EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 22.11.2018

COM(2018) 764 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN EMPTY

Harmoniserade standarder: förbättrad insyn och rättssäkerhet för en fullt fungerande inre marknad

Kommissionen har i dag presenterat ett första svar på Europeiska rådets begäran från mars 2018 om en lägesrapport och en bedömning av de återstående hindren och möjligheterna för en fullt fungerande inre marknad 1 . 

Standardisering spelar en viktig roll i denna bedömning, särskilt med tanke på att den är ett sätt att eliminera tekniska handelshinder. Standarder bidrar till att säkerställa att komplementära varor och tjänster är kompatibla, underlättar införandet av innovativa produkter och gör i slutändan att de europeiska konsumenterna kan lita på att de varor och tjänster som bjuds ut i unionen håller god kvalitet. Mot bakgrund av den snabba tekniska utvecklingen, digitaliseringen av den europeiska ekonomin och de nya ekonomiska utvecklingstrender och tillväxtmodeller som växer fram har standardiseringen en viktig funktion när det gäller att se till att den inre marknadens utveckling är framtidssäkrad och att de europeiska konsumenterna och företagen får nytta av dessa förändringar 2 .

Eftersom europeiska standarder ersätter potentiellt motstridiga nationella standarder i alla EU:s medlemsstater underlättar de tillträdet till marknaden för användarna. På så sätt bidrar standarderna till en fortlöpande fördjupning av den inre marknaden. Genom att främja en nära samordning av europeiska och internationella standarder bidrar Europeiska unionen till spridningen av bästa praxis och ökar synergierna i globala värdekedjor. Detta ökar handelsflödena och möjligheterna för europeiska företag att utvidga sin verksamhet.

Ett välfungerande europeiskt standardiseringssystem bidrar till tillväxt för ekonomin som helhet samtidigt som innovationer och den europeiska industrins konkurrenskraft främjas. Det skapar också förutsättningar för att de skyddsnivåer för säkerhet, hälsa, konsumentskydd och miljöskydd som anges i EU:s lagstiftning ska uppnås i praktiken 3 . En mängd olika innovativa lösningar och digitala tekniker införs i den europeiska industrin och omvandlar den snabbt. Också de traditionella ekonomiska sektorerna berörs av denna utvecklingstrend. Alla har behov som bara kan tillgodoses med hjälp av lösningar som bygger på avancerade europeiska standarder och har utvecklats inom ett modernt och smidigt europeiskt standardiseringssystem.

Detta meddelande ger en översikt över det europeiska standardiseringssystemets funktionssätt och de initiativ som har tagits under de senaste åren för att stödja genomförandet av standardiseringsförordningen, bland annat mot bakgrund av relevant rättspraxis från Europeiska unionens domstol. I meddelandet beskrivs de åtgärder som kommissionen har vidtagit under den senaste tiden för att förbättra systemet ytterligare. Särskilda åtgärder som kommissionen kommer att vidta under den närmaste framtiden i syfte att skapa större effektivitet, öppenhet och rättssäkerhet för de aktörer som medverkar till att utveckla harmoniserade standarder beskrivs också. Detta meddelande handlar således om harmoniserade standarder, det vill säga europeiska standarder som har antagits på grundval av en begäran från kommissionen om tillämpning av unionens harmoniseringslagstiftning 4 .

Det europeiska standardiseringssystemet bygger på ett offentlig-privat partnerskap mellan kommissionen och standardiseringsorganisationerna. Användningen av harmoniserade standarder gör det unikt. Dessa standarder blir en del av unionsrätten, och när de tillämpas ger de tillverkarna på den inre marknaden en presumtion om överensstämmelse med de krav som fastställs i unionens lagstiftning. Detta ger i sin tur användarna av harmoniserade standarder en viktig rättslig säkerhet, samtidigt som särskilt små och medelstora företag ges möjlighet att saluföra sina produkter i enlighet med EU:s lagstiftning utan extra kostnader. Den så kallade ”nya ramlagstiftningen” har utformats som ett flexibelt och marknadsstyrt system. Det bygger på en gemensam syn hos industrin, de små och medelstora företagen och andra viktiga intressenter och säkerställer att produkter som följer harmoniserade standarder överensstämmer med unionens lagstiftning.

Användningen av harmoniserade standarder ger användarna rättslig säkerhet och stabilitet, vilket minskar kostnaderna för tillverkarna. Detta är i sin tur viktigt för investerarna, men det ger också tillsynsmyndigheterna ett större offentligt ansvar för att övervaka dessa harmoniserade standarder.

Sedan förordning (EU) nr 1025/2012 (nedan kallad standardiseringsförordningen) 5 trädde i kraft 2013 har den varit den viktigaste rättsliga ramen för det europeiska standardiseringssystemet samt för fördelningen av ansvar och förpliktelser mellan berörda aktörer. Vissa förbättringar av det praktiska genomförandet av denna ram måste göras omgående, särskilt mot bakgrund av rättspraxis från Europeiska unionens domstol.

1.    Det europeiska standardiseringssystemets funktionssätt

Harmoniserade standarder tas fram av en av de tre europeiska standardiseringsorganisationerna 6 på grundval av en officiell framställning från kommissionen (en ”begäran om standardisering”), i syfte att stödja genomförandet av unionens lagstiftning. Av varje begäran om standardisering framgår det vad de europeiska standardiseringsorganisationerna förväntas göra, särskilt vilka harmoniserade standarder som ska utarbetas och till vilken tidpunkt. Kommissionen tillämpar en inkluderande och genomblickbar process för att utforma begäran om standardisering tillsammans med medlemsstaterna.

Kommissionen och de europeiska standardiseringsorganisationerna säkerställer att framtagandet av harmoniserade standarder bygger på samförstånd och sker på ett öppet och inkluderande sätt. Kommissionen övervakar särskilt noga att synpunkterna från små och medelstora företag och intressenter som företräder alla delar av samhället, såsom konsumenter, arbetstagare och miljöintressen, beaktas i processen eftersom deras bidrag höjer standardernas kvalitet. När de europeiska standardiseringsorganisationerna har utvecklat en harmoniserad standard bedömer kommissionen om den uppfyller kraven i unionens motsvarande lagstiftning och den ursprungliga begäran om standardisering. Om kommissionen konstaterar att standarden överensstämmer med begäran och med unionens lagstiftning ska kommissionen fatta beslut om att offentliggöra en hänvisning till den i Europeiska unionens officiella tidning. Därigenom, och efter det att kommissionen har beslutat att offentliggöra hänvisningen i den officiella tidningen, får standarden rättslig verkan enligt unionslagstiftningen i fråga.

Produkter som tillverkas i överensstämmelse med harmoniserade standarder antas överensstämma med motsvarande lagkrav 7 . Genom att använda harmoniserade standarder kan tillverkarna utnyttja en förenklad process för bedömning av överensstämmelse. På så sätt bidrar harmoniserade standarder till att minska den finansiella och administrativa bördan för tillverkarna, särskilt små och medelstora företag, och ökar den rättsliga säkerheten i fråga om produkternas överensstämmelse med unionens lagstiftning. Denna rättsliga verkan och säkerhet är avgörande för små och medelstora företag, eftersom den gör det möjligt för dem att tillverka förstklassiga produkter på ett konkurrenskraftigt sätt 8 .

Därför måste kommissionen vara särskilt uppmärksam på innehållet i harmoniserade standarder. Europeiska unionens domstol har förstärkt detta krav ytterligare genom den senaste tidens rättspraxis, i synnerhet i mål C-613/14, James Elliott Construction Limited mot Irish Asphalt Limited 9 . I denna dom klargör domstolen de harmoniserade standardernas funktion och rättsliga ställning genom att konstatera att de ”ingår i unionsrätten”, trots att de har utarbetats av oberoende privata organisationer och att användningen är frivillig.

Domstolen har också vid upprepade tillfällen framhållit kommissionens ansvar för att ta initiativ till, hantera och övervaka harmoniserade standarder. Kommissionen har således en skyldighet att följa utvecklingen av harmoniserade standarder noga och bedöma om de uppfyller kraven i den harmoniserade unionslagstiftningen och/eller begäran om standardisering, i syfte att säkerställa att de harmoniserade standarderna till fullo överensstämmer med den tillämpliga lagstiftningen. Detta inbegriper inte bara de tekniska aspekterna av standarderna utan även andra beståndsdelar i den europeiska standardiseringsförordningen, såsom huruvida utvecklingsprocessen har varit inkluderande. Kommissionen har för avsikt att fullgöra dessa skyldigheter så snabbt och effektivt som möjligt.

2.    Genomförandet av standardiseringsförordningen och relevant rättspraxis

Mot bakgrund av att standardiseringsförordningen trädde i kraft 2013 10 och att ett flertal domar har avkunnats av Europeiska unionens domstol har kommissionen lanserat ett antal initiativ till stöd för genomförandet av den rättsliga ramen och för att förbättra det europeiska standardiseringssystemets funktionssätt i praktiken.

I enlighet med standardiseringsförordningen 11 har kommissionen antagit unionens årliga arbetsprogram för europeisk standardisering, och däri framhållit vikten av harmoniserade standarder, deras rättsliga verkan (presumtion om överensstämmelse) samt deras kvalitet och aktualitet. Vid sidan av planeringen av arbetet med att ta fram harmoniserade standarder har dessa program också innehållit specifika förslag i syfte att förbättra styrningen av det europeiska standardiseringssystemet, till exempel genom att prioritera EU:s finansiella stöd till de europeiska standardiseringsorganisationerna för att ge direkt tekniskt stöd till utvecklingen av harmoniserade standarder. Dessutom har kommissionen i unionens årliga arbetsprogram givit de europeiska standardiseringsorganisationerna tydliga riktlinjer, i syfte att öka de små och medelstora företagens och samhällsintressenternas delaktighet i den europeiska standardiseringsprocessen.

Kommissionen har också tagit flera initiativ för att göra sin standardiseringspolicy mer genomblickbar och tillgänglig. För att se till att standardiseringsförordningen genomförs på ett korrekt sätt tog kommissionens tjänstemän 2015 fram handboken om europeisk standardisering, med vägledning om den funktion begäran om standardisering har, hur de utvecklas, antas och genomförs 12 . Detta dokument utarbetades helt i partnerskap och samarbete med de europeiska standardiseringsorganisationerna, små och medelstora företag och samhällsintressenter samt medlemsstaterna och näringslivet. Kommissionen har också tagit fram en gemensam mall för offentliggörande av hänvisningar till harmoniserade standarder i Europeiska unionens officiella tidning samt ett vägledande dokument från 2016 med titeln Verification of conditions for the publication of references of harmonised standards in the Official Journal 13 .

I linje med strategin för den inre marknaden från 2015 14 och det standardiseringspaket 15 som antogs den 1 juni 2016 har kommissionen utformat en gemensam vision för europeisk standardisering i det gemensamma initiativet för standardisering (nedan kallat det gemensamma initiativet), vilken stöds av ett brett spektrum av intressenter och samtliga medlemsstater. Syftet med det gemensamma initiativet är att se till att unionens ansträngningar inte mattas av när det gäller att modernisera det europeiska standardiseringssystemet så att det även fortsatt är attraktivt, hålla jämna steg med utvecklingen i fråga om till exempel digitalisering inom en anpassningsbar, flexibel och inkluderande ram samt påskynda och prioritera upp standardiseringen för att snabbt kunna tillgodose marknadens och användarnas behov. Särskilda insatser inom ramen för det gemensamma initiativet syftar till att öka medvetenheten och förbättra utvecklingen och genomförandet av harmoniserade standarder. Hur standarder kan användas för att klara utmaningarna med den digitala transformationen av ekonomin granskas också inom det gemensamma initiativet. Den digitala transformationen av ekonomin medför att omvandlingen av den europeiska standardiseringen måste påskyndas, så att den klarar dagens och framtidens utmaningar, i synnerhet på områden som sakernas internet, stordata, avancerad tillverkning, robotteknik, 3D-utskrifter, blockkedjeteknik och artificiell intelligens. Ett modernt, anpassningsbart och inkluderande europeiskt standardiseringssystem som kan reagera snabbt på nya händelser kommer att bidra till att påskynda spridningen av denna nya teknik.

Under 2017 kom kommissionen och de europeiska standardiseringsorganisationerna överens om en gemensam handlingsplan för att hantera frågan om harmoniserade standarder som efter en negativ bedömning från kommissionens sida inte citeras i den officiella tidningen. Denna fråga har tagits upp av Refit-plattformen 16 och av flera intressenter, eftersom den påverkar det europeiska standardiseringssystemets funktionssätt. Som ett svar på detta har kommissionen i samarbete med de europeiska standardiseringsorganisationerna prioriterat åtgärder för att snabbt komma till rätta med mängden av icke-citerade harmoniserade standarder. Att hantera den återstående eftersläpningen är en prioriterad fråga för kommissionen.

För att säkerställa att hänvisningar till harmoniserade standarder som uppfyller kraven snabbt och effektivt offentliggörs i den officiella tidningen bör problem som uppkommer identifieras så tidigt som möjligt i utvecklingsprocessen. Kommissionen har infört ett system med konsulter för sådana ändamål. Konsulterna ger kommissionens avdelningar tekniskt stöd med att bedöma utkast till harmoniserade standarder och bidrar därigenom till att ytterligare förstärka kommissionens kontroll av att harmoniserade standarder överensstämmer med motsvarande lagstiftning.

Kommissionen och de europeiska standardiseringsorganisationerna har fört regelbundna strukturella dialoger i syfte att öka samordningen inom det offentlig-privata partnerskapet. Dessa dialoger har varit inriktade på tekniska och politiska aspekter av europeisk standardisering, däribland på frågor som rör de harmoniserade standardernas kvalitet och deras effekter på företag, marknader och konsumenter.

I syfte att främja större delaktighet för medlagstiftarna i fastställandet av prioriteringar för den europeiska standardiseringen anordnade kommissionen en interinstitutionell dialog i juni 2018. I denna medverkade företrädare på hög nivå från Europeiska unionens institutioner, standardiseringsorganisationer, näringslivet (däribland små och medelstora företag) och andra berörda intressenter, såsom konsumenter, arbetstagare och miljöorganisationer. Dialogen fokuserade på prioriterade frågor med relevans för utvecklingen av harmoniserade standarder och framtida prioriteringar på detta område, såsom digitaliseringen och den snabbt framväxande samarbetsekonomin.

Under den interinstitutionella dialogen och diskussionerna med de viktigaste intressenterna i det europeiska standardiseringssystemet har behovet framhållits av att ytterligare förstärka den rättsliga säkerheten för att säkerställa att unionens rättsliga ram för standardisering tolkas på ett enhetligt sätt, i synnerhet i förhållande till standardiseringsförordningen, domstolens rättspraxis och riktlinjerna.

3.    Ytterligare åtgärder för att öka öppenheten, förstärka den rättsliga säkerheten och påskynda antagandet

Även om det har gjorts betydande framsteg inser kommissionen att ansträngningarna för att förbättra det europeiska standardiseringssystemets funktionssätt måste fortsätta. Därför kommer kommissionen att vidta ett antal särskilda och omedelbara åtgärder för att göra den europeiska standardiseringsprocessen ännu mer genomblickbar och effektiv. Detta kommer att öka rättssäkerheten för intressenter och användare och tydliggöra de olika aktörernas roller och ansvarsområden.

Kommissionen håller på att se över sina interna beslutsprocesser i syfte att rationalisera förfarandena för offentliggörande av hänvisningar till harmoniserade standarder i den officiella tidningen 17 . Denna översyn bygger på bästa metoder inom ramen för kommissionens interna arbetsordning och kommer att säkerställa ett samordnat, snabbt och grundligt framtagande av underlag för de nödvändiga besluten.

Kommissionen kommer att ta fram ett vägledande dokument för att ytterligare tydliggöra alla de olika aktörernas roller och ansvarsområden under alla skeden av utarbetandet av de harmoniserade standarderna.

Denna vägledning blir ett komplement till befintliga dokument 18 . Den kommer framför allt att förklara förfarandet för begäran om standardisering och innehållet i det nya format som kommissionen håller på att ta fram i syfte att göra utvecklingen av standarderna mer genomblickbart och förutsägbart. Den kommer också att klargöra kommissionens och dess expertkonsulters roll. Slutligen kommer den att ge ytterligare vägledning i syfte att göra bedömningen av harmoniserade standarder i alla relevanta sektorer mer enhetlig och snabbare.

I syfte att förbättra samordningen i de inledande skedena av processen för att bedöma de harmoniserade standarder som de europeiska standardiseringsorganisationerna håller på att ta fram kommer kommissionen även fortsatt att förlita sig på de vetenskapliga underlagen från det gemensamma forskningscentret. Samtidigt kommer den att utöka sina kontakter med de tekniska kommittéer som ansvarar för att utveckla standarder genom det nyligen införda systemet med expertkonsulter. Målet kommer att vara att göra korrekta bedömningar av hög kvalitet så snabbt som möjligt, för att förbättra processens kvalitet och säkerställa att hänvisningarna till harmoniserade standarder snarast möjligt offentliggörs i den officiella tidningen. Exempel på åtgärder:

-Förstärka kopplingarna mellan de kommissionsavdelningar som ansvarar för harmonisering av lagstiftningen och de tekniska kommittéer som tar fram harmoniserade standarder.

-Utöka gruppen med expertkonsulter och den samlade kompetens som gruppen besitter, för att säkerställa att den har den sakkunskap som krävs för att göra bedömningar av hög kvalitet och att systemet blir stabilt.

-Förbättra arbetsrutinernas struktur och fördelningen av uppgifter till expertkonsulterna.

-Fokusera på fortlöpande granskningar av kvaliteten hos konsulternas bidrag, bland annat genom utbildningsprogram för expertkonsulterna.

-Förstärka bedömningarnas sektorsövergripande samstämmighet genom en stramare vägledning inom alla sektorer.

-Hantera potentiella intressekonflikter på lämpligt sätt.

Sammanfattning

Det europeiska standardiseringssystemet har medverkat till utvecklingen av den inre marknaden. Presumtionen om överensstämmelse med relevant EU-lagstiftning ger alla som använder standarderna, särskilt små och medelstora företag, viktig rättslig säkerhet. Genom förordningen om standardisering som trädde i kraft 2013 infördes en ny roll- och ansvarsfördelning för aktörerna i systemet, baserad på ett offentlig-privat partnerskap. Den ger också en stark ram för krav på delaktighet, så att små och medelstora företag, konsumenter och arbetstagare liksom miljömässiga intressen beaktas i standardiseringsarbetet. Det gemensamma målet för alla partner i det europeiska standardiseringssystemet är att säkerställa att standardiseringsförordningen och annan relevant EU-lagstiftning genomförs på ett så effektivt sätt som möjligt.

Kommissionen bär ansvaret för bedömningen av europeiska harmoniserade standarder. Kommissionen måste också se till att dessa standarder är förenliga med kraven i relevant harmoniserad EU-lagstiftning. Rättspraxis från EU-domstolen har bekräftat vikten av detta ansvar och understrukit de rättsliga konsekvenserna.

Det nuvarande systemet är visserligen funktionellt, men kommissionen ser ett behov av att förbättra det ytterligare. De fyra åtgärder som beskrivs ovan kommer att genomföras omedelbart för att öka delaktigheten, rättssäkerheten och förutsägbarheten och snabbt uppnå de fördelar för den inre marknaden som harmoniserade standarder erbjuder. Andra viktiga målsättningar i detta sammanhang är att främja innovation och skydda medborgarna och miljön. Kommissionen kommer att fortsätta att arbeta med alla relevanta partner för att säkerställa en fortsatt framgångsrik europeisk standardisering som en hörnsten för en fullt fungerande inre marknad.

(1)

COM(2018) 772.

(2)

En vidareutveckling av den cirkulära ekonomin i unionen förutsätter till exempel att höga kvalitetsstandarder för returråvaror som plast och avfallsbaserade gödningsmedel införs.

(3)

De harmoniserade standarderna omfattar även frågor som rör social inkludering, såsom tillgänglighet. I den europeiska tillgänglighetslagen används standarder för att skapa presumtion om överensstämmelse.

(4)

Det är inte tillämpligt på andra typer av standarder, såsom internationella standarder, europeiska (icke-harmoniserade) standarder, nationella standarder, tekniska specifikationer etc.

(5)

EGT 316, 14.11.2012, s. 12–33.

(6)

Europeiska standardiseringskommittén (CEN), Europeiska kommittén för elektroteknisk standardisering (Cenelec ) och Europeiska institutet för telekommunikationsstandarder (ETSI).

(7)

Det system som fastställs i förordning (EU) nr 1025/2012 återspeglas i många andra unionsrättsakter, till exempel förordning (EU) nr 305/2011 (förordningen om byggprodukter) och direktiv 2001/95/EG (direktivet om allmän produktsäkerhet). För enkelhetens skull granskas inte dessa separat i detta meddelande. De allmänna övervägandena i meddelandet gäller emellertid också dessa rättsakter.

(8)

Byggproduktsektorn omfattas av viktiga undantag från de generella standardiseringsförfarandena.

(9)

Se även till exempel mål T-474/15, Global Garden Products Italy SpA (GGP Italy) mot Europeiska kommissionen, och mål C-630/16, förfarande anhängiggjort av Anstar Oy..

(10)

Som ersättning för standardiseringsbestämmelserna i direktiv 98/34/EEG.

(11)

Artikel 8 i förordning (EU) nr 1025/2012.

(12)

SWD(2015)205 final, 27.10.2015, http://ec.europa.eu/growth/single-market/european-standards/vademecum_en

(13)

http://www.cc.cec/Ares/ext/documentInfoDetails.do?documentId=080166e5ae43cdde

(14)

COM(2015) 550 final.

(15)

COM(2016) 358 final.

(16)

Refit-plattformens yttrande XXII.2.b.

(17)

Från och med den 1 december 2018 kommer kommissionen att fatta dessa beslut genom ett snabbare skriftligt förfarande.

(18)

Handboken om europeisk standardisering, blåboken med flera.