I – Bakgrund till tvisten och den överklagade domen

II – Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

III – Bedömning

A – Den tredje grunden, vilken avser att det gjordes en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av kriteriet för att avgöra huruvida klaganden ”ägs eller kontrolleras” i den mening som avses i artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007

1. Parternas argument

2. Bedömning

B – Den första grunden, vilken avser att det gjordes en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007, och den andra grunden, vilken avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen

1. Parternas argument

2. Bedömning

a) Den första grundens första del

b) Den första grundens andra del och den andra grunden

C – Den fjärde grunden, vilken avser att det gjordes en oriktig bedömning av skyldigheten att motivera det omtvistade beslutet

1. Parternas argument

2. Bedömning

IV – Rättegångskostnader

V – Förslag till avgörande

1. 

Melli Bank plc (nedan kallat Melli Bank eller klaganden) har ingett förevarande överklagande och yrkat att domstolen ska upphäva domen i målet Melli Bank mot Europeiska unionens råd ( 2 ) (nedan kallad den överklagade domen) som meddelades av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt i de förenade målen T-246/08 och T-332/08. Genom denna dom ogillade förstainstansrätten, i mål T-246/08, klagandens talan om ogiltigförklaring av punkt 4 i tabell B i bilagan till rådets beslut 2008/475/EG av den 23 juni 2008 om genomförande av artikel 7.2 i förordning (EG) nr 423/2007 om restriktiva åtgärder mot Iran ( 3 ) (nedan kallat det omtvistade beslutet) – det beslut varigenom Europeiska unionens råd (nedan kallat rådet) förde upp klaganden på förteckningen över de enheter vars tillgångar ska frysas – och, i mål T-332/08, utöver yrkandet om ogiltigförklaring av punkt 4 i ovannämnda tabell B, yrkandet om fastställande av att artikel 7.2 d i rådets förordning (EG) nr 423/2007 av den 19 april 2007 om restriktiva åtgärder mot Iran ( 4 ) inte skulle tillämpas på klaganden.

2.

Det framgår av punkt 1 och följande punkter i den överklagade domen att klaganden är ett aktiebolag som är registrerat och har sitt säte i Förenade kungariket. Klaganden inledde sin verksamhet år 2002 till följd av en omvandling av Bank Melli Irans (nedan kallad Bank Melli) brittiska filial. Klaganden är ett helägt dotterbolag till Bank Melli, som är en iransk bank som tillhör den iranska staten. Melli Bank har för sin del fått auktorisation och regleras av Financial Services Authority (brittisk tillsynsmyndighet för finansiella tjänster) (nedan kallad FSA).

3.

Det mål som väcktes vid förstainstansrätten rörde tillämpningen av det system för restriktiva åtgärder som införts för att utöva påtryckningar på Islamiska republiken Iran för att denna ska upphöra med sin spridningskänsliga kärntekniska verksamhet och med att utveckla kärnvapenbärare (nedan kallad kärnvapenspridning). Nämnda system har sin bakgrund i resolution 1737 (2006) ( 5 ) av den 23 december 2006 som antogs av Förenta nationernas säkerhetsråd (nedan kallat säkerhetsrådet). I bilagan till denna resolution förtecknades personer och enheter som enligt säkerhetsrådet var involverade i kärnvapenspridning i Iran och vars tillgångar och ekonomiska resurser (nedan kallade tillgångarna) ska frysas. Förteckningen har uppdaterats genom säkerhetsrådets resolution 1747 (2007) av den 24 mars 2007. Det ska noteras att varken Bank Melli eller Melli Bank var uppförd på denna förteckning, inte ens efter det att förteckningen uppdaterats.

4.

Vad avser Europeiska unionen genomfördes resolution 1737 (2006) ( 6 ) genom rådets gemensamma ståndpunkt 2007/140/GUSP av den 27 februari 2007 om restriktiva åtgärder mot Iran ( 7 ). I artikel 5.1 a i denna gemensamma ståndpunkt föreskrevs att de tillgångar som direkt eller indirekt ägdes, innehades eller kontrollerades av de enheter och personer som angavs i resolutionen skulle spärras. Enligt artikel 5.1 b i samma rättsakt utvidgades denna åtgärd till att även omfatta de personer och enheter som rådet har fastställt är engagerade i, är direkt knutna till eller ger stöd till kärnvapenspridning.

5.

Såvitt Europeiska gemenskapens befogenheter också berördes, åtföljdes gemensam ståndpunkt 2007/140 av att ovannämnda förordning nr 423/2007 antogs med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG. Med ett innehåll som är mycket likartat innehållet i den gemensamma ståndpunkten, föreskrivs det i artikel 7.1 i nämnda förordning att alla tillgångar som tillhör eller ägs, innehas eller kontrolleras av de personer, enheter och organ som anges i resolution 1737 (2006) ska frysas. Genom artikel 7.2 a och b i förordning nr 423/2007 utvidgas denna möjlighet att frysa tillgångar till att omfatta personer, enheter eller organ som rådet har uppgett och beträffande vilka det i enlighet med artikel 5.1 b i gemensam ståndpunkt 2007/140 har fastställts att dessa deltar i, är direkt knutna till eller stöder kärnvapenspridning. De personer, enheter och organ som rådet har uppgett enligt artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 förtecknas i bilaga V till förordningen.

6.

Enligt artikel 7.2 d i förordningen ska bilaga V även omfatta ”fysiska och juridiska personer, enheter och organ ... om vilka det ... har fastställts att dessa ... är en juridisk person, en enhet eller ett organ som ägs eller kontrolleras av en sådan person, en sådan enhet eller ett sådant organ som avses i led a eller b, inbegripet genom olagliga medel” och vars tillgångar följaktligen har frysts.

7.

I artikel 15.2 i förordningen föreskrivs dessutom att ”[r]ådet skall med kvalificerad majoritet och i full överensstämmelse med de beslut som rådet fattat [med stöd av artikel 5.1 b i] ... gemensam ståndpunkt 2007/140 ... fastställa, se över och ändra [bilaga V] ...”. Enligt samma bestämmelse ska dock rådet se över denna förteckning regelbundet och minst en gång var tolfte månad.

8.

I artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 föreskrivs att ”[r]ådet skall ange individuella och specifika skäl för de beslut som antagits enligt punkt 2 och underrätta berörda personer, enheter och organ om dessa”.

9.

En tid efter antagandet av förordning nr 423/2007 antog säkerhetsrådet resolution 1803 (2008) ( 8 ) av den 3 mars 2008, i vilken säkerhetsrådet uppmanar ”alla stater att vara vaksamma när det gäller finansinstituts verksamhet på deras territorier med alla banker med hemvist i Iran, särskilt [Bank Melli], samt [deras] filialer och dotterbolag utomlands, för att undvika att denna verksamhet bidrar till spridningskänslig verksamhet” ( 9 ).

10.

Den 23 juni 2008 antog rådet gemensam ståndpunkt 2008/479/GUSP, ( 10 ) varigenom gemensam ståndpunkt 2007/140 ändrades. Enligt bilagan till den nya gemensamma ståndpunkten fanns Bank Melli och dess filialer och dotterbolag med bland de enheter som berördes av frysningen av tillgångar i enlighet med artikel 5.1 b i gemensam ståndpunkt 2007/140. Frysningen av tillgångarna behölls med avseende på Bank Melli och klaganden i gemensam ståndpunkt 2008/652/GUSP, ( 11 ) varigenom gemensam ståndpunkt 2007/140 återigen ändrades.

11.

Samma dag antog rådet det omtvistade beslutet. Enligt punkt 4 i tabell B i bilagan till beslutet förde rådet upp Bank Melli och dess dotterbolag, däribland Melli Bank, på förteckningen i bilaga V till förordningen. ( 12 ) Uppförandet på förteckningen fick till följd att klagandens tillgångar frystes.

12.

I punkt 4 i tabell B i bilagan till beslut 2008/475 anges således klagandens namn, postadress i London och det datum då klaganden fördes upp på förteckningen (nämligen den 26 juni 2008). Rådet avfattade på följande sätt det enda stycke som innehåller de skäl som föranledde det att föra upp Bank Melli och dess dotterbolag och filialer på förteckningen: Bank Melli ”[l]ämnar eller försöker lämna finansiellt stöd till företag som medverkar i eller upphandlar varor till Irans kärn- och robotprogram ... Bank Melli fungerar som underlättare av Irans känsliga verksamhet. Den har underlättat otaliga uppköp av känsligt materiel till Irans kärn- och robotprogram. Banken har tillhandahållit ett antal finansiella tjänster på uppdrag av enheter som har nära koppling till Irans kärn- och robotindustrier, inbegripet att öppna remburser och hålla konton. Många av företagen ovan har pekats ut i säkerhetsrådets resolutioner 1737 och 1747.”

13.

Talan i målen T-246/08 och T-332/08 väcktes genom ansökningar som inkom till förstainstansrättens kansli den 25 juni respektive den 15 augusti 2008. I mål T-246/08 yrkade klaganden att förstainstansrätten skulle ogiltigförklara punkt 4 i tabell B i bilagan till det omtvistade beslutet och förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna. I mål T-332/08 yrkade klaganden att förstainstansrätten skulle ogiltigförklara punkt 4 i tabell B i bilagan till det omtvistade beslutet och, om förstainstansrätten ansåg att artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 var tvingande, fastställa att den enligt artikel 241 EG inte skulle tillämpas. Klaganden yrkade även att rådet skulle förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Genom beslut av den 15 december 2008 förenades de två målen vad gäller det muntliga förfarandet samt domen.

14.

I mål T-246/08 anförde klaganden två grunder, den ena avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen och den andra avseende åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen. I mål T-332/08 hävdade klaganden att det inte kunde anses föreligga någon skyldighet att tillämpa artikel 7.2 i förordning nr 423/2007, men att artikeln, om så vore fallet, skulle strida mot proportionalitetsprincipen och således inte kunna tillämpas enligt artikel 241 EG. Vidare åberopade klaganden att rådet hade åsidosatt sin motiveringsskyldighet.

15.

I den överklagade domen fann förstainstansrätten att talan inte kunde vinna bifall på någon av de grunder som hade åberopats i de båda målen och förpliktade klaganden att ersätta rådets rättegångskostnader, inbegripet de kostnader som var hänförliga till de interimistiska förfarandena. ( 13 )

16.

Melli Bank ingav den 25 september 2009 ett överklagande av förstainstansrättens dom.

17.

Klaganden har yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen, bifalla talan i målen T-246/08 och T-332/08, ogiltigförklara punkt 4 i tabell B i bilagan till det omtvistade beslutet, fastställa att artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 inte ska tillämpas, om domstolen finnar att artikel 7.2 d i förordningen har tvingande verkan, och förplikta rådet att ersätta de rättegångskostnader som är hänförliga till överklagandet och till förfarandet vid förstainstansrätten.

18.

Rådet, som var svarande i första instans, Republiken Frankrike, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland samt kommissionen, vilka var intervenienter i första instans till stöd för rådets yrkanden, har i svarsskrivelsen yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta Melli Bank att ersätta rättegångskostnaderna.

19.

Klaganden har tillåtits inge en replik inom ramen för förevarande förfarande vid domstolen. Samtliga övriga parter, med undantag av Förenade kungariket, har ingett en duplik.

20.

Med undantag av Förenade kungariket, yttrade sig samtliga parter vid den förhandling som hölls inför domstolen den 29 mars 2011.

21.

Klaganden har i samband med överklagandet åberopat fyra grunder. Som första grund har det gjorts gällande att det gjordes en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007. Den andra grunden avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Såvitt avser den tredje grunden har klaganden gjort gällande att det gjordes en felaktig rättstillämpning vid utformandet och tillämpningen av kriteriet för att avgöra huruvida klaganden verkligen ägs eller kontrolleras av sitt moderbolag i den mening som avses i nämnda artikel. Klaganden har som fjärde grund gjort gällande att det gjordes en felaktig rättstillämpning vid förstainstansrättens bedömning av rådets skyldighet att motivera beslutet att föra upp klaganden på förteckningen över de enheter vars tillgångar ska frysas. För en bättre förståelse av överklagandets allmänna uppbyggnad, kommer jag att börja med att pröva den tredje grunden.

22.

Genom denna grund har klaganden bestritt förstainstansrättens tolkning, i punkt 119 och följande punkter i den överklagade domen, av det kriterium som anges i artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 och på grundval av vilket rådet beslutade att frysa klagandens tillgångar. I huvudsak har klaganden hävdat att förstainstansrätten gjorde en riktig bedömning när den slog fast att den korrekta frågan var huruvida det inte är helt osannolikt att klaganden kan förmås att kringgå verkan av de åtgärder som vidtagits gentemot moderbolaget, men att förstainstansrätten inte tillämpade detta kriterium på ett korrekt sätt, särskilt genom att ogenomtänkt fästa vikt vid Bank Mellis behörighet att utnämna klagandens direktörer, då detta inte utgör en avgörande omständighet för att fastställa huruvida klaganden ägs eller kontrolleras av Bank Melli. Klaganden har för det syftet upprepat ett antal faktiska argument som åberopades redan i första instans och som särskilt syftar till att ifrågasätta förstainstansrättens bedömning att de av klaganden föreslagna alternativa åtgärderna, vilka i de flesta fall vidtas i efterhand, inte var effektiva. Genom att inte tillämpa ovannämnda kriterium på ett korrekt sätt, gjorde sig förstainstansrätten skyldig till felaktig rättstillämpning, vilket lägger hinder i vägen för en bedömning från fall till fall, i motsats till vad förstainstansrätten förordade i punkt 69 i samma dom. Klaganden anser dessutom att det var olämpligt av förstainstansrätten att åberopa gemenskapens rättspraxis avseende villkoren för att ett dotterbolags konkurrensbegränsande beteende ska kunna tillskrivas dess moderbolag. Till skillnad från situationen för sistnämnda bolag strider det nämligen mot klagandens rätt till försvar att gentemot klagandebolaget tillämpa en presumtion om att dess moderbolag har ett avgörande inflytande över bolaget, på grund av att det är helägt av moderbolaget. Detta strider mot rätten till försvar, eftersom Melli Bank inte har haft tillfälle att inge yttranden till rådet eller besvara de anklagelser som riktats mot den. Det strider vidare mot principen om oskuldspresumtion, såsom den stadgas i artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen) och i artikel 48 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, att anse att dotterbolaget riskerar att kringgå de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot moderbolaget. Under alla omständigheter har klaganden hävdat att rådet gjorde sig skyldigt till felaktig rättstillämpning genom att inte tillämpa rätt kriterium på ett korrekt sätt, då den beslutade att frysa klagandens tillgångar enligt artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007.

23.

Rådet och de övriga parterna i målet har yrkat att överklagandet ska ogillas såvitt avser förevarande grund. Kommissionen har anfört att klaganden begär att det ska göras en ny faktisk bedömning av tvisten, dock utan att klaganden har styrkt någon materiell oriktighet eller missuppfattning av de faktiska omständigheterna som framgår av förstainstansrättens bedömning. Republiken Frankrike och kommissionen anser att klaganden, vid formuleringen av denna grund, inte har lyckats påvisa någon felaktig rättstillämpning som kan tillskrivas förstainstansrätten. Även om Republiken Frankrike, Förenade kungariket och kommissionen i huvudsak delar förstainstansrättens synsätt och anser att den gjorde en väl avvägd tillämpning av relevant rättspraxis på det konkurrensrättsliga området, har de likväl föreslagit att det, med hänsyn till att kriteriet har de särdrag som kännetecknar ett alternativ – ”kontrolleras eller ägs” – och med hänsyn till att det klart framgår att den aktuella enheten ägs av en enhet som redan är uppförd på förteckningen enligt artikel 7.2 a eller b i förordning nr 423/2007, inte krävs att rådet gör en kompletterande bedömning och bevisar att enheten även kontrolleras eller att det bevisar att dotterbolaget riskerar att kringgå de åtgärder som avser moderbolaget. Nämnda parter har dock inte dragit några juridiska slutsatser av detta argument som är specifika för förevarande överklagande. Rådet har för sin del erinrat om att restriktiva åtgärder inte är av straffrättslig karaktär enligt gemenskapsdomstolens praxis och att det argument som avser åsidosättande av presumtionen om klagandens oskuld följaktligen är utan verkan.

24.

Domstolen har i förevarande mål ombetts att klargöra det kriterium som kan motivera att en enhet förs upp på förteckningen enligt artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007. ( 14 ) Jag vill genast påpeka att det, såsom förstainstansrätten slog fast, ( 15 ) klart framgår av lydelsen i detta led av artikeln att uppförandet av dessa enheter på förteckningen inte motiveras av att de deltar i eller stöder Islamiska republiken Irans politik för kärnvapenspridning, utan enbart av det faktum att dessa enheter ”ägs eller kontrolleras” av enheter som, själva och på egen hand, har fastställts delta i, vara direkt knutna till eller stödja denna politik. Vidare har kriteriet en klart alternativ formulering. I förevarande mål är det kriteriet ägande, i den mening som avses i nämnda led, som ska tolkas.

25.

Det framgår av den överklagade domen att förstainstansrätten ansåg det nödvändigt att göra en utfyllande tolkning av ägandekriteriet. Efter att ha erinrat om domstolens fasta praxis, enligt vilken en unionsbestämmelse ska tolkas mot bakgrund av inte endast dess lydelse utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med bestämmelsen, ( 16 ) fann förstainstansrätten att det inte kunde räcka med enbart ett formellt ägande, för att anses vara ägd av en enhet vars tillgångar ska frysas enligt artikel 7.2 a och b i förordningen. Jag anser att ett sådant synsätt är rimligt, med hänsyn till att inte alla fall av ägande i sig inbegriper, såsom i förevarande fall, att moderbolagets andel i dotterbolagets kapital uppgår till 100 procent. I ett sådant fall föreligger det nämligen en presumtion om att helägandet går hand i hand med moderbolagets förmåga att påverka dotterbolagets beslutspolicy, medan denna förmåga skulle kunna framstå som mindre uppenbar i de fall då andelen i kapitalet är lägre.

26.

Förstainstansrätten slog således fast att ”[d]et finns ... anledning att undersöka huruvida det på grund av att [klaganden] ägs av [Bank Melli] inte är helt osannolikt att [klaganden] kan förmås att kringgå verkan av de åtgärder som vidtagits gentemot dess moderbolag”. ( 17 ) Förstainstansrätten föredrog en teleologisk tolkning, som beaktar det mål som eftersträvas med förordningen, framför en strikt bokstavstolkning av den aktuella bestämmelsen, enligt vilken enbart konstaterandet att ägande föreligger skulle kunna räcka för att motivera att en enhet uppförs på förteckningen. Det var just i detta sammanhang som förstainstansrätten tog intryck av domstolens praxis rörande frågan huruvida ett dotterbolags konkurrensbegränsande beteende kan tillskrivas dess moderbolag, samtidigt som förstainstansrätten framhöll den specifika karaktären på det område inom vilket den restriktiva åtgärd som drabbat klaganden vidtogs. Som jag nyligen har haft tillfälle att erinra om i ett annat sammanhang, ( 18 ) följer det av denna rättspraxis att ett moderbolag, i det specifika fall då det innehar 100 procent av kapitalet i ett dotterbolag som överträtt unionens konkurrensregler, kan utöva ett avgörande inflytande på dotterbolagets handlande. ( 19 ) Vidare föreligger det en presumtion, som kan motbevisas, om att moderbolaget verkligen utövar ett sådant avgörande inflytande. ( 20 )

27.

Enligt min mening präglas förstainstansrättens hållning av försiktighet, och det av två skäl. För det första har förstainstansrätten, genom sin tolkning, gjort det möjligt att gå utöver en automatisk tillämpning av ägandekriteriet, och den har strävat efter att analysera ägandets inverkan på dotterbolagets verksamhet och beslutsprocess. För det andra har förstainstansrätten inte överfört domstolens praxis inom konkurrensrätten, utan den har, tvärtom medveten om de grundläggande skillnaderna mellan de båda områdena, enbart tagit intryck av denna praxis. Enligt ett konstaterande som förstainstansrätten gjorde och som inte har bestritts vare sig vid förstainstansrätten eller i samband med överklagandet, är klaganden ett helägt dotterbolag till Bank Melli – vilken har fastställts vara uppförd på förteckningen över de enheter vars tillgångar ska frysas enligt artikel 7.2 a och b i förordning nr 423/2007 – och sistnämnda bank kan av den anledningen utnämna personer i klagandens ledning. ( 21 ) Under dessa omständigheter är det riktigt att anse att det föreligger en icke försumbar risk, vilken har uppstått naturligt på grund av att klaganden är ett helägt dotterbolag och vilken bekräftas av argumentet att moderbolaget har rätt att utnämna personer i ledningen, att klaganden kringgår de åtgärder som vidtagits gentemot dess moderbolag.

28.

I enlighet med sin önskan att gå utöver ett strikt formellt synsätt på ägandekriteriet, fortsatte förstainstansrätten sin analys genom att undersöka huruvida det av handlingarna i målet, och mer allmänt av relationerna mellan klaganden och dess moderbolag, framkom särskilda omständigheter som kunde motverka det inflytande som Bank Melli utövar över sitt dotterbolag genom att utnämna personer i bolagets ledning. I det avseendet prövades vart och ett av klagandens argument vid förstainstansrätten, men inget av dessa föreföll ge tillräckliga garantier. Även om det skulle antas att domstolen, i samband med överklagandet, var behörig att på nytt ta ställning till dessa argument, vilka enligt min mening snarare tycks höra till en faktisk bedömning än en rättslig kvalificering av de faktiska omständigheterna, skulle domstolen fastställa förstainstansrättens ståndpunkt, eftersom det framgår av punkterna 125–128 i den överklagade domen att klaganden antingen åberopade omständigheter som var för handen, men som var otillräckliga för att det inte skulle anses föreligga någon risk för kringgående, eller föreslog åtgärder vars rent framåtblickande – för att inte säga hypotetiska – karaktär hindrar domstolen från att göra en väl underbyggd bedömning av åtgärdernas genomförbarhet och effektivitet.

29.

Mot bakgrund av det ovan anförda har jag därför svårt att förstå klagandens argument att förstainstansrättens resonemang skulle gynna en automatisk tillämpning av ägandekriteriet till nackdel för en bedömning från fall till fall. Det faktum att klaganden är ett helägt dotterbolag kan visserligen tyda på att dess moderbolag med nödvändighet utövar ett inflytande över klaganden som kan visa sig vara avgörande, men förstainstansrätten letade just efter de omständigheter som möjliggjorde en sådan slutsats – i förevarande fall att moderbolaget utnämner personer i klagandens ledning och att det samtidigt föreligger en faktisk risk för att de åtgärder som vidtagits mot Bank Melli kringgås – samtidigt som den analyserade de övriga omständigheter som skulle kunna nyansera detta konstaterande och, med förstainstansrättens egna ord, motverka moderbolagets avgörande inflytande. Den lösning som följer därav är enligt min mening anpassad både till det särskilda sammanhang i vilket de restriktiva åtgärderna vidtogs i förevarande fall och till klagandens särskilda situation vad beträffar arten och omfattningen av samt intensiteten i klagandens relationer till sitt moderbolag.

30.

Det kriterium som förstainstansrätten tillämpade i den överklagade domen strider inte mot den alternativa formuleringen i artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007, för det är nämligen risken för att moderbolaget utövar ett inflytande över sitt dotterbolag som ska fastställas genom ägandekriteriet. Begreppet inflytande tycks således skilja sig avsevärt från begreppet kontroll.

31.

Den särskilda situation som klaganden befinner sig i, vars tillgångar har frusits inte på grund av att den deltar i eller stöder kärnvapenspridningen i Iran, utan enbart på grund av den är ett dotterbolag som ägs av en sådan enhet, kräver att först rådet, och därefter gemenskapsdomstolen, gör en utförlig analys av klagandens fall precis som i fallet med alla de enheter som förts upp på förteckningen enligt artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007. Det kan dock tänkas att rådets beslut att frysa klagandens tillgångar vilade på ett slags presumtion om att det föreligger faktiska risker för att ett helägt dotterbolag till en enhet som deltar i eller stöder kärnvapenspridning och som dessutom är verksam på bank- och finansområdet utsätts för påtryckningar från moderbolaget för att kringgå de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot detta. Det ska påpekas att en sådan presumtion endast kan gälla då det är fråga om ett helägt dotterbolag och att presumtionen, såsom förstainstansrätten påpekade, går att motbevisa. Klaganden har dock under alla omständigheter hävdat att om så är fallet, har dess rätt till försvar åsidosatts, eftersom den aldrig fick tillfälle att bestrida denna presumtion, särskilt före antagandet av det omtvistade beslutet.

32.

Det följer av fast rättspraxis att rådet, vid antagandet av ett första beslut om att frysa tillgångar, uppfyller sin motiveringsskyldighet, om det upplyser berörda personer om de skäl som föranlett antagandet av det beslut som går dem emot samtidigt som åtgärden vidtas eller så snart som möjligt. ( 22 ) Mer allmänt har domstolen medgett att rätten till försvar, såsom den ska garanteras under det föregående förfarandet, inte är en absolut rättighet och att det, då det är fråga om restriktiva åtgärder, ”skulle ... äventyra effektiviteten av ... åtgärder[na] för frysning av penningmedel” att upplysa om skälen innan en enhet förs in i en förteckning, och att ”sådana åtgärder [måste] ha en överraskningseffekt”. ( 23 ) Om klaganden, genom att mycket allmänt åberopa att dess rätt till försvar har åsidosatts, avser att påtala att den inte hördes innan beslutet antogs, ska det konstateras att ett sådant hörande inte krävs av rådet i detta fall, av skäl som hänger samman med de restriktiva åtgärdernas specifika karaktär och bevarandet av deras effektivitet. För övrigt räcker det att se på det meddelande som offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning dagen efter antagandet av det omtvistade beslutet för att konstatera att klaganden kunde begära att rådet skulle göra en omprövning. ( 24 ) Vidare utvecklade klaganden en rad argument vid förstainstansrätten i syfte att bestrida påståendet att klaganden, på grund av sin anknytning till Bank Melli, kunde komma att kringgå de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot den sistnämnda banken. Förstainstansrätten prövade vart och ett av dessa argument, eftersom den ansåg att det fanns tillräckliga upplysningar för att göra det. Av samtliga dessa skäl kan invändningen som avser åsidosättande av klagandens rätt till försvar inte godtas.

33.

Slutligen har klaganden hävdat att förstainstansrättens resonemang åsidosätter presumtionen om klagandens oskuld, eftersom det utgår från antagandet att klaganden med nödvändighet kommer att inta en hållning som strider mot föreskrifterna i förordning nr 423/2007. I det avseendet ska jag begränsa mig till att erinra om två omständigheter. För det första har förstainstansrätten hela tiden varit ytterst försiktig i sina uttalanden, genom att bland annat hävda att det ”inte är helt osannolikt att [klaganden] kan förmås att kringgå verkan av de åtgärder som vidtagits gentemot dess moderbolag” ( 25 ) och genom att tala om en ”icke försumbar risk att [Bank Melli] kan förmå [klaganden] att genomföra transaktioner som är förbjudna” ( 26 ). Ansvaret för kringgåendet vilar följaktligen snarare på moderbolaget än på klaganden, vilken snarare anses vara oförmögen att stå emot de påtryckningar som den utsätts för. För det andra har domstolen aldrig ansett att sådana restriktiva åtgärder som dem som är i fråga i förevarande mål utgör straffrättsliga påföljder, utan enbart säkerhetsåtgärder, ( 27 ) med avseende på vilka oskuldspresumtionen inte kan gälla, eftersom klaganden inte är formellt anklagad för något brott ( 28 ).

34.

Av samtliga skäl som angetts ovan kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.

35.

Genom den första grundens första del avser klaganden ifrågasätta förstainstansrättens slutsats att artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 innebär att rådet måste frysa tillgångarna för alla de enheter som ägs eller kontrolleras av enheter beträffande vilka det har fastställts att de deltar i eller stöder kärnvapenspridningen i Iran. Klaganden har i huvudsak hävdat att förstainstansrätten motsade sig själv, genom att slå fast att denna bestämmelse är tvingande ( 29 ) och samtidigt hävda att rådet har ett utrymme för skönsmässig bedömning med avseende på omständigheterna i det enskilda fallet för att fastställa vilka enheter som ska anses utgöra enheter ”som ägs eller kontrolleras” i den mening som avses i nämnda artikel. ( 30 ) I förordningen föreskrivs nämligen ett individualiserat tillvägagångssätt för uppförandet på förteckningen som inte automatiskt och obligatoriskt kräver att tillgångarna ska frysas för alla enheter som ägs eller kontrolleras, vilket bekräftas av artikel 15.3 i förordning nr 423/2007, enligt vilken rådet för den enhet som avses i artikel 7.2 d ska uppge skälen till att den har förts upp på förteckningen över de enheter vars tillgångar ska frysas. Förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att anse att denna artikel är tvingande för rådet, då rådet tvärtom har ett utrymme för skönsmässig bedömning att avgöra huruvida ett dotterbolag, även om det är helägt, uppfyller de kriterier som anges i denna bestämmelse. Rådets oenhetliga praxis, vilken bland annat föranledde rådet att endast föra upp två av Bank Mellis tjugo dotterbolag på förteckningen, visar utmärkt väl att rådet inte per automatik förde upp samtliga enheter som ägs av Bank Melli på förteckningen. Rådet har faktiskt ett utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra huruvida enheter ska föras upp på förteckningen, och det föreligger således inte någon skyldighet att tillämpa artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007, i motsats till vad förstainstansrätten slog fast. Klaganden har avslutat sin argumentation i denna fråga genom att hävda att rådet gjorde sig skyldigt till felaktig rättstillämpning genom att föra upp klaganden på förteckningen, eftersom rådet felaktigt ansåg att det var skyldigt att göra det enligt en tvingande bestämmelse.

36.

Vidare har klaganden hävdat, i första hand, att artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 inte kan tolkas som en tvingande bestämmelse, eftersom den strider mot proportionalitetsprincipen (den första grundens andra del) och, i andra hand, att det skulle strida mot proportionalitetsprincipen om domstolen fastställde att bestämmelsen är tvingande (den andra grunden), i motsats till vad förstainstansrätten slog fast. Under alla omständigheter är det frågan huruvida denna artikel är förenlig med proportionalitetsprincipen som aktualiseras här, eftersom klaganden inom ramen för den andra grunden har hänvisat till de argument som anförts inom ramen för den första grunden rörande samma frågeställning. I motsats till vad förstainstansrätten slog fast ska frågan huruvida nämnda artikel är proportionerlig bedömas mot bakgrund av säkerhetsrådets relevanta resolutioner, däribland resolution 1803 (2008). ( 31 ) Genom denna resolution ansåg inte säkerhetsrådet att klagandens tillgångar skulle frysas, utan det nöjde sig med att kräva en övervakning av de finansiella verksamheter som dess moderbolag bedriver, vilket visar att mindre ingripande åtgärder än de som rådet beslutade om kan vidtas utan att äventyra förverkligandet av det eftersträvade målet. Vidare innehåller förordning nr 423/2007 i sig bestämmelser som föreskriver andra åtgärder än frysning av tillgångar, ( 32 ) alternativa åtgärder som trots att de vidtas i efterhand mycket väl hade kunnat tillämpas på klaganden, eftersom rådet inte har visat att dessa åtgärder skulle vara mindre effektiva än en frysning av tillgångarna i klagandens fall. Klaganden har påpekat att den själv, inom ramen för talan vid förstainstansrätten, föreslog alternativa åtgärder som förstainstansrätten inte ansåg var godtagbara, med beaktande av att klaganden inte hade visat att de var effektiva med hänsyn till det legitima mål som eftersträvas, trots att det ankom på rådet att bevisa att de inte var effektiva. ( 33 ) Förstainstansrätten fäste inte heller tillräcklig vikt vid rådets praxis, enligt vilken tillgångarna inte automatiskt ska frysas för de enheter som tillhör enheter som deltar i eller stöder kärnvapenspridning. Klaganden har påpekat att inte alla Bank Mellis dotterbolag är föremål för en sådan restriktiv åtgärd.

37.

Rådet, Republiken Frankrike, Förenade kungariket och kommissionen anser att förstainstansrättens tolkning av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 är korrekt. Det framgår både av bestämmelsens lydelse och av den allmänna systematiken i artikel 7.2 att tillgångarna ska frysas för de enheter som fastställts vara enheter ”som ägs eller kontrolleras”. Rådets utrymme för skönsmässig bedömning utövas således vid kontrollen av att kriterierna för att tillämpa led d är uppfyllda. Förstainstansrätten nämnde för övrigt upplysningsvis ett antal relevanta kriterier som rådet kan beakta i det sammanhanget. Rådets oenhetliga praxis kan inte påverka en sådan tolkning, eftersom rådet kan vara oförmöget att identifiera alla enheter som ägs eller kontrolleras av en enhet som angetts delta i eller stödja kärnvapenspridning. Under alla omständigheter har kommissionen framhållit att en hållning från rådets sida som eventuellt strider mot förordning nr 423/2007 inte kan ligga till grund för några berättigade förväntningar hos klaganden. Republiken Frankrike har tillagt att frysningen automatiskt är tillämplig på de enheter som ägs eller kontrolleras, och det krävs inte att de anges med namn i bilagan. Nämnda parter har även hävdat att förstainstansrätten gjorde en korrekt tillämpning av proportionalitetsprincipen och att den gjorde en riktig bedömning när den slog fast dels att resolution 1803 (2008) inte utgör ett kriterium som ska ligga till grund för bedömningen av huruvida det omtvistade beslutet är proportionerligt, dels att frysningen av tillgångarna för de enheter som ägs av enheter som fastställts delta i eller stödja kärnvapenspridning står i proportion till det legitima mål som eftersträvas. De har enhälligt yrkat att överklagandet ska ogillas såvitt avser den första och den andra grunden. Rådet anser till och med att klaganden, på ett sätt som är olämpligt inom ramen för ett överklagande, har begärt att det ska göras en ny bedömning av de faktiska omständigheterna.

38.

Inledningsvis vill jag erinra om att det i artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 föreskrivs att ”[b]ilaga V skall omfatta fysiska och juridiska personer, enheter och organ som inte omfattas av bilaga IV men om vilka det ... har fastställts att dessa ... är en juridisk person, en enhet eller ett organ som ägs eller kontrolleras av en sådan person, en sådan enhet eller ett sådant organ som [deltar i, är direkt knuten till eller stöder kärnvapenspridning], inbegripet genom olagliga medel”.

39.

Det ska påpekas att domstolens praxis har varit vägledande för förstainstansrättens tolkning av den aktuella bestämmelsen. Enligt denna praxis ska inte bara bestämmelsens lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i. ( 34 )

40.

Det följer av själva lydelsen i artikeln att det ska göras åtskillnad mellan två omständigheter. Frysningen av tillgångar är visserligen tvingande, såsom föreskrivs i artikel 7.2 genom användningen av uttrycket ”skall frysas”, men först efter det att rådet har identifierat de enheter som fastställts vara enheter som ”ägs eller kontrolleras”. Detta fastställande gör det således möjligt för rådet att bedöma den individuella situationen för varje enhet som kan komma att beröras enligt artikel 7.2 d. Jag måste därför instämma i förstainstansrättens slutsats att led d ”innebär att rådet måste frysa tillgångarna hos en enhet ’som ägs eller kontrolleras’ av en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning i den mening som avses i artikel 7.2 a eller b i samma förordning” och att ”[r]ådet ska bedöma från fall till fall huruvida enheter ’ägs eller kontrolleras’ av berörda enheter”. ( 35 )

41.

De argument som klaganden har anfört i syfte att ifrågasätta tolkningen av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 är något oklara och förefaller huvudsakligen grunda sig på en ofullständig eller felaktig tolkning av den överklagade domen. Klaganden anser i synnerhet att förstainstansrätten har bekräftat att bestämmelsen är tvingande, genom att i punkt 63 slå fast att ”åtgärden för frysning av tillgångar [måste] tillämpas även på enheter som ägs eller kontrolleras”. Som jag nyss har visat utgör dock punkt 63 endast en etapp i förstainstansrättens resonemang, och den slutgiltiga tolkningen av denna artikel fastställs i nyssnämnda punkt 67, vari det slås fast att rådet ska göra en bedömning från fall till fall.

42.

Klaganden anser att det förhållandet att förstainstansrätten även nämnde relevanta kriterier som rådet kan beakta vid bedömningen av huruvida en enhet ”ägs eller kontrolleras” ( 36 ) innebär att den bedömde att det inte räckte att ett dotterbolag ägs eller kontrolleras av en enhet som anses stödja kärnvapenspridning för att det automatiskt ska föras upp i bilaga V. I det relevanta avsnittet i den överklagade domen hänvisas det till de kriterier som kan beaktas för att bedöma huruvida en enhet ”ägs eller kontrolleras”, vilket är ett betydligt vidare begrepp än enbart begreppet dotterbolag. Vidare står omnämnandet av dessa tillämpningskriterier hur som helst inte i strid med det inledande antagandet om att tillgångar obligatoriskt ska frysas, men endast för enheter beträffande vilka det har fastställts att de ”ägs eller kontrolleras”, med andra ord som uppfyller kriterierna för att artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 ska tillämpas. Dessa kriterier, vilka förstainstansrätten angav upplysningsvis och utöver vilka jag är frestad att lägga till den aktuella enhetens verksamhetsområde, ( 37 ) kan vägleda rådet då det ska fastställa huruvida enheten ”ägs eller kontrolleras” i den mening som avses i artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 och de är helt förenliga med idén att bedöma enskilda situationer från fall till fall.

43.

Att tillämpa åtgärden för frysning av tillgångar även på de enheter som avses i artikeln är således endast obligatoriskt om rådet anser att det är fråga om en enhet ”som ägs eller kontrolleras” i den mening som avses i denna bestämmelse. En sådan tolkning ligger för övrigt i linje med det utrymme för skönsmässig bedömning som rådet traditionellt sett tillerkänns på området. Enligt min mening beror klagandens förvirring på att den endast har gjort en bokstavstolkning av denna artikel. Klaganden stöder sig på rådets oenhetliga praxis för att visa att inte alla enheter som ägs av Bank Melli har förts upp på förteckningen och att detta således innebär att rådet inte är skyldigt att frysa tillgångarna för alla de enheter som uppfyller villkoren i artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007.

44.

En sådan argumentation kan inte godtas.

45.

Enligt lydelsen i denna artikel ska rådet frysa tillgångarna för enheter ”som ägs eller kontrolleras”, förutsatt att det har fastställts att de utgör sådana enheter. Rådets skyldighet att tillämpa åtgärderna för frysning även på de enheter ”som ägs eller kontrolleras” är i sig knuten till institutionens förmåga att identifiera dessa. Vid förhandlingen erinrade för övrigt rådet om att restriktiva åtgärder sedan år 2010 även har tillämpats på uppemot femton nya enheter ”som ägs eller kontrolleras” av Bank Melli. ( 38 )

46.

Som jag har visat ovan kan inte kriteriet om ägande eller kontroll tolkas som ett strikt formellt kriterium. Hänvisningen, i artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007, till tanken på ett fastställande är enligt min mening än mer relevant då det i förevarande fall är fråga om vad som traditionellt sett framställs som ett system med ”intelligenta sanktioner”, vilket i princip endast ska gälla de personer och enheter som absolut motiverar det. Med andra ord ska en obligatorisk frysning av tillgångarna endast ske hos de enheter som rådet har fastställt ”ägs eller kontrolleras” i den mening som avses i artikel 7.2 d i förordningen. I enlighet med vad jag har föreslagit i samband med bedömningen av den tredje grunden, ska det förhållandet att en enhet ”ägs eller kontrolleras” tolkas mot bakgrund av det mål som eftersträvas genom förordning nr 423/2007. Det ägande och den kontroll som det hänvisas till i nämnda artikel ska således betraktas fristående från de två begreppens vanliga eller allmänna betydelse. Det kan anses att enheter ”ägs eller kontrolleras” i den mening som avses i förordning nr 423/2007 när de till sin natur är avsedda att stödja den iranska statens kärnvapenspridning på grund av att de är helägda (till 100 procent) dotterbolag till ett moderbolag, men de kan anses inte vara det om moderbolagets andel i kapitalet, även om det utgör en majoritetsandel, antyder att inflytandet över dotterbolaget är betydligt mindre till sin omfattning. Det är således genom att följa ett sådant resonemang som man kan förstå och godta förstainstansrättens slutsats att ”rådet har rätt att inte tillämpa artikel 7.2 d i [förordning nr 423/2007] på enheter som enligt dess mening inte uppfyller kriterierna för att tillämpa denna bestämmelse, även om de är dotterbolag till enheter om vilka det har fastställts att de deltar i kärnvapenspridning”. ( 39 )

47.

Förstainstansrättens tolkning, enligt vilken rådet är skyldigt att frysa tillgångarna för de enheter som rådet har fastställt ägs eller kontrolleras i den mening som avses i artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007, är inte motstridig på det sätt som klaganden har hävdat. Förstainstansrättens bedömning i det avseendet innebär inte någon felaktig rättstillämpning. Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första del.

48.

Klaganden har ifrågasatt förstainstansrättens konstaterande att resolution 1803 (2008) saknade relevans. I nämnda resolution nöjde sig säkerhetsrådet med att kräva att staterna skulle vara vaksamma mot Bank Melli och dess dotterbolag och filialer. ( 40 ) Beslutet att frysa Bank Mellis och dess dotterbolags tillgångar antogs således med stöd av en bestämmelse som inte står i proportion till vad säkerhetsrådet kräver.

49.

Vad beträffar det normativa sammanhang i vilket det omtvistade beslutet antogs, hänvisar jag till punkt 106 och följande punkter i det förslag till avgörande som föredras i dag i mål C-548/09 P, Bank Melli Iran mot rådet. Jag ska begränsa mig till att erinra om två omständigheter. För det första har den behörighet som rådet har tillerkänts på grundval av artikel 7.2 sin grund i gemensam ståndpunkt 2007/140, varigenom resolution 1737 (2006) genomfördes i unionens rättsordning. Detta genomförande vilar dock enbart på unionens avsikt att anpassa sina åtgärder, i syfte att bidra till att Förenta nationernas mål uppnås och för att inte hindra fullgörandet av medlemsstaternas internationella förpliktelser, men inte på att det föreligger någon positiv och direkt skyldighet för unionen att genomföra säkerhetsrådets resolutioner, eftersom unionen inte är part till Förenta nationernas stadga. Det framgår för övrigt klart av den gemensamma ståndpunkten att unionen önskade gå längre än resolutionens bestämmelser, genom att föreskriva en självständig behörighet för rådet i fråga om identifiering och uppförande på förteckningen. ( 41 ) För det andra ska det följaktligen göras en klar åtskillnad mellan artikel 7.1 i förordning nr 423/2007, vilken tillåter att rådet fryser tillgångarna för de personer, enheter och organ som har identifierats av säkerhetsrådet, och artikel 7.2 i förordningen, vari det stadgas en självständig behörighet för rådet att besluta att frysa tillgångarna för de personer, enheter och organ som rådet självt har identifierat som att de deltar i, är direkt knutna till eller stöder kärnvapenspridningen i Iran och för de enheter som dessa äger eller kontrollerar. Det är följaktligen riktigt att hävda, såsom förstainstansrätten gjorde i punkt 99 i den överklagade domen, att frågan huruvida det är proportionerligt att rådet för upp enheter på förteckningen med stöd av artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 inte ska bedömas mot bakgrund av resolution 1803 (2008), vilken denna artikel aldrig har syftat till att genomföra, utan tvärtom mot bakgrund av det mål som eftersträvas genom förordning nr 423/2007, vilket jag kommer att visa nedan.

50.

Vad beträffar påståendet att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid bedömningen av huruvida artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 är proportionerlig, ska det påpekas att enligt den fasta rättspraxis som förstainstansrätten erinrade om i punkt 100 i den överklagade domen innebär proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten, att institutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande, och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. ( 42 )

51.

Helt i linje med denna rättspraxis noterar jag att klaganden inte har bestritt att det eftersträvade målet, nämligen att bekämpa kärnvapenspridningen i Iran för att upprätthålla internationell fred och säkerhet, är legitimt. ( 43 ) Klaganden har däremot bestritt bedömningen att frysningen av dess tillgångar utgör en nödvändig och ändamålsenlig åtgärd för att uppnå detta mål, då den har åberopat alternativa åtgärder och åtgärder för övervakning. Klaganden anser bland annat att åtgärderna för samarbete med FSA, förslaget om förhandsgodkännande av transaktioner eller införandet av en politik som innebär totalförbud mot transaktioner med Iran felaktigt inte godtogs av förstainstansrätten. Klaganden har dock underlåtit att ange att det inte var åtgärdernas effektivitet som i första hand underkändes, utan möjligheten att åberopa dessa. Det framgår nämligen av punkt 109 i den överklagade domen att dessa åtgärder åberopades först vid förhandlingen, utan att klaganden kunde ange några skäl för att detta inte gjorts tidigare. Eftersom klaganden inom ramen för överklagandet inte har bestritt konstaterandet att åtgärderna åberopades för sent, anser jag att domstolen inte behöver ta ställning till bedömningen, vilken helt förefaller ha gjorts i andra hand, som förstainstansrätten trots allt gjorde rörande åtgärdernas genomförbarhet eller effektivitet. I det avseendet vill jag trots allt påpeka att det inte är att ålägga klaganden en orimlig bevisbörda att kräva, såsom förstainstansrätten gjorde, att klaganden ska visa att de alternativa åtgärder som den själv har föreslagit går att genomföra, utan detta hör tvärtom till vanlig bevisföring och till prövningen av huruvida de argument som anförts av varje part i en tvist är välgrundade. Klaganden kan därför inte heller hävda att det ankom på rådet att bevisa att de alternativa och hypotetiska åtgärder som klaganden åberopade, särskilt systemet med förhandsgodkännande och övervakning genom en oberoende förvaltare, inte är genomförbara. Förstainstansrätten tog vidare själv ställning till huruvida förslaget om ett totalförbud mot att genomföra transaktioner med Iran var ineffektivt. ( 44 )

52.

I övrigt ska det konstateras att förstainstansrätten gjorde en korrekt bedömning av huruvida en åtgärd för frysning av tillgångar som vidtas gentemot en enhet ”som ägs eller kontrolleras” av en enhet som deltar i eller stöder kärnvapenspridning var nödvändig och ändamålsenlig. Artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 avser nämligen specifikt en kategori av personer, enheter eller organ som på grund av att de ägs eller kontrolleras av en enhet som avses i artikel 7.2 a eller b har en särskilt nära anknytning till sistnämnda enhet. Förstainstansrättens konstaterande, att det föreligger ”en icke försumbar risk att [den enhet beträffande vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning] utövar påtryckningar på de enheter som den äger eller kontrollerar”, tycks helt fånga syftet med artikel 7.2 d. Det är denna risk för att hela systemets effektivitet undergrävs, genom att systemet kringgås, som motiverar betoningen på förebyggande åtgärder, och de åtgärder som förstainstansrätten kunde beteckna som åtgärder som vidtas i efterhand, även om de med nödvändighet är mindre ingripande, ger följaktligen inte tillräckliga garantier för att anses vara lika effektiva. Det är således denna risk som motiverar särbehandlingen av de enheter som avses i artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007. De åtgärder för frysning av tillgångar som vidtogs gentemot dessa enheter förefaller således inte vara uppenbart olämpliga. ( 45 )

53.

När det gäller frågan huruvida åtgärden är orimlig, är det visserligen korrekt att hävda att åtgärden för frysning vidtogs gentemot klaganden på grund av att den, enligt rådet, helt ägs av en enhet som stöder kärnvapenspridning och att denna åtgärd har betydande följder för klaganden. ( 46 ) Domstolen har dock medgett, vilket förstainstansrätten erinrade om i punkt 111 i den överklagade domen, att ”vikten av de mål som eftersträvas med en sådan gemenskapsrättsakt som [en förordning om restriktiva åtgärder] är av sådant slag att det berättigar att vissa aktörer, inbegripet sådana aktörer som inte på något sätt är ansvariga för den situation som ledde till att de aktuella åtgärderna vidtogs, men vars äganderätt påverkas, drabbas av negativa följder, även betydande sådana”. ( 47 ) Med hänsyn till det grundläggande och legitima mål som nämnts ovan och behovet av att för det syftet bevara effektiviteten i de restriktiva åtgärder som beslutats med stöd av artikel 7.2 a och b i förordning nr 423/2007, ska det anses att bedömningen av huruvida effekterna av frysningen av klagandens tillgångar var orimliga gjordes genom en korrekt tillämpning av de principer som domstolen har slagit fast på området. Förstainstansrätten gjorde en riktig bedömning när den drog slutsatsen att artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007, vilken gjorde det möjligt att tillämpa åtgärderna för frysning av tillgångar även på de enheter som ägs eller kontrolleras av Bank Melli, inte strider mot proportionalitetsprincipen.

54.

Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grundens andra del och den andra grunden.

55.

Med åberopande av både artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 ( 48 ) och rättspraxis på området, har klaganden klandrat förstainstansrätten för att den ansåg att rådet hade uppfyllt sin skyldighet att motivera det omtvistade beslutet, trots att endast artikel 7.2 i förordningen nämns i beslutet, utan att det preciseras med stöd av vilken del av artikeln som klaganden infördes i bilagan. Vidare innehåller bilagan enbart de specifika och individuella skäl som avser Bank Melli, men inte Melli Bank. Rådet angav inte heller i det omtvistade beslutet av vilka skäl det ansåg att det förelåg en icke försumbar risk att Melli Bank skulle kringgå de åtgärder som beslutats gentemot dess moderbolag. Förstainstansrätten hävdade felaktigt, eftersom det var förhastat, att rådet underförstått ansåg att klaganden var en enhet som ägs i den mening som avses i artikel 7.2 d och att det således var på den grunden som klaganden hade förts upp på förteckningen över de enheter vars tillgångar ska frysas. Eftersom inte Bank Mellis samtliga dotterbolag fördes upp på denna förteckning, var det befogat av klaganden att betvivla att det enbart var dess ställning som dotterbolag som motiverade att den fördes upp på förteckningen. Förstainstansrätten kan inte heller hävda att rådet grundade sig på en presumtion som kan motbevisas utan att detta strider mot bestämmelsen i förordningen om att ange de specifika och individuella skälen till uppförandet. Det förhållandet att det inom ramen för talan om ogiltigförklaring huvudsakligen åberopades grunder som avsåg att Bank Melli inte hade någon kontroll över klaganden saknar betydelse för bedömningen av rådets skyldighet att motivera det omtvistade beslutet. Slutligen har klaganden angett i överklagandet att den hade en skriftväxling med rådet och att den begärde att rådet skulle lämna ut dess akt. Denna begäran avslogs och klaganden anser att det utgör bevis för att det aldrig har funnits någon detaljerad motivering till beslutet att föra upp klaganden på förteckningen. I motsats till vad förstainstansrätten fann, har rådets skyldighet att motivera beslutet om uppförande på förteckningen och att ange de individuella och specifika skälen för detta inte iakttagits.

56.

Rådet och de övriga parterna i målet har yrkat att överklagandet ska ogillas såvitt avser denna grund, eftersom artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 och punkt 4 i tabell B, vari det hänvisas till Bank Mellis dotterbolag och filialer, omnämns i det omtvistade beslutet. Eftersom klaganden är ett helägt dotterbolag till Bank Melli, kunde den inte vara ovetande om att den fördes upp på förteckningen i egenskap av en enhet som ägs eller kontrolleras av Bank Melli. Rådet är inte skyldigt att i det omtvistade beslutet ange samtliga omständigheter som motiverade dess beslut. Vidare förstod klaganden dessa skäl, eftersom den kunde väcka talan om ogiltigförklaring vid förstainstansrätten, och inom ramen för denna talan gjorde klaganden gällande en ståndpunkt som i huvudsak bestod i att bestrida sin rättsliga och operationella anknytning till Bank Melli. Följaktligen är motiveringen tillräcklig och förstainstansrätten gjorde en juridiskt sett helt oklanderlig bedömning genom att tillämpa de grundläggande principer som följer av gemenskapens rättspraxis på området.

57.

Kommissionen är den enda part i målet som alltsedan den första skriftväxlingen mellan parterna har ansett att klaganden även avsåg att påtala att den inte mottog någon individuell delgivning av det omtvistade beslutet från rådet. Kommissionen anser i första hand att det är fråga om en ny grund och att domstolen ska avvisa grunden. I andra hand har kommissionen bestritt att det föreligger en skyldighet för rådet att individuellt delge klaganden beslutet. I samband med repliken har klaganden hävdat att frågan om delgivning utgör en aspekt av det resonemang som den anförde i anknytning till motiveringen av beslutet och ska därför, såsom förstainstansrätten gjorde i domen i målet Bank Melli Iran mot rådet, ( 49 ) prövas av domstolen, vilken bör dra slutsatsen att delgivningsskyldigheten har åsidosatts i förevarande mål. Rådet och Republiken Frankrike har i sin duplik bestritt sistnämnda påstående.

58.

Klaganden har ifrågasatt förstainstansrättens bedömning av den motivering som rådet gav till stöd för det omtvistade beslutet och hävdat att den inte innehåller de skäl som föranledde institutionen att anta den aktuella rättsakten.

59.

Som förstainstansrätten erinrade om ( 50 ) är motiveringsskyldigheten ett krav som uppställs i primärrätten ( 51 ) och som upprepas i artikel 15.3 i förordning nr 423/2007. ( 52 ) För att bedöma huruvida skyldigheten att motivera ett beslut som antagits av en unionsinstitution har iakttagits, ska det kontrolleras att motiveringen har möjliggjort för den enhet som berörs att få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och gett den behöriga domstolen möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på området. ( 53 ) Jag konstaterar att dessa grundläggande principer upprepades av förstainstansrätten i punkterna 143 och 145 i den överklagade domen.

60.

Förstainstansrätten erinrade även om att motiveringsskyldigheten utgör en grundläggande unionsrättslig princip från vilken undantag endast får göras på grund av tvingande hänsyn ( 54 ) och att rådet är skyldigt att underrätta den berörda enheten om de ”specifika och konkreta” skälen när det antar ett beslut om frysning av tillgångar. ( 55 ) Genom att även notera det särskilda sammanhang i vilket det omtvistade beslutet antogs, tillämpade förstainstansrätten analogt det resonemang som domstolen har fört i fråga om restriktiva åtgärder som vidtagits i syfte att bekämpa terrorism, genom att påpeka att motiveringsskyldigheten var extra viktig eftersom de enheter som för första gången blir föremål för en åtgärd för frysning av tillgångar inte har rätt att bli hörda innan beslutet antas. ( 56 ) Det framgår även av denna rättspraxis att rådet uppfyller sin motiveringsskyldighet om det underrättar den berörda enheten om de skäl som föranlett det att anta ett beslut om frysning av tillgångar mot enheten samtidigt med att åtgärden vidtas eller så snart som möjligt. ( 57 )

61.

För att bemöta det argument som Republiken Frankrike har återgett vid domstolen, enligt vilket det inte krävs att de enheter som ägs eller kontrolleras anges i förteckningen över de personer, enheter och organ vars tillgångar ska frysas, vill jag erinra om att det tvärtom klart framgår av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 att ”[b]ilaga V skall omfatta fysiska och juridiska personer, enheter och organ ... om vilka det ... har fastställts att dessa ... ägs eller kontrolleras”. Med andra ord föreskrivs det faktiskt i förordningen att de enheter som avses i artikel 7.2 d formellt ska föras upp i nämnda bilaga. Förstainstansrättens bedömning i det avseendet ( 58 ) är således riktig.

62.

Vidare var det med tillämpning av ovannämnda principer som förstainstansrätten kom fram till slutsatsen att motiveringen av det omtvistade beslutet är tillräcklig, även om den är ”synnerligen kortfattad”. ( 59 ) Frågan huruvida motiveringen i det omtvistade beslutet hade gett klaganden möjlighet att förstå skälen till att dess tillgångar hade frysts var vägledande för förstainstansrättens bedömning. I det avseendet finns det ett antal omständigheter som stöder förstainstansrättens utförliga analys.

63.

Det är riktigt att rådet i det omtvistade beslutet avfattade ett enda stycke som innehåller de skäl som föranledde det att föra upp Bank Melli och dess dotterbolag och filialer på förteckningen och att de skäl som anges i kolumnen ”Skäl” i första hand avser Bank Melli, och inte klaganden. Om motiveringsskyldigheten, såsom jag tror, ska bedömas med beaktande av huruvida den berörda personen har förstått skälen till att den förts upp på förteckningen och har kunnat bedöma huruvida – och i förekommande fall bestrida att – dessa är välgrundade, ska det således konstateras att artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 omnämns i beslutets lydelse. Under rubriken ”Namn” i punkt 4 i tabell B i bilagan till det omtvistade beslutet finns vidare följande uppgift: ”Bank Melli, Melli Bank Iran and all branches and subsidiaries” [”Bank Melli, Melli Bank Iran och alla dess filialer och dotterbolag”]. ( 60 ) Klagandens argument att den var tvungen att ”gissa sig till” vilket led i artikel 7.2 som beslutet att frysa dess tillgångar grundade sig på kan inte godtas, eftersom klaganden knappast kunde vara ovetande om att den är ett helägt dotterbolag till Bank Melli. Eftersom det i artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 anges att tillgångarna ska frysas för de enheter som fastställts vara enheter ”som ägs eller kontrolleras”, utgör enligt min mening omnämnandet av dotterbolag och filialer i punkt 4 i tabell B i bilagan, utöver det specifika omnämnandet av klaganden och dess adress, en tillräcklig upplysning om skälen till uppförandet på förteckningen. Denna slutsats påverkar dock inte möjligheten för klaganden att, efter antagandet av beslutet, begära kompletterande upplysningar av rådet om varför det ansåg att det förelåg en icke försumbar risk att klaganden skulle utsättas för påtryckningar från sitt moderbolag som skulle kunna förmå klaganden att kringgå de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot moderbolaget, i den mån rådet kan ge klaganden sådana upplysningar. Jag vill slutligen tillägga att det förhållandet att klagandebolaget är helägt av sitt moderbolag inte är oväsentligt vid den bedömning som domstolen ska göra avseende huruvida motiveringen är tillräcklig. Med andra ord, även om det förhållandet att motiveringen är kortfattad inte hindrar att den i förevarande fall anses vara tillräcklig, bör rådet antagligen göra lite större ansträngningar i de fall då ägandet eller kontrollen framgår mindre tydligt.

64.

I överklagandet har klaganden vidare nämnt en skriftväxling med rådet rörande utlämnande av klagandens akt. Denna uppgift saknar betydelse för prövningen av förevarande grund. Om denna invändning kan tas upp till sakprövning – vilket jag inte är övertygad om ( 61 ) – rör den under alla omständigheter inte frågan huruvida motiveringen i själva beslutet är tillräcklig, utan snarare den separata frågan om insyn i akten, vilken dock inte berördes vid förstainstansrätten.

65.

Under dessa omständigheter gjorde sig förstainstansrätten inte skyldig till felaktig rättstillämpning genom att anse att motiveringen av det omtvistade beslutet, hur kortfattad den än är med avseende på klaganden, icke desto mindre är lämplig med hänsyn till sammanhanget och tillräcklig för att klaganden ska kunna förstå och bedöma de skäl som föranledde rådet att anta beslutet med avseende på klaganden och för att ge förstainstansrätten möjlighet att utföra sin prövning.

66.

När det gäller frågan huruvida klaganden borde ha delgetts det omtvistade beslutet, måste jag medge att jag allvarligt betvivlar att det som klaganden i sin replik har presenterat som en vidareutveckling av förevarande grund kan tas upp till sakprövning. Inte någon av de grunder som åberopades vid förstainstansrätten syftade nämligen till att påtala att klaganden inte mottog någon individuell delgivning av det omtvistade beslutet från rådet. Till skillnad från i domen i målet Bank Melli Iran mot rådet, ( 62 ) vilken klaganden har åberopat, gjorde förstainstansrätten följaktligen inte någon bedömning av denna grund i den överklagade domen, just på grund av att den inte hade åberopats. Även om det antas att klaganden hade för avsikt att ta upp denna fråga i samband med överklagandet, riktar sig dess resonemang under alla omständigheter inte mot den överklagade domen.

67.

Det är således här uppenbart fråga om en ny grund, som klaganden åberopade i samband med repliken som en reaktion på kommissionens tolkning av punkt 116 i överklagandet. Av denna punkt trodde sig kommissionen kunna utläsa ett ifrågasättande av det sätt på vilket klaganden hade underrättats om beslutet och den behandlade detta utförligt i sin svarsskrivelse.

68.

Jag tolkar inte denna punkt på samma sätt. I originalversionen av punkt 116 anges det visserligen att förstainstansrättens praxis ”makes it clear that a person must be notified of the reasons for a decision against him at the time at which the decision is made”. ( 63 ) I övriga delar av överklagandet har dock klaganden under alla omständigheter aldrig formulerat något argument som syftar till att visa att en individuell delgivningsskyldighet ålåg rådet. Det vore uppenbart överdrivet att anse att enbart användningen av uttrycket ”notified” i den ursprungliga inlagan utgör formulering av en grund avseende skyldigheten att individuellt delge klaganden det omtvistade beslutet. Klaganden kunde hur som helst inte formulera en sådan grund, eftersom den, såsom påpekats ovan, inte åberopade denna grund i samband med förfarandet vid förstainstansrätten. Domstolen ska således inte låta sig förledas av de diskussioner som fördes mellan parterna i målet i samband med repliken och dupliken och därefter vid förhandlingen, när det gäller frågan huruvida de argument som har samband med delgivningen kan tas upp till sakprövning. Dessa argument utgör en ny grund, som avser att rådet åsidosatte delgivningsskyldigheten, och ska av det skälet avvisas, eftersom domstolen endast är behörig att pröva den rättsliga bedömningen av de grunder som har åberopats i den lägre instansen. ( 64 )

69.

I de delar överklagandet kan prövas på den fjärde grunden ska det således lämnas utan bifall.

70.

Enligt artikel 122 första stycket i rättegångsreglerna ska domstolen, när överklagandet lämnas utan bifall[*], besluta om rättegångskostnaderna. [*I artikel 122 i den svenska versionen av rättegångsreglerna föreskrivs i denna del ”när överklagandet avvisas”. Övers. anm.] Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 118 i dessa regler ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att klaganden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Klaganden ska enligt min mening anses ha tappat målet och ska därför ersätta de rättegångskostnader som är hänförliga till överklagandet. Republiken Frankrike, Förenade kungariket och kommissionen har deltagit i förfarandet vid domstolen på grundval av artikel 115 i rättegångsreglerna och ska därför bära sina rättegångskostnader enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna.

71.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen beslutar följande: