Conclusions
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 25 november 2003(1)
Mål C-160/02
Friedrich Skalka
mot
Sozialversicherungsanstalt der gewerblichen Wirtschaft
(begäran om förhandsavgörande från Oberster Gerichtshof (Österrike))
Social trygghet för migrerande arbetstagare – Österrikisk tilläggsersättning till otillräckliga ålderspensioner – Kvalificering av förmånen och fråga huruvida krav på hemvist är tillåtet enligt förordning (EEG) nr 1408/71 – Icke avgiftsfinansierad förmån
I – Inledning
1.
Med denna begäran om förhandsavgörande vill Oberster Gerichtshof få klarhet i hur en tilläggsersättning enligt den österrikiska
Bundesgesetz über die Sozialversicherung der in der gewerblichen Wirtschaft selbständig Erwerbstätigen (lagen om socialförsäkring
för egenföretagare verksamma inom handeln, GSVG)
(2)
av den 11 oktober 1978 skall kvalificeras enligt förordning (EEG) nr 1408/71.
(3)
Denna tilläggsersättning beviljas pensionärer, som har varit verksamma som egenföretagare, som komplement till deras pension
om denna understiger existensminimum.
2.
Om förmånen anses utgöra en särskild icke avgiftsfinansierad förmån kan Sozialversicherungsanstalt der gewerblichen Wirtschaft,
motparten i det nationella målet (nedan kallad Sozialversicherungsanstalt), uppställa som villkor för att erhålla förmånen
att den förmånsberättigade är bosatt inom landet. Om tilläggsersättning däremot anses utgöra en allmän förmån vid ålderdom,
måste Sozialversicherungsanstalt utbetala förmånen även till en mottagare som är bosatt i en annan medlemsstat.
II – Tillämpliga bestämmelser
A –
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
3.
Enligt artikel 4.1 c i förordning nr 1408/71 är denna förordning tillämplig på förmåner för social trygghet vid ålderdom.
4.
Artikel 4.2a i förordning nr 1408/71 har följande lydelse:
”Denna förordning gäller också särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner som utges enligt en annan lagstiftning eller andra
system än de som avses i punkt 1 …, när sådana förmåner har till syfte
- a)
- antingen att täcka de risker som omfattas av de försäkringsgrenar som anges i punkt 1 a–h, i stället för eller som tillägg
till andra förmåner, eller
- b)
- att uteslutande ge särskilt skydd för handikappade.”
5.
Vad beträffar särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner framgår följande av artikel 10a.1 i förordning nr 1408/71:
”Utan hinder av bestämmelserna i artikel 10 och avdelning III skall personer för vilka denna förordning gäller erhålla de
särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner som avses i artikel 4.2a, uteslutande inom den medlemsstats territorium
där de är bosatta i enlighet med lagstiftningen i den staten under förutsättning att förmånerna är förtecknade i bilaga [II a].
Förmånerna skall utges och bekostas av institutionen på bosättningsorten.”
6.
I bilaga IIa under punkten K a anges bland annat tilläggsersättningen enligt GSVG.
7.
Tredje och fjärde skälen i förordning (EEG) nr 1247/92
(4)
, genom vilken artiklarna 4.2a och 10a infördes i förordning nr 1408/71, har följande lydelse:
”Det är också nödvändigt att beakta domstolens rättspraxis som förklarar att vissa förmåner enligt nationell lagstiftning
samtidigt kan falla in under både social trygghet och socialt bistånd beroende på den persongrupp för vilken sådana lagar
gäller, målsättningen med förmånerna och de närmare förutsättningar som är knutna till dessa förmåner.
Domstolen har förklarat att den lagstiftning enligt vilken sådana förmåner utges i vissa delar har likheter med socialt bistånd
i det att ett behov utgör ett väsentligt kriterium för dess tillämpning och att villkoren för rätt till förmåner inte grundas
på sammanläggning av anställnings- eller avgiftsperioder, medan den i andra delar är nära social trygghet i det att beviljandet
av sådana förmåner inte är knutet till ett skönsmässigt avgörande och att det ger förmånstagarna en rättsligt definierad ställning.”
B –
De nationella bestämmelserna
8.
I 149.1 § GSVG anges förutsättningarna för att erhålla tilläggsersättningen enligt följande:
”Uppnår inte pensionen, tillsammans med den pensionsberättigades övriga nettoinkomst av övriga intäkter och de belopp som
skall beaktas enligt 51 §,5 –Beloppen enligt 151 § GSVG avser särskilda krav på underhåll samt den inkomst som uppbärs av en make/maka med vilken den
pensionsberättigade lever i hushållsgemenskap. ett gällande riktvärde (150 §), har den pensionsberättigade i enlighet med bestämmelserna i detta avsnitt rätt till en tilläggsersättning
till pensionen, under förutsättning att han är stadigvarande bosatt inom landet.”
9.
Riktvärdet motsvarar den minsta inkomst som är nödvändig för att uppnå en skälig levnadsstandard. Riktvärdets storlek beror
enligt 150 § GSVG bland annat på förmånstagarens livssituation, särskilt antalet personer som ingår i hushållet, och anpassas
till utvecklingen av konsumentpriserna. Tilläggsersättningen beräknas och beviljas i förekommande fall ex officio när en pensionsansökan
behandlas.
10.
Den tilläggsersättning som utges av Sozialversicherungsanstalt skall enligt 156.1 § GSVG betalas av den delstat i vilken det
organ som skulle vara behörigt att handlägga frågor rörande socialt bistånd beträffande mottagaren av tilläggsersättningen
är belägen. I praktiken är det emellertid förbundsstaten som står för de utgifter som uppstår då tilläggsersättning beviljas.
III – Bakgrund och tolkningsfrågorna
11.
Klaganden i det nationella målet, Friedrich Skalka (nedan kallad klaganden), är österrikisk medborgare. Sedan den 1 maj 1990
uppbär han en pension på grund av arbetsoförmåga från Sozialversicherungsanstalt. Han har sedan han fyllde sextio år beviljats
denna förmån i form av förtida ålderspension efter en långvarig försäkringsperiod.
12.
Klaganden är sedan slutet av år 1999 bosatt på Teneriffa (Spanien).
13.
Den 16 december 1999 ansökte han vid Sozialversicherungsanstalt om att beviljas tilläggsersättning enligt GSVG. Sozialversicherungsanstalt
avslog ansökan den 12 oktober 2000 med motiveringen att klaganden var stadigvarande bosatt utomlands och att den aktuella
förmånen inte kunde exporteras.
14.
Klaganden överklagade avslagsbeslutet. Både den domstol som dömde i första instans och överrätten ansåg att tilläggsersättningen
utgör en icke avgiftsfinansierad förmån i den mening som avses i artikel 10a i förordning nr 1408/71, som inte kan beviljas
en person som är stadigvarande bosatt i en annan medlemsstat än Österrike. Med hänvisning till domstolens dom i målet Jauch
(6)
fann överrätten att det inte var nödvändigt att ställa en tolkningsfråga till domstolen.
15.
Klaganden överklagade genom revision överrättens dom. Oberster Gerichtshof, som handlägger revisionstalan, har ställt följande
tolkningsfråga till domstolen:
”Skall artikel 10a i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet
när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade lydelse
enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996, jämförd med bilaga IIa, tolkas på så sätt att tilläggsersättningen
enligt Bundesgesetz über die Sozialversicherung der in der gewerblichen Wirtschaft selbständig Erwerbstätigen av den 11 oktober
1978 omfattas av tillämpningsområdet för denna förordning och således utgör en särskild icke avgiftsfinansierad förmån i den
mening som avses i artikel 4.2a i förordningen, så att enbart det koordineringssystem som införts genom artikel 10a i förordningen
skall tillämpas på en person som, såsom klaganden, efter den 1 juni 1992 uppfyller villkoren för att beviljas denna förmån?”
IV – Parternas argument
16.
Vid förfarandet inför domstolen har Sozialversicherungsanstalt, den österrikiska, den tyska, den brittiska, den finska och
den nederländska regeringen samt kommissionen yttrat sig.
17.
Samtliga parter anser att en sådan förmån som tilläggsersättningen enligt GSVG utgör en särskild icke avgiftsfinansierad förmån
i den mening som avses i artiklarna 4.2a och 10a i förordning nr 1408/71. Kommissionen har emellertid påpekat att artikel
10a i förordning nr 1408/71 utgör ett undantag från den allmänna bestämmelsen i artikel 10, enligt vilken förmåner för social
trygghet i princip skall beviljas oberoende av om förmånstagaren är bosatt inom landet. Den finska och den brittiska regeringen
har anfört att domstolen redan har fastställt att det i artikel 10a införda kravet på bosättning är förenligt med artiklarna
39 och 42 EG.
(7)
A –
Klargöranden beträffande den nationella bestämmelsen
18.
Den österrikiska regeringen har inledningsvis redogjort för bakgrunden till bestämmelsen i GSVG. Pensionens storlek beror
i Österrike i princip på försäkringsperiodernas längd och storleken av de under en bestämd observationstid genomsnittligt
inbetalade avgifterna. Detta kan i vissa fall leda till att den pension som i enlighet härmed kan göras gällande understiger
existensminimum. För att bespara pensionärer med en sådan ringa pensionsfordran att behöva hänvända sig till socialkontoret,
vilket ännu uppfattas stigmatiserande, infördes tilläggsersättningen som beräknas ex officio i samband med att en ansökan
om pension behandlas.
B –
Betydelsen av bilaga IIa till förordning nr 1408/71
19.
Nästan alla parter har hänvisat till domstolens uttalande i domen i målet Jauch, enligt vilken det förhållandet att en förmån
fanns uppräknad i bilaga IIa till förordning nr 1408/71 inte var ensamt avgörande för att förmånen skulle kunna klassificeras
endast som en särskild icke avgiftsfinansierad förmån.
(8)
Den brittiska regeringen har tillagt att domstolen, för det fall den inte skulle anse att den omtvistade tilläggsersättningen
utgör en särskild icke avgiftsfinansierad förmån, bör förordna att bilaga IIa är ogiltig i denna del, dock inte i dess helhet.
(9)
C –
Särskild förmån
20.
I samband med tolkningen av begreppet särskild förmån i artikel 4.2a och artikel 10a i förordning nr 1408/71 har den nederländska,
den brittiska och – i ett något annorlunda sammanhang – även den österrikiska regeringen analyserat domstolens äldre rättspraxis
vad beträffar så kallade blandade förmåner.
(10)
Enligt domstolens mening uppvisar dessa förmåner såväl drag hänförliga till en förmån för social trygghet som drag hänförliga
till statligt stöd och socialt bistånd. Som en reaktion på denna praxis har lagstiftaren genom artiklarna 4.2a och 10a infört
en särskild reglering för sådana blandade förmåner i förordning nr 1408/71.
(11)
21.
Samtliga parter anser att den aktuella förmånen utgör en särskild förmån, till skillnad från den vårdpenning som domstolen
hade att bedöma i målet Jauch.
(12)
Eftersom tilläggsersättningen utges som ett komplement till ålderspensionen är den å ena sidan hänförlig till en förmån för
social trygghet. Å andra sidan är beviljandet av förmånen beroende av mottagarens behov, och på det sättet ligger den nära
socialt bistånd. Den brittiska regeringen anser i detta sammanhang att det är viktigt att ett behov i denna mening inte fastställs
endast på grundval av ekonomiska förhållanden, utan att hänsyn tas även till andra omständigheter, till exempel invaliditetsgraden.
(13)
22.
Den finska, den österrikiska, den nederländska och den brittiska regeringen samt kommissionen har dessutom anfört att bestämmelsen
om tilläggsersättning utgår från de särskilda levnadsförhållandena på bosättningsorten,
(14)
nämligen från det existensminimum som anses nödvändigt i Österrike.
D –
Huruvida förmånen är icke avgiftsfinansierad
23.
Parterna anser samstämmigt att tilläggsersättningen är icke avgiftsfinansierad, eftersom finansieringen endast utgår från
staten och inte genom avgifter som inbetalas av de försäkrade.
24.
Att finansieringen är avgörande för huruvida en förmån är icke avgiftsfinansierad framgår enligt den österrikiska och den
tyska regeringen också av resolutionen från Administrativa kommissionen av den 29 juni 2000 ”om kriterier för införande av
förmåner som ’särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner’ i bilaga II, del III, eller i bilaga IIa till förordning (EEG)
nr 1408/71”
(15)
.
25.
Den tyska och den finska regeringen har påpekat att förhållandet att utbetalningen av tillägget organisatoriskt är kopplat
till Sozialversicherungsanstalt inte skall beaktas.
26.
Den tyska, den nederländska och den österrikiska regeringen har slutligen tillbakavisat argumentet att tilläggsersättningen
trots allt (indirekt) är beroende av socialförsäkringsavgifter, eftersom den endast beviljas om det finns en rätt till pension.
För särskilda förmåner är det just karakteristiskt att de beviljas som komplement till en social förmån. Detta följer även
av den klara ordalydelsen av artikel 10a.3 i förordning nr 1408/71 och av domstolens äldre rättspraxis avseende ”blandade
förmåner”.
(16)
Huruvida förmånen är (icke) avgiftsfinansierad måste bedömas för huvudförmånen och tilläggsförmånen var för sig.
27.
Den tyska regeringen har härtill tillagt att den avgiftsfinansierade förmånen skall kunna exporteras, eftersom den som är
berättigad till förmånen genom sina avgifter har förvärvat en fordran. Detta gäller inte för den kompletterande särskilda
förmånen, eftersom den inte beviljas på grundval av inbetalda avgifter.
E –
Övriga överväganden
28.
Den österrikiska regeringen hänvisar till principen att medlemsstaterna är behöriga att fritt utforma sitt system för social
trygghet. Medlemsstaternas handlingsutrymme begränsas när förmåner som har samma ändamål endast på grund av sin eventuellt
olika utformning allt efter medlemsstat – som tilläggsförmån eller som självständig förmån för socialt bistånd – blir exporterbara
respektive icke exporterbara.
V – Rättslig bedömning
29.
Det skall undersökas huruvida en sådan förmån som den tilläggsersättning som är föremål för tvisten vid den nationella domstolen
utgör en särskild icke avgiftsfinansierad förmån i den mening som avses i artikel 4.2a i förordning nr 1408/71. För det fall
den utgör en särskild icke avgiftsfinansierad förmån kan kravet på den enligt artikel 10a.1 i förordningen begränsas till
hemvistmedlemsstaten och den behöver inte beviljas klaganden vid den nationella domstolen, som har hemvist i en annan medlemsstat.
30.
Detta i artikel 10a.1 i förordningen reglerade undantag från principen om exporterbarhet är förenligt med fördragets bestämmelser
om fri rörlighet.
(17)
Eftersom det rör sig om en undantagsregel skall artikel 10a.1 i förordning nr 1408/71 emellertid tolkas restriktivt.
(18)
31.
Tilläggsersättningen uppräknas uttryckligen i bilaga IIa till förordning nr 1408/71, i punkt K a, som en särskild icke avgiftsfinansierad
förmån. Som domstolen emellertid har fastställt i domen i målet Jauch är det inte tillräckligt för att klassificeras som en
särskild icke avgiftsfinansierad förmån att den ifrågavarande förmånen finns upptagen i bilaga IIa till förordningen; det
krävs dessutom att de materiella kriterierna är uppfyllda.
(19)
Förmånen måste alltså rent faktiskt ha karaktären av en särskild förmån och inte finansieras genom avgifter.
32.
Därmed kan kriteriet icke avgiftsfinansierad inte vara ensamt avgörande, eftersom förordning nr 1408/71 enligt dess artikel
4.2 gäller alla allmänna och särskilda system för social trygghet, oavsett om de bygger på avgiftsplikt
eller inte .
(20)
A –
Huruvida avgiften är icke avgiftsfinansierad
33.
En förmån är icke avgiftsfinansierad när den inte finansieras genom avgifter som betalas av de försäkrade till socialförsäkringssystemet.
Att finansieringssättet är det avgörande kriteriet i detta sammanhang följer av domstolens uttalanden i domen i målet Jauch
(21)
och detta understryks även i den av parterna åberopade resolutionen från Administrativa kommissionen.
(22)
I förevarande fall utbetalas tilläggsersättningen visserligen av Sozialversicherungsanstalt. De medel som används för detta
ändamål härrör emellertid uteslutande från förbundsstatens budget, vilket framgår såväl av beslutet om hänskjutande som av
den österrikiska regeringens yttrande.
34.
Den nationella domstolen har angett att den är osäker på denna tolkning av begreppet icke avgiftsfinansierad. Med stöd av
generaladvokaten Albers förslag till avgörande i målet Jauch
(23)
har även uppfattningen uttryckts att tilläggsersättningen i vart fall indirekt är beroende av att avgifter betalas, eftersom
den endast beviljas i samband med en avgiftsfinansierad pension.
35.
Härvid kan för det första fastställas att domstolen inte tagit fasta på denna uppfattning i domen i målet Jauch. För det andra
ligger denna tolkning mindre nära till hands när man utöver den tyska lydelsen av förordningen, i vilken det endast anges
att förmånen inte är finansierad genom avgifter, även ser på andra språkversioner, av vilka det tydligare framgår att den
särskilda förmånen inte i sig får vara finansierad genom avgifter. Således lyder det motsvarande begreppet till exempel i
den engelska lydelsen ”special non-contributory benefits” och i den franska lydelsen ”prestations spéciales à caractère non
contributif”.
36.
Dessutom hänför sig begreppet ”särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner” enligt definitionen i artikel 4.2a a i förordning
nr 1408/71 just till en förmån som utges
som komplement eller tillägg till en förmån för social trygghet. Skulle man alltid anse att en tilläggsersättning var avgiftsfinansierad redan av den anledningen
att den beviljas som komplement till en huvudförmån som å sin sida är avgiftsfinansierad, skulle de särskilda bestämmelserna
för särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner i dessa fall bli innehållslösa. Även om man beaktar att artikel 10a.1 i förordning
nr 1408/71 skall tolkas restriktivt, kan det inte komma i fråga att tolka begreppet icke avgiftsfinansierad på så sätt att
tillämpningsområdet – i vart fall vad gäller tilläggsförmåner – i stort sett reduceras till intet.
B –
Särskild förmån
37.
Begreppet ”särskild förmån” definieras inte ingående i förordningen. Det följer emellertid av artikel 4.2a i förordningen
att särskilda förmåner avgränsas negativt åt två håll. För det första kan det inte röra sig om sådana förmåner för social
trygghet som omfattas av artikel 4.1, utan – i de fall som anges i artikel 4.2a a – endast förmåner som beviljas i stället
för eller som komplement eller tillägg till de förmåner som hör till de angivna försäkringsgrenarna. För det andra kan det
enligt artikel 4.4 inte röra sig om en ren förmån för socialt bistånd.
38.
Särskilda förmåner karakteriseras således genom sitt samband med förmåner för social trygghet, vilket skiljer dem från socialt
bistånd. Å andra sidan har de emellertid även en viss likhet med socialt bistånd. Sådana inslag av socialt bistånd kan i synnerhet
bestå i att skälet till att bevilja förmånen och dess belopp inte beror på bestämda anställnings- eller avgiftsperioder utan
på mottagarens behov.
39.
Av skälen till förordning (EEG) nr 1247/92
(24)
framgår att lagstiftaren genom att införa artiklarna 4.2a och 10a ville åstadkomma en särreglering för lagregler som avser
förmåner vilka enligt rättspraxis har inslag av såväl förmåner för social trygghet som socialt bistånd.
40.
Domstolen hade innan dessa bestämmelser utfärdades befattat sig med sådana förmåner i ett flertal domar.
(25)
Särskilda likheter med tilläggsersättningen i GSVG uppvisar den i målet Giletti
(26)
ifrågasatta franska tilläggsersättningen till ålderdoms-, invaliditets- och efterlevandepensioner som inte nådde upp till
existensminimum. Enligt domstolens mening hade de aktuella franska bestämmelserna en dubbel funktion ”som å ena sidan består
i att tillförsäkra behövande personer existensminimum och å andra sidan att bevilja de förmånstagare som har otillräckliga
förmåner för social trygghet en kompletterande intäkt”.
(27)
41.
Domstolen uttalade vidare: ”I den mån en sådan lagstiftning medför rätt till tilläggsförmåner, varvid den sociala trygghetspensionens
belopp höjs utan att det görs en sådan bedömning av individuella behov och förhållanden som är karakteristisk för socialt
bistånd, omfattas förmånen av systemet för social trygghet enligt förordning nr 1408/71. Det förhållandet att en sådan lagstiftning
även omfattar förmåner som kan klassificeras som socialt bistånd kan med avseende på gemenskapsrätten inte ändra den egentliga
karaktären av en förmån, som enligt lag är direkt knuten som ett tillägg till en invaliditets-, ålders- eller efterlevandepension,
som en förmån för social trygghet.”
42.
I domen i målet Newton fann domstolen att ett mobilitetstillägg för rörelsehindrade skulle klassificeras som en förmån för
social trygghet, i den mån den beviljades personer som på grund av tidigare förvärvsverksamhet tillhörde det statliga systemet
för social trygghet. Domstolen uteslöt inte att samma förmån för andra förmånstagargrupper kunde klassificeras på annat sätt.
(28)
43.
Domstolen ansåg att alla dessa blandade förmåner skulle omfattas av bestämmelserna om förmåner för social trygghet, vilket
innebar att de kunde exporteras.
44.
Domstolen tolkade emellertid i domen i målet Lenoir
(29)
begreppet familjeförmåner restriktivt. Därmed var det redan enligt det rättsläge som gällde tidigare omöjligt att exportera
förmåner som var avsedda att täcka kostnader som var nära knutna till den sociala miljön och därmed även till den berördes
bostadsort. Denna argumentation anfördes även i domen i målet Leclere, som meddelades efter införandet av artiklarna 4.2a
och 10a i förordningen, även med avseende på särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner.
(30)
45.
Gemenskapslagstiftaren reagerade på den rättspraxis som angivits, genom att uttryckligen inbegripa förmåner med en dubbel
funktion som särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner i tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71. Samtidigt reglerade
lagstiftaren emellertid rättsföljderna på olika sätt. På grund av kopplingen till socialt bistånd uteslöt lagstiftaren visserligen
de särskilda förmånerna från export. Lagstiftaren såg emellertid genom bestämmelserna i artikel 10a.2 och 10a.3 i förordning
nr 1408/71 till att i värdlandet likställa personer som tillhör ett system för social trygghet i en annan medlemsstat med
avseende på de där i förekommande fall beviljade särskilda förmånerna.
46.
Frågan om en särskild förmån föreligger beror således för det första på om förmånen beviljas i samband med en förmån för social
trygghet, vilket skiljer den från en förmån för socialt bistånd. För det andra får förmånen i sig inte utgöra en förmån för
social trygghet, vilket är uteslutet när den uppvisar inslag av socialt bistånd.
47.
En förmån som tilläggsersättningen enligt GSVG utgör inte någon ren förmån för socialt bistånd. En förutsättning för att erhålla
förmånen är nämligen att mottagaren tillhör ett system för social trygghet, här pensionsförsäkringen för egenföretagare, och
har rätt till en förmån vid ålderdom i den mening som avses i artikel 4.1 c i förordning nr 1408/71.
48.
Tilläggsersättningen blir genom detta samband med ålderspensionen emellertid inte i sig själv en förmån för social trygghet.
Visserligen är uppnåendet av pensionsåldern indirekt också en förutsättning för att erhålla tilläggsersättningen, eftersom
den endast kan begäras utbetald tillsammans med huvudförmånen, det vill säga ålderspensionen. Av samma skäl som tilläggsersättningen
trots sin koppling till pensionen inte är avgiftsfinansierad,
(31)
saknar tilläggsersättningen inte heller karaktären av en särskild förmån. Om det inte skulle kunna vara fråga om en särskild
förmån varje gång den ifrågasatta förmånen var accessorisk till en förmån för social trygghet kvarstår i praktiken knappt
något tillfälle att tillämpa de i artikel 4.2a a i förordning nr 1408/71 uttryckligen angivna kompletterings- och tilläggsförmånerna.
49.
Parterna har dessutom anfört att tilläggsersättningen uppvisar inslag av socialt bistånd, eftersom den beviljas med hänsyn
till mottagarens behov.
50.
För att avgränsa socialt bistånd från förmåner för social trygghet vill jag först påminna om den definition av förmåner för
social trygghet som domstolen i fast rättspraxis har gett uttryck för:
”[E]n förmån [kan] anses vara en social trygghetsförmån om den beviljas förmånstagaren – utan någon individuell och skönsmässig
bedömning av dennes personliga behov – på grundval av en situation som definieras i lag och då den hänför sig till någon av
de risker som uttryckligen anges i artikel 4.1 i förordning nr 1408/71.”32 –Domen i målet Jauch (ovan fotnot 6), punkt 25, med hänvisning till dom av den 27 mars 1985 i mål 249/83, Hoeckx (REG
1985, s. 973), punkt 12–14, domen i målet Newton (ovan fotnot 13), dom av den 16 juli 1992 i mål C-78/91, Hughes (REG 1992,
s. I-4839), punkt 15, och av den 5 mars 1998 i mål C‑160/96, Molenaar (REG 1998, s. I-843), punkt 20.
51.
I domen i målet Hughes behandlade domstolen invändningen att det där ifrågasatta familjetillägget beviljades familjer efter
en behovsprövning och att det därför rörde sig om en förmån för socialt bistånd. Domstolen uttalade följande angående detta:
”Även om en förmån som ’family credits‘ endast beviljas eller avslås på grundval av sökandens förmögenhet och inkomst samt
det antal barn han är försörjningsskyldig för och åldern på dessa, följer det inte av detta att denna förmån inte kan beviljas
med mindre än att det görs en sådan individuell bedömning av sökandens personliga behov som är karakteristisk för socialt
bistånd … Kriterierna i fråga är nämligen objektiva och fastställda i lag och ger, om de är uppfyllda, rätt till den aktuella
förmånen, utan att den behöriga myndigheten får ta hänsyn till andra personliga förhållanden.”
52.
Om man lägger samma kriterier till grund när man bedömer tilläggsersättningen, måste denna egentligen också klassificeras
som en förmån för social trygghet. Även denna beviljas nämligen på grundval av lagfästa objektiva kriterier. Pensionären har
ett rättsligt anspråk på att erhålla tilläggsersättningen om hans inkomst understiger ett särskilt riktvärde, varvid det tillämpliga
riktvärdet också har fastställts enligt objektiva kriterier. Riktvärdet beror på om den pensionsberättigade lever i hushållsgemenskap
med sin maka/make och hur många barn han/hon har. Det har inte framkommit att Sozialversicherungsanstalt utöver de lagreglerade
förutsättningarna skall göra någon typ av skönsmässig bedömning av det personliga behovet.
53.
Det kan dock ifrågasättas om den uppfattning domstolen gav uttryck för i domen i målet Hughes kan generaliseras. Av definitionen
av en förmån för social trygghet, som den uttrycks i det målet, kan motsatsvis anses framgå att en förmån för socialt bistånd
endast föreligger om förmånen inte beviljas enligt objektiva, lagfästa kriterier, utan efter myndighetens individuella och
skönsmässiga bedömning av behovet.
54.
För att ta hänsyn till likabehandlingsprincipen beviljas emellertid socialt bistånd i många nationella rättsordningar enligt
objektiva, lagfästa kriterier för att fastställa det personliga behovet. Beviljandet av förmåner upp till existensminimum
ses inte heller längre som en statlig allmosa. I moderna välfärdsstater har enskilda snarare rätt till detta i kraft av sitt
människovärde.
55.
Härav följer att en förmån kan uppvisa drag av socialt bistånd, vilket utgör en förutsättning för att förmånen skall klassificeras
som en särskild förmån, även om den beviljas på grundval av behov, varvid det personliga behovet kan fastställas enligt objektiva,
lagfästa kriterier.
56.
Vid sidan av inriktningen på behov är det för närheten till socialt bistånd avgörande att beviljandet av tilläggsersättningen
inte beror på en sammanräkning av bestämda anställnings- eller avgiftsperioder. En rättslig följd av att en förmån klassificeras
som en särskild icke avgiftsfinansierad förmån är att förmånen endast betalas ut om pensionsmottagaren är bosatt inom landet.
Så som den tyska regeringen med fog har gjort gällande är detta undantag från exportförbudet endast tillåtet om den berättigade
inte har förvärvat någon rätt till pension genom anställnings- eller avgiftsperioder.
57.
Begränsningen av möjligheten att exportera är dessutom befogad när den särskilda förmånen är inriktad på att ställa de medel
som är nödvändiga för livsföringen i den medlemsstat, som beviljar förmånen, till förfogande för de förmånsberättigade.
(33)
58.
Ett starkt indicium för att tilläggsersättningen tjänar till att garantera existensminimum med beaktande av levnadskostnaderna
i Österrike finns i bestämmelsen om anpassning av riktvärdet, som är avgörande för att fastställa storleken av tilläggsersättningen.
Enligt 150 § andra stycket GSVG höjs nämligen detta värde varje år enligt en anpassningsfaktor som minst skall motsvara höjningen
av konsumentpriserna i Österrike.
VI – Förslag till avgörande
59.
Jag föreslår att den nationella domstolens tolkningsfrågor skall besvaras på följande sätt:
En förmån utgör en särskild icke avgiftsfinansierad förmån i den mening som avses i artikel 4.2a a i rådets förordning (EEG)
nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras
familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996,
om man för att bevilja den enligt artikel 10a.1 i denna förordning kan uppställa ett villkor på hemvist inom landet, om den
- –
- finns angiven i bilaga IIa till förordning nr 1408/71,
- –
- inte finansieras genom avgifter till ett system för social trygghet, och
- –
- å ena sidan beviljas som ett komplement eller tillägg till en förmån vid ålderdom i den mening som avses i artikel 4.1 c i
förordning nr 1408/71 och å andra sidan uppvisar drag av socialt bistånd, som till exempel att
-
- –
- grunderna för att bevilja förmånen samt det belopp till vilket förmånen uppgår inte är beroende av särskilda anställnings-
eller avgiftsperioder, utan endast av pensionärens behov, varvid det personliga behovet även kan fastställas enligt objektiva
och lagfästa kriterier, och
-
- –
- förmånens belopp rättar sig efter vilka medel som är nödvändiga för livsföringen i den stat, i vilken förmånen beviljas.
- 1 –
- Originalspråk: tyska.
- 2 –
- BGBl nr 560/1978.
- 3 –
- Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare
eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (EGT L 149, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 57), i
dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996 (EGT L 28, 1997, s. 1) ( nedan kallad förordning
nr 1408/71).
- 4 –
- Rådets förordning (EEG) nr 1247/92 av den 30 april 1992 om ändring av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen
för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (EGT L 136, s. 1;
svensk specialutgåva, område 5, volym 5, s. 124).
- 5 –
- Beloppen enligt 151 § GSVG avser särskilda krav på underhåll samt den inkomst som uppbärs av en make/maka med vilken den pensionsberättigade
lever i hushållsgemenskap.
- 6 –
- Dom av den 8 mars 2001 i mål C-215/99, Jauch (REG 2001, s. I -1901).
- 7 –
- Dessa regeringar hänvisar till domarna av den 4 november 1997 i mål C-20/96, Snares (REG 1997, s. I-6057), punkterna 38–52,
och av den 11 juni 1998 i mål C-297/96, Partridge (REG 1998, s. I-3467), punkt 34, samt till generaladvokaten Légers förslag
till avgörande av den 6 maj 1997 i mål C-20/96, Snares (REG 1997, s. I-6059), punkterna 70–104.
- 8 –
- Domen i målet Jauch (ovan fotnot 6), punkterna 20–22.
- 9 –
- Den brittiska regeringen hänvisar i detta sammanhang till domen av den 31 maj 2001 i mål C-43/99, Leclere und Deaconescu (REG
2001, s. I-4265), punkt 38.
- 10 –
- Domar av den 22 juni 1972 i mål 1/72, Frilli (REG 1972, s. 457; svensk specialutgåva, volym 2, s. 11), av den 9 oktober 1974
i mål 24/74, Biason (REG 1974, s. 999), av den 5 maj 1983 i mål 139/82, Piscitello (REG 1983, s. 1427; svensk specialutgåva,
volym 7, s. 123), av den 24 februari 1987 i de förenade målen 379/85–381/85 och 93/86, Giletti (REG 1987, s. 955), av den
17 december 1987 i mål 147/87, Zaoui (REG 1987, s. 5511), av den 11 juni 1991 i mål C-307/89, kommissionen mot Frankrike (REG
1991, s. I-2903), och av den 22 april 1993 i mål C-65/92, Levatino (REG 1993, s. I-2005).
- 11 –
- Regeringarna hänvisar i detta sammanhang till skälen i förordning (EEG) nr 1247/92, som återgetts i punkt 7 ovan.
- 12 –
- Ovan fotnot 6.
- 13 –
- Den brittiska regeringen hänvisar till domen av den 20 juni 1991 i mål C-356/89, Newton (REG 1991, s. I-3017).
- 14 –
- Regeringen hänvisar beträffande detta villkor till domen av den 27 september 1988 i mål 313/86, Lenoir (REG 1988, s. 5391;
svensk specialutgåva, volym 9, s. 683), punkt 16, samt Leclere och Deaconescu (ovan fotnot 9), punkt 32.
- 15 –
- EGT C 44, 2001, s. 13.
- 16 –
- Ovan, punkt 20.
- 17 –
- Domen i målet Snares (ovan fotnot 7), punkt 49.
- 18 –
- Domen i målet Jauch (ovan fotnot 6), punkt 21.
- 19 –
- Domen i målet Jauch (ovan fotnot 6), punkt 21. Se även den ingående motiveringen i generaladvokaten Albers förslag till avgörande
av den 14 december 2000 i mål C-215/98, Jauch (REG 2001, s. I-1903), punkterna 61–79.
- 20 –
- Se förslaget till avgörande i målet Jauch (ovan fotnot 19), punkt 83.
- 21 –
- Domen i målet Jauch (ovan fotnot 6), punkt 29 och följande punkter.
- 22 –
- Ovan fotnot 14.
- 23 –
- Ovan fotnot 19, punkt 110.
- 24 –
- Återgivna i punkt 7.
- 25 –
- Se den rättspraxis som anges i fotnot 10.
- 26 –
- Ovan fotnot 10.
- 27 –
- Domen i målet Giletti (ovan fotnot 10), punkt 10.
- 28 –
- Domen i målet Newton (ovan fotnot 13), punkterna 14–15.
- 29 –
- Ovan fotnot 14.
- 30 –
- Ovan fotnot 9, punkt 32.
- 31 –
- Se ovan, punkt 36.
- 32 –
- Domen i målet Jauch (ovan fotnot 6), punkt 25, med hänvisning till dom av den 27 mars 1985 i mål 249/83, Hoeckx (REG 1985,
s. 973), punkt 12–14, domen i målet Newton (ovan fotnot 13), dom av den 16 juli 1992 i mål C-78/91, Hughes (REG 1992, s. I-4839),
punkt 15, och av den 5 mars 1998 i mål C‑160/96, Molenaar (REG 1998, s. I-843), punkt 20.
- 33 –
- Se domen i målet Lenoir (ovan fotnot 14), punkt 16, och i målet Leclere (ovan fotnot 9), punkt 32.
