EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013SC0020
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Executive summary of the Impact Assessment Accompanying the document PROPOSAL FOR A DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL ON THE PROTECTION OF THE EURO AND OTHER CURRENCIES AGAINST COUNTERFEITING BY CRIMINAL LAW, AND REPLACING COUNCIL FRAMEWORK DECISION 2000/383/JHA
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Sammanfattning av konsekvensbedömningen Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om straffrättsligt skydd av euron och andra valutor mot penningförfalskning och om ersättning av rådets rambeslut 2000/383/RIF
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Sammanfattning av konsekvensbedömningen Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om straffrättsligt skydd av euron och andra valutor mot penningförfalskning och om ersättning av rådets rambeslut 2000/383/RIF
/* SWD/2013/020 final */
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Sammanfattning av konsekvensbedömningen Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om straffrättsligt skydd av euron och andra valutor mot penningförfalskning och om ersättning av rådets rambeslut 2000/383/RIF /* SWD/2013/020 final */
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1........... Problemformulering och
den rättsliga ramen. 2 2........... Grundscenario. 4 3........... Rättslig grund för att
kunna agera. 4 4........... Bedömning av subsidiaritetsprincipen. 5 5........... Huvudsakliga mål 5 6........... Alternativ. 5 7........... Övervakning och utvärdering. 8
1.
Problemformulering och den
rättsliga ramen
Penningförfalskning är fortfarande ett problem i hela Europeiska
unionen. Förfalskningarna av euron är särskilt oroväckande på grund av dess
omfattning. Idag är euron är den näst största internationella valutan i hela
världen. Eurons globala betydelse gör den särskilt utsatt för risken för
förfalskning. Sedan euron infördes 2002 uppgår, enligt uppgifter från
Europeiska centralbanken, den totala fastställda ekonomiska skadan till följd
av de förfalskningar av euron som registrerats i Europa till över 500 miljoner euro.
Konsekvensbedömningen
inriktas därför huvudsakligen på euron. Eftersom penningförfalskning också är
ett stort problem för andra valutor i omlopp i Europa, kan de problem som
identifierats i samband med euron anses vara av allmän karaktär och även giltiga
för andra valutor. EU har redan
instrument som är särskilt avsedda att skydda euron, såsom regelverk för
äkthetskontroll av eurosedlar och euromynt och ett EU-program för
medvetandegörande och utbildning (Periklesprogrammet[1]). Särskilt i rambeslut
2000/383/RIF om förstärkning av det straffrättsliga skyddet mot förfalskning i
samband med införandet av euron, uppmanas medlemsstaterna att se till att vissa
gärningar straffbeläggs och att påföljder utdöms för brott som involverar
förfalskning av euron och andra valutor. Detta rambeslut skyddar också andra
valutor på samma sätt som euron. Ramverket för
straffrättsligt skydd av euron och andra valutor har visat sig ha vissa brister
när det gäller att uppnå en adekvat och ändamålsenlig skyddsnivå. Det skapar
inte en tillräcklig grund för att förebygga, utreda och straffbelägga
förfalskningar av euron på ett enhetligt sätt i hela unionen. Detta hämmar
också samarbetet mellan medlemsstaterna och kan leda till att brottslingar
flyttar sin verksamhet till medlemsstater som anses vara generösare i sin
reaktion på förfalskningar av euron. Med beaktande av
kommissionens utvärdering i tre kommissionsrapporter och ett standardiserat
frågeformulär om genomförandet av rambeslutet och efter samråd med aktörer på
olika expertmöten, identifierades följande brister i den rättsliga ramen för
skyddet av den gemensamma europeiska valutan mot förfalskning: §
Påföljdsnivån för penningförfalskning är inte
tillräckligt avskräckande och ändamålsenlig o
Otillräckligt avskräckande Det
finns stora skillnader mellan de straffrättsliga påföljderna i de olika
medlemsstaterna, vilket är en av orsakerna till att de är otillräckligt
avskräckandeoch leder till ett ojämlikt skydd av euron och andra valutor i hela
EU. Det finns ingen minimal straffrättslig
påföljd i vissa medlemsstater, och i andra medlemsstater är den minimala
påföljden så hög som tio års fängelsestraff. I praktiken är det kunskapen om de
eventuella minimala påföljderna som avskräcker de som frestas att börja med
penningförfalskning. Skillnaden är uppenbar mellan att dömas till fängelse
under en viss tid i stället för att, till exempel, slippa undan med böter. o
Risken för forum shopping Eftersom
grupper inom den organiserade brottsligheten med betydande resurser ofta är
inblandade i penningförfalskning, är det lätt för dem att flytta sin verksamhet
över gränserna genom organiserade distributionsnät. Dessa grupper bedriver ofta
redan verksamhet i flera medlemsstater, vilket innebär att risken för att
brottslingar flyttar till länder med mildare strafflagstiftning är betydande (forum
shopping). Uppgifterna pekar på att medlemsstater med låga straffrättsliga
påföljdsnivåer tenderar att dra till sig penningförfalskare. o
Minskad effektivitet i det rättsliga samarbetet De
olika påföljdsnivåerna kan ha en negativ inverkan på det rättsliga samarbetet.
Om en medlemsstat har låga påföljdsnivåer i sin strafflagstiftning, kan detta
leda till att brottsbekämpande och rättsliga myndigheter ger utredning och
lagföring av fall av penningförfalskning låg prioritet. I praktiken kan det få
negativa konsekvenser för det gränsöverskridande samarbetet när en annan
medlemsstat begär bistånd, så att begäran inte kan behandlas i tid. Avsaknaden
av en minimal påföljdsnivå i vissa medlemsstater kan leda till fängelsestraff
som understiger fyra månader eller böter, vilket innebär att inte alla domar
för framställning eller spridning av falska pengar gör det möjligt att begära
en europeisk arresteringsorder. §
Gränsöverskridande utredningar och åtal kan
misslyckas på grund av samarbets-problem som orsakas av skillnader i tillgång
till effektiva utredningsverktyg I vissa
EU-medlemsstater behandlas penningförfalskning, som är en vanligt förekommande
form av organiserad brottslighet, fortfarande inte med utredningsverktyg som
vanligtvis används vid organiserad brottslighet och transnationella ärenden
(telefonavlyssning, spårningsverktyg, kontrollerade leveranser och
infiltratörer). Penningförfalskning begås ofta samtidigt i två eller
flera medlemsstater, där framställningen äger rum i en medlemsstat och
spridningen i en annan. Verktygen för att upptäcka denna verksamhet måste
därför vara desamma. När utredningar av penningförfalskning inleds utomlands
med hjälp av särskild utredningsteknik kan man inte fortsätta använda denna i
en annan medlemsstat, vars lagstiftning saknar bestämmelser om sådan teknik.
Detta förorsakar inte bara förseningar eller merkostnader vid utredningar,
utan kan leda till att utredningen avbryts utan att leda till källan. §
Förseningar av justeringarna av maskinerna
för att upptäcka penningförfalskningar på grund av brister vid överföringen,
under pågående rättsliga förfaranden, till behöriga myndigheter för analys av
de falska pengar som beslagtagits Det
finns för närvarande ingen skyldighet att överlämna falska pengar som
beslagtagits under pågående rättsliga förfaranden. I praktiken vägrar de
rättsliga myndigheterna i vissa fall att överlämna stickprov av förfalskade
eurosedlar och euromynt för analys innan de rättsliga förfarandena avslutats,
även om en sådan överföring skulle vara möjlig med hänsyn till den kvantitet
falska euro som beslagtagits. Det är av begränsat värde att överföra
förfalskningar efter det att de rättsliga förfarandena har avslutats. Det
förekommer ofta betydande förseningar, ibland under flera år, innan de maskiner
som använts för framställning av sedlar och mynt av finansinstituten kan
justeras för att spåra förfalskningarna för att förhindra att dessa slag av
förfalskningar fortsätter att finnas i omlopp.
2.
Grundscenario
Om gällande ramverk
behålls kan man förvänta sig att alla medlemsstaterna på medellång sikt fullt
ut genomför bestämmelserna i rambeslutet. Att förhindra och spåra
förfalskningar som ska sättas eller redan finns i omlopp kan komma att stärkas
genom de nyligen förbättrade rättsliga instrumenten för äkthetskontroll[2] samt genom ökad medvetenhet och
utbildning genom Periklesprogrammet. På lång sikt kan en förbättring ske av den
avskräckande effekten, efter antagandet av ett övergripande initiativ som håller
på att utarbetas för beslag av vinning från flera olika typer av brott,
däribland penningförfalskning. De förbättringar som
nämnts skulle inte lösa de problem som beskrivs i denna rapport. Särskilt
skulle inte problemet med avskräckning behandlas adekvat på grund av avsaknaden
av tillräckliga straffrättsliga påföljdsnivåer. Det fortsatta hot som
penningförfalskning utgör, vilket underbyggs av uppgifterna från ECB, skulle
förmodligen vara konstant eller till och med öka. Vidare skulle de problem som
identifierats ovan i samband med gränsöverskridande utredningar inte kunna
lösas, eftersom inte alla medlemsstaterna kan använda utredningsverktygen vid
allvarliga förfalskningsbrott med gränsöverskridande karaktär. Inte heller
lämnas någon lösning på problemet med överlämning av förfalskningar under
rättsliga förfaranden. Därför kvarstår risken för att penningförfalskningarna
fortsätter att finnas i omlopp på grund av att inga äkthetskontroller görs i
tid.
3.
Rättslig grund för att kunna agera
EU får i enlighet
med artikel 83 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget
eller Lissabonfördraget) anta direktiv med minimiregler om fastställande av
brottsrekvisit och påföljder inom områden med särskilt allvarlig brottslighet
med ett gränsöverskridande inslag till följd av brottets karaktär eller
effekter eller av ett särskilt behov av att bekämpa dem på gemensamma grunder. Förfalskning
av betalningsmedel nämns uttryckligen i artikel 83.1 i EUF-fördraget som ett
område med särskilt allvarlig brottslighet.
4.
Bedömning av subsidiaritetsprincipen
Det är nödvändigt
att se till att effektiva och ändamålsenliga straffrättsliga åtgärder skyddar
euron och all annan valuta i lagligt omlopp på lämpligt sätt i alla
medlemsstaterna. Endast EU är i stånd att utveckla bindande lagstiftning med
verkan i samtliga medlemsstater och därmed skapa en rättslig ram som skulle
kunna bidra till att övervinna bristerna i nuvarande situation, vilket beskrivs
i avsnitt 3.2.1. Var och en av de
föreslagna straffrättsliga åtgärderna måste omsorgsfullt bedömas och utformas
med tanke på dess möjliga effekter på skyddet av de grundläggande
rättigheterna. En sådan bedömning ingår i denna rapport.
5.
Huvudsakliga mål
På grundval av de
problem som identifierats har ett antal allmänna och särskilda mål fastställts: Allmänna mål:
Att förhindra förfalskning av euron och andra
valutor genom att stärka det straffrättsliga skyddet och det
gränsöverskridande rättsliga samarbetet samt samarbeta om
brottsbekämpning, i full överensstämmelse med EU:s stadga om de
grundläggande rättigheterna.
Att behålla och stärka förtroendet för att den
gemensamma europeiska valutan och andra valutor är äkta.
Särskilda mål:
Att i tillräckligt hög grad öka effektiviteten och
den avskräckande effekten när det gäller förfalskningar (framställning och
spridning) och undanröja incitament till forum shopping i vissa
medlemsstater.
Underlätta en proportionerlig tillämpning av den
europeiska arresteringsordern i förhållande till penningförfalskning
(framställning och spridning).
Att underlätta gränsöverskridande utredningar i
anknytning till penningförfalskning och minska förseningarna vid
hanteringen av framställningar om samarbete.
Att förhindra penningförfalskningar genom att öka
möjligheten att upptäcka sedlar och mynt genom att i god tid tillämpa
äkthetskontroller.
6.
Alternativ
Tre alternativ har övervägts: Alternativ 1: Ingen ändring Inga åtgärder
vidtas på EU-nivå annat än de i den gällande ramen, dvs. man fortsätter med att
genomföra insatserna i rambeslutet, tillika med medvetandehöjande verksamhet,
utbildning och rådgivning för specialiserade utredare och åklagare. Alternativ 2:
Ett direktiv som ersätter rambeslutet från 2000 och som inför bestämmelser om
utredningsverktyg och överföring av falska pengar som beslagtagits
I detta alternativ tas innehållet i nuvarande rambeslut över och
ersätts med ett direktiv som också avser utredningsverktyg och överföring av
falska pengar som beslagtagits, vilket löser problem 2 och 3.
Alternativ 3:
Ett direktiv som ersätter rambeslutet från 2000 och som inför bestämmelser om
minimala och maximala straffrättsliga påföljdsnivåer vid brott,
utredningsverktyg och överföring av falska pengar som beslagtagits Detta alternativ
inbegriper innehållet i alternativ 2 (utredningsverktyg och överföring av
förfalskningar) och kompletteras med en minimal och en maximal påföljdsnivå för
framställning och spridning av falska pengar (för närvarande finns bara en
högsta påföljdsnivå för framställning). En minimal nivå på minst sex månaders
fängelsestraff och en maximal nivå på minst åtta års fängelsestraff införs.
6.1.
Bedömning av alternativets konsekvenser
Konsekvenser
till följd av alternativ 1: Ingen ändring Detta alternativs
ändamålsenlighet när det gäller att uppnå målen är lågt, om inte obefintligt. Kommissionens
behörighet vad gäller övervakning och förmågan att kontrollera att
lagstiftningen på området efterlevs i fråga om genomförandet av de bestämmelser
som för närvarande finns i rambeslutet kommer att förstärkas efter den 1 december
2014 (enligt protokoll 36 till Lissabonfördraget). Ett bättre genomförande kan
leda till ett större förtroende för valutan och att man kan undvika
förfalskningar som påverkar den allmänna handeln negativt. Dessa fördelar
skulle dock bli begränsade, eftersom de brister som identifierats i den
rättsliga ramen ovan skulle kvarstå. Problemet med tillräcklig avskräckning
skulle inte behandlas adekvat på grund av avsaknaden av tillräckliga
påföljdsnivåer. Vidare skulle de problem som identifierats ovan i samband med
gränsöverskridande utredningar inte kunna lösas, eftersom inte alla
medlemsstaterna skulle kunna använda utredningsverktygen vid allvarliga
förfalskningsbrott med gränsöverskridande karaktär. Ingen lösning lämnas heller
på problemet med överföring av förfalskningar under pågående rättsliga
förfaranden, och därför skulle risken kunna öka för att förfalskningarna finns
kvar i omlopp på grund av bristen på äkthetskontroller i tid. Detta alternativ
förväntas inte påverka de grundläggande rättigheterna, det nationella
rättssystemet eller ekonomin mer än den nuvarande rättsliga ramen. Konsekvenser
till följd av alternativ 2: Ett direktiv som ersätter rambeslutet från 2000 och
som inför bestämmelser om utredningsverktyg och överföring av falska pengar som
beslagtagits Detta alternativ
skulle underlätta gränsöverskridande utredningar av penningförfalskning och
förhindra förfalskning genom att i man tid, under pågående rättsliga
förfaranden, överför beslagtagna falska pengar för teknisk analys och spårning,
vilket ökar möjligheten att upptäcka förfalskade sedlar och mynt i omlopp. Det
svarar i viss mån på det ständiga hotet mot euron och särskilt att kvaliteten
på förfalskningarna nyligen blivit mycket bättre. Alternativets mervärde vad
gäller skyddet av euron är dock begränsat. Alternativet skulle få mindre till
medelmåttiga konsekvenser för de grundläggande rättigheterna, eftersom
utvidgningen av befintliga utredningsverktyg till att omfatta falska pengar och
överföring av förfalskningar för undersökning under rättegången kan få en
direkt inverkan på vissa grundläggande rättigheter. Den föreslagna
åtgärden kan leda till ekonomiska fördelar eftersom man undviker de skador som
förfalskningarna ger upphov till. Kostnaderna blir låga eftersom de begränsas
till ändringar av nationell lagstiftning och vissa mindre kostnader för teknisk
utrustning för särskilda utredningsverktyg och för överföring av förfalskningar
i vissa medlemsstater. Konsekvenser
till följd av alternativ 3: Ett direktiv som ersätter rambeslutet från 2000 och
som inför bestämmelser om minimala och maximala straffrättsliga påföljdsnivåer,
utredningsverktyg och överföring av falska pengar som beslagtagits Utöver de fördelar
som uppnås i alternativ 2 skulle alternativet bidra till ett bättre skydd av
euron mot förfalskningar genom ökade avskräckningseffekter, minskad forum
shopping och ökade möjligheter att använda den europeiska arresteringsordern i
förhållande till de huvudsakliga förfalskningsbrotten (framställning och
spridning). Att tillföra en minimal påföljdsnivå för brott mot framställning
och spridning och utvidga den befintliga lägsta påföljdsnivån för framställning
till att också omfatta spridning av falska pengar kommer att innebära att den
avskräckande effekten sannolikt kommer att bli mycket hög. Den gemensamma
minimala påföljden förbättrar också samstämmigheten vad gäller påföljder i hela
EU och därmed det ömsesidiga förtroendet mellan de rättsliga aktörerna. Detta
skulle underlätta förmågan att kontrollera att lagstiftningen på området
efterlevs i gränsöverskridande fall. Eftersom detta alternativ i betydande
utsträckning skulle verka avskräckande och inverka på förmågan att kontrollera
att lagstiftningen på området efterlevs, anses det ha medelmåttig till hög
ändamålsenlighet. Alternativet skulle
ha en medelmåttig inverkan på grundläggande rättigheter eftersom en
harmonisering av minimala och maximala straffrättsliga påföljsnivåer, nya
utredningsverktyg och förebyggande åtgärder kan ha en direkt inverkan på vissa
grundläggande rättigheter. Dessa åtgärder avser att uppfylla mål av allmänt
intresse som erkänns av unionen (se artikel 52.1 i stadgan) och särskilt ge
ändamålsenliga och avskräckande åtgärder för skyddet av euron som inte sträcker
sig utöver vad som är nödvändigt för att uppfylla detta mål. Man kan förvänta
sig större ekonomiska fördelar än alternativ 2 på grund av bättre avskräckande
verkan och förmåga att kontrollera att lagstiftningen på området efterlevs och
att förfalskarna därmed förorsakar mindre skada. Medlemsstaterna väntas dock få
vissa kostnader, särskilt i samband med ändringarna av lagstiftningen.
6.2.
Det bästa alternativet
Alternativ 3 är
det alternativ som föredras. Sammanfattning av det alternativ som föredras Det alternativ som föredras inbegriper en kombination av följande inslag. · Sakinnehållet i rambeslutet från 2000 kommer att behållas i ett nytt förslag, med mindre ändringar, och med beaktande av Lissabonfördraget. · Bestämmelserna om straffrättsliga påföljder kommer att ändras jämfört med rambeslutet genom att man inför ett minimalt straff på sex månader för framställning och spridning av falska pengar och genom att man inför ett maximalt straff på minst åtta år för spridning. · En ny bestämmelse kommer att införas som förpliktigar medlemsstaterna att ge möjlighet att använda vissa utredningsverktyg vid utredning av penningförfalskning. · En ny bestämmelse kommer att införas som förpliktigar medlemsstaterna att ge möjlighet att överlämna falska pengar som beslagtagits också under rättsliga förfaranden.
7.
Övervakning och utvärdering
I direktivet kommer
det att föreskrivas att medlemsstaterna ska rapportera om det effektiva
genomförandet. Utöver medlemsstaternas kvantitativa uppgifter kommer andra
kvalitativa uppgifter om förenlighet att samlas in från forumet för diskussion
om EU:s politik och praxis på rättsområdet, Olaf och Eurojust. Kommissionen kommer
att använda plattformen för mötena i expertgrupen mot förfalskning av euron för
att regelbundet övervaka direktivets genomförande. Kommissionen
planerar dessutom att genomföra en särskild empirisk studie med tonvikt på
uppgiftsinsamling mellan 1–3 år från det att genomförandet av förslaget
inleddes. Uppgifterna gör det möjligt för kommissionen att utvärdera
medlemsstaternas faktiska efterlevnad, inte bara med denna lagstiftning, utan
också vad gäller efterlevnaden av de rättigheter, friheter och principer som
ingår i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. När
införlivandeperioden för direktivet har löpt ut ska kommissionen utföra nödvändiga
kontroller av införlivandet och, vid behov, inleda överträdelseförfaranden i
enlighet med EUF-fördraget. [1] Rådets beslut 2001/923/EG av den 17 december 2001. [2] Se förordningarna (EG) nr 1338/2001, nr 1210/2010 och ECB:s beslut av
den 16.9.2010, som nämns i avsnitt 2.1.