I.Världstoppmötet om humanitära frågor – nya former för det humanitära arbetet i en föränderlig omgivning

a)Inledning

FN:s generalsekreterare har kallat till det första världstoppmötet om humanitära frågor någonsin, som ska hållas i Istanbul den 23-24 maj 2016. Toppmötet är en reaktion på en aldrig tidigare skådad ökning av antalet människor som drabbas av konflikter och naturkatastrofer – antalet fördrivna är det största sedan andra världskriget. Toppmötet innebär en unik möjlighet för det internationella samfundet att nå internationellt samförstånd om principerna för humanitärt bistånd och om stärkta humanitära insatser. Mötet kommer att samla regeringar, givare, genomförandeorganisationer 1 , den privata sektorn och företrädare för drabbade befolkningsgrupper, som vid behov bör förbinda sig att hitta effektivare sätt att samarbeta med det gemensamma målet att rädda liv och minska lidande. Toppmötet kommer därmed att påverka, och kanske också förändra, de metoder som i dag används vid humanitära insatser, så att behövande människor får bättre hjälp.

EU och dess medlemsstater är viktiga humanitära givare. Tillsammans har de global operativ erfarenhet och spelar en väsentlig roll för politikens inriktning. Många berörda aktörer förväntar sig att de ska bidra till att toppmötet blir framgångsrikt. Detta meddelande utgår från det europeiska samförståndet om humanitärt bistånd 2 och beskriver unionens vision om nya former för det humanitära arbetet. Dessutom utfärdas rekommendationer som bör godkännas vid toppmötet. Den bakomliggande tanken är att bygga upp och förstärka partnerskap mellan en rad olika aktörer. För att det internationella samfundet ska kunna hantera de eskalerande och mångfacetterade kriser och katastrofer som nödvändiggör humanitärt bistånd krävs förenade och samordnade insatser.

b)Föränderliga förutsättningar för det humanitära arbetet

De humanitära kriserna har blivit allt fler, komplexare och allvarligare under de senaste 25 åren. Under 2014 pågick mer än 400 politiskt orsakade konflikter som påverkade 50 miljoner människors liv. I mer än 40 av dessa konflikter förekom konventionell krigföring eller terrorism 3 . Många var ideologiskt inspirerade och fick dramatiska regionala återverkningar med följdeffekter för tillgången till humanitärt bistånd, skyddet av drabbade befolkningsgrupper och säkerheten för biståndsarbetare. På grund av vissa aktörers bristande vilja att finna politiska lösningar har dessa kriser blivit utdragna och skapat behov av humanitärt bistånd under flera år eller till och med årtionden.

Naturkatastrofer – somliga med koppling till klimatförändringar och megatrender som vattenbrist, urbanisering och demografiskt tryck – påverkar livet för 100 miljoner människor varje år 4 . I många fall sker nya katastrofer innan det funnits tid för återuppbyggnad.

Social och ekonomisk instabilitet förvärrar humanitära kriser. Andelen extremt fattiga i instabila stater – där regeringarna är oförmögna eller ovilliga att tillhandahålla grundläggande tjänster eller social rättvisa – har ökat sedan 1990. Det betyder att över 250 miljoner människor i dag antingen redan är drabbade av eller riskerar att drabbas av humanitära kriser 5 .

Dessa trender och deras inbördes kopplingar har lett till att det mänskliga lidandet och de humanitära behoven är större än någonsin tidigare. I mitten av 2015 är nästan 79 miljoner människor i 37 länder i behov av humanitärt bistånd, och bland dessa finns över 59 miljoner fördrivna personer 6 .

Det humanitära systemet måste göra mer, för fler människor och till större kostnad. Dagens kriser och katastrofer är av sådan omfattning att finansieringen för att täcka humanitära behov inte räcker till, trots rekordstora bidrag från givarna 7 .

Det är emellertid inte bara det större antalet utmaningar som gjort att förutsättningarna för det humanitära arbetet nu är annorlunda. Förändringen beror också på att en allt större mångfald aktörer bidrar till humanitära insatser. Det innebär ytterligare resurser men även förändringar av hur det humanitära arbetet planeras, samordnas och fungerar 8 . Det FN-samordnade systemet måste därför anpassas för att behålla sin relevans och ge fortsatt mervärde. Trots framsteg till följd av 2005 års reform av det humanitära systemet och 2011 års förändringsagenda 9 händer det ofta att systemet inte lever upp till förväntningarna i fråga om ledarskap, samordning och ansvarsskyldighet. Framför allt kan det inte längre ses som en liten grupp organisationer och givare som drivs av ”västliga värderingar”. Ett mål för toppmötet bör således vara att erkänna och bejaka mångfalden bland de humanitära aktörerna, samtidigt som man på nytt slår fast humanitära principer och tar itu med brister i det humanitära arbetet.

II.Huvudsakliga rekommendationer inför världstoppmötet om humanitära frågor

En rad olika humanitära aktörer har deltagit i förberedelserna inför toppmötet och bidragit med sina tankar om hur det humanitära biståndet kan förbättras. De diskussionerna ligger till grund för detta meddelande. I meddelandet rekommenderas ett globalt partnerskap för att stärka världssamfundets solidaritet med offer för konflikter och katastrofer, med utgångspunkt i humanitära principer och med konkreta förbättringar av det humanitära systemet som mål. Rekommendationerna kompletterar och hänger ihop med varandra och har ett enda syfte: att göra det möjligt för det humanitära samfundet att samarbeta mot de gemensamma målen att rädda liv, förebygga kriser och katastrofer och möjliggöra återhämtning.

1.Ett globalt partnerskap för humanitära insatser som utgår från gemensamma principer

`)Bekräfta de värden som ligger till grund för humanitärt bistånd och förbinda sig till åtgärder

Värdighet, integritet och solidaritet är universella värden. De är centrala för alla kulturer, oavsett geografi, etnicitet eller region. De humanitära principerna om humanitet, neutralitet, opartiskhet och oberoende är konkreta uttryck för dessa gemensamma värden 10 . De är också nödvändiga i operativt hänseende för att det ska vara möjligt att ge tillgång till bistånd, skydda de mest utsatta och trygga biståndsarbetarnas säkerhet.

Svårigheterna med att hitta övergripande lösningar på kriser leder dock till att dessa grundläggande värden åsidosätts i allt högre grad. Detta återspeglas i de tilltagande brotten mot internationell humanitär rätt, däribland de allmänt ratificerade Genèvekonventionerna, och oförmågan hos stater och det internationella samfundet att ställa förövarna till svars.

Merparten av det humanitära arbetet sker i samband med konflikter i en omgivning som präglas av politisk instabilitet och svag socioekonomisk utveckling. Det är inte de humanitära aktörernas uppgift att lösa konflikter som orsakar mänskligt lidande men de måste vara insatta i de politiska och socioekonomiska förhållanden som råder där de arbetar. Det står klart att humanitärt bistånd inte är vare sig ett politiskt, ett militärt eller ett fredsbyggande verktyg, men humanitära aktörer måste samarbeta med andra – och uppmärksamma dem på de ohyggligheter som utspelar sig vid humanitära kriser – så att de kan vidta lämpliga åtgärder 11 .

Rekommendation:

•Toppmötet utgör en unik möjlighet till ett förnyat kollektivt åtagande som bekräftar vårt gemensamma ansvar för att skydda människoliv och tillhandahålla humanitärt bistånd. De olika aktörerna bör uppmanas att använda sig av alla metoder för att nå de målen – det kan handla om politik, utvecklingssamarbete och humanitära insatser. Toppmötets resultat bör bekräfta de gemensamma grunderna: Värdighet, integritet och solidaritet är värden, humanitära principer, respekt för skyldigheter enligt internationell humanitär rätt och åtagandet om att hålla det humanitära arbetet åtskilt från politiska agendor.

a)Säkra tillträde

De operativa erfarenheterna visar att humanitära principer faktiskt underlättar tillträde. Tillträde handlar främst om människors förmåga att utnyttja bistånd, och att underlätta de humanitära aktörernas tillträde till drabbade människor är en grundläggande förutsättning för humanitär hjälp.

Många konflikter har dock varit sådana att attacker mot humanitär personal och stöld av tillgångar blivit allt vanligare. Drabbade regioner har därför ofta blivit otillgängliga för biståndsarbetare, vilket fått till följd att utsatta befolkningsgrupper rutinmässigt nekas tillgång till bistånd. Alla ansträngningar måste göras för att öka medvetenheten om de universella värden som ligger till grund för humanitära insatser, i synnerhet i instabila stater. Dialogen med parter i en konflikt, särskilt icke-statliga aktörer, bör på nytt inriktas på de faktiska behoven hos den drabbade befolkningen.

Vissa värdregeringar eller icke-statliga aktörer hindrar tillträde för humanitär hjälp genom att begränsa rörligheten och införa byråkratiska hinder för biståndsarbetare och leveranser eller genom att inte se till att de skyddas. Det arbete som pågår vid FN:s folkrättskommission när det gäller skydd av personer vid katastrofer bör ge vägledning i detta avseende 12 . Samtidigt händer det att de organisationer som har hand om genomförandet undviker besvärliga områden. I vissa situationer kan dessutom regeringars åtgärder för bekämpning av terrorism påverka de humanitära aktörernas arbete, och de kan ställas inför valet mellan att inte tillgodose humanitära behov eller riskera att ställas inför rätta. Sådana åtgärder kan leda till ett ojämnt tillhandahållande av kritiskt bistånd.

Rekommendationer:

•Humanitära aktörer bör inleda en mer beslutsam dialog och mer kraftfulla påtryckningar på parter i konflikter, för att säkra tillträde, skydd och säkerhet. Lokalsamhällen, och i synnerhet det lokala civilsamhället, bör uppmuntras och ges möjlighet att framhålla de universella värden som ligger till grund för humanitära insatser för parterna i en konflikt.

•Regeringarna bör först och främst se till att det råder säkra och trygga förhållanden för humanitära insatser. De bör också införa en lämplig rättslig och politisk ram för att underlätta tillträde för humanitär hjälp enligt följande: a) För hjälppersonal, med avseende på privilegier och immunitet, viserings- och inresekrav, arbetstillstånd och fri rörlighet. Dessutom bör humanitära insatser som utgår från gemensamma principer möjliggöras i samband med åtgärder för att bekämpa terrorism. b) För utrustning och varor, med avseende på tullbestämmelser och tulltaxor, beskattning och transport.

•De organisationer som har hand om genomförandet bör öka sin närvaro i avlägsna och farliga områden för att säkra närheten till drabbade befolkningsgrupper. Detta kräver strikta men främjande säkerhetsregler, kvalificerad och utbildad personal och samarbete med dem som har tillträde.

b)Sätta skyddet i centrum för det humanitära arbetet

Vid humanitära kriser löper drabbade befolkningsgrupper ofta risk att utnyttjas och behandlas illa. Åsidosättande av humanitära principer och internationell humanitär rätt gör att de riskerar att utsättas för ytterligare otrygghet, diskriminering, misshandel eller dödshot. Barn, kvinnor och flickor, äldre och funktionshindrade är ofta mest utsatta. Det bör understrykas att det i första hand är staterna som ansvarar för att skydda människor som drabbas av humanitära kriser. När de misslyckas, eller om de själva bryter mot internationell humanitär rätt, måste dock de humanitära aktörerna agera.

Skyddet av människor har hittills inte uppmärksammats i tillräcklig utsträckning i samband med humanitära insatser 13 . Det beror på faktorer som avsaknad av strategisk inriktning, begränsad kapacitet, olika uppfattningar om vad som avses med skydd och oförmåga att få kontakt med drabbade befolkningsgrupper i konfliktområden. Nu krävs förnyade insatser för att sätta skyddet i centrum för det humanitära arbetet. Humanitära åtgärder bör vara helt och hållet behovsbaserade och syfta till att säkra respekt för alla människors rättigheter i enlighet med internationell humanitär rätt, människorätt och flyktingrätt. Samtidigt bör humanitära insatser stödja, inte ersätta, effektiva befintliga skyddsmekanismer på lokal nivå.

De humanitära aktörerna kan inte på egen hand säkra skyddet av stödmottagarna. Starkare band bör knytas mellan humanitära aktörer och människorättsgrupper. Det måste dock stå klart att humanitära insatser ska vara neutrala, opartiska och oberoende, så att inte den drabbade befolkningen och hjälparbetarna riskerar att attackeras av parterna i en konflikt, och att nekas tillträde 14 .

Rekommendationer:

•Det humanitära samfundet bör systematiskt integrera skydd i humanitära insatser, varvid hänsyn bör tas till utsattheten och kapaciteten hos specifika befolkningsgrupper under givna omständigheter och till hoten mot dem. De organisationer som har hand om genomförandet bör, genom relevanta samordningsmekanismer som t.ex. humanitära landenheter eller kluster, utveckla övergripande skyddsstrategier som innefattar analys, programplanering och övervakning. De bör också ha särskild skyddspersonal.

•Samarbetet mellan det humanitära samfundet och människorättsgrupper bör stärkas, eftersom samtliga arbetar med skydd. Humanitär personal bör dock även fortsättningsvis undantas från rapporteringskrav som skulle kunna äventyra deras neutralitet, opartiskhet och oberoende, eller försvåra tillträde.

2.Ett globalt partnerskap för effektiva humanitära insatser

a)Ett globalt partnerskap baserat på effektivitet i det humanitära arbetet

Rekommendationer:

•Det humanitära samfundet bör utveckla en övergripande uppsättning instrument för effektivitet i det humanitära arbetet, för att underlätta under hela insatsen. Alla aktörer som deltar i humanitära insatser bör bidra till denna ram och tillämpa den. Den skulle kunna innefatta:

ett arkiv med gemensamma uppgifter om behov, risker, sårbarhet och tillträde,

en förteckning över tillgänglig kapacitet,

en plattform för gemensam riskanalys och samordnad behovsbedömning,

en databas för fullständig spårning av alla ekonomiska anslag från alla källor och om underentreprenad till lokala partner hela vägen till mottagarna,

kvalitetsindikatorer,

gemensamma resultatindikatorer,

bedömning av resultat och effekter,

forskning.

•Givarna bör kräva att de organisationer som har hand om genomförandet samordnar behovsbedömningar, med hänsyn till omständigheter och kapacitet och med hjälp av disaggregerade uppgifter och kvalitetsindikatorer. Behovsbedömningarna bör göras i samband med beslut om tilldelning av finansiering. Givarna bör också sträva efter att effektivisera sina kontrakts- och rapporteringsmekanismer, samtidigt som de rättar sig efter rättsliga krav och säkerställer ansvarsskyldighet gentemot mottagarna. Genomförandeorganisationerna bör rapportera med avseende på kvalitet och resultat.

•Givarna bör förbinda sig att systematiskt inkludera ansvarsskyldighet gentemot drabbade befolkningsgrupper i program som de finansierar. Genomförandeorganisationerna bör fastställa standarder i fråga om delaktighet för drabbade befolkningsgrupper genom hela insatsen, med lyhörda strategier för specifika grupper, och inrätta lämpliga mekanismer.

•FN och andra genomförandeorganisationer som är företrädda i FN:s permanenta samordningskommitté bör visa att förändringsagendan genomförts till fullo och därefter tillämpas systematiskt. Givarna bör övervaka och ge incitament till ett sådant genomförande samt överväga på vilka områden en översyn av de internationella metoderna eller strukturerna för humanitärt arbete skulle vara motiverad för att säkra resultat.

b)Partnerskap med lokala, nationella och regionala aktörer: subsidiaritet och solidaritet

Rekommendationer:

•Samordningsstrukturer som stöds på internationell och nationell nivå bör innefatta alla aktörer som deltar i en specifik insats. Det kan ske exempelvis genom att tillträde ges till FN:s permanenta samordningskommittés humanitära landsenheter eller kluster. Om det inte är möjligt att samarbeta inom ramen för befintliga samordningsmekanismer bör FN:s kontor för samordning av humanitära frågor (Ocha) stödja andra metoder för att säkra samverkan mellan systemen.

•Humanitära insatser bör i första hand baseras på subsidiaritets- och solidaritetsprinciperna. Riskbedömningar eller instabilitetsanalyser bör göras för alla länder. Beredskapen och insatskapaciteten hos relevanta lokala, nationella, regionala och internationella aktörer bör ses över. På internationell nivå skulle en sådan kartläggning av berörda aktörer kunna underlättas av Ocha.

•Det humanitära samfundet bör utarbeta riktlinjer för situationsbaserade scenarier där aktörernas roller klargörs och det fastställs vilka omständigheter som motiverar internationellt bistånd. Detta bör åtföljas av en mekanism för att säkra disciplin när det gäller den systematiska tillämpningen av de olika strategierna. Ocha skulle kunna underlätta processen i samarbete med relevanta partner.

•Regeringar och givare bör stödja lokala aktörers kapacitetsuppbyggnad och bör överväga att där så är lämpligt stödja dem under insatsen.

•Regionala organisationer bör få hjälp med att inrätta ett nätverk för erfarenhetsutbyte och utbildning. De bör uppmuntras att inkludera solidaritetsklausuler i sina mandat att ge bistånd till medlemmar som drabbats av en naturkatastrof eller en katastrof som människan orsakat.

c)Partnerskap med givare, den privata sektorn, välgörenhetsorganisationer, stiftelser och de organisationer som har hand om genomförandet för en effektiv och tillräcklig finansiering av humanitära insatser

Humanitära insatser måste ha tillräckliga resurser. Det bör åstadkommas på två sätt: genom att säkra effektivast möjliga utnyttjande av varje euro som går till bistånd och genom att bredda finansieringsbasen.

Faktisk och upplevd ineffektivitet i de humanitära utgifterna kan undergräva både effekterna av och trovärdigheten hos de humanitära insatserna. En fullständig och sammanhängande bild måste tecknas av samtliga behov, och det kommer i sin tur att underlätta ökad samordning av uppropen och förbättrade ekonomiska beredskapsplaner. Främjande av innovativa metoder att ge bistånd, t.ex. kontantbaserade metoder där det är lämpligt, kan bidra till minskade fasta kostnader, enhetskostnader och transaktionskostnader. Alla dessa åtgärder kräver nära partnerskap mellan företrädare för mottagare, genomförandeorganisationer och givare samt med den privata sektorn.

Det är väsentligt att effektivisera finansieringen av det humanitära biståndet, men det står klart att dagens finansieringsnivåer inte är tillräckliga för att tillgodose de humanitära behoven världen över. Situationen är värst i utdragna kriser, eftersom de försvinner från det offentliga medvetandet när nya krissituationer uppstår.

Systemet har präglats av alltför stort beroende av ett fåtal givare. Givare som står utanför OECD:s biståndskommitté (DAC) har tillsammans med den privata sektorn — däribland välgörenhetsorganisationer och stiftelser — haft helt och hållet avgörande betydelse vid en del kriser, men systemet har ännu inte kommit fram till hur de kan engageras på bästa möjliga sätt så att hela deras potential kan frigöras. Systemet måste göras mer attraktivt för nya aktörer av olika slag, vilket kan ske genom att framhålla deras väsentliga bidrag, visa effekterna av deras stöd och underlätta partnerskap på fältet. Det internationella systemet bör inrikta sig på att skapa incitament för nya aktörer, inrätta en mer regelbunden dialog och identifiera sammanhang där det skulle vara särskilt intressant för de nya aktörerna att delta.

Rekommendationer:

•De humanitära insatsernas struktur och effektivitet måste förbättras. Genomförandeorganisationerna bör, under ledning av FN:s permanenta samordningskommitté, reformera hur uppropen om bistånd görs för att se till att det ger en fullständig bild av behov och finansieringskrav – något som skulle kunna ske med hjälp av ett spårningsverktyg i den uppsättning instrument som föreslås ovan. Enskilda genomförandeorganisationer bör helst infogas i detta system och undvika att utfärda egna upprop vid humanitära nödsituationer. I stället bör de samordna sina insatser för att undvika otillbörlig konkurrens på bekostnad av effektiviteten. Samtidigt bör uppropen underlätta tillhandahållandet av högkvalitativt bistånd. Rapportering om upprop bör innefatta uppgifter om både de behov som tillgodosetts och de som inte kunnat tillgodoses.

•Givarna bör systematiskt samordna sina insatser och utvärdera genomförandeorganisationernas biståndsmetoder, så att mervärde och eventuell kostnadseffektivitet kan identifieras med utgångspunkt i gemensamma humanitära normer 15 .

•Givare och genomförandeorganisationer bör, med hänsyn till de specifika omständigheterna, öka andelen människor som får kontantbaserat bistånd. Ett mål skulle kunna övervägas.

•FN-systemet och det traditionella givarsamfundet bör inleda en närmare dialog om finansiering av humanitära insatser med givare som står utanför DAC, medelinkomstländer, regionala organisationer, den privata sektorn, välgörenhetsorganisationer och stiftelser. Det skulle kunna ske genom regelbundna formella eller informella möten inom ramen för Ochas givarstödgrupp 16 eller initiativet för gott humanitärt givarskap 17 .

•Den privata sektorn bör ges incitament att bidra till humanitärt bistånd, t.ex. när mål för företagens sociala ansvar fastställs.

d)Partnerskap med aktörer på utvecklingsområdet

Rekommendationer:

•Det finns behov av en ny modell för samarbete mellan aktörer på det humanitära området och utvecklingsområdet. Modellen bör innefatta analys av olika typer av risker och, vid behov, flerårig programplanering och finansiering, samt exitstrategier för humanitära aktörer. Den bör behandla frågor som beredskap, flyktingar och internflyktingar, särskilt i långvariga situationer.

•Givarna bör sträva efter att underlätta en mer förutsägbar flerårig finansiering med förenade medel för humanitära insatser och utvecklingsinsatser, särskilt vid utdragna kriser.

•De bör överväga att införa krisklausuler i utvecklingsprogram för att möjliggöra en mer flexibel hållning och omfördelning av resurser för krishantering.

III.EU:s bidrag och nästa steg

Världstoppmötet om humanitära frågor och den process som leder fram till det ger politiska impulser att stärka den globala solidariteten med människor som drabbas av humanitära kriser och katastrofer. Det ger tillfälle att nå ut till tredjeländer, EU-medborgare och andra partner med budskapet att det är en moralisk skyldighet att hjälpa offer för konflikter och katastrofer och att undvika spridningseffekter i form av instabilitet och fördrivning. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna och andra partner att utbyta erfarenheter och samarbeta i detta syfte.

Toppmötet blir en viktig milstolpe för effektiva humanitära insatser som utgår från gemensamma principer och kommer att sätta dagordningen för ett antal förändringar av systemet. Genomförandet av resultaten från toppmötet kommer att kräva insatser från det internationella samfundet och dess enskilda aktörer. De åtaganden som görs i Istanbul bör därför vara kontrollerbara och mätbara. Det vore lämpligt att regelbundet utvärdera fullgörandet av dem för att behålla fokus på framsteg.

Efter toppmötet kommer kommissionen att slå fast hur EU ska bidra till genomförandet av resultaten från toppmötet. I det arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer detta meddelande ges några exempel på arbete som redan pågår inom EU för att förbättra de humanitära insatsernas ändamålsenlighet.