av rapporten från den oberoende expertkommittén(25), inte kan genomföras i snabbare takt än den rättsliga ramen tillåter.

3. FÖRSLAG

Kommittén ger sitt stöd till de olika åtgärder som OLAF planerar för att stärka sitt administrativa och budgetmässiga oberoende (interna bestämmelser, specifika strukturer) och för att anpassa förvaltningen av utredningarna till utvecklingen när det gäller metoderna (handbok, CMS). Kommittén anser att de förslag i dess första rapport som riktade sig till institutionerna i stort sett har hörsammats (se kapitel I).

OLAF:s interna omorganisation pågår i enlighet med riktlinjerna i den första verksamhetsrapporten. Kommittén ger sitt godkännande till de beslut som fattats och rekommenderar att de genomförs snarast, så att de första effekterna kan mätas så snart som möjligt, särskilt när det gäller följande faktorer:

- Fastställande och tillämpning av en reaktiv och framåtsyftande utredningspolicy: integrering av direktoratet för underrättelseverksamhet och av den verkställande enheten i processen med att utarbeta arbetsprogram och fastställa prioriteringar och kriterier för urvalet av ärenden samt i utförandet av dessa uppgifter.

- Integrering av domar-/åklagarenheten i utredningsprocessen, från beslutet om att inleda utredning fram till uppföljningen, och fastställande av dess befogenheter i handboken för OLAF.

- Ökad synlighet för uppdraget att genomföra interna utredningar: beaktande av OLAF:s särskilda uppdrag, dess exklusiva ansvar och dess utvidgade befogenheter när det gäller interna utredningar vid institutionerna; inrättande av en väl definierad struktur med den kvalificerade personal som krävs för bekämpningen av korruption, ekonomisk brottslighet och brottslighet i samband med offentlig upphandling.

- Inrättande av en struktur och rekrytering av den personal som krävs för OLAF:s uppdrag när det gäller "externa utredningar" och samarbete med de nationella myndigheterna (på grundval av den genomgång som pågår).

Vad beträffar OLAF:s interinstitutionella omgivning har kommittén lagt fram förslag som syftar till att komplettera de initiativ som redan tagits:

Förslag 1: Samordna de initiativ som inletts för att förstärka legitimiteten och effektiviteten i OLAF:s utredningar

De olika initiativen för att förstärka legitimiteten och effektiviteten i OLAF:s utredningar - intern omorganisation, åklagare för de interna utredningarna, europeisk åklagarmyndighet, straffrättsligt skydd för de ekonomiska intressena - har alla samma syfte och måste utformas på så vis att de kompletterar varandra.

Förslag 2: Tillämpa skyldigheten enligt förordning (EG) nr 1073/1999 att samarbeta med OLAF vid de olika institutionerna och organen

Det vore önskvärt att institutionerna på ett mer systematiskt sätt genomförde artikel 7 i förordning (EG) nr 1073/1999 rörande de uppgifter som skall överlämnas till OLAF. Det bör särskilt framhållas att förseningar i överlämnandet av uppgifter kan leda till preskriptionsproblem(26). Det vore dessutom värdefullt om OLAF underrättades om alla interna utredningar rörande förhållanden som omfattas av dess behörighet, även om den berörda institutionen inte anser det nödvändigt att ärendet utreds av OLAF. Generellt sett bör övervägandena om hur OLAF:s utredningar skall kunna förenas med institutionernas interna förfaranden (administrativa utredningar, disciplinära förfaranden osv.) fortsättas.

Förslag 3: Komplettera Lagstiftningen för att befästa OLAF:s oberoende

Förbindelserna mellan OLAF och kommissionen har definierats i förslaget till uppförandekodex, med utgångspunkt i ett konstruktivt synsätt när det gäller OLAF:s dubbla uppgifter. Dessa definitioner måste genomföras inte bara i praktiken, utan också på Lagstiftningsnivå. Institutionerna uppmanas därför att skynda på de nödvändiga reformerna av tjänsteföreskrifterna och budgetförordningen.

Förslag 4: Skapa en öppen kommunikation mellan OLAF och institutionerna

Riktlinjerna för OLAF:s informationsstrategi bör möjliggöra öppna och förutsägbara förbindelser med institutionerna på detta område. En dialog måste inledas med institutionerna, på grundval av det underlag som utarbetats av OLAF.

Efter det andra verksamhetsåret står det klart att de nya bestämmelser som infördes genom förordningen av den 25 maj 1999 inte bara har tillfredsställt det akuta behovet av förbättringar när det gäller hur skyddet av EU:s ekonomiska intressen organiseras, utan även att den form som valts, med möjlighet till samverkan mellan de operativa och de lagstiftningsmässiga uppgifterna, har fungerat, eftersom alla berörda parter angripit de oundvikliga tvetydigheterna på ett konstruktivt sätt. Eftersom kraftfulla åtgärder vidtagits när det gäller öppenhet i verksamheten, rekrytering av specifik arbetsledande personal och inrättande av en åklagarenhet, tycks förutsättningarna nu vara uppfyllda för att byrån snabbt skall kunna utarbeta en utredningspolicy, organisera sitt samarbete med de nationella myndigheterna inom ramen för en tjänsteplattform, fullgöra sitt uppdrag inom institutionerna när det gäller interna utredningar och säkra den administrativa, ekonomiska, disciplinära och straffrättsliga uppföljningen av sina utredningar.

När det gäller de strukturella svårigheter som kommittén konstaterade i sin första rapport har institutionerna visserligen gått vidare i sina överväganden, men förutsättningarna har ändå inte ändrats i grunden(27). Den enda lösningen är fortfarande att gemensamma procedurregler och andra grundläggande bestämmelser antas och att en europeisk åklagarmyndighet, som är behörig på hela EU:s territorium, inrättas. De initiativ som tagits till följd av överläggningarna om dessa frågor vid regeringskonferensen i Nice är värdefulla i första hand för att de bidrar till att diskussionen återupptas. Kommissionens utarbetande av en Grönbok om det straffrättsliga skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen och om inrättandet av en Europeisk åklagarmyndighet bör göra det möjligt att vidga dialogen till att även inbegripa institutionerna och berörda parter. I samband med det pågående arbetet med att fastställa uppdraget för Eurojust bör det dessutom kunna slås fast hur en samverkan med OLAF skall kunna åstadkommas. I dagsläget bör OLAF:s interna omorganisation, förslaget till direktiv rörande det straffrättsliga skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen och det eventuella inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet med behörighet för interna utredningar göra det möjligt att stegvis införa en kontinuerlig rättslig styrning av OLAF:s utredningar.

(1) Av praktiska skäl kommer det fortsättningsvis i denna rapport endast att hänvisas till förordning (EG) nr 1073/1999.

(2) Se Kapitel V.2.

(3) Skrivelse till Antonio Vitorino av den 1 maj 2001.

(4) Se Bilaga II.

(5) Punkterna 5 och 6 i resolutionen.

(6) Möten den 7 och 8 november 2000 och den 16 och 17 januari 2001.

(7) Rådets resolution av den 5 december 2000.

(8) Europaparlamentets resolution A5-0116/2000 av den 16 maj 2000. Europaparlamentets resolution A5-0376/2000 av 13 december 2000.

(9) Övervakningskommitténs rapport - år 2000.

(10) I juni 2000.

(11) Se även punkterna 4.6, 4.7, 4.11, 4.19 och 4.20 i Revisionsrättens särskilda rapport nr 8/98 om de avdelningar inom kommissionen som har till uppgift att bekämpa bedrägerier, särskilt enheten för samordning av bedrägeribekämpning (UCLAF).

(12) Se även punkt 2.18 i Revisionsrättens särskilda rapport nr 8/98 om de avdelningar inom kommissionen som har till uppgift att bekämpa bedrägerier, särskilt enheten för samordning av bedrägeribekämpning (UCLAF).

(13) Se punkterna 3.8, 3.10 och 3.13-3.18 i Revisionsrättens särskilda rapport nr 8/98 om de avdelningar inom kommissionen som har till uppgift att bekämpa bedrägerier, särskilt enheten för samordning av bedrägeribekämpning (UCLAF).

(14) Se artikel 3 i rådetsförordning (EG, Euratom) nr 2988/95 (EGT L 36, 10.2.1998, s. 16).

(15) Se även Revisionsrättens Särskilda Rapport nr 8/2001.

(16) Se även punkt 3.8 i revisionsrättens särskilda rapport nr 8/98 om de avdelningar inom kommissionen som har till uppgift att bekämpa bedrägerier, särskilt enheten för samordning av bedrägeribekämpning (UCLAF).

(17) Förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 om de kontroller och inspektioner på platsen som kommissionen utför för att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen mot bedrägerier och andra oegentligheter (EGT L 292, 15.11.1996).

(18) OLAF hade inte befogenheterna förrän efter att förordning (EG) nr 1073/1999 samt institutionens eller organets interna beslut hade trätt i kraft.

(19) Förslag 3 i den första verksamhetsrapporten.

(20) Förslag av den 15.7.2001, s. 29.

(21) Statistiska uppgifter i OLAF:s översikter och register för några isolerade fall. F.n. har det bara gjorts en global analys av de interna utredningarna. För de externa utredningarna är den under utarbetande.

(22) Se punkterna 3.8-12 och 3.13-18 i Revisionsrättens Särskilda Rapport 8/98 om de avdelningar inom kommissionen som har ansvaret för kampen mot bedrägeri, i synnerhet "Enheten för samordning av åtgärderna för bekämpning av bedrägeri" (UCLAF).

(23) Yttrande nr 3/2001.

(24) KOM(2001) 272 slutlig.

(25) Oberoende expertkommittén, andra rapporten om reformen av kommissionen, punkterna 5.13 och 5.14.

(26) Jämför artikel 3 i förordning (EG, Euratom) nr 2988/95, se ovan s. 27-30, kapitel III - 3.1 Interna utredningar.

(27) Frågan om räckvidden för förordning (EG) nr 1073/1999 i institutionerna är fortfarande öppen i avvaktan på förstainstansrättens beslut i ärendena som rör Europeiska investeringsbanken, Europeiska centralbanken och de 71 ledamöterna av Europaparlamentet.

BILAGA I

YTTRANDE NR 3/2001

om eventuellt inrättande av en europeisk åklagarmyndighet med behörighet i fråga om interna utredningar

Övervakningskommittén har på parlamentets begäran avgivit ett yttrande med en bedömning av i vilken mån interna utredningsärenden skulle komma att påverkas av en europeisk åklagarmyndighet vars behörighet begränsade sig till dessa ärenden. Efter att vid flera tillfällen ha uttryckt sitt stöd för principen att bygga upp en europeisk åklagarmyndighet(1) redovisar kommittén här vilka effekter en europeisk åklagarmyndighet med behörighet i fråga om interna utredningar skulle kunna ha på de ärenden som behandlas av OLAF. Redovisningen baseras på kommitténs arbete inom ramen för sitt uppdrag att följa upp utredningsverksamheten.

Kommitténs analys avser OLAF:s interna utredningar inom institutionerna. Det bör påpekas att denna verksamhet har varit starkt begränsad till följd av en tvist med Europeiska investeringsbanken och Europeiska centralbanken. OLAF har inte ansett sig kunna genomföra utredningar på dessa institutioner. En åklagarmyndighet för de interna utredningarna skulle eventuellt kunna lösa detta problem.

Beträffande själva begreppet interna utredningar bör ett par punkter klargöras. På alla institutioner avser de interna utredningarna bedrägerier eller annan illegal verksamhet(2) som skett inom den administrativa verksamheten och utförts av tjänstemän eller annan EU-personal. Det handlar om utgifter knutna till personal- eller fastighetsförvaltning, till införskaffande eller underhåll av materiel, till dokumentation eller information. På kommissionen är omfattningen större och omfattar även direkta utgifter samt, genom tillämpning av sambandsprincipen, bedrägerier och annan olaglig verksamhet som kan skada de ekonomiska intressena, särskilt om det rör driftsbudgeten och misstankar riktas mot institutionens medlemmar, tjänstemän eller annan personal.

Dessutom bör det klargöras att kommittén har genomfört sin granskning vid en tidpunkt då OLAF höll på att införa en ny struktur och de nya arbetsmetoderna ännu inte fått några betydande effekter på handläggningen av utredningsärenden. Analysen åskådliggör alltså brister i den gamla strukturen(3) samtidigt som de förslag till lösningar den lägger fram delvis införs genom den nya strukturen, vilket man naturligtvis måste ta hänsyn till.

Sedan öppenheten i OLAF:s verksamhet infördes för några månader sedan förfogar övervakningskommittén över ett antal instrument för en första utvärdering av konsekvenserna av en eventuell åklagarmyndighet för de interna utredningarna. Det gäller översikter; sammanställd information om interna utredningar, om utredningar som har pågått längre än de 9 månader som anges i förordningen, och om ärenden som överförts till rättsliga myndigheter; de föredragandes arbete på plats samt kommitténs överläggningar med chefen för OLAF och hans medarbetare. Med hjälp av dessa instrument har man kunnat konstatera att OLAF:s verksamhet när det gäller interna utredningar fortfarande utgör, räknat i antal ärenden, en låg andel av det totala antalet fall (cirka 80 av 1700 ärenden) men att det är en verksamhet som växer snabbt alltsedan förordning (EG) nr 1073/1999 trädde i kraft (en ökning med 70 % medan den totala verksamheten har ökat med 20 %). För övrigt gäller de interna utredningar som OLAF har handhaft sällan enskilda anställda eller tjänstemän som utnyttjar organisationens svagheter för egen vinning, utan snarare samordnad verksamhet mellan flera personer eller veritabla nätverk som kan handla om betydande summor.

Slutligen innebär de interna utredningarna oftast en mer djupgående utredningsverksamhet för OLAF:s del då byrån är ensam om ansvaret.

De slutsatser som kommittén har kommit fram till inom ramen för sitt övervakningsuppdrag har åskådliggjort problem rörande legitimitet och effektivitet, för övrigt två intimt sammanflätade fenomen, som i stor utsträckning skulle kunna lösas om man införde en åklagarmyndighet.

1. Åklagarmyndighetens betydelse för de interna utredningarnas legitimitet

Invändningarna beträffande legitimiteten i OLAF:s utredningar, som kommittén noterade i sin första verksamhetsrapport, har bekräftats i efterhand. Såväl granskningen av ärendena som av de berördas invändningar samt analysen av de rättsliga och disciplinära påföljderna ger stöd åt slutsatserna avseende svarandesidans rättigheter.

Inrättande av en åklagarmyndighet för de interna utredningarna torde leda till att förfarandena blir mer formellt korrekta och utredningarna mer objektiva.

1.1. Formellt korrekta förfaranden

Förfarandena, som hittills har varit nästan uteslutande administrativa, lider av följande svagheter:

- Avsaknad av rättslig kontroll av OLAF:s utredningar, ett faktum som används som argument av vissa institutioner och organ för att bestrida legitimiteten i utredningar som gjorts hos dem.

- Avsaknad av rättsliga ramar för OLAF:s undersökningsmetoder (vittnesförhör, upprättande av rapporter, beslagtagning av dokument), något som vissa berörda har protesterat mot.

- Svårigheter att respektera de berördas rättigheter (i synnerhet rätten till konfidentiell behandling av personliga uppgifter och till att betraktas som oskyldig tills motsatsen bevisats) inför påtryckningar från media i vissa ärenden.

- Stora svårigheter att i utredningsarbetet ta hänsyn till 15 olika rättssystem och förfaranden som skiljer sig kraftigt åt på flera punkter.

Den omorganisation som pågår inom OLAF (framför allt domare och åklagare som träder i tjänst, ett nytt system för registrering, en handbok för utredarna och definition av en informationsstrategi) bör medföra lösningar på dessa problem.

På sikt vore dock en europeisk åklagarmyndighet med kontrollfunktion över OLAF:s internutredningar på Europeiska unionens alla institutioner och organ den bästa garantin för att utredningarna sköts på ett formellt korrekt sätt, såvida dess ställning som kontrollorgan definieras och det finns tydliga och enhetliga regler som garanterar de insamlade bevisens giltighet.

1.2. Objektiva utredningar

OLAF:s handläggning av utredningar verkar hittills ha haft ett element av godtyckligt tolkningsutrymme:

- En påtaglig förbättring vad gäller framför allt tiden mellan registrering av ett ärende och beslutet om att inleda en utredning har skett men kommittén kan däremot konstatera att det fortfarande är svårt att urskilja vilka kriterier som ligger till grund för OLAF:s beslut att inleda respektive att inte inleda en utredning.

- I de tvister som övervakningskommittén känner till (och angav i sin första rapport) har de berörda personerna grundat sina argument på det faktum att OLAF:s utredning i stort sett har gått ut på att samla anklagelser mot dem medan man inte tagit hänsyn till sådant som talade till deras försvar.

Den lämpligaste åtgärden är utan tvivel att inrätta en åklagarmyndighet som uttryckligen ansvarar för att inleda en utredning när vissa objektiva villkor har uppfyllts (åtgärdernas laglighet) och är skyldig att under utredningen beakta såväl fällande som friande faktorer.

2. Åklagarmyndighetens betydelse för de interna utredningarnas effektivitet

Vid flera tillfällen har kommittén rekommenderat att OLAF:s utredningar redan från början bedrivs enligt metoder och förfaranden som bygger på att ärendet eventuellt kan leda till straffrättsliga åtgärder så att inte utgången äventyras av oegentligheter i förfarandet. Kommittén välkomnar därför att den nya chefen för OLAF redan från första början har betonat vilken betydelse han lägger vid detta krav.

Granskningen av de internutredningar som hittills har behandlats av OLAF visar på svagheter beträffande den rättsliga och ibland den disciplinära uppföljningen av utredningarna. Vad gäller den rättsliga uppföljningen beror det huvudsakligen på att de rättsliga åtgärderna ligger inom den nationella domstolarnas behörighetsområde och sorterar under vitt skilda nationella bestämmelser, men det kan inte uteslutas att svårigheterna även beror på brister i utredningsförfarandet. Vad gäller den disciplinära uppföljningen har kommittén konstaterat att tjänsteföreskrifterna för OLAF:s personal inom de disciplinära förfarandena karakteriseras av tvetydigheter som försvårar effektiviteten. Med en åklagarmyndighet för internutredningarna skulle sådana tvetydigheter utan tvivel undvikas och på längre sikt skulle effektiviteten förbättras, dels i själva utredningsarbetet, dels i kontakterna mellan OLAF och de myndigheter som ansvarar för förfarandet.

2.1. Effektiviteten i OLAF:s utredningar

Två brister kan konstateras:

Å ena sidan förfogar byråns personal inte över alla straffrättsliga instrument, och för de instrument de förfogar över finns inga exakta regler för hur de skall användas för att inte ogiltigförklaras. Å andra sidan gör avsaknaden av enhetliga regler det omöjligt att garantera att de fakta som samlas in under utredningens gång är giltiga. Hänvisar man till grundförordningarna (EG) nr 2185/96 och (EG) nr 1073/1999 som mycket vagt definierar OLAF-personalens befogenheter i utredningsarbetet, är undersökningsmöjligheterna föga effektiva eftersom de är än mer begränsade än när det gäller straffrättsliga frågor. Om man försöker ge en mer omfattande definition av dessa befogenheter krävs det dock att man planerar för en rättslig kontroll av hur de används.

Å andra sidan, och kanske som en följd därav, kan man i vissa utredningar spåra en tendens till att begränsa undersökningarna till sökande efter rent administrativa oegentligheter. Bättre utnyttjande av metoder och förfaranden som närmar sig den straffrättsliga modellen bör kunna uppnås dels tack vare den handbok som utarbetats av chefen för OLAF, dels genom rekrytering av specialiserade domare och åklagare till OLAF. Ändå skulle enbart det faktum att man inrättar en oberoende åklagarmyndighet leda till en klar förbättring genom att man definierar stadgar som tydligt fastställer ämbetets företrädesrätt (i synnerhet vad gäller beslut att inleda utredningar, beslut om undersökningar under utredningens gång och beslut att avsluta en utredning, eventuellt med att talan väcks inför disciplinära eller straffrättsliga myndigheter) och ämbetets ansvarsområden (disciplinära åtgärder). Vidare skulle det innebära en förbättring genom att man tydligt formulerar tillämpliga bestämmelser (huruvida rättsliga åtgärder är möjliga eller lagliga, utredningar kring anklagelser och ansvarsfrihet, gemensamma villkor för hörande av vittnen och utfrågning av misstänkta, husrannsakningar och beslagtaganden, telefonavlyssning etc.) så att bevissäkringen blir effektivare och de bevis som insamlats kan användas i medlemsstaternas olika rättssystem.

Detta visar i vilken utsträckning utredningarnas effektivitet är knuten till uppföljningen (rättslig eller disciplinär) och därmed också till kontakterna med de ansvariga myndigheterna.

2.2. Effektiviteten i kontakterna mellan OLAF och de myndigheter som svarar för uppföljningen

Det är ett fåtal ärenden som varit föremål för OLAF:s internutredningar innan de överförts till rättsliga och/eller disciplinära myndigheter och de åskådliggör ofta svårigheterna att uppnå resultat. I vissa fall handlade det om att OLAF inte har kunnat organisera fördelningen mellan de olika nationella myndigheternas behörighetsområden. I andra fall har man inte tagit tillräcklig hänsyn till det nationella förfarandets eller den nationella straffrättens specifika karaktär. Vad gäller disciplinära förfarande begränsas i allmänhet OLAF:s roll till att överlämna ärendet till den högsta myndigheten vid den berörda institutionen. Av de skäl som framförs ovan skulle en åklagarmyndighet för de interna utredningarna innebära en betydande förbättring av kontakterna med de myndigheter som ansvarar för de rättsliga och/eller disciplinära förfarandena.

Sammanfattningsvis vill kommittén i första hand understryka att åklagarenheten inom OLAF, handboken för utredarna och förtydligandet av informationsstrategin innebär omedelbara och betydande förbättringar. Trots detta menar kommittén att det är absolut nödvändigt att avhjälpa bristerna i den nuvarande rättsliga ramen eftersom de gör det svårt för byrån att handla effektivt. På kort sikt skulle en lösning på detta problem finnas i en europeisk åklagarmyndighet som är behörig i fråga om interna utredningar, som har en stadga i vilken dess befogenheter och ansvar definieras, som har till uppgift att tillämpa gemenskapsbestämmelserna och som skulle kunna hämta idéer från det arbete som utförts av experterna i projektet Corpus juris sedan 1996 (version 1997 och 2000).

När det gäller att undanröja de betänkligheter som vissa EU-insitutioner hyser gentemot OLAF, att hitta en långsiktig lösning på de nuvarande funktionsproblemen eller att kunna garantera lagliga och effektiva utredningar anser OLAF:s övervakningskommitté att det är en absolut nödvändighet att inrätta en europeisk åklagarmyndighet.

(1) Se yttrande nr 5/99, yttrande nr 2/2000, första verksamhetsrapporten (EGT C 360 av den 14 december 2000, s. 1ff).

(2) Det bör påpekas att begreppet "ekonomiska intressen" omfattar mer än gemenskapens inkomster och utgifter och att det i förordning (EG) nr 1073/1999 uttryckligen anges åtgärder som kan påverka gemenskapernas tillgångar (skäl 2).

(3) Hänvisningar till ledningen av OLAF kan i analysen även syfta på gamla UCLAF.

BILAGA II

RÅDETS SLUTSATSER

angående den första rapporten från Europeiska byrån för bedrägeribekämpnings (OLAF) övervakningskommitté

Rådet

1. har med intresse tagit del av rapporten från övervakningskommittén, vilken är oavhängig institutionerna, och noterat den goda kvalitén,

2. delar i synnerhet övervakningskommitténs oro inför de förseningar som konstaterats vad gäller övergången och omvandlingen av UCLAF till OLAF,

3. erinrar om att OLAF enligt lagstiftarens mål skall utöva sina operativa funktioner helt oberoende med bistånd från övervakningskommittén samt ha en självständig förvaltning och egen budget och konstaterar att detta mål ännu inte uppnåtts i tillräckligt stor utsträckning,

4. delar övervakningskommitténs analys av hur viktigt det är att förbättra metoder och förfaranden för att göra OLAF:s operativa verksamhet mer effektiv; stöder i synnerhet de ansträngningar som gjorts av OLAF:s direktör för att förbättra insynen i verksamhetens förvaltning och särskilt för att stärka kontrollen när utredningar inleds och akter överlämnas till disciplinära eller rättsliga myndigheter; ger sitt stöd till utnämningen av de ämbetsmän vid OLAF som har till uppgift att ge råd och stöd i rättsliga frågor, i synnerhet för att rationalisera utredningsarbetet och garantera rapporternas kvalitet,

5. understryker att OLAF:s direktör som fått behörighet som tillsättningsmyndighet, har befogenhet att fastställa villkor och metoder för rekrytering av sin personal, med iakttagande av tjänsteföreskrifterna för tjänstemännen och anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska gemenskaperna så att OLAF:s specifika funktioner beaktas, och beklagar att övervakningskommittén ännu inte förfogar över lämpliga driftsmedel.

Delar övervakningskommitténs synpunkt att OLAF:s direktör snabbt bör rekrytera personal i enlighet med tjänsteförteckningen varvid höga krav bör ställas på yrkesmässig kompetens,

6. uppmanar övervakningskommittén att fortsätta sin uppgift att konstruktivt och kritiskt stödja och bistå OLAF.

BILAGA III

EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION

om kommissionens årsrapport för 1999 om skydd av gemenskapens finansiella intressen och kampen mot bedrägerier [KOM(2000) 718-C5-0066/2001-2001/2036(COS)]

Europaparlamentet utfärdade denna resolution

Med beaktande av kommissionens årsrapport för 1999 (KOM(2000) 718 - C5-0066/2001),

Med beaktande av artikel 276.3 och 280.5 i EG-fördraget,

Med beaktande av artikel 47.1 i arbetsordningen,

Med beaktande av betänkandet från budgetkontrollutskottet (A 5-0078/2001), och av följande skäl:

A. Under 1999 gjordes en omorganisation av bedrägeribekämpningen på gemenskapsnivå och den gamla enheten för samordning av bedrägeribekämpningen (UCLAF) ersattes den 1 juni 1999 av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF), som är oberoende och har institutionell behörighet.

B. Prodi-kommissionen tillträdde 1999 med löftet att genomföra en nolltoleranspolitik mot bedrägerier och korruption.

1. Parlamentet påminner om att mycket allvarliga fall av bedrägerier uppdagades 1999 och att det fullständiga uppklarandet av dessa fall innebär en prövning av OLAF:s effektivitet, och att kommissionen i dessa fall måste bevisa om den verkligen lever upp till sina föresatser:

a) Ett kriminellt nätverk upptäcktes som i åratal i stor omfattning hade sysslat med gränsöverskridande bedrägerier med förfalskat smör. Man tror nu att 100000 ton smör har blandats ut med vegetabiliskt fett, fett från nötkreatur och kemiska ämnen, och de ekonomiska skadorna är antagligen mycket större än de 45 miljoner euro som man från början uppskattade beloppet till. OLAF har meddelat att utredningarna omfattar flera dussin företag i hela Europa och att de eventuellt måste utökas ytterligare. Enligt de italienska myndigheterna insåg de ansvariga att de utsatte befolkningen för en hälsorisk.

b) I några medlemsstater misstänker man att det har förekommit allvarliga oegentligheter och bedrägerier med gemenskapsstöd till linodling. I Spanien verkar det som om man har ansökt om produktionsstöd, vilket har beviljats av den regionala förvaltningen och att detta har inneburit en överträdelse av gemenskapens lagstiftning för den gemensamma marknadsorganisationen för lin. Bland annat har utredningar visat att ansökningar hade lämnats in om produktionsstöd för varor som aldrig bearbetats och den verkliga odlingsmängden doldes genom att lagren brändes ner, så att stödet kan ha beräknats på grundval av produktionssiffror som delvis var fiktiva. Det är helt och hållet de spanska rättsliga myndigheternas ansvar att reda ut om någon skall göras ansvarig för brottet. OLAF har meddelat att man kommer att utarbeta en egen rapport om fallen i Spanien och andra medlemsstater och i denna måste det anges i vilken utsträckning gemenskapens lagstiftning har överträtts och om de behöriga nationella myndigheterna har misslyckats med att i tillräcklig utsträckning iaktta sin övervakande roll.

c) På kommissionens representation i Stockholm upptäcktes att oegentliga utbetalningar gjorts på grundval av fiktiva kontrakt. Även om det i förhållande till de båda andra fallen rör sig om mindre belopp medför fallet en enorm skada för EU:s anseende, eftersom allmänheten får intrycket att man använder sig av olika bedömningsgrunder: den inblandade lokalanställda personalen avskedades, medan några sanktioner ännu inte har vidtagits mot de inblandade tjänstemännen, tvärtom har chefen för kontoret befordrats.

d) OLAF förväntas inleda en utredning om de allvarliga fall av oegentligheter som omnämns i Revisionsrättens Årsrapport för 1999, som publicerades i december 2000, särskilt när det gäller en särskild form av import av nyzeeländska mjölkprodukter till Europeiska unionen.

2. noterar med stor oro att organiseringen av skyddet för Europeiska unionens ekonomiska intressen enligt OLAF:s övervakningskommittés bedömning i praktiken ännu inte har förbättrats märkbart(1) och att faran till och med finns att den fortsatta blockeringen av rekryteringen av kvalificerad personal till OLAF(2) medför att en skada uppkommer som inte kan avhjälpas,

OLAF:s oberoende

3. påminner kommissionen om att direktörens självständighet var en förutsättning för att parlamentet och rådet kunde ge OLAF omfattande befogenheter(3) när det gäller administrativa undersökningar, inte bara inom kommissionen utan också i gemenskapens andra organ och institutioner,

4. bekräftar punkt 33 i sin resolution av den 19 januari 2000(4) om andra rapporten från oberoende expertkommittén om reformering av kommissionen att OLAF måste göra sig förtjänt av respekt hos, och därmed också uppnå ett helhjärtat samarbete med såväl EU:s institutioner och personal som med medlemsstaternas utredande och rättsliga myndigheter genom att säkerställa att dess utredningar är oberoende, effektiva och professionellt genomförda; konstaterar att detta särskilt gäller när det rör sig om även för kommissionen politiskt ytterst känsliga fall (till exempel Fléchard- eller lin-fallen),

5. anser därför att det är oacceptabelt att kandidater till ledande ställningar i OLAF skall bedömas av en rådgivande utnämningskommitté som skall utses av kommissionen,

6. uppmanar OLAF:s direktör att använda sina befogenheter i enlighet med artikel 6 i kommissionens beslut 1999/352/EG, EKSG, Euratom av den 28 april 1999 om inrättandet av en europeisk byrå för bedrägeribekämpning (OLAF)(5) och tillsätta en intern utnämningskommitté med en oberoende person som ordförande, som har en erfarenhet av bekämpning av bedrägeri och korruption som är utom allt tvivel,

7. anser att man måste klargöra frågan om huruvida byråns oavhängighet i enskilda fall kan påverkas av dess skyldighet att lämna upplysningar till kommissionen och dess generalsekreterare; uppmanar OLAF:s övervakningskommitté att avge en ståndpunkt om vilka fall det har rört sig om och i vilken omfattning genomförandet av utredningarna har påverkats,

En europeisk åklagarmyndighet

8. uppmanar på nytt kommissionen(6) att som förberedelse, på grundval av nuvarande artikel 280 i EG-fördraget lägga fram ett förslag om komplettering av förordningen (EG) nr 1073/1999 om OLAF:s utredningar, som skall göra det möjligt att snarast inrätta en åklagarmyndighet, vars behörighet fram till dess att den eftersträvade ändringen av fördraget genomförts skulle vara begränsad till brott som begås av ledamöter och tjänstemän inom EU:s institutioner och som skadar gemenskapens ekonomiska intressen; anser att dess uppgift även skulle vara att leda OLAF:s motsvarande undersökningar samt att underlätta åtal av sådana brott vid de lämpliga nationella domstolarna,

9. påminner om att det redan den 13 december 2000 i punkt 12 i sin resolution om skydd av gemenskapernas ekonomiska intressen(7) med en majoritet av sina ledamöter(8) bekräftade detta krav, och att kommissionen därför i enlighet med artikel 192 i EG-fördraget skall lägga fram lämpliga förslag till en sådan gemenskapsrättsakt,

10. anser att man i dessa förslag äntligen också skall ta hänsyn till de krav(9) som parlamentet ställde på grundval av artikel 280 i EG-fördraget redan 1998, på att följande frågor fastställs:

a) Samarbetet mellan EU:s organ och de nationella rättsliga myndigheterna.

b) Utövandet av OLAF:s befogenheter, som ännu inte uttryckligt fastställts, särskilt när det gäller behörigheten på det rättsliga området, förvaringen av handlingar och vidtagandet av åtgärder som begränsar de grundläggande friheterna.

c) Domstolskontrollen av OLAF:s arbete.

d) Skyldigheten för OLAF:s tjänstemän att avlägga ed.

11. konstaterar att den europeiska åklagarmyndigheten redan från början måste ha sitt säte i Luxemburg i omedelbar närhet till EG-domstolen vilket skulle garantera och tydligt understryka dess oberoende av kommissionen,

12. bekräftar på nytt sitt krav(10) att OLAF skall arbeta enligt principen om decentralisering och därför skall ha avdelningar i Bryssel och Luxemburg, och att fasta eller tillfälliga filialer skall inrättas i medlemsstaterna eller i tredje land om behov uppstår,

13. förväntar sig att kommissionen före slutet av mars 2001 förbinder sig att lägga fram ett sådant förslag senast den 1 juni 2001,

Samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen

14. välkomnar verkligen att åtskilliga av gemenskapens medlemsstater nu har anslutit sig till kommissionens process mot de stora amerikanska tobakskoncernerna, utan vars medverkan den cigarettsmuggling som för närvarande sker i stor skala inte skulle vara möjlig,

15. påminner om att detta medför att gemenskapens budget och medlemsstaternas budgetar år efter år går miste om inkomster på flera miljarder euro; uppdrar åt sin talman att omedelbart vidta de åtgärder som är nödvändiga för att parlamentet skall kunna bistå kommissionen i kampen mot de tobakskoncerner, som har inlett process mot kommissionen vid EG-domstolen i Luxemburg, eftersom de vill få belägg för att kommissionen inte har behörighet att inleda process mot tobakskoncernerna i Förenta staterna,

16. noterar med oro att medlemsstaternas olika praxis för anmälan av bedrägerifall och oegentligheter i hög grad avviker från varandra; uppmanar därför kommissionen:

a) att skapa incitamenten så att alla medlemsstater gör omfattande och noggranna anmälningar, så att förvrängningar undviks och det blir möjligt att jämföra uppgifterna,

b) att då den lägger fram sin rapport påpeka att den åtskillnad som görs mellan bedrägerier och oegentligheter beror på vilken information man har vid tidpunkten för anmälan och att det då i flera fall överhuvudtaget inte är klart om det rör sig om straffbara företeelser eller inte, men att det i varje fall har skadat unionens budget,

c) att utveckla en tydlig metod för att klassificera vilken grad av finansiell oegentlighet det rör sig om, från oavsiktligt administrativt förbiseende till uppsåtligt bedrägeri, för att få en tydligare bild av omfattningen och arten av de frågor som man måste ta itu med i samband med skyddandet av gemenskapens ekonomiska intressen,

Samarbete med Schweiz

17. erinrar om att det uppstår skador till miljardbelopp för de europeiska avgifts- och skattebetalarna, eftersom samarbetet med Schweiz inte fungerar när det gäller kampen mot internationell, organiserad smuggling, i synnerhet av så kallade riskvaror (cigarretter, alkohol, ädelmetaller, elektronik),

18. understryker därför, med tanke på goda och täta förbindelser till grannländerna, betydelsen av en snar överenskommelse om bedrägeribekämpning med Schweiz i enlighet med det förhandlingsmandat som rådet beviljat kommissionen; påpekar att det protokoll om tullsamarbete som trädde i kraft 1997 inte räcker för effektiva insatser mot den organiserade brottsligheten,

Information till Europaparlamentet

19. påminner om att bestämmelserna i ramavtalet av den 5 juli 2000 mellan parlamentet och kommissionen på inget sätt påverkar de skyldigheter och rättigheter som OLAF:s direktör har när det gäller informationen om byråns utredningsverksamhet,

20. konstaterar att Europaparlamentet med avseende på sina kontrollbefogenheter behöver få tillgång till OLAF:s rapporter om externa och interna undersökningar; påpekar bestämt att detta också gäller OLAF:s rapporter om lin-fallet, det falska smöret och händelserna på kommissionens representation i Stockholm,

21. kräver i folkhälsans intresse att omedelbart få tillgång till alla dokument hos OLAF som innehåller en analys av sammansättningen av det utblandade smör som nämns i punkt 1 a,

22. förväntar sig före slutet av mars 2001 ett bindande löfte om att Europaparlamentet i framtiden på begäran och utan invändningar får tillgång till OLAF:s rapporter så att de kan behandlas i enlighet med bilaga VII i arbetsordningen; uppdrar åt sin talman att i förekommande fall vidta nödvändiga rättsliga åtgärder för att se till att parlamentet kan iaktta sina kontrollbefogenheter,

23. bekräftar punkt 24 i sin ovannämnda resolution av den 16 maj 2000, enligt vilken OLAF:s direktör skall lägga fram en fullständig förteckning över alla misstänkta fall som är under utredning och som rör bedrägerier, korruption eller andra olagliga handlingar riktade mot gemenskapens budget; förväntar sig att denna förteckning omedelbart läggs fram och att den hädanefter uppdateras minst fyra gånger per år,

24. förväntar sig att kommissionens årsrapport om kampen mot bedrägerier och OLAF:s årsrapport om dess verksamhet hädanefter offentliggörs tillsammans, utan att detta påverkar OLAF:s eget ansvar för sin rapport om verksamheten; uppmanar OLAF att i rapporten i större utsträckning än hittills gå in på konkreta fall som varit särskilt viktiga eller karaktäristiska för arbetet under det gångna året,

25. uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet, kommissionen, OLAF:s direktör, EG-domstolen och revisionsrätten.

(1) Första verksamhetsrapporten från OLAF:s övervakningskommitté (juli 1999-juli 2000), EGT C 360, 14.12.2000, s. 25.

(2) Yttrande nr. 3/2000 från OLAF:s övervakningskommitté om risken med att rekrytering av personal till OLAF bromsas upp.

(3) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 av den 25 maj 1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) (EGT L 136, 31.5.1999, s. 1).

(4) EGT C 304, 24.10.2000, s. 135.

(5) EGT L 136, 31.5.1999, s. 20.

(6) Se punkt 2 i parlamentets resolution av den 16 maj 2000 om skydd av gemenskapens finansiella intressen (EGT C 59, 23.2.2001, s. 61).

(7) "Texter antagna under sammanträdet", punkt 14.

(8) Protokollet av detta datum, punkt 20 (omröstning med namnupprop om punkt 12 - 390 röster för, 81 röster mot och 38 nedlagda röster).

(9) Punkt 4 i parlamentets resolution av den 7 oktober 1998 om revisionsrättens särskilda rapport nr 8/98 om de avdelningar inom kommissionen som har ansvaret för kampen mot bedrägeri (EGT C 328, 26.10.1998, s. 95).

(10) Punkt 3 n i parlamentets resolution av den 7 oktober 1998 om revisionsrättens särskilda rapport nr 8/98 om de avdelningar inom kommissionen som har ansvaret för kampen mot bedrägeri (EGT C 328, 26.10.1998, s. 95).