52011DC0418

1. Inledning

Genom rådets förordning (EG) nr 2371/2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken infördes en skyldighet för kommissionen att före utgången av 2012 rapportera till Europaparlamentet och rådet om hur den gemensamma fiskeripolitiken fungerar med avseende på kapitlen II (Bevarande och hållbarhet) och III (Anpassning av fiskekapaciteten) i förordningen[1]. Enligt samma förordning ska kommissionen även rapportera om de arrangemang som fastställs i artikel 17.2 om en begränsning av fisket i vatten inom en gräns på tolv sjömil senast den 31 december 2011[2]. Den här rapporten kompletterar framställningen i grönboken om reformen av den gemensamma fiskeripolitiken[3].

2. Kapitel II och III 2.1. Kapitel II – Bevarande och hållbarhet

Sedan 2002 har fleråriga återhämtnings- och förvaltningsplaner med tydliga mål och fångstregler varit kärnan i bevarandepolitiken. Planerna balanserar ekologiska förutsättningar (beståndens tillstånd och utnyttjandegrader) och ekonomiska och sociala hänsyn (stabila fångster). Ansträngningsförvaltning och särskilda bestämmelser om inspektion och övervakning har införts i dessa planer där det bedömts relevant. Gemenskapsplaner har antagits för 17 bestånd i EU:s vatten. Det finns också en plan för ålens återhämtning, och ytterligare förslag som nu förhandlas eller utarbetas (se bilaga I). I slutet av 2010 kan omkring 25 procent av de berörda bestånden och 80 procent av de berörda fångsterna (i ton) anses styras av fleråriga planer och fångstregler i form av rådsförordningar, kommissionens och/eller rådets uttalanden, kommissionsförslag eller planer som man kommit överens om med tredje parter, såsom regionala fiskeriorganisationer och Norge.

Rådet har även antagit förordningar om bevarande i Medelhavet, om tekniska åtgärder för Östersjön och om särskilda fiskeansträngningsregler för västliga vatten. Sedan 2004 fastställs fiskemöjligheterna för djuphavsfisket vartannat år. Ett förbud mot utsortering infördes successivt för Atlanten, Nordsjön och Östersjön under 2009‑2010. Det har dock inte varit möjligt att nå någon överenskommelse med rådet om förslag till tekniska åtgärder för Atlanten och Nordsjön som hade kunnat ge utrymme för förenkling och anpassning till regionala särdrag.

Kommissionen har lagt fram meddelanden om hur vetenskaplig och teknisk rådgivning kan förbättras, om en ekosystemansats i havsförvaltningen, om genomförandet av maximal hållbar avkastning och om bruket att kasta fångst överbord (utkast). Konkreta framsteg har gjorts inom införlivandet av miljöhänsyn i fiskeripolitiken, bland annat har lagstiftningsåtgärder antagits. En översikt över dessa initiativ finns i kommissionens meddelande om en ekosystemansats i havsförvaltningen[4]. Hit hör ett antal Natura 2000-områden, för vilka man bett den gemensamma fiskeripolitiken tillhandahålla nödvändiga regler för fiskeverksamhet. Ett begränsat antal åtgärder har antagits enligt artiklarna 7, 8 och 9 i kapitlet.

Sedan 2006 har kommissionen lagt fram sin arbetsmetod för förslag till de viktiga besluten om årliga fiskemöjligheter. Detta skapar insyn och öppenhet om hur fiskemöjligheterna fastställs. Ett meddelande från 2010 visar att situationen har förbättrats sedan 2003: antalet bestånd som ligger utanför säkra biologiska gränser har minskat, liksom även bestånden för vilka fiskestopp rekommenderas sedan 2003. Av de bestånd för vilka säkra uppgifter finns tillgängliga fiskas fortfarande drygt 60 procent utöver gränserna för maximal hållbar avkastning. Framsteg har dock gjorts beträffande de totala tillåtna fångstmängder (TAC) som rådet antagit jämfört med hållbara fångstnivåer. I genomsnitt har rådet överstigit rekommendationerna med 45 procent, med toppar på hela 59 procent (2005) och 51 procent (2008), men under de två senaste åren har klyftan mellan råden och resltaten minskat, och avvikelsen på 23 procent i beslutet för 2011 saknar motstycke. Antalet bestånd för vilka det saknas vetenskapliga rekommendationer har ökat (se även bilaga II)[5].

Översikten ger stöd för följande iakttagelser:

· Fleråriga planer är effektivare för att få till stånd ett långsiktigt perspektiv på förvaltning av bestånd än de TAC-beslut som fattas årligen, särskilt sedan rådet har börjat respektera reglerna för TAC-planerna.

· Likväl har den ram som reformen av den gemensamma fiskeripolitiken 2002 ledde fram till inte i tillräcklig utsträckning lyckats få bukt med överfisket. Mängden fisk och skaldjur som tas upp ur EU:s vatten fortsätter att minska.

· Likaså bekräftar den avsevärda skillnaden mellan hållbara fångster och de totala tillåtna fångstmängder som överenskommits i rådet att långsiktig hållbarhet får ge vika för kortsiktiga hänsyn. Samtidigt som detta utsätter bestånden för fortsatt risk bör den senaste tidens minskade skillnad ses som ett viktigt steg framåt.

· Kunskapsbasen, som är vital för sunt beslutsfattande, är under konstant press, vilket bromsar täckningen av bestånd för vilka vetenskapliga rekommendationer finns.

· Slutligen måste den nya gemensamma fiskeripolitiken ge rätt redskap för en fullständig integrering av bevarande och hållbarhet i ekosystemansatsen.

2.2. Kapitel III – Anpassning av fiskekapaciteten

Ansvaret för att anpassa flottstorleken överläts till medlemsstaterna 2002. Sedan dess har inga mål för obligatoriska minskningar av fiskekapaciteten satts, men begränsningarna av den totala fiskekapaciteten per medlemsstat behölls och har följts. Det står dock klart att det fortfarande finns en betydande överkapacitet och att detta alltjämt är ett allvarligt problem. Överlåtelsen av flottförvaltningen till medlemsstaterna har inte lett till tillräckliga minskningar av den verkliga flottkapaciteten, även om den nominella kapaciteten ligger under de tak som fastställts för medlemsstaterna. Anpassningen har, trots beståndens tillstånd i hela EU, varit relativt långsam. Minskningen av flottkapaciteten är nominell och har genomförts i lägre takt än vad som anses vara flottans tekniska utvecklingstakt. I avsaknad av verkliga måttstockar för framgång har det varit omöjligt att kontrollera i vilken mån anpassningen lyckats. Flottpolitiken har därför inte givit tillfredsställande resultat.

Det finns två hörnstenar i förvaltningen av fiskeflottans kapacitet. Den ena är systemet för in- och utträde, som innebär att ny kapacitet måste kompenseras av motsvarande utträde av kapacitet, i termer av både tonnage och maskinstyrka, förhindras en ökning av flottstorleken. Den andra stoppar ersättningen av kapacitet som dragits in med hjälp av offentligt stöd. Dessa regler utarbetades i genomförandebestämmelser som kombinerar båda hörnstenarna (med regler som tillåter ett ökat tonnage av säkerhetsskäl) för att beräkna kapacitetstak för varje medlemsstats flotta. Fler bestämmelser utarbetades för att hantera övergången mellan de gamla och nya systemen. Detta är positivt, eftersom det förhindrar att problemet förvärras.

Samtliga medlemsstater har följt de legala begränsningarna av fiskekapaciteten. Visserligen hade några medlemsstater svårigheter när de nya reglerna antogs, men i dag har de flesta medlemsstaterna flottor med en fiskekapacitet under de tak som fastställts för dem. Detta spelrum uppgår i genomsnitt till 10 procent i tonnage och 8 procent i maskinstyrka. Det innebär att flottstorlekarna delvis har minskat utan offentligt stöd.

Särskilda bestämmelser för flottor registrerade i EU:s yttersta randområden infördes genom rådets förordning (EG) nr 639/2004[6]. Därigenom undantas flottorna i dessa regioner från de allmänna reglerna för förvaltning av fiskeflottor och fastställs kapacitetsbegränsningar för flottsegmenten i Azorerna, Madeira, de franska utomeuropeiska departementen och Kanarieöarna. Systemet har fungerat tillfredsställande även om ytterligare kapacitetsbegränsningar krävdes för somliga segment.

Medlemsstaterna har följt reglerna för förvaltning av fiskekapaciteten, varför bestämmelserna om villkorat EU-stöd och krav på minskning av fiskeansträngningen enligt artikel 16 i rådets förordning (EG) 2371/2002 aldrig har tillämpats.

Referensnivåerna enligt artikel 12 utgör ytterligare gränser för fiskekapaciteten, i termer av både bruttotonnage och maskinstyrka. De gäller emellertid inte för de medlemsstater som blev medlemmar i EU efter 2003 och innebär inte någon ytterligare begränsning av de kapacitetstak som infördes med systemet för inträde och utträde. Registret över EU:s fiskeflotta har varit ett väl fungerande verktyg för att övervaka hur reglerna för förvaltningen av fiskekapaciteten följs.

Slutligen är medlemsstaterna skyldiga att rapportera om sin flottkapacitet, och det är en väsentlig komponent i politiken. Utvärderingen av resultaten är emellertid inte tillfredsställande. Medlemsstaterna rapporterar årligen till kommissionen, och detta ger kommissionen underlag till årsrapporten om fiskeflottans situation. Rapporterna skulle ha kunnat väntats visa ett kapacitetsöverskott, den viktigaste frågan för rapporterna, men tillgänglig auppgifter är delvis inte entydiga. Rapporteringsverktyget har inte möjliggjort exakta uppskattningar av överskottskapaciteten per segment eller fiske.

Mot bakgrund av ovanstående kan vissa slutsatser dras om hur bestämmelserna för förvaltning av fiskekapaciteten fungerat:

· Trots att de regler följts för förvaltning av fiskekapaciteten som definieras på EU-nivå finns det fortfarande tydliga indikationer på överkapacitet i EU-flottan. Hit hör alltför stor fiskedödlighet i somliga bestånd, låg lönsamhet och lågt kapacitetsutnyttjande.

· Tonnage är en tillförlitlig indikator på fiskekapacitet, men kommissionen hyser allvarlig oro över fiskefartygens rapporterade maskinstyrka som utgående från tillgängliga uppgifter förefaller vara underdeklarerad, vilket gör det mycket svårt att exakt bedömma flottkapaciteten.

· Politiken är statisk eftersom den enbart fastställer tak utan särskilda minskningsmål. Även om nominella kapacitetsgränser efterlevs under dessa tak innebär det inte att ingen fortstående överkapacitet föreligger. Systemet tar inte hänsyn till tekniska framsteg i förvaltningsåtgärderna, men tekniska framsteg gör att statiska kapacitetstak leder till överkapacitet.

· Det har visat sig mycket svårt att fastställa tydliga mål för flottstorleken och att övervaka balansen mellan fiskekapaciteten och fiskemöjligheterna. Detta beror på svårigheten att kvantifiera överkapacitet. Vid fastställandet av en lämplig flottstorlek för en viss mängd fiskemöjligheter måste även andra faktorer än biologiska och ekonomiska beaktas.

3. Artikel 17.2 – Fiskebegränsningar i vatten inom en gräns på tolv sjömil

Tillståndet för särskilda fiskebegränsningar enligt artikel 17.2 i rådets förordning (EG) nr 2371/2002 löper ut den 31 december 2012 med en skyldighet för kommissionen att rapportera till Europaparlamentet och rådet om de arrangemang som fastställs i denna punkt.

Det fanns två mål för införandet (före ikraftträdandet av den gemensamma fiskeripolitiken) av särskilda arrangemang i vatten upp till tolv sjömil från baslinjerna, enligt formuleringen i artikel 17.2 i rådets förordning (EG) nr 2371/2002:

· Bevarande av fiskeresurser genom att endast ge småskaliga kustflottor tillträde till området. Sådana flottor utöver i allmänhet mindre fisketryck i områden som kan höra till de känsligaste delarna av EU:s vatten, däribland lekområden.

· Bevarande av kustflottornas traditionella fiskeverksamhet för att bibehålla områdenas sociala och ekonomiska infrastruktur.

Dessa bestämmelser om särskilda begränsningar infördes i den gemensamma fiskeripolitiken 1983 och har utvidgats vid varje reform av politiken sedan dess.

Sedan 2002 har EU två gånger tagit upp nya medlemsstater. Anslutningsakterna för 2004 (tio medlemsstater) och 2007 (två medlemsstater) hänvisar inte särskilt till ordningen med tolv sjömil, och inga ändringar föreslogs eller gjordes av bilaga I till rådets förordning (EG) nr 2371/2002.

Kommissionen har övervakat de av ordningen berörda medlemsstaterna. Utöver de arrangemang som anges i bilaga I rapporterade åtta medlemsstater att det fanns arrangemang enligt befintliga grannförbindelser utanför bilaga I, av vilka de flesta är ömsesidiga – trots att detta inte är något legalt krav. Inga förfrågningar gjordes om att inkludera dessa eller andra arrangemang i bilaga I till rådets förordning (EG) nr 2371/2002. Danmark och Tyskland begärde dock en rättelse 2008. Flertalet av de nya medlemsstaterna och Grekland har inte infört särskilda ömsesidiga tillträdesarrangemang. De begränsar fisket inom tolv sjömil till sina nationella flottor och har inga fiskeaktiviteter inom tolv sjömil från andra medlemsstater. Ett antal medlemsstater har infört särskilda (tekniska) bevarandeåtgärder för fartyg som fiskar inom dessa områden, vilket bidragit till bevarande enligt skälen i rådets förordning (EG) nr 2371/2002.

Sedan 2002 har kommisisonen inte informerats om några (verkliga) problem eller konflikter om de särskilda begränsningarna – varken beträffande upprättandet, förvaltningen eller funktionen. Medlemsstaterna kunde lösa problemen utan at tbehöva vända sig till kommissionen. Systemet är mycket stabilt och reglerna har fortsatt att fungera tillfredsställande. Samtliga medlemsstater betonade i sina synpunkter på grönboken om reformen av den gemensamma fiskeripolitiken vikten av de särskilda begränsningarna i ljuset av de ursprungliga målen. En medlemsstat föreslog en utvidgning av de sex till tolv sjömilen till tio till tjugo sjömil för att bättre tjäna systemets mål.

Med tanke på det nuvarande bevarandeläget för många bestånd, kustvattnens beständiga känslighet och de fortsatta svårigheterna för de i hög grad fiskeberoende kustområdena att dra nytta av annan ekonomisk utveckling, tycks målen för det särskilda systemet alltjämt vara lika giltiga som 2002. En ändring av de befintliga arrangemangen riskerar att bryta den övergripande balans som har utvecklats sedan det särskilda systemet infördes.

Bilaga I – Återhämtnings- och/eller förvaltningsplaner som rådet antagit sedan 2003

Rådets förordning (EG) nr || Typ av plan || Arter (antal bestånd) || Område

423/2004 || Återhämtning || Torsk (4) || Kattegatt, Skagerrak, Nordsjön, östra delen av Engelska kanalen, väster om Skottland och Irländska sjön

811/2004 || Återhämtning || Det nordliga beståndet av kummel (1) || Kattegatt, Skagerrak, Nordsjön, Engelska kanalen, väster om Skottland, runt Irland, Biscayabukten

2115/2005 || Återhämtning || Liten hälleflundra (1) || Nordatlantens västra del

2166/2005 || Återhämtning || Sydkummel (2) och havskräfta (1) || Kantabriska sjön, vattnen väster om Iberiska halvön

388/2006 || Förvaltning || Tunga (1) || Biscayabukten

509/2007 || Återhämtning och förvaltning || Tunga (1) || Västra delen av Engelska kanalen

676/2007 || Återhämtning och förvaltning || Rödspätta (1) och tunga (1) || Nordsjön

1098/2007 || Återhämtning || Torsk (2) || Östersjön

1100/2007 || Återhämtning || Ål (1) || EU:s flodmynningar och floder som flyter in i hav i ICES-områdena III-IX, Medelhavet

1559/2007 || Återhämtning || Blåfenad tonfisk (1) || Östra Atlanten och Medelhavet

1300/2008 || Återhämtning och förvaltning || Sill (1) || Väster om Skottland

1342/2008 || Återhämtning och förvaltning || Torsk (4) || Kattegatt, Skagerrak, Nordsjön, östra delen av Engelska kanalen, väster om Skottland och Irländska sjön

Bilaga II – Bestånd som ingår i årliga fiskemöjligheter i Nordostatlanten och angränsande vatten 2003‑2011

Vetenskapliga rekommendationer om beståndets tillstånd || Antal bestånd

|| 2003 || 2004 || 2005 || 2006 || 2007 || 2008 || 2009 || 2010 || 2011 || Genomsnitt

Utanför säkra biologiska gränser || 30 || 29 || 26 || 26 || 26 || 28 || 27 || 22 || 19 || 26

Inom säkra biologiska gränser || 12 || 10 || 14 || 11 || 12 || 13 || 12 || 15 || 15 || 13

På grund av bristfälliga uppgifter kan ingen bedömning göras av beståndet || 48 || 53 || 53 || 57 || 58 || 55 || 57 || 60 || 61 || 56

Vetenskapliga rekommendationer om överfiske || 2003 || 2004 || 2005 || 2006 || 2007 || 2008 || 2009 || 2010 || 2011 || Genomsnitt

Fiskenivån för beståndet i jämförelse med den nivå som ger maximal hållbar avkastning är känd || || || 34 || 23 || 32 || 33 || 35 || 39 || 35 || 33

Beståndet är överfiskat || || || 32 || 21 || 30 || 29 || 30 || 28 || 22 || 27

Beståndet fiskas med maximal hållbar avkastning || || || 2 || 2 || 2 || 4 || 5 || 11 || 13 || 6

Skillnad mellan TAC och hållbara fångster || 2003 || 2004 || 2005 || 2006 || 2007 || 2008 || 2009 || 2010 || 2011 || Genomsnitt

Procentandel med vilken TAC överskrider värdet för hållbara fångster (ICES och STECF:s rekommendationer enligt försiktighetsmetoden) || 46 % || 49 % || 59 % || 47 % || 45 % || 51 % || 48 % || 34 % || 23 % || 45 %

Sammanfattning av de vetenskapliga rekommendationerna om fiskemöjligheter || 2003 || 2004 || 2005 || 2006 || 2007 || 2008 || 2009 || 2010 || 2011 || Genomsnitt

Bestånd för vilka beståndens storlek och fiskeridödligheten kan prognostiseras || 40 || 34 || 40 || 31 || 29 || 30 || 34 || 36 || 36 || 34

Bestånd för vilka det finns vetenskapliga rekommendationer om fiskemöjligheter || 59 || 52 || 54 || 65 || 61 || 62 || 63 || 55 || 55 || 58

Bestånd för vilka det saknas vetenskapliga rekommendationer || 31 || 40 || 39 || 29 || 35 || 34 || 33 || 42 || 40 || 36

[1]               I enlighet med artikel 35 i rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken.

[2]               I enlighet med artikel 17.2 i rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002.

[3]               Meddelande från kommissionen om reformen av den gemensamma fiskeripolitiken, KOM(2009) 163, 22.4.2009.

[4]               Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet – Den gemensamma fiskeripolitikens roll för att genomföra en ekosystemansats i havsförvaltningen KOM(2008) 187, 11.4.2008.

[5]               Meddelande från kommissionen – Samråd om fiskemöjligheter, KOM(2010) 241, 17.5.2010 och interna uppgifter från kommissionen för 2011.

[6]               Rådets förordning (EG) nr 639/2004 av den 30 mars 2004 om förvaltning av fiskeflottor som är registrerade i gemenskapens yttersta randområden.