1.

Bemanningsföretagen anställer arbetstagare för att ställa dem till förfogande för andra företag (nedan kallade kundföretag). Enligt de uthyrningsavtal som bemanningsföretaget och kundföretaget ingår, ställs bemanningsföretagets arbetstagare, som behåller sitt anställningsförhållande med bemanningsföretaget, under kundföretagets kontroll och ledning.

2.

I den tvist som har föranlett förevarande begäran om förhandsavgörande, ska den hänskjutande domstolen avgöra vilken lagstiftning om social trygghet som är tillämplig på en bulgarisk arbetstagare som ett bemanningsföretag som har säte i Bulgarien tillfälligt har hyrt ut till en tysk arbetsgivare.

3.

För att kunna avgöra denna fråga vill den hänskjutande domstolen att EU-domstolen ska tolka artikel 14.2 i förordning (EG) nr 987/2009, ( 2 ) jämförd med artikel 12.1 i förordning (nr) 883/2004. ( 3 )

4.

För att kunna besvara den hänskjutande domstolens frågor, behöver det klargöras vad som utmärker bemanningsföretagens betydande verksamhet. Närmare bestämt behöver det dras en skiljelinje mellan ”omfattande verksamhet” och ”rent intern administrativ verksamhet” hos den typen av företag.

5.

Genom dessa två uttryck godtog unionslagstiftaren i artikel 14.2 i förordning nr 987/2009 domstolens rättspraxis rörande artikel 12.1 i förordning nr 883/2004. Domstolen får nu utveckla denna rättspraxis med avseende på bemanningsföretag.

6.

I artikel 2.1 (”Personkrets”) föreskrivs följande:

”1. Denna förordning skall tillämpas på alla som är medborgare i en medlemsstat, statslösa och flyktingar som är bosatta i en medlemsstat och som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater, samt deras familjemedlemmar och efterlevande.”

7.

I artikel 11 (”Allmänna bestämmelser”) föreskrivs följande:

”1.   De personer som denna förordning tillämpas på skall omfattas av endast en medlemsstats lagstiftning. Denna lagstiftning skall fastställas i enlighet med denna avdelning.

…

3.   Om inget annat följer av artiklarna 12–16, skall

…”

8.

I artikel 12.1 (”Särskilda bestämmelser”) föreskrivs följande:

”En person som arbetar som anställd i en medlemsstat hos en arbetsgivare som normalt bedriver sin verksamhet i den medlemsstaten ska, när arbetsgivaren sänder ut personen för att för arbetsgivarens räkning utföra ett arbete i en annan medlemsstat, fortsätta att omfattas av lagstiftningen i den förstnämnda medlemsstaten, under förutsättning att detta arbete inte förväntas vara längre än 24 månader och att personen inte sänds ut för att ersätta någon annan utsänd person.”

9.

I artikel 14.2 (”Närmare bestämmelser för artiklarna 12 och 13 i [förordning nr 883/2004]”), föreskrivs följande:

”Vid tillämpningen av artikel 12.1 i [förordning nr 883/2004] ska uttrycket ’som normalt bedriver sin verksamhet där’, avse en arbetsgivare som vanligtvis bedriver annan omfattande verksamhet än rent intern administrativ verksamhet på territoriet i den medlemsstat där företaget är etablerat …”

10.

Artikel 19 (”Tillhandahållande av information till berörda personer och arbetsgivare”) har följande lydelse:

”1.   Den behöriga institutionen i den medlemsstat vars lagstiftning enligt avdelning II i [förordning nr 883/2004] blir tillämplig, ska underrätta den berörda personen och, i förekommande fall, personens arbetsgivare, om de skyldigheter som föreskrivs i den lagstiftningen. Den behöriga institutionen ska ge dem den hjälp som behövs för fullgörandet av de formaliteter som krävs enligt den lagstiftningen.

2.   På begäran av den berörda personen eller av arbetsgivaren, ska den behöriga institutionen i den medlemsstat vars lagstiftning är tillämplig enligt avdelning II i [förordning nr 883/2004], utfärda ett intyg om att sådan lagstiftning är tillämplig och, i förekommande fall, ange till och med vilken dag och på vilka villkor.”

11.

Artikel 1 har följande lydelse:

”1.   Detta direktiv skall tillämpas på företag som är etablerade i en medlemsstat och som i samband med tillhandahållande av tjänster över gränserna, utstationerar arbetstagare enligt punkt 3, inom en medlemsstats territorium.

…

3.   Detta direktiv skall tillämpas om ett företag som anges i punkt 1 vidtar någon av följande gränsöverskridande åtgärder:

…

När en arbetstagare som hyrts ut av ett företag för uthyrning av arbetskraft eller ett företag som ställer arbetskraft till förfogande till ett kundföretag som avses i led c ska utföra arbete inom ramen för gränsöverskridande tillhandahållande av tjänster, i den mening som avses i led a, b eller c, av kundföretaget inom en annan medlemsstats territorium än det där arbetstagaren vanligen arbetar för företaget för uthyrning av arbetskraft eller företaget som ställer arbetskraft till förfogande eller kundföretaget, ska arbetstagaren anses vara utstationerad till den medlemsstatens territorium av det företag för uthyrning av arbetskraft eller det företag som ställer arbetskraft till förfogande som arbetstagaren har ett anställningsförhållande till. Företaget för uthyrning av arbetskraft eller företaget som ställer arbetskraft till förfogande ska anses vara ett företag som avses i punkt 1 och ska fullt ut följa relevanta bestämmelser i detta direktiv och Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/67/EU.

…”

12.

I artikel 1 (”Tillämpningsområde”) föreskrivs följande:

”1.   Detta direktiv är tillämpligt på arbetstagare som har ett anställningskontrakt eller anställningsförhållande med ett bemanningsföretag och som hyrs ut till kundföretag för att temporärt arbeta under deras kontroll och ledning.

…”

13.

Artikel 2 (”Syfte”) har följande lydelse:

”Detta direktiv syftar till att skydda arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag och förbättra kvaliteten i det arbete som utförs av dem genom att garantera att principen om likabehandling enligt artikel 5 tillämpas på dem och genom att erkänna bemanningsföretag som arbetsgivare, med beaktande av behovet att fastställa en lämplig ram för anlitande av arbetskraft som hyrs ut av bemanningsföretag för att effektivt bidra till att skapa arbetstillfällen och till att utveckla flexibla arbetsformer.”

14.

Artikel 4 (”Fastställande av att ett en faktisk utstationering föreligger och förhindrande av att reglerna missbrukas eller kringgås”) har följande lydelse:

”1.   För att genomföra, tillämpa och kontrollera efterlevnaden av direktiv 96/71/EG ska de behöriga myndigheterna göra en helhetsbedömning av alla faktiska omständigheter som anses nödvändiga, framför allt de faktiska omständigheter som fastställs i punkterna 2 och 3 i denna artikel. Dessa omständigheter är avsedda att vara till hjälp för de behöriga myndigheterna när de utför undersökningar och kontroller och när de har skäl att anta att en arbetstagare inte kan anses som en utstationerad arbetstagare enligt direktiv 96/71/EG. Dessa omständigheter är vägledande vid helhetsbedömningen och får därför inte beaktas separat från varandra.

2.   För att avgöra om ett företag verkligen bedriver väsentlig verksamhet, och inte bara intern förvaltning och/eller administration, ska de behöriga myndigheterna göra en helhetsbedömning ur ett bredare tidsperspektiv av alla faktiska omständigheter som rör den verksamhet som ett företag bedriver i etableringsmedlemsstaten och, vid behov, i värdmedlemsstaten. Exempel på sådana omständigheter är framför allt följande:

15.

Artikel 107p i Kodeks na truda (lagen om arbete) har följande lydelse:

”1)   I det anställningsavtal som ingås med ett bemanningsföretag ska det anges att arbetstagaren ska skickas till ett kundföretag för att arbeta tillfälligt där, under kundföretagets ledning och kontroll.

…

7)   Ett bemanningsföretag får bedriva verksamhet när det har registrerat sig hos arbetsförmedlingen, enligt de villkor och på de sätt som föreskrivs i zakon za nasarchvane na zaetostta (lagen om främjande av sysselsättning).”

16.

I artikel 4 i Kodeks za sotsialno osiguriavane (lagen om social trygghet) föreskrivs följande:

”Arbetare och anställda ska – oberoende av typen av arbete de utför, deras ersättningssystem och inkomstkälla –… vara försäkrade för allmänna sjukdomar, mammaledighet, invaliditet som följer av en allmän sjukdom, ålder eller bortgång, arbetsolyckor, arbetsskador och mot arbetslöshet enligt denna lag.”

17.

Artikel 2.1 i Naredba za sluzhebnite komandirovki i spetsializatsii v chuzhbina (beslut om utstationering av anställda och specialiseringspraktik i utlandet) har följande lydelse:

”Utstationering i utlandet innebär att en person skickas utomlands för att utföra en särskild arbetsuppgift på beställning av den som skickar vederbörande.”

18.

”Team Power Europe” EOOD (nedan kallat Team Power) är ett bolag bildat enligt bulgarisk rätt för uthyrning av arbetskraft och arbetsförmedling.

19.

Team Power är registrerat för personaluthyrning hos den bulgariska arbetsförmedlingen (Agentsia po zaetostta) och har dessutom ett tillstånd för uthyrning av personal i Tyskland. ( 7 )

20.

Den 8 oktober 2018 ingick Team Power ett anställningsavtal med en bulgarisk medborgare (nedan kallad arbetstagaren). Enligt detta avtal åtog sig Team Power att sända arbetstagaren till Tyskland, där han skulle arbeta för bolaget CLW Clausthaler Laser- und Werkstofftechnik GmbH under dess ledning och kontroll.

21.

I avtalet föreskrevs vidare att kundföretaget skulle fastställa arbetstagarens uppgifter (som ”maskinoperatör – metallbearbetning”) och att Team Power skulle betala lönen till arbetstagaren.

22.

Den 9 maj 2019 begärde Team Power att Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia po prihodite (den nationella skattemyndighetens regionala avdelning, Bulgarien) skulle utfärda ett A1-intyg att arbetstagaren omfattades av bulgarisk lagstiftning under tiden för förmedlingen.

23.

I ansökan angav Team Power att anställningsavtalet mellan arbetstagaren och bolaget skulle fortsätta löpa under uthyrningsperioden samt att bolaget betalade ut lönen och betalade social- och sjukförsäkring för arbetstagaren.

24.

Genom beslut av den 30 maj 2019 nekade den ansvariga förvaltningsmyndigheten att utfärda det begärda intyget med motiveringen att de två kumulativa villkoren för att arbetstagaren fortsatt skulle kunna omfattas av den bulgariska sociala trygghetslagstiftningen inte var uppfyllda, eftersom den direkta förbindelsen mellan arbetstagaren och arbetsgivaren upphör och arbetsgivaren inte utövar en betydande del av sin verksamhet i Bulgarien.

25.

Beslutet att avslå begäran fastställdes den 11 juni 2019 av Direktor na Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite – Varna (direktören vid den nationella skattemyndighetens regionala avdelning i Varna).

26.

Team Power överklagade det beslutet till den hänskjutande domstolen, Administrativen sad – Varna (Förvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien), som har ställt följande tolkningsfråga till EU-domstolen:

”Ska artikel 14.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen tolkas på så sätt att det krävs, för att det ska anses att ett bemanningsföretag normalt bedriver sin verksamhet i den medlemsstat där det är etablerat, att en omfattande del av dess personaluthyrningsverksamhet utförs åt kundföretag som är etablerade i samma medlemsstat?”

27.

Den hänskjutande domstolen har angett följande:

28.

Den hänskjutande domstolen anser emellertid att det inte framgår av EU-domstolens praxis huruvida det är tillräckligt för att det ovannämnda villkoret ska vara uppfyllt: a) att arbetsgivaren i den medlemsstat där denne är etablerad ( 9 ) (i förevarande fall Bulgarien) ingår anställningsavtal med den arbetstagare som det utstationerar till en annan medlemsstat (sysselsättningsstaten, i det här fallet Tyskland), eller b) om det dessutom krävs att arbetsgivaren bedriver personaluthyrningsverksamhet som riktar sig till andra företag som är verksamma i den förstnämnda staten (Bulgarien).

29.

Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 22 oktober 2019.

30.

Skriftliga yttranden har getts in av Team Power, den belgiska, den bulgariska, den estniska, den finländska och den franska regeringen samt kommissionen. Med undantag av den estniska regeringen närvarade samtliga dessa vid förhandlingen den 13 oktober 2020, vid vilken även den polska regeringen medverkade.

31.

Team Power och kommissionen anser att ett bemanningsföretag som inte tillhandahåller en betydande del av uthyrningen av personal till kundföretag som är etablerade i den utsändande staten, där bemanningsföretaget självt är etablerat, kan omfattas av det aktuella undantaget.

32.

Team Power anser att antalet avtal som fullgjorts i den utsändande staten inte ingår bland de kriterier som tas upp i domen FTS. Omnämnandet av denna faktor i den administrativa kommitténs beslut nr A2 av den 12 juni 2009 ( 10 ) är inte bindande.

33.

Team Power menar vidare att omsättningskriteriet inte heller ska beaktas, eftersom det inte avspeglar bemanningsföretagens utmärkande egenskaper. Dessa egenskaper gör enligt Team Power att kvantitativa kriterier inte ska beaktas.

34.

Med hänsyn till bemanningsföretagens utmärkande egenskaper, räcker det enligt kommissionen att de har arbetstagare som arbetar i den utsändande staten och att de rekryterar arbetstagare där som tillfälligt hyrs ut till kundföretagen. Om detta villkor är uppfyllt finns det inget som hindrar att ett bemanningsföretag anställer arbetstagare för att bara hyra ut dem till kundföretag som är etablerade i andra medlemsstater.

35.

Kommissionen har emellertid påpekat att den hänskjutande domstolen bör pröva andra faktorer för att utesluta rättsmissbruk eller bedräglig användning av unionsrätten. ( 11 )

36.

Den belgiska, den bulgariska, den estniska, den finländska, den franska och den polska regeringen anser att bemanningsföretag ska tillhandahålla en betydande del av uthyrningen av personal till företag som är etablerade den utsändande staten. Enligt dem följer det av de kriterier som slogs fast i domen FTS, vilka senare har kodifierats av unionslagstiftaren och kompletterats med besluten från den administrativa kommittén och med den praktiska vägledningen om den lagstiftning som gäller, ( 12 ) vederbörligen anpassade till bemanningsföretagens särskilda egenskaper.

37.

Den ståndpunkt som de regeringar som har deltagit i förfarandet har intagit bygger på flera olika argument:

38.

Den hänskjutande domstolens fråga är mycket precis: för att slå fast om en arbetstagare som har anställts av ett bulgariskt bemanningsföretag för att ställas till förfogande för ett tyskt företag omfattas av den bulgariska sociala trygghetslagstiftningen, krävs det då att det bemanningsföretaget tillhandahåller en betydande del av uthyrningen av personal till kundföretag som är etablerade i Bulgarien?

39.

Förordning nr 883/2004 innehåller ”ett komplett och enhetligt system av lagvalsregler som syftar till att tillse att arbetstagare som flyttar inom gemenskapen endast omfattas av en medlemsstats socialförsäkringssystem. Skälet härtill är att förhindra att mer än en lagstiftning är tillämplig och undvika de svårigheter som kan uppkomma i en sådan situation”. ( 16 )

40.

På samma sätt föreskrivs det i artikel 11.1 i förordning nr 883/2004 att de personer som denna förordning tillämpas på ska omfattas av endast en medlemsstats lagstiftning. Enligt artikel 11.3 a i samma förordning ska det vara den stat där personen har anställning eller bedriver verksamhet som egenföretagare. Det innebär att principen lex loci laboris stadfästs.

41.

Denna lagvalsbestämmelse medger emellertid det undantag som föreskrivs i artikel 12.1 i förordning nr 883/2004: ”En person som är anställd i en medlemsstat hos en arbetsgivare som normalt bedriver sin verksamhet där skall, när personens arbetsgivare sänder ut denne för att för arbetsgivarens räkning utföra ett arbete i en annan medlemsstat, fortsatt omfattas av lagstiftningen i den förstnämnda medlemsstaten…” ( 17 )

42.

Enligt domstolens praxis förutsätter tillämpningen av det undantaget att två villkor är uppfyllda: a) Att den organisatoriska kopplingen ( 18 ) mellan arbetsgivaren och arbetstagaren upprätthålls under den tid arbetstagaren är utstationerad och b) att arbetsgivaren ”vanligtvis bedriver en betydande verksamhet inom [den utsändande medlemsstatens] territorium”. ( 19 )

43.

Den hänskjutande domstolen tvivlar inte på att det första villkoret är uppfyllt (att den organisatoriska kopplingen mellan bemanningsföretaget och arbetstagaren upprätthålls), ( 20 ) utan den koncentrerar sig på svårigheterna med att tolka det andra villkoret.

44.

Dessa tolkningssvårigheter handlar särskilt om uttrycket ”som normalt bedriver sin verksamhet”, med avseende på arbetsgivare som har en så speciell profil som bemanningsföretagen har, vilka omfattas av bestämmelserna i direktiv 96/71 i den mån de ”är etablerade i en medlemsstat och … i samband med tillhandahållande av tjänster över gränserna, utstationerar arbetstagare” (artikel 1.1 och 1.3 i direktiv 96/71).

45.

Domstolen har successivt förtydligat uttrycket ”som normalt bedriver sin verksamhet” under flera decennier, i en rättspraxis som började med domen av den 17 december 1970, Manpower ( 21 ) och som har förts in i på varandra unionsrättsliga bestämmelser fram till direktiv 2014/67.

46.

Förordning nr 987/2009, som den hänskjutande domstolen har begärt tolkning av, nyanserar i artikel 14.2 att ”uttrycket ’som normalt bedriver sin verksamhet där’ [ska] avse en arbetsgivare som vanligtvis bedriver annan omfattande verksamhet än rent intern administrativ verksamhet på territoriet i den medlemsstat där företaget är etablerat”.

47.

Genom att föra in denna nyansering i en lagtext har unionslagstiftaren anammat två preciseringar som domstolen hade gjort, nämligen att det ska röra sig om en ”betydande verksamhet” ( 22 ) och inte om ”rent intern [administrativ verksamhet]”. ( 23 )

48.

Genom att i artikel 14.2 i förordning nr 987/2009 nämna arbetsgivare som vanligtvis bedriver ”annan omfattande verksamhet än rent intern administrativ verksamhet”, ( 24 ) ville unionslagstiftaren således betona den kvalitativa inriktningen av uttrycket ””betydande verksamhet” som användes i domen FTS respektive domen Plum.

49.

Det avgörande är således inte antalet verksamheter som bedrivs, utan deras betydelse för att ange dem som utgör arbetsgivarens utmärkande syfte. När arbetsgivaren är ett bemanningsföretag måste dess särdrag beaktas, vilket domstolen gjorde i domen FTS.

50.

Enligt den domen ”skall den behöriga institutionen… undersöka samtliga kriterier för den verksamhet som bedrivs av [ett bemanningsföretag]”. ( 25 ) Bland dessa ingår ”bland annat”, men inte uteslutande, ( 26 ) de kriterier som till stor del senare har nämnts i artikel 4.2 i direktiv 2014/67. ( 27 )

51.

I dessa kriterier ingår inte att merparten av bemanningsföretagets verksamhet ska utgöras av att erbjuda arbetskraft åt kundföretag som är etablerade i den stat där bemanningsföretaget självt har sitt säte. Detta kriterium återfinns däremot i beslut som fattats av den administrativa kommittén, som beslut nr 128 av den 17 oktober 1985, ( 28 ) rörande tillämpningen av artikel 14.1 a och artikel 14b.1 i förordning (EEG) nr 1408/71.

52.

Domstolen har visserligen slagit fast att dessa beslut inte är bindande för den, men de kan vara användbara för de institutioner som ska tillämpa unionsrätten på det socialförsäkringsrättsliga området. ( 29 ) Domen FTS återspeglade inte just detta krav, trots att det redan fanns med i 1985 års beslut nr 128 och i 1996 års beslut nr 162. ( 30 )

53.

Domstolen måste nu klargöra huruvida just detta krav ska vara uppfyllt för att undantaget i artikel 12.1 i förordning nr 883/2004 ska vara tillämpligt, under förhållanden som de som här är aktuella.

54.

Jag vill erinra om att den franska regeringen har gjort gällande att domstolen inte har klargjort vad som avses med ett bemanningsföretags omfattande verksamhet. Domen FTS tog inte upp frågan om innehållet i den här typen av verksamhet, vilket innebär att det inte går att avgöra var gränsen går mellan rent intern administrativ verksamhet och annan omfattande verksamhet.

55.

De kriterier som anges i domen FTS förutsätter i själva verket att det finns ett omfattande innehåll, men det anges inte vilket. Dess användbarhet är således relativ om det inte först klargörs vad verksamhet som utmärks av dessa kriterier utgörs av. ( 31 )

56.

Till exempel är betydelsen av den arbetsplats där bemanningsföretagens administrativa personal finns beroende av vilken betydelse personalförvaltningen har för verksamheten i den här typen av företag, som anställer personal för att ställa den till förfogande för andra. Betydelsen av denna faktor är inte lika stor för ett byggföretag eller ett städföretag som för ett bemanningsföretag.

57.

Det måste således avgöras vilken ett bemanningsföretags utmärkande (omfattande) verksamhet är, eller för att använda den franska regeringens formulering, vad som utgör den här typen av företags ”cœur de métier” [ung. kärnverksamhet].

58.

Samtliga parter anser att den verksamhet som utmärker ett bemanningsföretag är att tillhandahålla arbetskraft åt ett kundföretag.

59.

Denna uppgift kräver naturligtvis förberedande verksamhet i form av urval och rekrytering av personal, vilken de medverkande regeringarna betecknar som intern administrativ verksamhet. Team Power och kommissionen har däremot gjort gällande att denna förberedande verksamhet ingår i bemanningsföretagens omfattande verksamhet och att de därför ska betecknas som deras typiska verksamhet.

60.

I enlighet med deras olika utgångspunkter

61.

Huvudlinjerna i domstolens praxis inom detta område har utvecklats till följd av tvister där arbetstagarna hade tillhandahållits av ett bemanningsföretag ( 33 ) eller utstationerats av att byggföretag. ( 34 ) Jag anser att skillnaden mellan dessa båda typer av arbetsgivares utmärkande verksamhet kan vara belysande för att klargöra gränserna för den omfattande verksamhet som var och en av dem bedriver.

62.

Den verksamhet som utmärker byggföretag är just att de utför ett fysiskt arbete. För att göra det måste de vidta ett antal förberedande åtgärder (till exempel köpa in material och välja ut och anställa arbetskraft), vilket i sig kräver en organisatorisk och administrativ struktur.

63.

För byggföretagen utgör bland annat urvalet och rekryteringen av arbetskraft en instrumentell verksamhet, som är en rent intern administrativ verksamhet, i förhållande till deras huvudsakliga verksamhet. Den är instrumentell i den meningen att det krävs arbetskraft för att bygga, men det är inte den verksamheten som är utmärkande för dem som byggföretag.

64.

Den plats där ett byggföretag bedriver sin omfattande verksamhet är naturligtvis den där det uppför sina byggnader. Det är därför som domstolen anser att den här typen av företag inte kan omfattas av undantaget i artikel 12.1 i förordning nr 883/2004 när de sänder ut sina arbetstagare till en annan medlemsstat (än den där de är etablerade), där det bedriver ”hela sin verksamhet, med undantag av rent intern [administrativ verksamhet]”. ( 35 )

65.

Urval, rekrytering och anställning av arbetskraft – vilka är instrumentella åtgärder i förhållande till den verksamhet som utmärker ett byggföretag – är de uppgifter som är utmärkande för ett bemanningsföretag. ( 36 ) Medan byggföretaget bygger, tillhandahåller bemanningsföretaget just arbetskraft för andra företag som det dessförinnan har valt ut och anställt.

66.

Urval och rekrytering av arbetstagare är således en förutsättning för den verksamhet som utgörs av tillhandahållande av arbetskraft. Det rör sig om en sammanhängande helhet där såväl tidpunkten för tillhandahållandet, i egentlig mening, som det förfarande som gör det möjligt att välja ut den person vars arbete erbjuds som tillgängligt, är av betydelse. För ett bemanningsföretag är urvalet och rekryteringen av arbetskraft lika viktigt som att hitta kundföretag som de kan tillhandhålla arbetskraften för.

67.

Jag anser därför i likhet med kommissionen att vad beträffar bemanningsföretagen är villkoret i artikel 12.1 i förordning nr 883/2004 uppfyllt från och med den tidpunkt då de har ett visst antal arbetstagare som har till uppgift att välja ut arbetskraft som tillfälligt ska tillhandahållas för kundföretag som är etablerade i någon medlemsstat och inte bara, eller inte bara i första hand, i den stat där bemanningsföretaget självt är etablerat.

68.

Det är således nödvändigt att göra skillnad mellan (a) anställda vid bemanningsföretaget som har till uppgift att välja ut, rekrytera och tillhandahålla arbetskraft till kundföretag och (b) arbetstagare som väljs ut och rekryteras och som även om de behåller den organisatoriska kopplingen till bemanningsföretaget, tillhandahålls till dessa kundföretag. Medan de förstnämnda är de som bedriver den verksamhet som utmärker bemanningsföretaget, utgör de sistnämnda föremålet för den tjänst som bemanningsföretaget tillhandahåller.

69.

När förekomsten av bemanningsföretag, i egenskap av legitima tillhandahållare av en tjänst (att tillfälligt tillhandahålla arbetstagare för andra ekonomiska aktörer), ( 37 ) väl har godtagits, kan den tjänsten ha en gränsöverskridande dimension och omfattas av den frihet som garanteras genom artikel 56 FEUF. Det innebär att den inte får begränsas på ett otillbörligt sätt.

70.

Utan att det påverkar nedanstående överväganden rörande bekämpandet av missbruk och bedrägeri inom detta område, vill jag erinra om att artikel 12.1 i förordning nr 883/2004 ”särskilt [syftar] till att främja den fria rörligheten till förmån för företag som sänder ut arbetstagare till andra medlemsstater än den medlemsstat där de är etablerade” och att ”[e]n sådan bestämmelse [således] syftar till att övervinna de svårigheter som kan hindra den fria rörligheten för arbetstagare och även att gynna ett ekonomiskt utbyte genom att undvika administrativa svårigheter, i synnerhet för arbetstagarna och företagen”. I detta sammanhang kan även bemanningsföretagens verksamhet anses ingå. ( 38 )

71.

För att pröva om den verksamhet som bedrivs av de anställda vid bemanningsföretaget som väljer ut, rekryterar och erbjuder arbetskraft äger rum i den utsändande staten, kan de nationella myndigheterna använda sig av några av de kriterier som domstolen slog fast i domen FTS, nämligen (a) den plats där bemanningsföretaget har sitt säte, (b) den plats där företaget har sitt huvudkontor, (c) storleken på den personalstyrka som arbetar i den medlemsstat där bemanningsföretaget är etablerat och i andra medlemsstater och (d) den plats där bemanningsföretaget rekryterar de arbetstagare vars arbetskraft tillhandahålls.

72.

De ovannämnda kriterierna utgör inte alla som nämns i domen FTS. Saknas gör kriterierna rörande den plats där avtalen mellan bemanningsföretaget och kundföretagen ingås, de som rör den lagstiftning som är tillämplig på dessa avtal och det som rör omsättningen i den utsändande staten och i andra medlemsstater.

73.

Jag anser att de tre sistnämnda kriterierna inte visar att det finns en verklig koppling mellan bemanningsföretaget och den utsändande staten. Den kopplingen är snarare avhängig att de anställda som bedriver den verksamhet som är utmärkande för bemanningsföretaget väljer ut, rekryterar och tillhandahåller arbetskraften i den medlemsstaten.

74.

I synnerhet kan omsättningskriteriet användas för att visa på vilken plats arbetskraften tillhandahålls, men inte för att klarlägga var urvalet och rekryteringen av de arbetstagare som ska hyras ut sker, vilket som nämnts utgör den hårda kärnan i den verksamhet som är utmärkande för bemanningsföretag.

75.

För att klarlägga huruvida det finns en verklig koppling mellan bemanningsföretaget och den utsändande staten där företaget är etablerat, är det kriterierna i domen FTS som jag har nämnt i punkt 71 som verkligen är viktiga. Det innebär inte att de övriga kriterierna saknar betydelse. De kan ha betydelse, men inte för att visa på den kopplingen, utan för att förhindra missbruk eller rättsmissbruk.

76.

Sammanfattningsvis anser jag att om bemanningsföretagets omfattande verksamhet (det vill säga att välja ut arbetstagare för att tillhandhålla dem till kundföretagen) bedrivs i den utsändande staten, där företaget har personalresurser och en organisatorisk struktur som iakttar kriterierna i domen FTS, saknar det betydelse hur stor andel arbetstagare som bemanningsföretaget sänder ut till en annan medlemsstat, jämfört med de som företaget, i förekommande fall, hyr ut till företag som är etablerade i Bulgarien.

77.

Enligt domstolen ”[utgör] [p]rincipen om förbud mot bedrägeri och rättsmissbruk… en allmän unionsrättslig princip som enskilda måste iaktta”, eftersom [t]illämpningen av unionsbestämmelser [inte] kan … utsträckas till att omfatta sådana förfaranden som genomförs i syfte att erhålla förmåner enligt unionsrätten genom bedrägeri eller missbruk”. ( 39 )

78.

Ett tillhandahållande av en tjänst som utgörs av att ställa arbetskraft till förfogande för andra företag ”utgör ett område som är mycket känsligt ur yrkesmässig och social synpunkt. På grund av anställningsförhållandenas särskilda karaktär vid denna typ av verksamhet, påverkar utövandet av sådan verksamhet direkt såväl förhållandena på arbetsmarknaden som den ifrågavarande arbetskraftens legitima intressen”. ( 40 )

79.

Det måste således förhindras att bemanningsföretagen på ett bedrägligt sätt utnyttjar den möjlighet som artikel 12.1 i förordning nr 883/2004 ger. Denna möjlighet får inte inskränka utstationerade arbetstagares rätt att omfattas av det system för social trygghet som gäller i sysselsättningsstaten, vilket är huvudregeln. ( 41 )

80.

Så skulle kunna bli fallet om det genom grundandet av ett bemanningsföretag ”blev lättare för företag att använda rent konstlade upplägg för att tillämpa unionslagstiftningen enbart i syfte att dra fördel av skillnaderna mellan de nationella ordningarna [för social trygghet]”. ( 42 ) I det fallet skulle ett bemanningsföretag kunna anses vara ett rent brevlådeföretag, ( 43 ) som bildats för att dölja en överföring av arbetstagare inom en och samma ekonomiska aktör som utnyttjar detta och på så sätt undviker att betala mer betungande löner och sociala avgifter i sysselsättningsstaten.

81.

Syftet att förebygga missbruk vid slutandet av avtal om anlitande av arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag ”kan [inte] rättfärdiga ett nästan generellt uteslutande av denna arbetsform, såsom ett förbud mot anlitande av arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag i en hel bransch … i avsaknad av varje annat objektivt mål. … En åtgärd i syfte att förebygga missbruk vid utnyttjandet av en rättighet kan inte likställas med ett förnekande av den aktuella rättigheten.” ( 44 )

82.

Det måste således skapas en balans mellan bemanningsföretagens berättigade utnyttjande av sin frihet att tillhandahålla tjänster till kundföretag som är etablerade i andra medlemsstater (och tillfälligt tillhandahålla arbetstagare till dem) och bekämpandet av bedrägeri eller rättsmissbruk. ( 45 )

83.

Det ska dessutom erinras om att domstolen har slagit fast att ”den omständigheten att ett bolag upprättar sitt, stadgeenliga eller faktiska, säte enligt lagstiftningen i en medlemsstat i syfte att omfattas av en gynnsammare lagstiftning inte i sig utgör missbruk”. ( 46 )

84.

Ett bemanningsföretag får således som huvudregel etablera sig i en medlemsstat som har en lagstiftning som företaget anser vara mer gynnsam, för att därifrån tillfälligt hyra ut sina arbetstagare till företag i andra medlemsstater, inom ramen för ett tillhandahållande av tjänster.

85.

I detta sammanhang ska de behöriga myndigheterna för det första kontrollera att bemanningsföretaget har en tillräcklig administrativ struktur för att välja ut och rekrytera arbetstagare med hjälp av egen personal i den medlemsstat där det bedriver verksamhet. De ska dessutom kontrollera att företaget uppfyller alla villkor enligt den statens lagstiftning.

86.

För det andra ska de försäkra sig om att det finns en verklig och fortlöpande organisatorisk koppling mellan bemanningsföretaget och den arbetstagare som företaget tillhandahåller till kundföretaget. ( 47 ) Arbetstagaren ”[ska] omedelbart före sin utstationering redan… ha omfattats av lagstiftningen i den medlemsstat där arbetsgivaren är etablerad”. ( 48 )

87.

För det tredje får dessa myndigheter beakta den omständigheten att bemanningsföretaget bara tillhandahåller arbetstagare till ett eller ett fåtal företag i en enda sysselsättningsstat som inte är den stat där bemanningsföretaget är etablerat, till vilket eller vilka det har en stark anknytning (genom aktieinnehav eller dylikt).

88.

Efterfrågan på arbetstagare som tillhandahålls av bemanningsföretag är visserligen mycket ojämn i unionen som helhet. ( 49 ) Alla bemanningsföretag kan därför inte förväntas rikta sitt utbud till alla medlemsstater. Den geografiska närheten kan således vara en faktor som beaktas för att klargöra gränserna för den marknad på vilken de beslutar sig för att verka.

89.

I förevarande mål har Team Power gjort gällande att den arbetskraft som företaget tillhandahåller till eventuella kundföretag består av bulgariska arbetstagare som är bosatta i Bulgarien och som ”framför allt” sänds ut till företag som är etablerade i Tyskland. ( 50 ) Team Power har emellertid hävdat att orsaken till att det inte sänder ut arbetskraft till andra medlemsstater, främst är de bulgariska myndigheternas praxis som föranlett det nationella målet. ( 51 )

90.

Om de finner det nödvändigt, ankommer det på den hänskjutande domstolen att undersöka denna omständighet och därmed alla faktiska omständigheter som gör det möjligt att undanröja misstanken om bedrägeri eller missbruk bakom viljan att omfattas av undantaget i artikel 12.1 i förordning nr 883/2004. ( 52 )

91.

Om det kan uteslutas att det föreligger missbruk eller ett bedrägligt uppsåt, finns det inget som hindrar att ett bemanningsföretag med säte i Bulgarien omfattas av det aktuella undantaget för att tillhandahålla sina tjänster till kundföretag i andra medlemsstater, även om det inte tillhandahåller en betydande del av dessa tjänster till företag som är etablerade i Bulgarien.

92.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen ska besvara den tolkningsfråga som Administrativen sad – Varna (Förvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien) har ställt på följande sätt:

”Artikel 14.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 284, 2009, s. 1) ska tolkas på så sätt att det inte, för att det ska anses att ett bemanningsföretag normalt bedriver sin verksamhet i den medlemsstat där det är etablerat, krävs att en omfattande del av dess personaluthyrningsverksamhet utförs åt kundföretag som är etablerade i samma medlemsstat, om det inte konstateras att det föreligger bedrägeri eller missbruk.”