EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 23.3.2017

COM(2017) 134 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Europeiska interoperabilitetsramen – genomförandestrategi

{SWD(2017) 112 final}
{SWD(2017) 113 final}

1Inledning

En av kommissionens tio prioriteringar som lades fram av ordföranden Jean-Claude Juncker 1 är att avlägsna hindren för en inre digital marknad i Europa. Den offentliga sektorn, som står för över en fjärdedel av den totala sysselsättningen och bidrar till ungefär en femtedel av EU:s BNP genom offentlig upphandling, har en central funktion på den inre digitala marknaden som myndighet, tjänsteleverantör och arbetsgivare.

Medlemsstaterna digitaliserar sina offentliga förvaltningar för att spara tid, minska kostnaderna, öka insynen och förbättra både kvaliteten på data och tillhandahållandet av de offentliga tjänsterna. Digitala offentliga tjänster har dock ännu inte förverkligats i EU, vilket framgår av 2016 års index för digital ekonomi och digitalt samhälle för e-förvaltning 2 . När det gäller gränsöverskridande tjänster i unionen är situationen till och med mer problematisk, eftersom det fortfarande finns hinder för tillträde till gränsöverskridande tjänster 3 .

Det finns fortfarande stora möjligheter att ytterligare förbättra de offentliga tjänsterna genom en genomgående integrering och automatisering, bättre utnyttjande av tillförlitliga informationskällor och öppet redogörande för offentliga uppgifter, samtidigt som medborgarnas och företagens uppgifter behandlas i enlighet med dataskyddsbestämmelserna för att öka tilliten och förtroendet. Nationella offentliga tjänster bör vara sammanlänkade och kopplas samman över de nationella gränserna med liknande tjänster på EU-nivå och därigenom bidra till den inre digitala marknaden. För att detta ska ske krävs samordning på alla nivåer när lagstiftning utarbetas, när de offentliga förvaltningarna organiserar sina verksamhetsprocesser, när information hanteras och när it-system utvecklas för att genomföra offentliga tjänster. Annars kommer den befintliga digitala fragmenteringen att öka, vilket skulle äventyra tillhandahållandet av sammankopplade offentliga tjänster i EU.

Interoperabilitet är avgörande för en digital omvandling. Den möjliggör elektroniskt utbyte av meningsfull information mellan förvaltningsenheter och mellan förvaltningsenheter och medborgare eller företag på sätt som förstås av alla parter. Den berör alla aspekter som inverkar på tillhandahållandet av digitala offentliga tjänster i EU, bland annat

rättsliga frågor, exempelvis genom att se till att lagstiftningen inte skapar omotiverade hinder för vidareutnyttjandet av uppgifter inom olika politikområden,

organisationsaspekter, exempelvis genom att begära formella överenskommelser om villkoren för samverkan mellan organisationer,

datafrågor/semantiska frågor, exempelvis genom att säkerställa användningen av gemensamma beskrivningar av de data som utbyts,

tekniska utmaningar, exempelvis genom att skapa den informationssystemsmiljö som krävs för ett oavbrutet flöde av bitar och byte.

Kommissionen fastställde behovet av interoperabilitet mellan offentliga förvaltningar redan 1999 4 och har sedan dess stött program som utvecklar, främjar och använder interoperabilitetslösningar i EU. År 2010 antog den meddelandet 5  Interoperabilitet för europeiska offentliga tjänster med den europeiska interoperabilitetsstrategin 6 (EIS) och den europeiska interoperabilitetsramen 7 (EIF) i bilaga. Sedan dess har den europeiska interoperabilitetsramen fungerat som referens i och utanför unionen och legat till grund för de flesta nationella interoperabilitetsramarna (NIF) och strategierna. För att bygga vidare på denna framgång är det nu dags att uppdatera och utvidga den nuvarande europeiska interoperabilitetsramen för att införliva nya eller reviderade interoperabilitetskrav som följer av unionens politik och program eller genomförs av offentliga förvaltningar, samtidigt som man tar hänsyn till den tekniska utvecklingen.

I detta sammanhang påminns det om att interoperabilitet i meddelandet om en strategi för en inre digital marknad i Europa, 8 av den 6 maj 2015, erkänns som en förutsättning för ”effektiva anslutningar över gränserna, mellan samhällen och mellan offentliga myndigheter och tjänster”. I meddelandet efterlyses en översyn och utökning av den befintliga europeiska interoperabilitetsramen.

2Nuläge och väg framåt när det gäller interoperabilitet

Programmet för att uppnå lösningar för interoperabilitet mellan europeiska offentliga förvaltningar (2010–2015) 9 och dess efterföljare, ISA²-programmet (2016–2020), 10 är de huvudinstrument genom vilka den nuvarande europeiska interoperabilitetsstrategin och den europeiska interoperabilitetsramen har genomförts. Detta har omfattat en rad åtgärder för att förbättra det digitala samarbetet mellan offentliga förvaltningar i Europa.

Observationsorganet för nationella interoperabilitetsramar (Nifo), som inrättades av kommissionen inom ramen för genomförandet av ISA-programmet för att mäta framstegen och övervaka nuläget när det gäller interoperabilitet i unionen, har visat att de nationella interoperabilitetsramarnas anpassning till den europeiska interoperabilitetsramen 2014 i genomsnitt var 72 % 11 . De nationella interoperabilitetsramarnas genomförande i konkreta nationella projekt var dock 45 % 2015, vilket visar att det fortfarande är svårt att genomföra de befintliga rekommendationerna i praktiken.

De offentliga förvaltningarna behöver konkretare riktlinjer om hur de kan förbättra styrelseformerna för sitt interoperabilitetsarbete, upprätta förbindelser över organisationsgränserna, rationalisera processerna för digitala tjänster ända ut till slutanvändarna och se till att befintlig och ny lagstiftning inte äventyrar interoperabilitetsinsatserna. Dessa riktlinjer läggs fram i form av uppdaterade rekommendationer om interoperabilitet i den europeiska interoperabilitetsramen (se bilaga 2 till meddelandet).

Dessa rekommendationer bör hjälpa de offentliga förvaltningarna att

förbättra sina nationella styrelseformer för interoperabilitetsarbetet,

använda gemensamma operativa modeller för att utveckla bättre digitala offentliga tjänster och ta hänsyn till allmänhetens och näringslivets behov i andra EU-medlemsstater,

hantera sina uppgifter i gemensamma semantiska och syntaktiska format för att underlätta offentliggörande på portaler och sammanställa, utbyta och vidareutnyttja dem.

De uppdaterade interoperabilitetsrekommendationerna utvecklas för att ta hänsyn till EU:s politik, såsom det omarbetade direktivet om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn, 12 Inspire-direktivet 13 och e-idas-förordningen 14 .

Nya EU-initiativ, exempelvis det europeiska initiativet för molnbaserade tjänster, 15 EU:s handlingsplan för e-förvaltning för 2016–2020 16 och planerade initiativ som en gemensam digital ingång, 17 beaktas också så att de uppdaterade interoperabilitetsrekommendationerna bidrar till deras genomförande.

Behovet av att omarbeta den europeiska interoperabilitetsramen bekräftades under samråden 18 med alla berörda intressenter, nämligen medlemsstaternas offentliga förvaltningar, allmänheten, näringslivet och andra berörda parter såsom EU:s institutioner och organ.

3Behovet av en ny europeisk interoperabilitetsram

För att ta itu med de fastställda utmaningarna på interoperabilitetsområdet lägger kommissionen härmed fram en ny europeisk interoperabilitetsram och en strategi för att genomföra den.

I den nya europeiska interoperabilitetsramen läggs större tonvikt på hur interoperabilitetens principer och modeller ska tillämpas i praktiken och beaktas nya politikrelaterade och tekniska behov. Antalet rekommendationer har ökat från 25 till 47. Rekommendationerna är mer specifika för att bli lättare att genomföra. De har en starkare inriktning på öppenhet och informationshantering, uppgiftsportabilitet, styrelseformer för interoperabilitetsarbetet och integrerad tjänsteleverans 19 .

Genomförandet av den europeiska interoperabilitetsramen vägleds av följande vision: ”Offentliga förvaltningar bör tillhandahålla viktiga användarcentrerade och interoperabla digitala offentliga tjänster för företag och privatpersoner, på nationell nivå och unionsnivå, vilka främjar den fria rörligheten för varor, personer, tjänster och uppgifter i hela unionen.” Denna vision har fått brett stöd 20 av de konsulterade medlemsstaternas företrädare i ISA- och ISA²-kommittéerna, offentliga förvaltningar och övriga intressenter.

Meddelandet åtföljs av en handlingsplan för interoperabilitet (se bilaga 1), som är uppdelad i fem strategiska fokusområden. Den bygger på interoperabilitetsprioriteringar som ska främja genomförandet av den europeiska interoperabilitetsramen under 2016–2020.

Handlingsplanen för interoperabilitet bör vägleda genomförandet av den europeiska interoperabilitetsramen. Dessutom förväntas medlemsstaterna komplettera åtgärderna på EU-nivå (enligt handlingsplanen för interoperabilitet) genom nationella åtgärder för att säkerställa samstämmighet, vilket är avgörande för en framgångsrik tillämpning av interoperabilitet inom unionens offentliga sektor. Handlingsplanen för interoperabilitet är inriktad på frågor som rör fastställandet av hållbara mekanismer för styrning av interoperabiliteten på nationell nivå och över gränserna, samarbete mellan organisationer, intressenters deltagande och information om interoperabilitetens fördelar. Den avser även utvecklingen, förbättringen och främjandet av nyckelfaktorer och stödinstrument för interoperabilitet, samtidigt som slutanvändarnas behov och prioriteringar beaktas.

4Fokusområden

4.1Säkerställa styrelseformer för samt samordning och utbyte av interoperabilitetsinitiativ

För att interoperabilitet ska kunna förverkligas inom offentlig förvaltning krävs styrelseformer och samordningsorgan samt förfaranden för planering, genomförande och användning av interoperabilitetslösningar, både nationellt och på unionsnivå.

I detta sammanhang har kommissionen och medlemsstaterna två viktiga uppgifter:

I.Förvalta, samordna och dela med sig av alla interoperabilitetsinitiativ 21 på nationell nivå och unionsnivå för att se till att offentliga förvaltningar följer den europeiska interoperabilitetsramens principer och rekommendationer. 22  

II.Främja bättre samarbete på den offentliga förvaltningens alla nivåer i unionen och bryta ned kvarvarande organisatoriska och digitala barriärer.

Kommissionen och medlemsstaterna bör genomföra den europeiska interoperabilitetsramen. Kommissionen ska övervaka genomförandet av den europeiska interoperabilitetsramen genom ISA²-programmet 23 .

ISA²-programmet kommer att ha en viktig funktion när det gäller att utarbeta, införa, utveckla, använda, vidareutnyttja, förbättra och främja interoperabilitetslösningar som underlättar samarbetet mellan offentliga förvaltningar. Kommissionen ska med hjälp av ISA²-programmet säkerställa lämpliga styrelseformer för interoperabilitetsarbetet, klassificera och främja interoperabilitetslösningar och samordna EU:s olika interoperabilitetsinitiativ 24 .

4.2Ta fram lösningar för organisatorisk interoperabilitet

Näringslivet och allmänheten ska kunna dra nytta av interoperabla offentliga tjänster baserade på en bättre integrering av verksamhetsprocesser och informationsutbyte mellan offentliga förvaltningar i unionen.

I detta sammanhang innebär organisatorisk interoperabilitet att verksamhetsprocesser över organisationsgränserna integreras eller anpassas till varandra och att förbindelserna mellan tjänsteleverantörer och konsumenter av europeiska offentliga tjänster formaliseras.

4.3Engagera intressenter och öka kunskapen om interoperabilitet

Varje interoperabilitetsinitiativ bör bygga på en särskild affärsplan som visar att interoperabilitet är en lönande investering och att användarnas behov bättre tillgodoses när informationssystemen kan kommunicera med varandra.

I detta sammanhang bör de offentliga förvaltningarna

I.mäta och informera om de viktigaste fördelarna med en tillämpning av den europeiska interoperabilitetsramens principer och rekommendationer,

II.främja tillämpningen av den europeiska interoperabilitetsramen och dess föreslagna lösningar.

Som slutanvändare bör företag och privatpersoner även medverka i utformningen, analysen, bedömningen och utvecklingen av europeiska offentliga tjänster. Av detta skäl omfattar handlingsplanen för interoperabilitet en särskild åtgärd som rör användardeltagande, för att samla information om företagens och privatpersonernas (bland annat personer med funktionsnedsättning) åsikter och behov på ett sätt som bygger på deltagande och samarbete. Kommissionen och medlemsstaterna bör i så stor utsträckning som möjligt vägleda utformningen och utvecklingen av offentliga tjänster enligt användarnas behov.

4.4Utveckla, upprätthålla och främja nyckelfaktorer för interoperabilitet

För närvarande hanterar offentliga förvaltningar stora datamängder i olika format. De använder olika datahanteringsmetoder, har flera kopior i många olika databanker och offentliggör uppgifter på portaler i hela Europa utan harmonisering av innehåll och presentation. Det är förklaringen till att de endast vidareutnyttjar befintlig information om privatpersoner och företag i 48 % av fallen 25 . Detta gör ofta tillhandahållandet av offentliga tjänster till privatpersoner och företag ohanterligt och tidskrävande. Det kan även påverka förtroendet när det gäller uppgiftsskydd.

För att förbättra kvaliteten på de europeiska offentliga tjänster som tillhandahålls digitalt till slutanvändarna bör kommissionen och medlemsstaterna fastställa, utveckla, förbättra, använda, upprätthålla och främja nyckelfaktorer för interoperabilitet, 26 samtidigt som de utbytta uppgifternas säkerhet garanteras.

4.5Utveckla, upprätthålla och främja instrument som stöder interoperabilitet

Vid utformningen, genomförandet och användningen av interoperabilitetslösningar behöver medlemsstaterna stöd av praktiska instrument, dvs. verktyg, ramar, riktlinjer och specifikationer, som krävs för att uppnå interoperabilitet på nationell nivå och över gränserna. Kommissionen och medlemsstaterna bör främja vidareutnyttjandet av befintliga instrument och fortsatt utveckling av nya instrument, särskilt följande:

Den europeiska interoperabilitetsarkitekturen och den europeiska interoperabilitetskartografin 27 .

Sätt att bedöma IKT-konsekvenserna av unionsrätten 28 och kartläggning av brister i lagstiftningen som hindrar interoperabilitet 29 .

”Ramen för gemensam användning och vidareutnyttjande av it-lösningar”, som har utarbetats inom ramen för ISA²-programmet, för att främja och förbättra de offentliga förvaltningarnas gemensamma användning, gemensamma utveckling och vidareutnyttjande av it-lösningar (däribland öppen källkod).

5Finansiella instrument

Kommissionen kommer huvudsakligen genom ISA²-programmet att stödja, främja och övervaka genomförandet av handlingsplanen för interoperabilitet och den europeiska interoperabilitetsramen i allmänhet.

Planerade åtgärder kan också, helt eller delvis, finansieras genom andra instrument, exempelvis följande:

Horisont 2020 30 kan stödja åtgärder för innovation i den offentliga sektorn 31 .

Fonden för ett sammanlänkat Europa 32 kan stödja införandet och användningen av viktiga gränsöverskridande och utvecklade digitala tjänster såsom elektronisk identifiering, upphandling och interoperabla hälso- och sjukvårdstjänster.

De europeiska struktur- och investeringsfonderna 33 kan stödja åtgärder för digital tillväxt genom utvecklingen av IKT-produkter och IKT-tjänster 34 och åtgärder för att förbättra de offentliga förvaltningarnas institutionella kapacitet och effektivitet 35 .

Stödprogrammet för strukturreformer 36 kan stödja de offentliga förvaltningarnas genomförande av den europeiska interoperabilitetsramens nationella dimension.

Andra finansiella instrument kan stödja genomförandet av handlingsplanen för interoperabilitet eller den europeiska interoperabilitetsramen genom riktade åtgärder inom bestämda politikområden.

6Övervakning och rapportering

Genomförandet av den europeiska interoperabilitetsramen, särskilt handlingsplanen för interoperabilitet, är endast möjligt genom att kommissionen och medlemsstaterna tar gemensamt ansvar. Kommissionen bör med hjälp av ISA²-programmet styra och samordna genomförandet och övervakningen.

Kommissionen kommer att upprätta en integrerad ram för övervakning, bedömning och rapportering om framstegen vid genomförandet av den europeiska interoperabilitetsramen och handlingsplanen för interoperabilitet. Observationsorganet för interoperabilitet kommer att ansvara för genomförandet av denna verksamhet inom ramen för ISA²-programmet med hjälp av resultatindikatorer och mätbara mål.

I slutet av 2019 ska kommissionen utvärdera genomförandet av den europeiska interoperabilitetsramen. Baserat på utvärderingsresultaten och i enlighet med principerna om bättre lagstiftning kan kommissionen bedöma om den europeiska interoperabilitetsramens särskilda rekommendationer bör ingå i ett obligatoriskt instrument.

7Slutsats

Intressenterna är i allmänhet eniga om att den befintliga europeiska interoperabilitetsramen måste uppdateras. Om det inte vidtas några åtgärder kan det hända att medlemsstaterna i en strävan att snabbt bemöta de nuvarande utmaningarna väljer egna och skiljaktiga interoperabilitetsstrategier. Detta skulle leda till lösningar som inte är förenliga med varandra, vilket kan öka den digitala fragmenteringen i EU och hindra förverkligandet av en inre digital marknad.

Den nya europeiska interoperabilitetsramen har utformats i nära samarbete med medlemsstaterna och efter ett brett samråd med alla övriga berörda intressenter. Alla aktörer, särskilt offentliga förvaltningar, måste aktivt engagera sig för att den framgångsrikt ska kunna genomföras. De planerade åtgärderna kommer att se till att den nya europeiska interoperabilitetsramen kan uppnå sitt slutmål, nämligen interoperabla användarcentrerade offentliga tjänster i EU.

(1)

 En ny start för EU: Mitt program för sysselsättning, tillväxt, rättvisa och demokratisk förändring – Politiska riktlinjer för nästa Europeiska kommission, öppningsanförande vid Europaparlamentets plenarsammanträde, Strasbourg, den 15 juli 2014.

(2)

E-förvaltningens andel är 55,4 %, och skillnaden är stor mellan medlemsstaten med högst respektive lägst andel.

(3)

Enligt resultattavlan för den inre marknaden 2014 med avseende på de gemensamma kontaktpunkterna.

(4)

År 1999 inledde kommissionen ett interoperabilitetsinitiativ: Europaparlamentets och rådets beslut nr 1719/1999/EG av den 12 juli 1999 om en rad riktlinjer, innefattande fastställande av projekt av gemensamt intresse, för transeuropeiska nät för elektroniskt datautbyte mellan förvaltningar (IDA).

(5)

 KOM(2010) 744 slutlig, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén – Interoperabilitet för europeiska offentliga tjänster, Bryssel, 16.12.2010.

(6)

 KOM(2010) 744 slutlig, bilaga 1.

(7)

 KOM(2010) 744 slutlig, bilaga 2.

(8)

  COM(2015) 192 final, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén – En strategi för en inre digital marknad i Europa, Bryssel, 6.5.2015.

(9)

Europaparlamentets och rådets beslut nr 922/2009/EG av den 16 september 2009 om lösningar för att uppnå interoperabilitet mellan europeiska offentliga förvaltningar (ISA).

(10)

Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2015/2240 av den 25 november 2015 om inrättandet av ett program för lösningar för interoperabilitet och gemensamma ramar för europeiska offentliga förvaltningar, företag och medborgare (ISA²-programmet) för modernisering av den offentliga sektorn.

(11)

 State of Play of Interoperability in Europe – Report 2014 (Interoperabilitetssituationen i Europa – rapport 2014).

(12)

2003/98/EG, omarbetat genom direktiv 2013/37/EU.

(13)

Direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire).

(14)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG.

(15)

COM(2016) 178 final, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén – Europeiskt initiativ för molnbaserade tjänster – Att skapa en konkurrenskraftig data- och kunskapsekonomi i Europa.

(16)

COM(2016) 179 final, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén – EU:s handlingsplan för e-förvaltning för 2016–2020 – Snabbare digital omvandling av förvaltningar.

(17)

Ett initiativ för en inre digital marknad inom ramen för e-förvaltningsåtgärderna.

(18)

SWD(2017)113 avseende översiktsrapporten om samrådsverksamheten visar att medlemsstaterna och EU-institutionerna tog upp behovet av en ny europeisk interoperabilitetsram för att i) ta hänsyn till den senaste tekniska utvecklingen (73 %), ii) lämna praktiska och mer specifika riktlinjer för genomförandet av interoperabilitetskraven (73 %) och iii) beakta utvecklingen av EU-strategier, särskilt strategin för en inre digital marknad (65 %).

(19)

SWD(2017)112 om översyn av den europeiska interoperabilitetsramen – analys, innehåller närmare uppgifter om ökningen av antalet rekommendationer och uppdateringarnas mervärde.

(20)

SWD(2017)113 avseende översiktsrapporten om samrådsverksamheten visar att 87 % av uppgiftslämnarna instämde i denna vision.

(21)

Med ”interoperabilitetsinitiativ” menas åtgärder och lösningar (dvs. ramar, tjänster och verktyg) som bidrar till en förbättrad samverkan mellan europeiska offentliga förvaltningar på alla nivåer, däribland informations- och kunskapsutbyte mellan organisationer. Dessa initiativ bör omfatta samtliga interoperabilitetsnivåer: rättsliga, organisatoriska, semantiska och tekniska.

(22)

Proportionalitetsprincipen begränsar EU:s åtgärder till vad som krävs för att uppnå överenskomna politiska mål. Det innebär att EU väljer lösningar som ger medlemsstaterna största möjliga frihet.

(23)

Beslut (EU) 2015/2240 om ISA², artikel 1.2.

(24)

Beslut (EU) 2015/2240 om ISA², artiklarna 1 och 3.

(25)

Se avsnitt 4.3.2 om e-förvaltning i strategin för en inre digital marknad (COM(2015) 192 final).

(26)

Enligt artikel 2.14 i det rättsliga beslutet om ISA2 är ”centralt möjlighetsskapande för interoperabilitet” lösningar för interoperabilitet (t.ex. tjänster och verktyg, standarder och specifikationer) som är nödvändiga för att förvaltningarna effektivt och ändamålsenligt ska kunna tillhandahålla offentliga tjänster.

(27)

Beslut (EU) 2015/2240 om ISA², artikel 3 f.

(28)

Beslut (EU) 2015/2240 om ISA², artikel 3 c.

(29)

Beslut (EU) 2015/2240 om ISA², artikel 3 d.

(30)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1291/2013 av den 11 december 2013 om inrättande av Horisont 2020 – ramprogrammet för forskning och innovation (2014–2020) och om upphävande av beslut nr 1982/2006/EG, EUT L 347, s. 104, Bryssel, den 20 december 2013.

(31)

Samhällsutmaning 6, ”Europa i en föränderlig värld: inkluderande, innovativa och reflekterande samhällen”, i Horisont 2020.

(32)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 283/2014 av den 11 mars 2014 om riktlinjer för transeuropeiska nät på området för telekommunikationsinfrastruktur och om upphävande av beslut nr 1336/97/EG.

(33)

  http://ec.europa.eu/regional_policy/sv/information/legislation/guidance/ .

(34)

ESI-fondernas tematiska mål 2.

(35)

ESI-fondernas tematiska mål 11.

(36)

  http://ec.europa.eu/about/srss/index_en.htm .

EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 23.3.2017

COM(2017) 134 final

BILAGA

till
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN

Europeiska interoperabilitetsramen – genomförandestrategi

Handlingsplan för interoperabilitet

{SWD(2017) 112 final}
{SWD(2017) 113 final}

Handlingsplan för interoperabilitet

Handlingsplanen för interoperabilitet tar itu med orsakerna 1 till de nuvarande interoperabilitetsproblemen och är vägledande. Den kan uppdateras om fler åtgärder fastställs och tas med i den eller om andra åtgärder stryks. Kommissionen kan när som helst föreslå ändringar på goda grunder, dvs. resultat från övervakningen av interoperabilitetsåtgärderna. Kommissionen har ansvar för att besluta om uppdateringar av förteckningen i samråd med ISA²-kommittén eller, vid behov, i samråd med de ledande organen för initiativ som stöder handlingsplanen för interoperabilitet.

(1)

Interoperabilitetens orsaker nämns i meddelandets huvudtext. Det råder ingen exakt överensstämmelse mellan fokusområdena och de bakomliggande orsakerna. Samtliga orsaker åtgärdas dock genom en av de föreslagna åtgärderna eller en kombination av dem.

EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 23.3.2017

COM(2017) 134 final

BILAGA

till
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN

Europeiska interoperabilitetsramen – genomförandestrategi

{SWD(2017) 112 final}
{SWD(2017) 113 final}

Innehåll

1    Inledning    

1.1    Definitioner    

1.2    EIF:s syfte och rättsliga ram    

1.3    EIF:s räckvidd, målgrupp och användning    

2    Grundläggande principer för europeiska offentliga tjänster    

2.1    Inledning    

2.2    Grundläggande princip 1: Subsidiaritet och proportionalitet    

2.3    Grundläggande princip 2: Öppenhet    

2.4    Grundläggande princip 3: Insyn    

2.5    Grundläggande princip 4: Vidareutnyttjande    

2.6    Grundläggande princip 5: Teknisk neutralitet och uppgiftsportabilitet    

2.7    Grundläggande princip 6: Användaren i centrum    

2.8    Grundläggande princip 7: Integration och tillgänglighet    

2.9    Grundläggande princip 8: Säkerhet och respekt för privatlivet    

2.10    Grundläggande princip 9: Flerspråkighet    

2.11    Grundläggande princip 10: Administrativ förenkling    

2.12    Grundläggande princip 11: Att bevara uppgifter    

2.13    Grundläggande princip 12: Att bedöma ändamålsenlighet och effektivitet    

3    Interoperabilitetsnivåer    

3.1    Förvaltning av interoperabilitet    

3.2    Integrerad förvaltning av offentliga tjänster    

3.3    Rättslig interoperabilitet    

3.4    Organisatorisk interoperabilitet    

3.5    Semantisk interoperabilitet    

3.6    Teknisk interoperabilitet    

4    Den begreppsmässiga modellen för tillhandahållande av integrerade offentliga tjänster    

4.1    Inledning    

4.2    Modellöversikt    

4.3    Grundkomponenter    

5    Slutsats    

6    Bilaga    

6.1    Förkortningar    

Bildförteckning

Bild 1: Förhållandet mellan europeiska, nationella och domänspecifika interoperabilitetsramar.    

Bild 2: Interoperabilitetsprinciper    

Bild 3: Interoperabilitetsmodell    

Bild 4: Begreppsmässig modell för integrerade offentliga tjänster    

Bild 5: Relationer i EIF:s begreppsmässiga modell    

1Inledning

Som föreskrivs i fördragen om Europeiska unionen garanterar EU:s inre marknad fyra ”friheter”: fri rörlighet för varor, kapital, tjänster och personer mellan de 28 medlemsstaterna. Dessa friheter säkerställs genom gemensamma strategier som stöds av sammankopplade och interoperabla nätverk och system. Medborgarna kan fritt arbeta och flytta och företagen kan fritt bedriva handel och näringsverksamhet i samtliga EUmedlemsstater. I samband med detta måste de oundvikligen interagera elektroniskt med medlemsstaternas offentliga förvaltningar.

För att dessa kontakter ska vara effektiva, ändamålsenliga, lägliga och av hög kvalitet, och för att minska byråkratin, kostnaderna och arbetsbördan, moderniserar medlemsstaterna sina offentliga förvaltningar genom att införa digitala offentliga tjänster. Därigenom riskerar de dock att skapa isolerade digitala miljöer och följaktligen elektroniska hinder som kan göra att de offentliga förvaltningarna inte kan upprätta förbindelser med varandra, och att privatpersoner och företag inte kan identifiera och använda tillgängliga digitala offentliga tjänster i andra länder. Av detta skäl bör arbetet med att digitalisera den offentliga sektorn vara väl samordnat på europeisk och nationell nivå för att undvika digital fragmentering av tjänster och uppgifter, och få EU:s inre digitala marknad att fungera smidigt.

Samtidigt kräver de utmaningar som unionen står inför gemensamma politiska åtgärder av medlemsstaterna och kommissionen, genom EU-lagstiftning som kräver interaktion över gränser och politikområden. Detta innebär också att interoperabla system måste upprättas och drivas. Sådana system, som beskrivs i strategin för en inre digital marknad, 1  ska säkerställa effektiv kommunikation mellan digitala komponenter såsom maskiner, nät eller databaser. De ger också effektivare anslutningar över gränserna, mellan samhällen och mellan offentliga tjänster och myndigheter.

Den europeiska interoperabilitetsramen (EIF) ger de offentliga förvaltningarna vägledning i form av rekommendationer om hur de kan förbättra styrelseformerna för sitt interoperabilitetsarbete, upprätta förbindelser över organisationsgränserna, rationalisera processerna för genomgående digitala tjänster och se till att befintlig och ny lagstiftning inte äventyrar interoperabilitetsinsatserna.

1.1Definitioner

1.1.1Interoperabilitet

Inom ramen för EIF är interoperabilitet förmågan hos organisationer 2 att samverka i riktning mot ömsesidigt fördelaktiga mål, vilket innebär att organisationerna via sina verksamhetsprocesser delar information och kunskaper genom utbyte av uppgifter mellan sina respektive IKT-system.

1.1.2Europeisk offentlig tjänst

En europeisk offentlig tjänst är varje tjänst inom offentliga sektorn med en gränsöverskridande dimension som tillhandahålls av offentliga förvaltningar, antingen till varandra eller till EU:s företag och medborgare.

1.1.3Europeiska interoperabilitetsramen

Den europeiska interoperabilitetsramen är en gemensam strategi för tillhandahållande av europeiska offentliga tjänster på ett interoperabelt sätt. I den fastställs grundläggande riktlinjer för interoperabilitet i form av gemensamma principer, modeller och rekommendationer.

1.2EIF:s syfte och rättsliga ram

Syftet med EIF är att

inspirera de europeiska offentliga förvaltningarna i deras arbete med att utforma och tillhandahålla skarvlösa europeiska offentliga tjänster åt andra offentliga förvaltningar, privatpersoner och företag vilka så långt det är möjligt är digitala som standard (dvs. företrädesvis tillhandahåller tjänster och data via digitala kanaler), gränsöverskridande som standard (dvs. tillgängliga för alla medborgare i EU) och öppna som standard (dvs. möjliggörande vidareutnyttjande, deltagande/tillgång och insyn),

ge offentliga förvaltningar vägledning om utformningen och uppdateringen av nationella interoperabilitetsramar (NIF), eller nationella strategier och riktlinjer som främjar interoperabilitet,

bidra till upprättandet av en inre digital marknad genom att främja gränsöverskridande och sektorsövergripande interoperabilitet för tillhandahållande av europeiska offentliga tjänster.

Bristen på interoperabilitet är ett stort hinder för framsteg på den inre digitala marknaden. Att använda EIF för att styra europeiska interoperabilitetsinitiativ bidrar till en enhetlig europeisk interoperabel miljö, och underlättar tillhandahållandet av tjänster som fungerar ihop, inom och mellan organisationer eller domäner.

EIF främjas och förvaltas huvudsakligen genom ISA²-programmet 3 i nära samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen i linje med artiklarna 26, 170 och 171 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt 4 , som efterlyser upprättandet av interoperabla transeuropeiska nät som gör att medborgarna kan dra full nytta av en europeisk inre marknad.

1.3EIF:s räckvidd, målgrupp och användning

EIF är tänkt att vara en allmän ram för alla offentliga förvaltningar i EU. I ramen fastställs grundförutsättningarna för att uppnå interoperabilitet. Ramen fungerar som den gemensamma nämnaren för relevanta initiativ på alla nivåer, däribland europeisk, nationell, regional och lokal nivå, vilket omfattar offentliga förvaltningar, privatpersoner och företag. Detta dokument är avsett för alla som definierar, utformar, utvecklar och tillhandahåller europeiska offentliga tjänster.

Eftersom medlemsstaterna har olika administrativa och politiska system måste nationella särdrag beaktas när EIF införlivas i ett nationellt sammanhang. Europeisk och nationell politik (t.ex. nationella interoperabilitetsramar, NIF) förväntas bygga på EIF och lägga till nya eller finjustera befintliga element. På liknande sätt bör domänspecifika interoperabilitetsramar (DIF) 5 vara förenliga med, och vid behov utvidga, EIF:s räckvidd med hänsyn till den berörda domänens särskilda interoperabilitetskrav. Det innebär att vissa delar av EIF direkt kan kopieras till en NIF eller DIF, medan andra kanske måste sättas in i sitt sammanhang och ytterligare skräddarsys för att tillgodose de särskilda behoven.

Förhållandet mellan europeiska, nationella och domänspecifika interoperabilitetsramar anges i bild 1. EIF tillhandahåller en gemensam kärna av interoperabilitetselement för nationella och domänspecifika interoperabilitetsramar i EU. Överensstämmelsen med EIF garanterar att de nationella och domänspecifika interoperabilitetsramarna utarbetas på ett samordnat och anpassat sätt, samtidigt som de ger den flexibilitet som krävs för att ta itu med särskilda nationella eller domänspecifika krav.

Bild 1: Förhållandet mellan europeiska, nationella och domänspecifika interoperabilitetsramar.

I allmänhet ger EIF mervärde i två riktningar:

Nedifrån och upp: När en nationell interoperabilitetsram som är anpassad till EIF används för att genomföra offentliga tjänster på de nationella förvaltningarnas alla nivåer skapas interoperabilitetsförutsättningar för att utvidga dessa tjänsters räckvidd över gränserna.

Uppifrån och ned: När EIF beaktas i EU:s lagstiftning och politikområden, antingen genom hänvisningar från fall till fall eller mer strukturellt genom domänspecifika interoperabilitetsramar, ökas interoperabilitetspotentialen hos de nationella uppföljningsåtgärderna på grundval av införlivandet.

I båda fallen blir slutresultatet att ett ekosystem för europeiska offentliga tjänster utvecklas där de som har ansvar för och utformar system och offentliga tjänster blir medvetna om interoperabilitetskraven. Offentliga förvaltningar kan samarbeta med varandra och med företag och privatpersoner, och information flödar obehindrat över gränserna, vilket främjar en inre digital marknad i Europa.

1.3.1Interoperabilitetsområden

EIF omfattar tre typer av samspel:

A2A (förvaltning till förvaltning), som avser samspel mellan offentliga förvaltningar (t.ex. i en medlemsstat eller EU-institutioner).

A2B (förvaltning till företag), som avser samspel mellan offentliga förvaltningar (i en medlemsstat eller en EU-institution) och företag.

A2C (förvaltning till privatpersoner), som avser samspel mellan offentliga förvaltningar (i en medlemsstat eller en EU-institution) och privatpersoner.

1.3.2Innehåll och struktur

EIF:s innehåll och struktur presenteras nedan:

I kapitel 2 presenteras en uppsättning principer för allmänt agerande på interoperabilitetsområdet.

I kapitel 3 presenteras en interoperabilitetsmodell i flera nivåer för olika interoperabilitetsaspekter som bör beaktas när europeiska offentliga tjänster utformas.

I kapitel 4 beskrivs en begreppsmässig modell för interoperabla offentliga tjänster. Modellen är i linje med interoperabilitetsprinciperna och bygger på idén om inbyggd interoperabilitet (interoperability by design) som en standardmetod för utformning och drift av europeiska offentliga tjänster.

I kapitel 5 ges avslutningsvis en översikt och sammanfattning av huvudinslagen i EIF.

Sammanlagt 47 rekommendationer, i form av åtgärdspunkter som bör genomföras av de offentliga förvaltningarna, tas upp genomgående i kapitlen.

2Grundläggande principer för europeiska offentliga tjänster

2.1Inledning

Interoperabilitetsprinciperna är grundläggande faktorer för interoperabilitetsåtgärder. I detta kapitel fastställs allmänna interoperabilitetsprinciper som är relevanta i arbetet med att upprätta interoperabla europeiska offentliga tjänster. De ger ett sammanhang för utformningen och genomförandet av europeiska offentliga tjänster.

EIF:s tolv grundläggande principer 6 är indelade i fyra kategorier:

1.Princip som beskriver bakgrunden för EU:s interoperabilitetsinsatser (nr 1).

2.Interoperabilitetens huvudprinciper (nr 2–5).

3.Principer som rör användarnas grundläggande behov och förväntningar (nr 6–9).

4.Principer som lägger grunden för samarbete mellan offentliga förvaltningar (nr 10–12).

Bild 2: Interoperabilitetsprinciper

2.2Grundläggande princip 1: Subsidiaritet och proportionalitet

Subsidiaritetsprincipen innebär att EU-beslut ska fattas så nära medborgarna som möjligt. Med andra ord ska EU bara ta initiativ om de är effektivare än initiativ på nationell nivå. Proportionalitetsprincipen begränsar EU:s insatser till vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördragen.

När det gäller interoperabilitet behövs en europeisk ram för att undanröja skillnaderna i politiken som leder till heterogenitet och brist på interoperabilitet och som äventyrar den inre digitala marknaden.

EIF är tänkt att vara den ”gemensamma nämnaren” för medlemsstaternas interoperabilitetspolitik. Medlemsstaterna bör ha tillräckligt utrymme att utarbeta sina nationella interoperabilitetsramar med hänsyn till EIF:s rekommendationer. Det är tänkt att de nationella interoperabilitetsramarna ska skräddarsys och utökas på ett sådant sätt att nationella särdrag beaktas.

2.3Grundläggande princip 2: Öppenhet

Inom ramen för interoperabla offentliga tjänster rör begreppet öppenhet i första hand uppgifter, specifikationer och programvara.

Öppna förvaltningsuppgifter (nedan kallade ”öppna data”) hänför sig till uppfattningen att alla offentliga uppgifter bör vara fritt tillgängliga för användning och vidareutnyttjande av andra, såvida inte restriktioner är tillämpliga, t.ex. för skydd av personuppgifter, konfidentialitet eller immaterialrätt. Offentliga förvaltningar samlar in och tar fram enorma mängder data. I direktivet om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn 7 uppmanas medlemsstaterna att lämna ut offentlig information för tillgång och vidareutnyttjande som öppna data. I Inspire-direktivet 8 krävs dessutom delning av rumsliga datamängder och tjänster mellan offentliga förvaltningar utan restriktioner eller praktiska hinder för vidareutnyttjande. Dessa uppgifter bör offentliggöras med så få restriktioner som möjligt och tydliga tillstånd för användningen för att möjliggöra bättre kontroll av förvaltningarnas beslutsprocesser och förverkliga insyn i praktiken. Öppna data tas upp mer ingående i avsnitt 4.3.4.

Användningen av teknik och produkter för programvara med öppen källkod kan bidra till minskade utvecklingskostnader, undvika inlåsning och möjliggöra snabb anpassning till bestämda verksamhetsbehov, eftersom utvecklarna hela tiden anpassar dem. Offentliga förvaltningar bör inte endast använda programvara med öppen källkod, utan när så är möjligt bidra till de berörda utvecklarna. Öppen källkod är en nyckelfaktor för den grundläggande EIF-principen om vidareutnyttjande.

Specifikationens/standardens grad av öppenhet är avgörande för vidareutnyttjandet av programvarukomponenter för genomförande av specifikationen. Detta gäller även då sådana komponenter används för att inrätta europeiska offentliga tjänster. Om öppenhetsprincipen tillämpas i sin helhet gäller följande:

Alla intressenter har möjlighet att bidra till utvecklingen av specifikationerna, och offentlig utvärdering ingår i beslutsprocessen.

Specifikationen är tillgänglig för alla och kan studeras.

Immaterialrätter som hör samman med specifikationen omfattas av licenser på Frandvillkor 9 , så att de kan användas både i patentskyddad programvara och programvara med öppen källkod, 10 och helst på royalty-fri basis.

Användningen av öppna specifikationer har förespråkats i många policyförklaringar och rekommenderas för tillhandahållandet av europeiska offentliga tjänster, eftersom de har så positiva effekter på interoperabiliteten. De positiva effekterna av öppna specifikationer syns också i internetekosystemet. Offentliga förvaltningar kan emellertid välja att använda mindre öppna specifikationer om inga öppna specifikationer finns att tillgå eller om dessa inte uppfyller de funktionella behoven. Specifikationer ska under alla omständigheter vara mogna och ha tillräckligt marknadsstöd, utom om de används i samband med skapandet av innovativa lösningar.

Öppenhet innebär slutligen också att privatpersoner och företag ges möjlighet att delta i utformningen av nya tjänster, bidra till förbättringen av tjänsterna och ge feedback om befintliga offentliga tjänsters kvalitet.

2.4Grundläggande princip 3: Insyn

Insyn inom ramen för EIF avser följande:

I.Synliggöra den interna administrativa miljön inom offentlig förvaltning. Detta handlar om att andra offentliga förvaltningar, privatpersoner och företag ska få inblick i och förstå administrativa regler, processer, 11 uppgifter, tjänster och beslut.

II.Se till att det finns gränssnitt mot interna informationssystem. Offentliga förvaltningar driver ett stort antal ofta heterogena och olikartade informationssystem till stöd för sina interna processer. Interoperabiliteten är beroende av att det finns gränssnitt mot dessa system och uppgifterna i dem. I sin tur underlättar interoperabiliteten vidareutnyttjandet av system och uppgifter, och gör att dessa kan integreras i större system.

III.Garantera rätten till skydd av personuppgifter, genom att följa tillämpliga rättsliga ramar för de stora mängder personuppgifter som hanteras av offentliga förvaltningar.

2.5Grundläggande princip 4: Vidareutnyttjande

Vidareutnyttjande innebär att offentliga förvaltningar som står inför ett visst problem försöker dra nytta av andra organisationers erfarenheter genom att se vad som finns tillgängligt, bedöma hur användbart det är eller hur relevant det är för det aktuella problemet, och sedan använda lösningar som redan visat sig värdefulla på annat håll. Det innebär att offentliga förvaltningar måste vara beredda att dela med sig av sina lösningar, koncept, ramar, specifikationer, verktyg och komponenter för interoperabilitet med andra.

Vidareutnyttjande av it-lösningar (t.ex. programvarukomponenter, gränssnitt för tillämpningsprogram, standarder), information och data är en nyckelfaktor för interoperabilitet och förbättrar kvaliteten, eftersom det utökar den operativa användningen och sparar pengar och tid. Det innebär att vidareutnyttjandet i hög grad bidrar till utvecklingen av en inre digital marknad i EU. Vissa av EU:s standarder och specifikationer finns även i de domänspecifika interoperabilitetsramarna och bör användas mer allmänt. I Inspire-direktivet fastställs t.ex. interoperabilitetsstandarder för adresser, fastighetsregister, vägar och många andra uppgiftsområden som är av betydelse för många offentliga förvaltningar. Dessa befintliga standarder och specifikationer kan och bör användas mer allmänt utanför den domän för vilken de ursprungligen togs fram.

Flera offentliga förvaltningar och myndigheter i EU främjar redan delningen och vidareutnyttjandet av it-lösningar genom att införa nya verksamhetsmodeller och förespråka användningen av programvara med öppen källkod för viktiga IKT-tjänster och vid införande av en infrastruktur för digitala tjänster. 

Det finns vissa viktiga utmaningar som begränsar delningen och vidareutnyttjandet av itlösningar, på teknisk, organisatorisk, rättslig och kommunikationsrelaterad nivå. ISA²ramen för delning och vidareutnyttjande av it-lösningar 12 ger rekommendationer åt offentliga förvaltningar så att de kan klara av dessa utmaningar och dela/vidareutnyttja gemensamma it-lösningar. Vidareutnyttjande och delning kan effektivt stödjas genom samarbetsplattformar 13 .

2.6Grundläggande princip 5: Teknisk neutralitet och uppgiftsportabilitet

När europeiska offentliga tjänster inrättas bör de offentliga förvaltningarna koncentrera sig på funktionella behov och skjuta upp alla beslut om teknik så länge som möjligt för att minimera det tekniska beroendet, undvika att tvinga på sina samarbetsparter specifik teknik eller specifika produkter och för att kunna anpassa sig till den snabba tekniska utvecklingen.

Offentliga förvaltningar bör se till att offentliga tjänsters och uppgifters tillgänglighet och vidareutnyttjande inte är beroende av någon speciell teknik eller produkt.

För att den inre digitala marknaden ska fungera krävs att uppgifterna enkelt kan överföras mellan olika system för att undvika inlåsning och främja den fria rörligheten för uppgifter. Detta krav har att göra med uppgiftsportabiliteten – möjligheten att enkelt flytta och vidareutnyttja uppgifter mellan olika applikationer och system, vilket blir ännu svårare i gränsöverskridande situationer.

2.7Grundläggande princip 6: Användaren i centrum

Användarna av europeiska offentliga tjänster är alla offentliga förvaltningar, privatpersoner eller företag som får tillgång till och drar nytta av användningen av dessa tjänster. Användarnas behov bör beaktas när man bestämmer vilka offentliga tjänster som ska tillhandahållas och hur detta ska ske.

Därför bör användarnas behov och krav så långt som möjligt vägleda utformningen och utvecklingen av offentliga tjänster, i enlighet med följande förväntningar:

Flerkanalstillträde, nämligen att det finns alternativa kanaler, både fysiska och digitala, för att få tillgång till en tjänst, är ett viktigt inslag i utformningen av offentliga tjänster, eftersom användarna kan föredra olika kanaler beroende på omständigheterna och sina behov.

Användarna ska ha tillgång till en enda kontaktpunkt, för att dölja den interna administrativa komplexiteten och underlätta tillgången till offentliga tjänster, t.ex. när flera organ måste samarbeta för att tillhandahålla tjänsten.

Feedback från användarna bör systematiskt samlas in, bedömas och användas för att utforma nya offentliga tjänster och ytterligare förbättra befintliga tjänster.

Så långt som möjligt, enligt gällande lagstiftning, bör användarna endast behöva tillhandahålla uppgifter en gång, och förvaltningarna bör kunna hämta och dela dessa uppgifter för att tillgodose användarens behov, i enlighet med dataskyddsbestämmelserna.

Användarna bör endast uppmanas att tillhandahålla de uppgifter som absolut behövs för att den offentliga tjänsten ska kunna utföras.

2.8Grundläggande princip 7: Integration och tillgänglighet

Med integration menas att alla får möjlighet att dra största möjliga nytta av den nya teknikens möjligheter för att få tillgång till och använda europeiska offentliga tjänster, och att sociala och ekonomiska klyftor överbryggas och utestängande motverkas.

Tillgänglighet innebär att personer med funktionsnedsättning, äldre och andra missgynnade grupper kan anlita offentliga tjänster med jämförbar servicenivå som andra medborgare 14 .

Integration och tillgänglighet måste ingå i hela utvecklingscykeln för europeiska offentliga tjänster, både vad gäller utformning, informationsinnehåll och tillhandahållande, och följa allmänt vedertagna specifikationer för e-tillgänglighet på EU-nivå eller internationell nivå 15 .

Integration och tillgänglighet omfattar normalt sett tillhandahållande via många olika kanaler. Traditionell tillgång till pappersversioner eller personligt tillhandahållande av tjänster kan behövas jämte elektronisk åtkomst.

Integration och tillgänglighet kan också förbättras om informationssystemen tillåter tredjeparter att agera på enskildas vägnar, om någon permanent eller tillfälligt inte är i stånd att själv använda offentliga tjänster.

2.9Grundläggande princip 8: Säkerhet och respekt för privatlivet

I sina kontakter med offentliga myndigheter måste enskilda och företag kunna lita på att allt sker i en säker och pålitlig miljö och i enlighet med gällande bestämmelser, t.ex. förordningen och direktivet om dataskydd 16 och förordningen om elektronisk identifiering och betrodda tjänster 17 . Offentliga förvaltningar måste garantera att de enskildas privatliv skyddas och att information som tillhandahålls av privatpersoner och företag behandlas förtroligt och är äkta, fullständig och oavvislig. Säkerhet och respekt för privatlivet tas upp mer ingående i avsnitt 4.3.7.

2.10Grundläggande princip 9: Flerspråkighet

De europeiska offentliga tjänsterna kan potentiellt användas av vem som helst i vilken medlemsstat som helst. Så flerspråkighet måste beaktas noga vid utformningen av dessa tjänster. Medborgarna i EU har ofta svårt att få tillträde till och använda digitala offentliga tjänster om de inte är tillgängliga på ett språk som personerna behärskar.

Man måste finna en balans mellan allmänhetens och företagens förväntningar att få hjälp på sitt eget språk eller sitt föredragna språk, och medlemsstaternas offentliga förvaltningars möjligheter att erbjuda tjänster på alla officiella EU-språk. En lämplig balans kan vara att de europeiska offentliga tjänsterna är tillgängliga på de förväntade slutanvändarnas språk, dvs. antalet språk beror på användarnas behov, såsom i vilken mån tjänsten är nödvändig för genomförandet av den inre digitala marknaden eller nationella strategier, eller den relevanta målgruppens storlek.

Flerspråkighet spelar inte bara roll i användargränssnittet, utan även på alla andra nivåer i utformningen av europeiska offentliga tjänster. Exempelvis bör inte valet av datarepresentation i en elektronisk databas begränsa möjligheten att hantera olika språk.

Flerspråkighetsaspekten av interoperabilitet visar sig också när en offentlig tjänst förutsätter utbyten mellan informationssystem över språkgränser, eftersom innebörden av de uppgifter som utbyts måste bevaras.

2.11Grundläggande princip 10: Administrativ förenkling

Offentliga förvaltningar bör, när så är möjligt, försöka rationalisera och förenkla sina administrativa processer genom att förbättra dem eller avlägsna processer som inte är till hjälp för allmänheten. Administrativ förenkling kan hjälpa företag och privatpersoner att minska den administrativa börda det innebär att följa EU-lagstiftning eller uppfylla nationella skyldigheter. De offentliga förvaltningarna bör dessutom inrätta europeiska offentliga tjänster med elektroniskt stöd, även vad gäller kontakterna med andra offentliga förvaltningar, privatpersoner och företag.

Digitaliseringen av offentliga tjänster bör ske i enlighet med följande koncept:

Digitalt som standard (digital-by-default), närhelst det är lämpligt, så att det finns minst en digital kanal tillgänglig för att få tillträde till och använda en viss europeisk offentlig tjänst.

Digitalt som förstahandsval (digital-first) vilket innebär att offentliga tjänster via digitala kanaler prioriteras, samtidigt som man tillämpar konceptet om tillhandahållande via flera olika kanaler och principen att alla ska få hjälp vart de än vänder sig, dvs. fysiska och digitala kanaler existerar sida vid sida.

2.12Grundläggande princip 11: Att bevara uppgifter

Lagstiftningen kräver att beslut och uppgifter lagras och kan kommas åt under en bestämd tid. Det innebär att dokumentation 18 och uppgiftssammanställningar i elektronisk form som offentliga förvaltningar behåller för att dokumentera förfaranden och beslut måste bevaras och vid behov konverteras till nya medier när gamla medier blir föråldrade. Målet är att se till att dokumentation och andra former av information förblir läsliga, tillförlitliga och fullständiga och kan kommas åt så länge som det behövs, med beaktande av säkerhetskrav och skyddet av privatlivet.

För att kunna garantera ett långsiktigt bevarande av elektronisk dokumentation och andra typer av information bör man välja format som förblir åtkomliga även på sikt och som innebär att elektroniska underskrifter eller stämplar bevaras. I detta avseende kan användningen av kvalificerade valideringstjänster i linje med förordning (EU) 910/2014 garantera ett långsiktigt bevarande av informationen.

Bevarandet av informationskällor som innehas och förvaltas av nationella förvaltningar är en rent nationell fråga. För information som inte är rent nationell blir bevarandet emellertid en europeisk fråga. I sådana fall bör en lämplig ”bevarandestrategi” följas av de berörda medlemsstaterna för att klara eventuella svårigheter som uppstår när den berörda informationen används i olika myndighetsområden.

2.13Grundläggande princip 12: Att bedöma ändamålsenlighet och effektivitet

Man kan mäta värdet av interoperabla europeiska offentliga tjänster på många sätt, till exempel genom att se hur stor avkastning investeringar ger, vilka de sammanlagda ägandekostnaderna är, hur flexibiliteten och anpassningsförmågan förbättras, i vilken utsträckning den administrativa bördan minskar, hur effektiviteten ökar, om man kan se någon riskminskning, om tjänsterna blir öppnare eller enklare, om arbetsmetoderna förbättras och hur pass nöjda användarna är.

Olika tekniska lösningar 19 bör utvärderas i strävan att se till att de europeiska offentliga tjänsterna är ändamålsenliga och effektiva.

3Interoperabilitetsnivåer

I detta kapitel beskrivs en interoperabilitetsmodell som kan tillämpas på alla digitala offentliga tjänster och som även kan betraktas som en väsentlig del av modellen inbyggd interoperabilitet (interoperability-by-design). Den omfattar

fyra interoperabilitetsnivåer: rättslig, organisatorisk, semantisk och teknisk,

en övergripande komponent, ”integrerad förvaltning av offentliga tjänster”,

en bakgrundsnivå: ”förvaltning av interoperabilitet”.

Modellen återges nedan:

Bild 3: Interoperabilitetsmodell

3.1Förvaltning av interoperabilitet

Förvaltning av interoperabilitet avser beslut om interoperabilitetsramar, institutionella arrangemang, organisationsstrukturer, roller och ansvarsområden, politik, avtal och andra aspekter av att säkerställa och övervaka interoperabiliteten på nationell och europeisk nivå.

Europeiska interoperabilitetsramen, handlingsplanen för interoperabilitet (bilaga 1 till meddelandet) och den europeiska interoperabilitetsarkitekturen (Eira) är viktiga delar av interoperabilitetsförvaltningen på EU-nivå.

Inspire-direktivet är en viktig domänspecifik illustration 20 av en interoperabilitetsram med rättslig interoperabilitet, samordningsstrukturer och tekniska arrangemang för interoperabilitet.

Europeiska offentliga tjänster fungerar i en komplex och föränderlig miljö. Det krävs politiskt stöd för sektorsövergripande och/eller gränsöverskridande interoperabilitetsarbete för att underlätta samarbetet mellan offentliga förvaltningar 21 . För att samarbetet ska bli effektivt måste alla intressenter ha samma vision, enas om målen och tidsramarna och anpassa prioriteringarna. Interoperabiliteten mellan offentliga förvaltningar på olika förvaltningsnivåer blir endast framgångsrik om myndigheterna i tillräckligt hög grad prioriterar och anslår resurser till deras interoperabilitetsarbete 22 . 

Bristen på nödvändig kompetens inom organisationerna är ett annat hinder för genomförandet av interoperabilitetspolitik. Medlemsstaterna bör ta med interoperabilitetskompetens i sina interoperabilitetsstrategier och medge att interoperabilitet är en mångfasetterad fråga som kräver kunskap och kompetens på det rättsliga, organisatoriska, semantiska och tekniska området.

Genomförandet och tillhandahållandet av en viss europeisk offentlig tjänst är ofta beroende av komponenter som är gemensamma för flera europeiska offentliga tjänster. Hållbarheten hos sådana komponenter, som omfattas av interoperabilitetsavtal som slutits utanför en viss europeisk offentlig tjänsts tillämpningsområde, bör garanteras långsiktigt. Detta är grundläggande, eftersom interoperabiliteten bör garanteras på ett hållbart sätt och inte som ett enstaka mål eller engångsprojekt. Det krävs ett helhetsgrepp för att samordna och övervaka sådan verksamhet, eftersom gemensamma komponenter och interoperabilitetsavtal är resultatet av verksamhet inom offentliga förvaltningar på olika nivå (lokal, regional, nationell och europeisk).

Förvaltning av interoperabilitet är nyckeln till ett helhetsgrepp på interoperabilitet, eftersom den sammanför alla instrument som krävs för ett sådant tillvägagångssätt.

Samordning, kommunikation och övervakning är av största vikt för framgångsrik förvaltning. Genom ISA2-programmet stöder kommissionen ett observationsorgan för nationella interoperabilitetsramar (Nifo). Dess huvudsyfte är att lämna information om nationella interoperabilitetsramar och digitala strategier/åtgärder för interoperabilitet, att hjälpa offentliga förvaltningar att dela och vidareutnyttja erfarenheter och att främja ”införlivandet” av EIF på nationell nivå. En nationell interoperabilitetsram kan vara ett eller flera dokument som fastställer ramar, politik, strategier, riktlinjer och handlingsplaner för interoperabilitet i en medlemsstat.

3.1.1Fastställa och välja standarder och specifikationer

Standarder och specifikationer är grundläggande för interoperabilitet. På rätt sätt förvaltas de i sex steg:

Fastställa möjliga standarder och specifikationer på grundval av specifika behov och krav.

Bedöma möjliga standarder och specifikationer med hjälp av standardiserade, öppna, rättvisa och icke-diskriminerande metoder 23 .

Genomföra standarderna och specifikationerna i enlighet med planer och praktiska riktlinjer.

Övervaka efterlevnaden 24 av standarder och specifikationer.

Hantera förändringar genom lämpliga förfaranden.

Dokumentera standarder och specifikationer, i öppna kataloger med en standardiserad beskrivning 25 .

Standarder och specifikationer kan mappas till Eira och katalogiseras i den europeiska interoperabilitetskartografin (EIC).

I vissa fall kan det hända att offentliga förvaltningar inte hittar lämpliga standarder/specifikationer för ett visst behov i en viss domän. Aktivt deltagande i standardiseringsprocessen minskar oron över förseningar, förbättrar standardernas och specifikationernas anpassning till offentliga sektorns behov och kan hjälpa myndigheterna att hålla jämna steg med den tekniska utvecklingen.

3.2Integrerad förvaltning av offentliga tjänster

Tillhandahållandet av europeiska offentliga tjänster kräver ofta att olika offentliga förvaltningar samarbetar för att tillgodose slutanvändarnas behov och tillhandahålla offentliga tjänster på ett integrerat sätt. När flera organisationer deltar finns ett behov av samordning och förvaltning från de myndigheters sida som planerar, genomför och driver europeiska offentliga tjänster. Tjänsterna bör förvaltas för att säkerställa integrering, problemfritt genomförande, vidareutnyttjande av tjänster och uppgifter, och utveckling av nya tjänster och ”byggstenar” 26 . Olika aspekter av ”integrerat tillhandahållande av offentliga tjänster” tas upp i avsnitt 4.3.1.

Förvaltningsdelen bör omfatta samtliga nivåer: rättsliga, organisatoriska, semantiska och tekniska. Det är därför en fortlöpande uppgift att garantera interoperabilitet vid utarbetandet av rättsliga instrument, organisationers verksamhetsprocesser, informationsutbyten, tjänster och komponenter som stödjer tillhandahållandet av en europeisk tjänst. Interoperabiliteten kan störas av förändringar i miljön, t.ex. ny lagstiftning, förändrade behov hos företag och enskilda, omorganisationer i offentliga förvaltningar, nya verksamhetsprocesser eller ny teknik. Det kräver bland annat organisationsstrukturer och roller och ansvarsområden för tillhandahållande och drift av offentliga tjänster, serviceavtal, upprättande och hantering av interoperabilitetsavtal, förfaranden för hantering av förändringar och planer för driftskontinuitet och datakvalitet.

Integrerad förvaltning av offentliga tjänster bör åtminstone omfatta följande:

Fastställande av organisationsstrukturer, roller och ansvarsområden och beslutsprocessen för berörda intressenter.

Införande av krav för

ointeroperabilitetsaspekter såsom kvalitet, skalbarhet och tillgänglighet när det gäller byggstenar som kan vidareutnyttjas, däribland informationskällor (basregister, portaler för öppna data etc.) och andra sammankopplade tjänster,

oextern information/externa tjänster, omsatta i tydliga serviceavtal (även om interoperabilitet).

En plan för hantering av förändringar, för att fastställa vilka förfaranden och processer som krävs för att hantera och styra förändringar.

En kontinutitets-/katastrofplan för att se till att digitala offentliga tjänster och deras byggstenar fortsätter fungera i olika situationer, t.ex. vid it-angrepp eller om vissa byggstenar slutar fungera.

3.2.1Interoperabilitetsavtal

Organisationer som tillhandahåller europeiska offentliga tjänster bör vidta formella åtgärder för samarbete genom interoperabilitetsavtal. Att upprätta och hantera sådana avtal är en del av förvaltningen av offentliga tjänster.

Avtalen bör vara tillräckligt detaljerade för att fylla sitt syfte, dvs. att tillhandahålla europeiska offentliga tjänster, samtidigt som varje organisation ges största möjliga interna och nationella autonomi.

På semantisk och teknisk nivå, men i vissa fall även på organisatorisk nivå, innehåller interoperabilitetsavtalen normalt standarder och specifikationer. På rättslig nivå görs interoperabilitetsavtalen specifika och bindande genom lagstiftning på europeisk och/eller nationell nivå eller genom bilaterala och multilaterala avtal.

Andra typer av avtal kan komplettera interoperabilitetsavtalen i operativa frågor. Exempelvis samförståndsavtal, serviceavtal, förfaranden för stöd och eskalering och kontaktuppgifter, som vid behov hänvisar till bakomliggande överenskommelser på semantisk och teknisk nivå.

Eftersom tillhandahållandet av en europeisk offentlig tjänst förutsätter kollektiva samarbetsparter som producerar eller konsumerar delar av tjänsten är det viktigt att det finns lämpliga förfaranden för att hantera förändringar i interoperabilitetsavtalen som garanterar att den tjänst som levereras till andra offentliga förvaltningar, företag eller enskilda förblir tillförlitlig, kontinuerlig och utvecklas.

3.3Rättslig interoperabilitet

Varje offentlig förvaltning som bidrar till tillhandahållandet av en europeisk offentlig tjänst arbetar inom sin egen nationella rättsliga ram. Rättslig interoperabilitet handlar om att organisationer med olika rättsliga ramar, politiska ramar och strategier ska kunna samarbeta. Detta kan kräva att lagstiftningen inte blockerar inrättandet av europeiska offentliga tjänster inom och mellan medlemsstaterna och att det finns tydliga överenskommelser om hur skillnader i lagstiftning ska hanteras över gränserna, bland annat alternativet att anta ny lagstiftning.

Första steget i riktning mot att ta itu med den rättsliga interoperabiliteten är att göra ”interoperabilitetskontroller” genom att kontrollera befintlig lagstiftning för att identifiera interoperabilitetshinder: sektorsvisa eller geografiska begränsningar av användningen och lagringen av data, skiljaktiga och oklara datalicensmodeller, överrestriktiva skyldigheter att använda bestämda digitala lösningar eller sätt att tillhandahålla offentliga tjänster, motstridiga krav för identiska eller liknande verksamhetsprocesser, föråldrade säkerhets- och dataskyddsbehov osv.

För att säkerställa interoperabilitet bör lagstiftningens samstämmighet bedömas innan den antas och genom att dess resultat regelbundet utvärderas när den väl har börjat tillämpas.

Eftersom det står klart att europeiska offentliga tjänster bland annat ska tillhandahållas genom digitala kanaler måste IKT övervägas så tidigt som möjligt i lagstiftningsprocessen. Lagstiftningsförslag bör särskilt genomgå en ”digital kontroll”

för att se till att de inte bara är anpassade för den fysiska miljön, utan även för den digitala miljön (t.ex. internet),

för att identifiera eventuella hinder för digitalt utbyte, och

för att fastställa och bedöma deras IKT-mässiga inverkan på intressenterna.

Detta främjar även interoperabiliteten mellan offentliga tjänster på lägre nivåer (semantisk och teknisk), och ökar möjligheterna att vidareutnyttja befintliga IKT-lösningar och därmed minska kostnaderna och genomförandetiden.

Det rättsliga värdet av all information som utbyts mellan medlemsstaterna bör bevaras över gränserna, och dataskyddslagstiftningen i både ursprungs- och mottagarländer följas. Detta kan kräva ytterligare avtal för att undanröja eventuella skillnader i genomförandet av den tillämpliga lagstiftningen.

3.4Organisatorisk interoperabilitet

Detta avser det sätt på vilket offentliga förvaltningar anpassar sina verksamhetsprocesser, ansvarsområden och förväntningar för att uppnå gemensamma och ömsesidigt fördelaktiga mål. I praktiken innebär organisatorisk interoperabilitet att verksamhetsprocesserna och den relevanta utbytta informationen dokumenteras och integreras eller anpassas. Syftet med organisatorisk interoperabilitet är också att uppfylla användarnas krav genom att göra tjänsterna tillgängliga, enkla att identifiera, möjliga att nå och användarcentrerade.

3.4.1Anpassning av verksamhetsprocesser

För att olika förvaltningsenheter effektivt och ändamålsenligt ska kunna samarbeta i tillhandahållandet av europeiska offentliga tjänster kan det hända att de måste anpassa sina befintliga verksamhetsprocesser eller fastställa och införa nya processer.

Anpassningen av verksamhetsprocesser innebär att man dokumenterar dem på ett överenskommet sätt och med vedertagna modelleringsmetoder, däribland den utbytta informationen, så att alla offentliga förvaltningar som bidrar till tillhandahållandet av europeiska offentliga tjänster kan förstå den övergripande verksamhetsprocessen ända ut till slutanvändarna och sin roll i denna.

3.4.2Organisatoriska relationer

Serviceinriktning, som den begreppsmässiga modellen för offentliga tjänster bygger på, innebär att relationen mellan tjänsteleverantörer och tjänstekonsumenter tydligt måste fastställas.

Det innebär att man måste hitta instrument för att formalisera det ömsesidiga biståndet, de gemensamma åtgärderna och de sammankopplade verksamhetsprocesserna som ett led i tillhandahållandet av tjänster, t.ex. samförståndsavtal och serviceavtal mellan deltagande offentliga förvaltningar. För gränsöverskridande åtgärder bör dessa företrädesvis vara multilaterala eller globala europeiska avtal.

3.5Semantisk interoperabilitet

Semantisk interoperabilitet innebär att uppgifternas och informationens exakta format och betydelse bevaras och förstås genom hela utbytet mellan parterna, med andra ord att ”det som skickas är det som förstås”. I EIF har den semantiska interoperabiliteten både semantiska och syntaktiska aspekter:

Den semantiska aspekten avser dataelementens betydelse och förhållandet mellan dem. Det inbegriper att man tar fram vokabulärer och scheman för att beskriva uppgiftsutbyten, och ser till att alla kommunicerande parter förstår dataelementen på samma sätt.

Den syntaktiska aspekten handlar om att beskriva den utbytta informationens exakta format i form av grammatik och format.

En utgångspunkt för att förbättra den semantiska interoperabiliteten är att se data och information som en värdefull offentlig tillgång.

En strategi för informationshantering bör utarbetas och samordnas på högsta möjliga nivå (företagsnivå) för att undvika fragmentering och fastställa prioriteringar.

Exempelvis är överenskommelser om referensuppgifter, i form av taxonomier, kontrollerade vokabulärer, tesaurusar , kodförteckningar 27 och datastrukturer/modeller som kan vidareutnyttjas 28 nödvändiga förutsättningar för semantisk interoperabilitet. Metoder som datadriven design, tillsammans med teknik för länkade data, är innovativa sätt att avsevärt förbättra den semantiska interoperabiliteten.

På liknande sätt som tekniska standarder under decennier har främjat teknisk interoperabilitet (t.ex. nätanslutning) krävs stabila, enhetliga och allmänt tillämpliga standarder och specifikationer för information för att möjliggöra ett meningsfullt informationsutbyte mellan europeiska offentliga organisationer 29 . 

Med tanke på medlemsstaternas olika språkliga, kulturella, rättsliga och administrativa miljöer innebär denna interoperabilitetsnivå stora utmaningar. Om inte standardiseringsarbetet på den semantiska interoperabilitetsnivån utvecklas är det dock svårt att säkerställa ett obehindrat informationsutbyte, fri rörlighet för uppgifter och uppgiftsportabilitet mellan medlemsstaterna som främjar en inre digital marknad i EU.

3.6Teknisk interoperabilitet

Detta omfattar de applikationer och infrastrukturer som kopplar samman system och tjänster. Teknisk interoperabilitet innefattar specifikation av gränssnitt, sammanlänkningstjänster, dataintegrationstjänster, presentation och utbyte av data samt protokoll för säker kommunikation.

Ett stort hinder för interoperabiliteten är de befintliga systemen. Historiskt sett har de offentliga förvaltningarnas applikationer och informationssystem utvecklats nedifrån och upp i en strävan att lösa domänspecifika och lokala problem. Detta har lett till fragmenterade IKTöar som inte blir interoperabla så lätt.

På grund av den offentliga förvaltningens storlek och IKT-lösningarnas fragmentering skapar överflödet av befintliga system ytterligare ett hinder för interoperabiliteten på den tekniska nivån.

Den tekniska interoperabiliteten bör när så är möjligt säkerställas genom användningen av formella tekniska specifikationer.

4Den begreppsmässiga modellen för tillhandahållande av integrerade offentliga tjänster

4.1Inledning

I detta kapitel föreslås en begreppsmässig modell för integrerade offentliga tjänster som kan vägleda medlemsstaterna vid planeringen, utvecklingen, driften och underhållet av tjänsterna. Den är tillämplig på alla myndighetsnivåer, från lokala till europeiska. Modellen bygger på moduler och består av löst sammankopplade tjänstekomponenter 30 som knyts samman genom gemensam infrastruktur.

De offentliga förvaltningarna måste fastställa, förhandla fram och enas om en gemensam strategi för att koppla samman tjänstekomponenter. Detta ska ske på olika nationella förvaltningsnivåer i enlighet med varje lands organisationsstruktur. Tillgångsgränserna för tjänster och information bör fastställas genom gränssnitt och tillgångsvillkor.

Det finns välkända och väletablerade tekniska lösningar för detta, som webbtjänster, men om de ska tillämpas på EU-nivå förutsätter det samordnade insatser från de offentliga förvaltningarnas sida, bland annat gemensamma eller kompatibla modeller, standarder och överenskommelser om gemensam infrastruktur.

4.2Modellöversikt

Den begreppsmässiga modellen bygger på idén om inbyggd interoperabilitet (interoperability by design). Det innebär att de europeiska offentliga tjänsterna bör utformas i enlighet med den föreslagna modellen och med tanke på vissa interoperabilitets- och vidareutnyttjandekrav 31 för att vara interoperabla. I modellen förespråkas vidareutnyttjande som en drivkraft för interoperabilitet och medges att de europeiska offentliga tjänsterna bör vidareutnyttja information och tjänster som redan finns och kan vara tillgängliga från olika källor inom eller utanför de offentliga förvaltningarnas organisationsgränser. Uppgifter och tjänster bör kunna återvinnas och göras tillgängliga i interoperabla format.

Den begreppsmässiga modellens grundkomponenter presenteras nedan.

Bild 4: Begreppsmässig modell för integrerade offentliga tjänster

Modellen omfattar följande:

”Integrerat tillhandahållande av tjänster” baserat på en ”samordningsfunktion” för att göra det mindre komplicerat för slutanvändaren.

Principen att alla ska få hjälp vart de än vänder sig, för att tillhandahålla alternativa möjligheter och kanaler för tillhandahållandet av tjänster, samtidigt som man ser till att det finns digitala kanaler (digitalt som standard).

Vidareutnyttjande av uppgifter och tjänster för att minska kostnaderna och öka tjänsternas kvalitet och interoperabilitet.

Kataloger över tjänster och andra tillgångar som kan vidareutnyttjas för att göra det enklare att hitta och använda dem.

Integrerad förvaltning av offentliga tjänster.

Säkerhet och respekt för privatlivet.

4.3Grundkomponenter

4.3.1Samordningsfunktion

Samordningsfunktionen ser till att behoven fastställs och lämpliga tjänster utnyttjas och arrangeras för att tillhandahålla en europeisk offentlig tjänst. Denna funktion bör välja lämpliga källor och tjänster och integrera dem. Samordningen kan vara automatisk eller manuell. Följande processfaser ingår i ett ”integrerat tillhandahållande av offentliga tjänster” och utförs av samordningsfunktionen.

I.Fastställa behov: Detta föranleds av en begäran om en offentlig tjänst från en privatperson eller ett företag.

II.Planera: Detta innebär att man fastställer vilka tjänster och uppgifter som krävs med hjälp av tillgängliga kataloger och samlar dem i en enda process, med beaktande av särskilda användarbehov (t.ex. individanpassning).

III.Utföra: Detta innebär att man samlar in och utbyter information, tillämpar verksamhetsregler (i enlighet med tillämplig lagstiftning och politik) för att bevilja eller neka tillgång till en tjänst och därefter tillhandahålla den begärda tjänsten till privatpersoner eller företag.

IV.Utvärdera: Efter tillhandahållandet av tjänsten samlas feedback från användarna in och utvärderas.

4.3.2Interna informationskällor och tjänster

Offentliga förvaltningar producerar och tillhandahåller ett stort antal tjänster och upprätthåller och hanterar ett enormt antal olika informationskällor. Dessa informationskällor är ofta okända utanför en viss förvaltning (och ibland till och med inom förvaltningen). Detta leder till dubbelarbete och underutnyttjande av tillgängliga resurser och lösningar.

Informationskällor (basregister, portaler för öppna data och andra officiella informationskällor) och tjänster som inte bara är tillgängliga inom förvaltningssystemet, utan även i den externa miljön, kan användas för att skapa integrerade offentliga tjänster som byggstenar. Byggstenar (informationskällor och tjänster) bör göra uppgifterna eller funktionen tillgängliga på serviceinriktade sätt.

De offentliga förvaltningarna bör främja strategier för delande av tjänster och informationskällor på i huvudsak tre sätt.

I.Vidareutnyttja: När nya tjänster utformas eller befintliga tjänster ändras bör första steget vara att undersöka om befintliga tjänster och informationskällor kan vidareutnyttjas.

II.Offentliggöra: När nya tjänster och informationskällor utformas eller befintliga ändras bör tjänster och informationskällor som kan vidareutnyttjas göras tillgängliga så att andra kan vidareutnyttja dem.

III.Sammanställa: När lämpliga tjänster och informationskällor väl har identifierats bör de sammanställas till en integrerad process för tjänstetillhandahållande. Byggstenarna bör på ett naturligt sätt (interoperability by design) kunna kombineras till ett ”hopkok” (mash-up) för olika miljöer med minimal anpassning. Denna sammanställning rör information, tjänster och andra interoperabilitetslösningar (t.ex. programvara).

Metoden med byggstenar som kan vidareutnyttjas bygger på att man mappar lösningar mot de begreppsmässiga byggstenarna i en referensarkitektur 32 , vilket gör det möjligt att upptäcka komponenter som kan vidareutnyttjas och dessutom främjar rationalisering. Denna mappning leder till en kartografi 33 för lösningar och deras byggstenar, som kan vidareutnyttjas för att tillgodose gemensamma verksamhetsbehov och säkerställa interoperabilitet.

Mer bestämt inbegriper den begreppsmässiga modellen två typer av vidareutnyttjande för att undvika dubbelarbete, extra kostnader och ytterligare interoperabilitetsproblem och samtidigt öka de erbjudna tjänsternas kvalitet.

Vidareutnyttjande av tjänster: Olika typer av tjänster kan vidareutnyttjas. Exempel är grundläggande offentliga tjänster, t.ex. utfärdande av personbevis, och gemensamma tjänster som elektronisk identifiering och elektroniska underskrifter. Gemensamma tjänster kan tillhandahållas av den offentliga eller privata sektorn eller i offentlig-privata partnerskap.

Vidareutnyttjande av information: Offentliga förvaltningar lagrar redan stora mängder information som skulle kunna vidareutnyttjas. Exempel: masterdata från basregister i form av autentiska uppgifter som används av flera applikationer och system, öppna data som omfattas av licenser för öppen källkod från offentliga organisationer samt andra typer av autentiska uppgifter som godkänns och hanteras under överinseende av offentliga myndigheter. Basregister och öppna data tas upp mer i detalj i nästa avsnitt.

4.3.3Basregister

Basregister är grundvalen för tillhandahållandet av europeiska offentliga tjänster. Ett basregister är en tillförlitlig och autentisk informationskälla som kan och bör vidareutnyttjas digitalt av andra. En organisation är ansvarig för insamlingen, användningen, uppdateringen och bevarandet av information. Basregister är tillförlitliga källor för grundläggande information om exempelvis personer, företag, fordon, tillstånd, byggnader, anläggningar och vägar. Denna typ av information utgör ”masterdata” för offentliga förvaltningar och tillhandahållande av europeiska offentliga tjänster. ”Autentisk” innebär i detta fall att ett basregister anses vara ”källan” till information, dvs. det har rätt status, är uppdaterat och är av högsta möjliga kvalitet och integritet.

När det gäller centraliserade register är en enda organisatorisk enhet ansvarig för uppgifternas kvalitet och för att vidta åtgärder som garanterar att uppgifterna är korrekta. Sådan dokumentation ligger ur rättslig synvinkel under offentliga myndigheters kontroll, men driften och förvaltningen kan vid behov läggas ut på andra organisationer. Det finns flera typer av basregister, t.ex. för befolkning, företag, fordon eller fastigheter. För förvaltningarna är det viktigt att få en högnivåöversikt över driften av basregistren och uppgifterna i dem (ett register över register).

När det gäller utspridda register måste det finnas en enda organisatorisk enhet som är ansvarig för varje del av registret. Dessutom måste en enda enhet vara ansvarig för samordningen av alla delar av det utspridda registret.

Genom en ram för basregister beskrivs överenskommelserna och infrastrukturen för driften av basregister och relationerna med andra enheter.

Tillgången till basregister bör vara reglerad för att överensstämma med integritetsbestämmelser och andra bestämmelser. Basregistren omfattas av principerna om informationsförvaltning (information stewardship).

Informationsförvaltaren (information steward) är det organ (eventuellt den person) som är ansvarig för att samla in, använda, uppdatera, upprätthålla och ta bort information. Detta inbegriper att fastställa tillåtlig informationsanvändning, följa integritetsbestämmelser och säkerhetsföreskrifter, se till att informationen är aktuell och säkerställa att behöriga användare kan nå uppgifterna.

Basregistren bör utarbeta och genomföra en plan för kvalitetssäkring av uppgifter för att kunna garantera uppgifternas kvalitet. Privatpersoner och företag bör kunna kontrollera att alla basregistrens uppgifter om dem är riktiga och fullständiga.

En guide över den använda terminologin och/eller en ordlista över relevanta termer som används i varje basregister bör tillhandahållas som läsbar information för både människor och maskiner.

4.3.4Öppna data

Direktivet om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn tillhandahåller en gemensam rättslig ram för vidareutnyttjande av uppgifter från den offentliga sektorn. Fokus ligger på att offentliggöra maskinläsbara uppgifter för andra för att främja insyn, rättvis konkurrens, innovation och en datadriven ekonomi. För att lika villkor ska kunna garanteras måste offentliggörandet och vidareutnyttjandet av uppgifter vara icke-diskriminerande, vilket innebär att uppgifterna måste vara interoperabla så att de kan hittas, upptäckas och behandlas.

För närvarande finns det många hinder för användningen av öppna data. Uppgifterna offentliggörs ofta i olika format eller format som försvårar användningen. De kan sakna lämpliga metadata, uppgifterna i sig kan vara av låg kvalitet osv. Helst bör grundläggande metadata 34 och semantiken i öppna datamängder beskrivas i ett standardformat som kan läsas av maskiner.

Uppgifter kan användas på olika sätt och för olika syften, och offentliggörandet av öppna data bör möjliggöra detta. Användarna kan trots det hitta problem i datamängderna eller ha synpunkter på kvaliteten eller föredra andra typer av offentliggörande. Feedback kan bidra till ökade kunskaper om hur datamängderna används och hur offentliggörandet kan förbättras.

För att vidareutnyttjandet av öppna data ska nå sin fulla potential krävs rättslig interoperabilitet och förutsebarhet. Av detta skäl bör det tydligt meddelas i alla medlemsstater att vem som helst har rätt att vidareutnyttja öppna data, och rättsordningar som underlättar vidareutnyttjandet av uppgifter, såsom licenser, bör så långt som möjligt främjas och standardiseras.

4.3.5Kataloger

Kataloger hjälper andra att hitta resurser som kan vidareutnyttjas (t.ex. tjänster, uppgifter, programvara eller datamodeller). Det finns olika typer av kataloger, t.ex. kataloger över tjänster, bibliotek med programvarukomponenter, portaler för öppna data, register över basregister, metadatakataloger samt kataloger över standarder, specifikationer och riktlinjer. Gemensamt beslutade beskrivningar av de tjänster, uppgifter, register och interoperabla lösningar som offentliggörs i kataloger behövs för att möjliggöra interoperabilitet mellan katalogerna 35 . En särskild slags katalog är den europeiska interoperabilitetskartografin (EIC) för interoperabilitetslösningar som kan vidareutnyttjas och delas.

4.3.6Externa informationskällor och tjänster

De offentliga förvaltningarna måste utnyttja tjänster som tredjeparter tillhandahåller utanför deras organisationer, såsom betaltjänster som tillhandahålls av finansinstitut eller uppkopplingstjänster som tillhandahålls av teletjänstleverantörer. De måste också utnyttja externa informationskällor såsom öppna data och uppgifter från internationella organisationer, handelskammare osv. Dessutom kan användbara uppgifter samlas in via sakernas internet (t.ex. sensorer) och applikationer för sociala nät.

4.3.7Säkerhet och respekt för privatlivet

Säkerhet och respekt för privatlivet är grundläggande frågor vid tillhandahållandet av offentliga tjänster. Offentliga förvaltningar bör se till att

de följer principerna om inbyggt integritetsskydd (privacy-by-design) och inbyggd säkerhet (security-by-design) för att skydda hela sin infrastruktur och byggstenarna,

tjänsterna inte är sårbara för angrepp som kan störa driften och leda till datastöld eller dataskador, och

de uppfyller rättsliga krav och skyldigheter avseende dataskydd och respekt för privatlivet och medger de risker för integriteten som avancerad databehandling och dataanalys innebär.

De bör även se till att personuppgiftsansvariga följer dataskyddslagstiftningen genom följande åtgärdspunkter.

”Riskhanteringsplaner” för att fastställa risker, bedöma deras möjliga inverkan och planera svar genom lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder. Sådana åtgärder ska bygga på den senaste tekniken och måste se till att säkerhetsnivån står i proportion till graden av risk.

”Kontinuitetsplaner” och ”reserv- och återhämtningsplaner” för att införa de förfaranden som krävs för att funktionerna inte ska slås ut av en katastrofhändelse och för att alla funktioner så fort som möjligt ska återställas till det normala.

En ”datatillgångs- och tillståndsplan” som avgör vem som har tillgång till vilka uppgifter och på vilka villkor, för att kunna garantera respekt för privatlivet. Obehörig åtkomst och säkerhetsöverträdelser bör övervakas och lämpliga åtgärder vidtas för att förhindra att överträdelserna upprepas.

Användning av kvalificerade betrodda tjänster i linje med e-idas-förordningen 36 för att se till att uppgifterna behandlas förtroligt och är äkta, fullständiga och oavvisliga.

När offentliga förvaltningar och andra enheter utbyter officiell information bör informationen, beroende på säkerhetskraven, överföras via ett säkert, harmoniserat, förvaltat och kontrollerat nätverk 37 . Överföringsmekanismerna bör underlätta informationsutbyten mellan förvaltningar, företag och allmänheten som är

registrerade och kontrollerade, så att både avsändare och mottagare har identifierats och bestyrkts med hjälp av överenskomna förfaranden och mekanismer,

krypterade, så att de utbytta uppgifternas konfidentialitet kan garanteras,

tidsmärkta, för att tidpunkten för överföringen av och tillgången till de elektroniska posterna ska kunna registreras,

loggade, för att de elektroniska posterna ska kunna arkiveras så att de blir spårbara i en rättslig verifieringskedja.

Lämpliga mekanismer bör möjliggöra ett säkert utbyte av elektroniskt kontrollerade meddelanden, poster, formulär och andra typer av information mellan olika system. De ska också hantera specifika säkerhetskrav, elektronisk identifiering och betrodda tjänster såsom skapande och kontroll av elektroniska underskrifter eller stämplar. De ska även övervaka trafik för att upptäcka intrång, uppgiftsändringar och andra typer av angrepp.

Informationen måste också skyddas tillräckligt vid överföring, behandling och lagring genom olika säkerhetsprocesser, såsom

fastställande och tillämpning av säkerhetsföreskrifter,

säkerhetsutbildning och säkerhetsmedvetande,

fysisk säkerhet (bland annat åtkomstkontroll),

säkerhet vid utveckling,

säkerhet vid drift (bland annat säkerhetsövervakning, incidenthantering eller sårbarhetshantering),

säkerhetsgenomgångar (bland annat revisioner och tekniska kontroller).

Eftersom uppgifter från olika medlemsstater kan omfattas av olika strategier för genomförande av dataskyddet bör man enas om gemensamma dataskyddskrav innan komplexa tjänster tillhandahålls.

Tillhandahållandet av säkert datautbyte förutsätter också en rad förvaltningsfunktioner, bland annat

tjänsteförvaltning, för att övervaka all kommunikation om identifiering, autentisering, tillstånd, datatransport osv., inbegripet tillstånd för och återkallelse av tillträde samt inspektion,

tjänsteregistrering, för att (med korrekt tillståndsgivning) ge tillträde till tillgängliga tjänster efter förhandslokalisering och kontroll av att tjänsten är tillförlitlig,

tjänsteloggning, för att se till att alla datautbyten loggas som dokumentation för framtida behov, och vid behov arkiveras.

5Slutsats

Under de senaste årtiondena har de europeiska offentliga förvaltningarna investerat i informations- och kommunikationsteknik för att modernisera sin interna verksamhet, minska kostnaderna och förbättra sina tjänster till privatpersoner och företag. Trots de stora framstegen och fördelarna hittills står förvaltningarna fortfarande inför betydande hinder när det gäller informationsutbyte och elektroniskt samarbete. Dessa hinder kan vara lagstiftning, oförenliga verksamhetsprocesser och informationsmodeller samt de många olika tekniska lösningarna. Orsaken är att informationssystemen inom offentlig sektor historiskt sett upprättades oberoende av varandra och utan samordning. De många olika institutionella arrangemangen i Europa tillför ytterligare komplexitet på EU-nivå.

Interoperabilitet är en förutsättning för elektronisk kommunikation och informationsutbyte mellan offentliga förvaltningar. Det gör att interoperabiliteten även är en förutsättning för utvecklingen av en inre digital marknad. Interoperabilitetsprogrammen i EU har utvecklats över tid. I början var de inriktade på att uppnå interoperabilitet inom vissa domäner, därefter på att upprätta en gemensam infrastruktur. Nyligen har de börjat inriktas på interoperabilitet på den semantiska nivån. Styrelseformer, rättsordningarnas förenlighet, anpassning av verksamhetsprocesser och säker tillgång till uppgiftskällor är några av de frågor som ska tas upp härnäst, för att tillhandahålla fullvärdiga offentliga tjänster.

EIF främjar elektronisk kommunikation mellan europeiska offentliga förvaltningar genom att tillhandahålla gemensamma modeller, principer och rekommendationer. I EIF erkänns och betonas att interoperabilitet inte bara är en IKT-fråga, eftersom den har en rad konsekvenser, från det rättsliga till det tekniska området. Det är fortfarande en utmaning att ta ett helhetsgrepp på frågorna inom alla dessa områden och på olika förvaltningsnivåer, från lokal nivå till EU-nivå. I EIF identifieras interoperabilitetsutmaningar på fyra nivåer (rättslig, organisatorisk, semantisk och teknisk). Samtidigt framhävs styrelseformernas centrala funktion för samordningen av relevanta verksamheter över alla förvaltningsnivåer och -sektorer.

EIF:s begreppsmässiga modell för offentliga tjänster omfattar utformningen, planeringen, utvecklingen, driften och underhållet av integrerade offentliga tjänster på alla myndighetsnivåer, från lokal nivå till EU-nivå. De principer som fastställs här vägleder besluten om att inrätta interoperabla europeiska offentliga tjänster. Dessutom erbjuder EIF praktiska verktyg i form av genomförbara rekommendationer.

EIF:s komponenter anges i bild 5.

Bild 5: Relationer i EIF:s begreppsmässiga modell

Den omarbetade europeiska interoperabilitetsramen är ett huvudinstrument för att inrätta interoperabla digitala offentliga tjänster på regional, nationell och europeisk nivå och därigenom bidra till att förverkliga den inre digitala marknaden.

6Bilaga

6.1Förkortningar

(1) COM(2015) 192 final, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén – En strategi för en inre digital marknad i Europa, Bryssel, 6.5.2015.  

(2) Med ”organisationer” menas här enheter inom den offentliga förvaltningen eller en enhet som agerar för deras räkning, eller EU:s institutioner eller organ.

(3) Inrättat genom Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2015/2240 av den 25 november 2015.

(4) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=SV  .

(5) Exempelvis direktiv 2007/2/EG om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire), och tillämpliga genomförandeförordningar och riktlinjer.

(6) Principerna är praktiskt taget desamma som i föregående EIF. Indelningen och den exakta räckvidden för varje rekommendation har uppdaterats för att återspegla den senaste politiska och tekniska utvecklingen.

(7) Direktiv 2003/98/EG, omarbetat genom direktiv 2013/37/EU.

(8) Direktiv 2007/2/EG om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire). Refit-utvärderingen (COM(2016) 478 och SWD(2016) 273) visade nyligen att det fortfarande finns stora hinder för öppenhetsprincipen i hela EU.

(9) Frand: Fair, reasonable and non-discriminatory – rättvist, rimligt och icke-diskriminerande.

(10) Detta främjar konkurrensen eftersom leverantörer med olika affärsmodell konkurrerar om att leverera produkter, teknik och tjänster utgående från sådana specifikationer.

(11) Exempelvis genom skapandet av en gemensam digital ingång, en åtgärd inom ramen för strategin för en inre digital marknad.

(12) https://joinup.ec.europa.eu/community/isa/document/sharing-and-reuse-framework-fostering-collaboration-among-public-administrati   

(13) https://joinup.ec.europa.eu/ På EU-nivå har Joinup-plattformen () inrättats för att dela programvarukomponenter med öppen källkod, semantiska tillgångar, byggstenar och bästa praxis. Kommissionen har också infört EUPLlicensen för att uppmuntra delning av programvarukomponenter.

(14) Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2102 av den 26 oktober 2016 om tillgänglighet avseende offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer, och kommissionens arbete på en ”europeisk tillgänglighetsakt”.

(15) Se även EC standardisation mandate No 376 on the development of European standards for public procurement of accessible ICT products and services.

(16) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter.

(17) Förordning (EU) nr 910/2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden.

(18) Enligt andra versionen av reglerna för förvaltningen av elektroniska akter (MoReq2) är dokumentation information som produceras, mottas och bevaras som underlag och information av en organisation eller person, i enlighet med rättsliga skyldigheter eller inom ramen för verksamheten.

(19) Till exempel molntjänster, sakernas internet, stordata och hyrprogramvara.

(20) Enligt artikel 1 i Inspire-direktivet är dess tillämpningsområde begränsat till ”gemenskapens miljöpolitik samt för politik och verksamheter som kan påverka miljön”.

(21) ISA²-programmet är ett exempel på sådant politiskt stöd.

(22) Se t.ex. rapporten från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om genomförandet av direktiv 2007/2/EG från mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire) i enlighet med artikel 23, 2016.

(23) Exempelvis den gemensamma metoden för att bedöma standarder och specifikationer (Camss), som utvecklats inom ISA-programmet.

(24) Efterlevnadsmodellerna kan vara obligatoriska, i linje med ”följ eller förklara”-principen, ”bra att ha” (goodto-have), frivilliga etc.

(25) Exempelvis Asset Description Metadata Schema (ADMS), som utvecklats inom ISA-programmet.

(26) En ”byggsten” är en självständig, interoperabel och ersättningsbar enhet med en inre struktur.

(27) Exempelvis tesaurusen EuroVoc och Europeiska klassifikationen för kompetenser/färdigheter, kvalifikationer och yrken (Esco).

(28) Core Person, Core Business, Core Location och Core Public Service, vilka har utarbetats av ISA-programmet, är exempel på sektorsöverskridande datamodeller som kan vidareutnyttjas.

(29) Peristeras, V., ”Semantic Standards: Preventing Waste in the Information Industry”, IEEE Intelligent Systems, nr 4, juli–augusti 2013, vol. 28, s. 72–75.

(30) Serviceinriktad arkitektur (SOA, Service Oriented Architecture) är ett exempel på hur detta koncept kan genomföras.

(31) Modellen för interoperabilitetsmognad (IMM, Interoperability Maturity Model), som har tagits fram inom ramen för ISA-programmet, kan användas för att bedöma om en tjänst är mogen för interoperabilitet.

(32) Exempelvis den europeiska interoperabilitetsarkitekturen (Eira).

(33) På EU-nivå är den europeiska interoperabilitetskartografin (EIC), som är tillgänglig via Joinup-plattformen, ett värdefullt verktyg för identifiering av interoperabilitetslösningar som kan vidareutnyttjas.

(34) Exempelvis de metadata som ingår i dokumentanvändningsprofilen för den datakatalog (DCAT-AP) som utvecklats inom ISA-programmet.

(35) DCAT-AP, Core Public Service Vocabulary och Asset Description Metadata Schema är exempel på specifikationer som används för att beskriva öppna data, offentliga tjänster respektive interoperabilitetslösningar. Exempel: GeoDCAT-AP är ett tillägg till DCAT-AP för beskrivning av geospatiala datamängder, datamängdsserier och tjänster. Det ger en rdf-syntaxbindning för förening av metadataelementen i kärnprofilen för ISO 19115:2003 och de element som anges inom ramen för Inspire-direktivet.

(36) Förordning (EU) nr 910/ 2014. 

(37) Exempelvis det säkrade nätverket TestaNG.