27.7.2012   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 225/7

—

Behovet av att noggrannare behandla problemet med familjeåterförening visar sig också i samband med att man behandlar den nya europeiska agendan för integration (CdR 199/2011) och en kultur av flernivåstyre i Europa (CdR 273/2011), som i hög grad förutsätter åtgärder av Regionkommittén.

—

ReK noterar att man i grönboken anger att direktivet ibland tillämpas i avskräckande syfte och påpekar mot denna bakgrund att förfarandena för familjeåterförening inte får användas som ett instrument för att begränsa migrationsströmmarna. Återföreningens specifika mål är att på bästa sätt integrera legala invandrare och respektera rätten till familjeliv.

—

Kommittén betonar att individens rätt till ett gemensamt liv med sin familj samt rätten, men också skyldigheten, att sörja för, undervisa och uppfostra barnen, och därmed att ha dem hos sig, är grundläggande rättigheter och skyldigheter, oberoende av medborgarskap. Kommittén påminner om att detta erkänns i ett flertal nationella och internationella rättsliga uttalanden som är eniga på denna punkt.

—

Kommittén påminner om att medlemsstaternas konkreta åtgärder bör vidtas med respekt för proportionalitets- och subsidiaritetsprinciperna, både för att ge regionerna och de lokala myndigheterna en större roll när det gäller genomförandet av integrationspolitiken, och för att erbjuda dem en stabil och juridiskt hållbar referensram.

—

Regionkommittén efterlyser större deltagande från den lokala nivåns sida i ett flernivåstyre, vilket är ett absolut krav om man vill uppnå en enhetlig invandringspolitik som respekterar de grundläggande rättigheterna och främjar de mottagande samhällenas och invandrarnas välfärd.

Föredragande

Sergio SOAVE (IT–PSE), borgmästare i Savigliano (CN)

Referensdokument

Grönbok om rätt till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som är bosatta i Europeiska unionen (direktiv 2003/86/EG)

COM(2011) 735 final

1.

Regionkommittén ser positivt på kommissionens initiativ att inleda en debatt om familjeåterförening, som redan behandlats i direktiv 2003/86/EG, för att bedöma vissa problem som framkommit i genomförandet av direktivet och se närmare på den kritik som framförts av flera olika instanser (icke-statliga organisationer, lokala myndigheter, forskare).

2.

Kommittén anser att det är ändamålsenligt att använda grönboken som grund för diskussionen, eftersom den betonar några viktiga aspekter av direktivet och framför en rad frågor. Kommittén ser positivt på att kommissionen kommer att besluta om vilka konkreta åtgärder som eventuellt ska vidtas först efter att samrådet har avslutats.

3.

De lokala och regionala myndigheterna spelar en väsentlig roll i förvaltningen av integrationspolitiken och politiken för social sammanhållning, och de bör därför involveras fullt ut i diskussionen om genomförandet av bestämmelserna om familjeåterförening i syfte att underlätta både full integration av invandrare i destinationsländerna och en eventuell reform av direktivet.

4.

Kommittén understryker att detta initiativ är i linje med Stockholmsprogrammet från december 2009 och den europeiska pakten för invandring och asyl från september 2008.

5.

Behovet av att noggrannare behandla problemet med familjeåterförening visar sig också i samband med att man behandlar den nya europeiska agendan för integration (CdR 199/2011) och en kultur av flernivåstyre i Europa (CdR 273/2011), som i hög grad förutsätter åtgärder av Regionkommittén.

6.

Kommittén är medveten om att den ekonomiska krisen, som så våldsamt skakar om Europa, kan förvränga bedömningen av direktivet. Till detta bidrar att Europa nu är målet för nya migrationsströmmar, utlösta till exempel av den politiska rörelse som kallas den arabiska våren, som i sig dock är ett betydande och positivt fenomen som har berört många länder söder om Medelhavet.

7.

ReK noterar att man i grönboken anger att direktivet ibland tillämpas i avskräckande syfte och påpekar mot denna bakgrund att förfarandena för familjeåterförening inte får användas som ett instrument för att begränsa migrationsströmmarna, ett problem som måste angripas vid källan och med andra metoder. Återföreningens specifika mål är att på bästa sätt integrera legala invandrare och respektera rätten till familjeliv, en rätt som finns inskriven i alla rättighetsstadgor.

8.

Kommittén betonar att individens rätt till ett gemensamt liv med sin familj samt rätten, men också skyldigheten, att sörja för, undervisa och uppfostra barnen, och därmed att ha dem hos sig, är grundläggande rättigheter och skyldigheter, oberoende av medborgarskap. Kommittén påminner om att detta erkänns i ett flertal nationella och internationella rättsliga uttalanden som är eniga på denna punkt. I synnerhet konstateras det i artikel 16 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna från 1948 att familjen är ”den naturliga och grundläggande enheten i samhället” och att den ”har rätt till samhällets och statens skydd”. I artikel 9 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna nämns rätten att bilda familj bland individens grundläggande rättigheter.

9.

Kommittén hoppas att politiken för migrationsförvaltning fullt ut respekterar dessa grundläggande rättigheter i enlighet med den rättspraxis som tillämpas av domstolarna i Strasbourg och Luxemburg, som upprepade gånger har uttalat sig otvetydigt i frågan.

10.

ReK uppmanar dessutom till en utvärdering av effekterna av familjeåterförening på ett praktiskt plan. I direktivet konstateras det att familjeåterförening bidrar till att skapa en sociokulturell stabilitet som främjar integrationen och bidrar till den ekonomiska och sociala sammanhållningen, till förmån för de lokala värdsamhällena. Man bör erkänna att genomförandet av rätten till familjeåterförening utgör ett stort steg framåt för migrationspolitiken, eftersom man på detta sätt bättre tar hänsyn till stabiliseringen av invandrarnas situation som ett oumbärligt instrument för en effektiv socioekonomisk integration i värdlandet. Detta är också ett avgörande steg – även med tanke på de praktiska effekterna – för att begränsa den olagliga invandringen och farliga former av social utestängning.

11.

Kommittén framhäver att familjeband i alla europeiska länders grundlag är förknippade med särskilda skyldigheter som rör ekonomisk och social solidaritet. Att framhäva familjebanden inom invandrarfamiljer genom ett starkare erkännande av rätten till familjeåterförening framstår därför som ett specifikt sätt att främja invandrarnas uppfattning att de många krav som ställs på dem (både administrativa och organisatoriska) inte bara är resultatet av en repressiv politik eller polisiära krav, utan ett led i ett mer allmänt projekt att utveckla hela samhället. De uppmanas således att aktivt bidra till samhället, inte bara genom att hävda sina rättigheter utan också genom att erkänna sina skyldigheter, som bärs upp av principerna om samhällslojalitet och ansvar gentemot andra.

12.

Mot denna bakgrund hoppas kommittén att man ägnar särskild uppmärksamhet åt skyddet av den så kallade kärnfamiljen, som redan står i centrum i direktivet, och inom denna referensram åt rätten till familjeåterförening för underåriga barn, som förtjänar särskilt och ökat skydd. När det gäller andra typer av familjer, också med beaktande av bestämmelser och bruk i migrantens ursprungsland, anser kommissionen att medlemsstaterna själva bör kunna bedöma enskilda fall eller allmänna omständigheter. Om kommissionen dock till följd av samrådet anser att det är nödvändigt att anta en gemensam definition av termen ”familj” på EU-nivå, måste denna definition överensstämma med de definitioner som ingår i andra EU-instrument.

13.

Med beaktande av betydelsen av dessa allmänna principer och utvärderingar anser Regionkommittén att det inte är nödvändigt att i någon större utsträckning begränsa enskilda medlemsstaters utrymme för fria bedömningar, som erkänns i direktivet och bekräftas i Lissabonfördraget. Kommittén påminner dock om att medlemsstaternas konkreta åtgärder bör vidtas med respekt för proportionalitets- och subsidiaritetsprinciperna, både för att ge regionerna och de lokala myndigheterna en större roll när det gäller genomförandet av integrationspolitiken, och för att erbjuda dem en stabil och juridiskt hållbar referensram.

14.

Utan att det påverkar den rätt som alla tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i EU har att återförenas med sin familj anser kommittén att det är begripligt om denna rätt omfattas av vissa villkor, under förutsättning att det inte påverkar syftet i direktivet, nämligen att underlätta integration och stabilitet.

15.

Kommittén anser att direktivet i sin nuvarande lydelse i detta avseende kan skapa rättslig och tolkningsmässig osäkerhet och anser att man bör granska möjligheterna att på europeisk nivå fastställa en lägsta tidsgräns för vistelsen som förenar stabilitetskraven med respekten för rättigheten till familjeliv och med användning av modeller liknande dem som tillämpas vid cirkulär migration i de fall då man använder sig av program för frivilligt återvändande.

16.

Regionkommittén anser att minimiåldern för återförening med make eller maka i princip bör sammanfalla med den legala myndighetsåldern enligt den nationella lagstiftningen i det mottagande landet. Undantag för personer som inte har uppnått myndighetsåldern kan beviljas i särskilda fall. Därmed säkerställer man största möjliga enhetlighet och undviker eventuell diskriminering på grundval av ålder.

17.

ReK vill rikta uppmärksamheten på att de två begränsningarna av rätten till familjeåterförening för underåriga barn (artikel 4.1 sista stycket och artikel 4.6) skulle kunna avskaffas eftersom de knappast har använts i praktiken. I alla händelser vill kommittén rekommendera att beslut i frågan alltid fattas med hänsyn till barnets bästa och för att säkerställa skyddet av underåriga. ReK rekommenderar dessutom av samma skäl att rätten till återförening med underåriga barn ska säkerställas även om föräldrarna inte är gifta, så att man utesluter alla former av diskriminering mellan barn som är födda inom respektive utom äktenskapet.

18.

När det gäller den frivilliga bestämmelsen om andra familjemedlemmar än make/maka eller registrerad partner och barn anser Regionkommittén att de enskilda medlemsländerna bör lämna utrymme för skönsmässiga bedömningar i fastställandet av kriterier. Kommittén konstaterar att det gällande direktivet inte tydligt redovisar konsekvenserna för familjemedlemmarna om referenspersonen skulle avlida eller äktenskapet förklaras ogiltigt, eller i händelse av skilsmässa eller om referenspersonen lämnar landet eller vid bestridande av faderskap som godkänts av domstol, vilket är en brist som borde åtgärdas.

19.

Regionkommittén rekommenderar förebyggande kontroll av effektiviteten i de olika åtgärder som redan vidtagits (åtgärder före avresa och åtgärder som vidtagits i det mottagande landet). På grundval av denna första undersökning rekommenderar ReK dock att man undviker åtgärder före avresan som kan vara omöjliga att genomföra för referenspersonens familjemedlemmar pga. analfabetism, materiella kostnader, långt avstånd till tätorter etc., och som i praktiken innebär ett utestängande från rätten till återförening. Vi anser dessutom att det vid behov vore lämpligt att erbjuda gratis språkkurser och/eller kurser i medborgarkunskap och/eller om värdsamhällets historia och kultur efter ankomsten till värdlandet, för att undvika diskriminering på grundval av förmögenhet, och att sådana kurser skulle anordnas delvis på basis av de europeiska integrationsmodulerna (”European Integration Modules”).

20.

När man utvärderar de övriga materiella villkor som gäller för referenspersonen i medlemsstaten (tillgång till bostad, sjukförsäkring, stabila försörjningsmedel) rekommenderar ReK att dessa ska värderas i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen och inte ge upphov till godtyckliga restriktioner. Kommittén hoppas särskilt att medlemsstaterna när de genomför direktivet ser till att kontrollen av villkoren bygger på objektiva och kontrollerbara kriterier, inte allmänna klausuler som kan tolkas på ett godtyckligt strikt sätt.

21.

Regionkommittén föreslår att man stryker kriteriet om medlemsstatens mottagningskapacitet i bedömningen av möjligheterna att tillåta familjeåterförening eftersom det fungerar som ytterligare ett verktyg för att kontrollera migrationsflödena, i strid med principerna i EU:s lagstiftning.

22.

Kommittén anser att varaktigheten i familjemedlemmars uppehållstillstånd bör anpassas till referenspersonens uppehållstillstånd och att man bör överväga möjligheterna att använda lösningar som ligger i linje med modeller för cirkulär migration i de fall då man använder sig av program för frivilligt återvändande.

23.

När det gäller familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som har särskilt skydd (asyl, flyktingstatus, status som skyddsbehövande) anser vi att de olika formerna av skydd bör behandlas, i enlighet med Stockholmsprogrammet, i överensstämmelse med särskilda fristående bestämmelser som beaktar den särskilda situation som den person befinner sig i som har ett sådant skydd (också med tanke på de praktiska svårigheterna i samband med att tillhandahålla information och dokument). Direktivet om den övergripande ramen för återförening bör alltså inte tillämpas på familjemedlemmar till tredjelandsmedborgare som åtnjuter någon form av skydd, utan återförening bör i sådana fall regleras i ett särskilt system som också beaktar familjeband som eventuellt knutits efter inresan i värdlandet.

24.

Regionkommittén anser att det beslut som fattats i vissa stater om att utföra DNA-prov vid identifieringen av underåriga kan innebära en kränkning av proportionalitetsprincipen, om det inte utförs som en sista utväg, och dessutom av grundläggande rättigheter, t.ex. respekten för privatlivet och familjelivet (artikel 8 i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna)

25.

När det gäller farhågorna om bedrägerier i form av skenäktenskap anser vi att kommissionen och/eller medlemsstaterna bör ta fram uppgifter om företeelsens faktiska omfattning. I avsaknad av konkreta uppgifter anser kommittén att det vore bra att genomföra riktade undersökningar i alla medlemsstater i syfte att få en mer korrekt bild av verkligheten och främja bästa praxis vid hanteringen av sådana problem.

26.

I fråga om kostnaderna för den sökande i anslutning till familjeåterföreningen vill kommittén peka på risken för att de administrativa kostnaderna kan höjas oskäligt mycket i medlemsstater som vill använda detta instrument för att införa en godtycklig begränsning av rätten till inresa, helt i strid med proportionalitetsprincipen som kräver att medlen ska vara avpassade efter syftet. Syftet är att främja och inte hindra utövandet av den rättighet som behandlas här. Medlemsstaterna bör därför uppmanas att i förväg fastställa kostnadernas storlek så att de inte undergräver den konkreta tillämpningen av direktivet.

27.

Regionkommittén anser att man bör rekommendera medlemsstaterna att respektera den tidsgräns som fastställs i direktivet när det gäller beslut om en ansökan om återförening. Eventuella undantagsförfaranden som beslutas i medlemsstaterna i syfte att senarelägga tidsgränsen på ett orimligt sätt utgör ett hinder för ett fullständigt genomförande av direktivet.

28.

När det gäller de påstådda svårigheterna vad avser efterlevnaden av de två övergripande obligatoriska bestämmelserna i direktivet, anser vi att kommissionen bör anta alla instrument och åtgärder som föreskrivs i fördragen i syfte att säkerställa full respekt för EU-lagstiftningen från medlemsstaternas sida.

29.

Regionkommittén efterlyser större deltagande från den lokala nivåns sida i ett flernivåstyre, vilket är ett absolut krav om man vill uppnå en enhetlig invandringspolitik som respekterar de grundläggande rättigheterna och främjar de mottagande samhällenas och invandrarnas välfärd. Goda exempel på integration har registrerats i många av Europas regioner och samhällen, och många tvetydigheter i den nationella lagstiftningen när det gäller den konkreta tolkningen av direktivet har kunnat lösas på ett positivt sätt just med utgångspunkt i de lokala instansernas praktiska erfarenheter. Regionkommittén vill understryka behovet av att samla in så mycket information som möjligt i frågan och förklarar sig villig att samarbeta till fullo med medlemsstaterna och de övriga EU-institutionerna när det gäller insamling och spridning av information och god praxis i den mån dessa uppgifter finns på lokal och regional nivå.