52010DC0785

[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 21.12.2010

KOM(2010) 785 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om effektiviteten och konsekvensen hos de sanitära och fytosanitära kontrollerna av import av livsmedel, foder, djur och växter

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om effektiviteten och konsekvensen hos de sanitära och fytosanitära kontrollerna av import av livsmedel, foder, djur och växter

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. INLEDNING 3

1.1. Efterfrågan på import 3

1.2. EU:s roll 4

1.3. Harmoniserade och riskbaserade kontroller 4

1.4. EU som global partner 5

2. ÖVERSIKT AV BEFINTLIGA IMPORTKONTROLLER 5

2.1. Rättslig ram 5

2.2. Olika produkter, olika risker 6

2.3. Hur fungerar systemet? 6

3. ÅTGÄRDER FÖR ATT GARANTERA IMPORTKONTROLLERNAS EFFEKTIVITET 6

3.1. Inspektioner, riskbedömningar och informationssystem 6

3.2. Multilaterala och bilaterala system 6

3.3. Utbildning 6

3.4. Samordning och kommunikation 6

3.5. Lämpliga insatser 6

4. NYA OCH AKTUELLA PROBLEM 6

4.1. Den ökande betydelsen av SPS-åtgärder 6

4.2. Problemområden 6

4.3. Smartare strategier 6

5. ÅTGÄRDER FÖR ATT FÖRBÄTTRA OCH FÖRSTÄRKA IMPORTKONTROLLER AV LIVSMEDEL, FODER, DJUR OCH VÄXTER I FRAMTIDEN 6

5.1. Rättsliga förbättringar 6

5.2. Icke-rättsliga förbättringar 6

5.3. Optimalt utnyttjande av resurserna 6

6. SLUTSATSER 6

INLEDNING

I DECEMBER 2008 UPPMANADE RÅDET KOMMISSIONEN ATT ” till rådet och Europaparlamentet senast vid utgången av 2010 överlämna en rapport om effektiviteten och konsekvensen av de sanitära och fytosanitära kontrollerna av import av livsmedel, foder, djur och växter i syfte att gå vidare med en väl fungerande gemenskapsram för import, åtföljd av förslag, om så är lämpligt ”[1].

Kommissionen har utarbetat denna rapport till svar på rådets begäran. Rapporten visar att de befintliga sanitära och fytosanitära kontrollerna av import av livsmedel, foder, djur och växter tjänar till att garantera att dessa produkter framför allt är säkra.

Parallellt med detta pågår en separat diskussion om import och konkurrenskraft. Den diskussionen inriktas på skillnaderna i produktionskostnader mellan EU och tredjeländer, till exempel mark-, arbets- och kapitalkostnader, och konsumenternas val som påverkar inköpsbeslut på grundval av faktorer såsom pris, tillgång, kvalitet och kulturella preferenser. Eftersom den diskussionen inte faller inom ämnet för den här rapporten, inriktas analysen nedan endast på att undersöka effektiviteten och konsekvensen hos de sanitära och fytosanitära kontrollerna av import av livsmedel, foder, djur och växter, i enlighet med rådets begäran.

Efterfrågan på import

EU är världens största importör av livsmedel och foder. Under perioden 2007–2009[2] uppgick importen till 85 miljarder euro.

EU är visserligen självförsörjande när det gäller de flesta livsmedelsprodukter men måste importera vissa varor, antingen på grund av att de produceras i liten utsträckning eller inte alls inom EU, t.ex. te, kaffe och kryddor, eller på grund av att EU:s produktion inte kan tillgodose efterfrågan, vilket är fallet med fisk och djurfoder. Konsumenterna efterfrågar ett allt bredare produktsortiment, vilket innebär att företagen behöver importera råvaror. Med hjälp av dessa råvaror kan EU:s livsmedelsberedningsindustri framställa varor av hög kvalitet för inhemsk konsumtion eller för export till tredjeländer.

Livsmedelsindustrin är EU:s största tillverkningssektor med en total årlig omsättning på 900 miljarder euro och sysselsätter över 4 miljoner personer. Den är därför central för EU:s tillväxt[3]. Livsmedelsindustrin är beroende av varor från andra håll i världen för att behålla sin ledande roll[4]. Det är viktigt att det finns livsmedelsstandarder i EU för att livsmedelsindustrin ska kunna bevara sin konkurrenskraft och för att de europeiska konsumenterna ska ha förtroende för industrin.

Trots efterfrågan från flera håll utgör den sammanlagda importen av jordbruksprodukter endast en liten del av den totala konsumtionen och produktionen i EU. EU importerar mycket foder, kaffe, tropiska frukter och kakao, men importerar däremot mycket små mängder animaliska produkter, t.ex. kött och mjölk. År 2008 översteg importen exporten med 7 miljarder euro. Under 2009 minskade den siffran dock till endast 2,5 miljarder euro till följd av den ekonomiska och finansiella krisens effekter på både värdet och volymen av EU:s import[5].

Trots att världshandeln dämpades till följd av den globala nedgången under 2008 ökade handeln med jordbruksprodukter snabbt under de föregående åren[6]. Detta har lett till att man ägnat ökad uppmärksamhet åt de risker som är förknippade med handeln med jordbruksprodukter med tanke på de möjliga riskerna för människors och djurs hälsa samt växtskyddet. Om dessa risker inte kontrolleras kan det uppstå störningar på marknaderna, vilket i sin tur kan leda till att marknader värda miljarder euro kan försvinna mycket snabbt. Till följd av detta kan konsumenternas förtroende för livsmedelsmarknaderna och statens förmåga att styra dem allvarligt sättas på prov.

EU:s roll

Att se till att allt livsmedel som finns på marknaden är säkert är en mycket viktig prioritering. Detta gäller i lika hög grad för import som för livsmedel, foder, djur och växter som framställs, föds upp eller odlas i EU. Genom att kontrollera importen kan man försäkra sig om att de uppfyller EU-lagstiftningen på samma sätt som produkter som framställs inom EU. Grundprincipen är att alla livsmedelsprodukter på EU:s marknader måste vara säkra, oavsett ursprung.

EU har utformat en heltäckande lagstiftning på detta område med tanke på behovet av en harmoniserad och riskbaserad strategi för att kartlägga de faror som importen av en viss produkt från ett visst tredjeland kan medföra vid någon tidpunkt. Därför görs riskbedömningar av sådana produkter för att fastställa vilka importvillkor som ska gälla. På grundval av riskbedömningen är det sedan möjligt att fastställa vilka kontroller som krävs för produkterna i fråga. För närvarande är endast ett begränsat antal högriskprodukter föremål för importvillkor och bestämmelser enligt lagstiftningen.

Med tanke på att riskerna ständigt utvecklas ändras också villkoren och de tillämpliga kontrollerna med tiden. EU hanterar dessa förändringar genom att se till att det finns lämpliga resurser för riskbedömning och riskhantering och genom att ha en harmoniserad kontrollstrategi och en sammanhängande lagstiftning. På så sätt garanterar EU och medlemsstaterna att kontrollerna är konsekventa och effektiva.

Harmoniserade och riskbaserade kontroller

Risker med importerade varor bedöms på grundval av hur stor risken är för människors och djurs hälsa samt växtskyddet. Ju högre risken är desto strängare är villkoren, och därmed kontrollerna, för att få föra in dessa varor till EU.

Importvillkoren fastställs enligt varje produkts riskkategori med beaktande av ett antal olika faktorer vid olika tidpunkter. Några exempel är följande: Information om sjukdomsutbrott, handelsdata, beslagtagande av osäkra produkter eller produkter som inte uppfyller kraven och vetenskapliga belägg. Information om de garantier som ges av tredjeländers kontrollsystem, inklusive tillämplig lagstiftning och säkerhetsnormer, insamlas också från EU:s handelspartner. Dessutom genomförs inspektioner både i medlemsstaterna och i tredjeländer för att bedöma om de förfogar över lämpliga kontrollresurser. Vid allvarliga sjukdomsutbrott eller där risknivån ändras fattas beslut om vilka särskilda skyddsåtgärder som är nödvändiga i importskedet.

Medlemsstaterna utför kontroller för att förvissa sig om att de detaljerade bestämmelser som gäller för livsmedelskedjan, växtskydd och djurhälsa följs. Det allra flesta av de varor som importeras till EU utgör inga betydande hälsorisker, men det finns ett antal produkter som omfattas av särskilda harmoniserade kontroller på EU-nivå. Enligt dessa bestämmelser ska sanitära kontroller utföras innan de berörda varorna importeras till EU.

EU som global partner

Det sätt på vilket EU tillämpar sitt SPS-system avgör i hur stor utsträckning det är möjligt att ha en öppen och vetenskapligt baserad inställning till djurhälsa, växtskydd och livsmedelssäkerhet på global nivå. De kontroller som inrättas av EU är förenliga med de standarder som har fastställts av internationella standardiseringsorgan på området för livsmedelssäkerhet, djurhälsa och växtskydd, dvs. Codex Alimentarius-kommissionen, Världsorganisationen för djurhälsa (OIE) och den internationella växtskyddskonventionen (IPPC) enligt Världshandelsorganisationens (WTO) avtal om tillämpningen av sanitära och fytosanitära åtgärder (SPS-avtalet).

Regeringarna kan vidta ytterligare sanitära och fytosanitära åtgärder som är nödvändiga för att skydda människors och djurs liv eller hälsa samt växter, men detta är endast tillåtet om det kan bevisas att åtgärderna är vetenskapligt baserade, proportionella och icke-diskriminerande. EU är en de största aktörerna i världshandeln med livsmedel och foder, och är därför mycket noga med att uppfylla internationella skyldigheter. I EU vet man även att EU-kraven ofta fungerar som riktmärken för den internationella handeln och att de har en mycket stor inverkan på utvecklingsländer, av vilka många är starkt beroende av tillträde till EU-ländernas marknader.

ÖVERSIKT AV BEFINTLIGA IMPORTKONTROLLER

Rättslig ram

Livsmedelskraven fastställs i Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 178/2002 – mer känd som den allmänna livsmedelslagstiftningen. I förordningen anges att syftet med EU:s livsmedelspolitik ska vara att garantera fri rörlighet på den inre marknaden, en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen och att se till att livsmedel och foder som importeras till EU uppfyller krav som är likvärdiga EU:s säkerhetskrav.

Den allmänna livsmedelslagstiftningen kompletteras med förordning (EG) nr 882/2004 – mer känd som förordningen om offentlig foder- och livsmedelskontroll. I förordningen fastställs den övergripande ramen för de offentliga kontroller som utförs av medlemsstaternas behöriga myndigheter och av kommissionen för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd, och – i viss utsträckning – av bestämmelserna om växtskydd.

När det gäller importerade produkter innehåller förordningen om offentlig foder- och livsmedelskontroll de allmänna principerna för fastställande av importvillkor, erkännande av likvärdighet[7] och godkännande av kontroller som utförs av tredjeländers myndigheter före export. I förordningen anges att vissa varor kan kräva särskilda kontroller innan de förs in till EU. Enligt förordningen ska kommissionen även samla in lämplig information från handelspartner och utföra inspektioner i tredjeländer. Kommissionen rapporterar årligen till rådet och Europaparlamentet om det övergripande genomförandet av offentliga kontroller i medlemsstaterna av livsmedelssäkerhet, djurhälsa, djurskydd och växtskydd.

Detaljerade importbestämmelser finns även i ett antal sektorsomfattande rättsakter som bland annat berör växtskydd, grödor, zoonoser, kontroll och utrotande av djursjukdomar, animaliska biprodukter, livsmedels- och foderhygien, genetiskt modifierade livsmedel, restprodukter och förorenande ämnen, bekämpningsmedel, tillsatser, näringsämnen, dietlivsmedel, mineralvatten, nya livsmedel, produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel, och många andra.

Olika produkter, olika risker

Olika varor utgör olika risker och omfattas följaktligen av olika importvillkor och kontroller.

2.2.1 Levande djur och produkter med animaliskt ursprung (t.ex. kött, ägg och fisk) och animaliska produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel (t.ex. sperma och embryon) anses utgöra en hög risk eftersom de kan fungera som smittspridare och överföra sjukdomar till både djur och människor. Hoten mot djurhälsan är särskilt oroande på grund av de negativa följderna om sjukdomar sprids inom den europeiska animalieproduktionen.

Levande djur och animaliska produkter får bara föras in till EU via godkända gränskontrollstationer enligt strikt harmoniserade importvillkor. Sådan import måste ha sitt ursprung från godkända tredjeländer och från godkända eller registrerade inrättningar. De veterinärintyg som åtföljer partierna måste vara undertecknade av exportlandets behöriga myndighet och ska innehålla detaljerade uppgifter om produkten i fråga om risker för människors och djurs hälsa samt en försäkran om att produkten är förenlig med EU:s importkrav. I händelse av ett allvarligt djursjukdomsutbrott i ett tredjeland kan importbegränsningar införas för att förhindra att sjukdomen sprids till EU.

När varorna anländer till gränskontrollstationen ska personalen utföra obligatoriska kontroller, inklusive dokumentkontroller, identitetskontroller och fysiska kontroller för att försäkra sig om att varorna motsvarar beskrivningen och uppfyller EU:s importvillkor. Fysiska kontroller krävs alltid för levande djur. Kontrollerna kan dock begränsas för animaliska produkter när de uppfyller harmoniserade importvillkor och när veterinäravtal – på villkor att det berörda tredjelandet har samma eller likvärdiga säkerhetsnivåer som EU – har ingåtts. Särskilt riktade analytiska kontroller som utförs med bestämda intervall kan också ingå i de fysiska kontrollerna.

När ett varuparti har genomgått dessa kontroller med tillfredsställande resultat utfärdas en gemensam veterinärhandling vid införsel (CVED), och därmed får varorna övergå till fri omsättning inom EU. Veterinär- och tullmyndigheterna för ett nära samarbete, och tullmyndigheterna tillåter inte att djur eller animaliska produkter övergår till fri omsättning om inte en gemensam veterinärhandling vid införsel har utfärdats.

2.2.2 Import av levande växter eller växtprodukter anses också utgöra en hög risk på grund av faran att nya skadedjur och växtsjukdomar sprids till EU:s territorium, vilket kan få förödande följder för grödorna och naturen. Alla levande växter och vissa växtprodukter måste åtföljas av ett offentligt fytosanitärt intyg innan de får föras in till EU. Intyget ska vara utfärdat av tredjelandets behöriga myndighet i enlighet med den modell som fastställs i den internationella växtskyddskonventionen.

Växtskyddskontroller – som består av dokumentkontroller, identitetskontroller och fysiska kontroller – utförs av alla partier av växter och reglerade växtprodukter vid ett godkänt införselställe. De nationella myndigheterna kan bevilja undantag från att utföra de fysiska kontrollerna vid bestämmelseorten på särskilda villkor, bland annat att varorna transporteras under övervakning av tullmyndigheten. Tullmyndigheterna får inte tillåta import av växter och reglerade växtprodukter om inte uppgifter har lämnats som bestyrker att de relevanta fytosanitära kontrollerna har utförts med tillfredsställande resultat.

2.2.3 Vissa livsmedel och foder av icke-animaliskt ursprung, för vilka en känd eller ny risk har fastställts, ska även genomgå obligatoriska kontroller vid de utsedda införselställena före import. Det kan t.ex. gälla nötter och vissa frukter och grönsaker. Beslut om vilka varor som ska genomgå kontroller fattas på grundval av den senaste tillgängliga informationen om produktens riskprofil. Förteckningen över dessa varor och de tillämpliga kontrollnivåerna ses över varje kvartal. När det gäller djur och animaliska produkter måste sådana varor genomgå obligatoriska gränskontroller och får endast övergå till fri omsättning i EU om resultatet av de kontroller som utförts är tillfredsställande.

2.2.4 De flesta produkter i livsmedelskedjan anses inte utgöra en verklig risk för människors eller djurs hälsa eller för växtskyddet. Många så kallade lagringsstabila produkter (konserverade, bearbetade, torkade produkter etc.), sammansatta produkter och många frukter och grönsaker hör till denna kategori. I dessa fall utförs importkontrollerna av medlemsstaterna enligt fleråriga kontrollplaner och mot bakgrund av de potentiella risker som fastställts av medlemsstaterna.

Hur fungerar systemet?

Tredjeländer som vill exportera produkter som EU anser utgöra en risk måste uppfylla hårda krav innan de får exporttillstånd. Kraven kan omfatta en kombination av några eller samtliga av följande förfaranden:

( Det berörda landet måste inlämna en formell skriftlig exportansökan till EU.

( Situationen för djurhälsan, växtskyddet och folkhälsan i det berörda tredjelandet ska kontrolleras, inklusive relevant lagstiftning, kontrollsystem, sjukdomsövervakningsåtgärder och laboratorieanläggningar.

( Sanitära eller fytosanitära intyg ska inlämnas som visar att exportprodukterna uppfyller EU:s krav.

( EU måste godkänna företag som vill exportera varor till EU. Företagen ska kunna visa att de uppfyller de berörda EU-kraven, särskilt i fråga om levande djur och animaliska produkter.

( En kontrollplan för restsubstanser av förbjudna varor eller varor som omfattas av begränsningar i EU ska lämnas in och därefter godkännas.

För vissa högriskprodukter är det obligatoriskt med inspektionsresor för att kontrollera att EU-lagstiftningen följs. Om importvillkor har fastställts och tredjelandet uppfyller dessa villkor eller om den berörda produkten finns med på en förteckning över riskprodukter eller måste genomgå kontroll före export måste kommissionen fatta ett formellt beslut i samråd med medlemsstaterna innan import tillåts från det berörda tredjelandet.

Efter godkännande av import övervakas efterlevnaden regelbundet genom inspektioner som utförs av kommissionen och genom de kontroller som genomförs av medlemsstaterna.

ÅTGÄRDER FÖR ATT GARANTERA I MPORTKONTROLLERNAS EFFEKTIVITET

INSPEKTIONER, RISKBEDÖMNINGAR OCH INFORMATIONSSYSTEM

3.1.1 Inspektionstjänsten vid kommissionens generaldirektorat för hälso- och konsumentfrågor, kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO), utför inspektioner i både medlemsstaterna och tredjeländer för att se till att EU-lagstiftningen följs. Inspektionerna genomförs enligt en årlig plan med prioriteringar som fastställs på grundval av kommissionens mångåriga erfarenhet på området och med hänsyn till medlemsstaternas åsikter i frågan. Förutom att kontrollera tillsynen över livsmedelsföretag och situationen för växtskyddet såväl i medlemsstaterna som i tredjeländer, genomför FVO även rutinmässiga uppdrag för att på plats kontrollera efterlevnaden av de importvillkor som fastställts för tredjeländer. Om importvillkoren är uppfyllda och import av en viss vara från ett visst tredjeland tillåts utför FVO ytterligare regelbundna inspektionsuppdrag för att bekräfta att importen fortsätter att vara säker. FVO utför även inspektioner vid gränskontrollstationerna och de utsedda införselställena i medlemsstaterna för att kontrollera att EU-lagstiftningen följs. Inspektioner på plats tjänar många syften eftersom de möjliggör en nära samordning med medlemsstaterna och tredjeländer och kontroller av efterlevnaden. Den allra största fördelen med inspektioner på plats är dock att man snabbt kan vidta åtgärder för att hantera eventuella oacceptabla identifierade risker.

3.1.2 Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa), som inrättats enligt den allmänna livsmedelslagstiftningen, ger kommissionen oberoende vetenskapliga råd om alla frågor som direkt eller indirekt påverkar säkerheten i livsmedelskedjan. Efsa är en separat juridisk person, skild från de övriga EU-institutionerna, och myndighetens ansvarsområde täcker alla skeden i produktionen och försörjningen av livsmedel, från gård till bord. När så är nödvändigt utför Efsa riskbedömningar av eventuellt farliga varor.

3.1.3 Traces-systemet ger information online om importpartier av levande djur och animaliska produkter. Systemet underlättar informationsutbytet mellan de behöriga myndigheterna om inspektioner av djurhälsa och människors hälsa, och gör det möjligt för veterinärmyndigheter att agera snabbt vid eventuella nödsituationer som hotar folkhälsan. De administrativa förfarandena för företagen påskyndas också. Traces används av både medlemsstaterna och allt fler tredjeländer[8]. Både Världstullorganisationens harmoniserade system för beskrivning och kodning av varor (sexsiffriga koder) och EU:s kombinerade nomenklatur (åttasiffriga koder) har integrerats i Traces. På världsnivå har kodningssystemen med varubeskrivningar följaktligen en sexsiffrig kod.

3.1.4 EU har inrättat två varningssystem för att möjliggöra ett snabbt och effektivt informationsutbyte. Genom systemet för snabb varning för livsmedel och foder (RASFF)[9] är det möjligt att skicka brådskande meddelanden dygnet runt i det fall livsmedel eller foder som utgör en allvarlig risk upptäcks. Det berörda tredjelandet informeras via RASFF så att man kan förhindra att problemet uppstår igen. Genom ett liknande varningssystem, Europhyt[10], möjliggörs informationsutbyte om växter och växtmaterial som beslagtas för att de inte uppfyller EU:s krav för växtskydd.

Multilaterala och bilaterala system

EU deltar aktivt i såväl WTO som internationella standardiseringsorgan. På så vis kan EU främja sin egen regleringsmodell och bidra till att utforma de internationella normer som i sin tur kommer att gälla för EU.

EU för också en kontinuerlig dialog med tredjeländer om SPS-frågor och deltar i bilaterala handelsavtal som inbegriper SPS-bestämmelser som omfattar handel med jordbruksprodukter. Vissa avtal, som syftar till att underlätta handeln med levande djur och animaliska produkter, har även ingåtts med ett begränsat antal tredjeländer. I vissa fall innehåller dessa avtal ett erkännande av ”likvärdighet”, vilket kan leda till undantag från vissa veterinärkontroller. EU sänker emellertid inte sin skyddsnivå under några omständigheter.

Förordningen om offentlig foder- och livsmedelskontroll innehåller även bestämmelser om att EU ensidigt ska erkänna ”likvärdighet” i hela livsmedelskedjan. Enligt WTO:s SPS-avtal kan alla WTO-medlemmar kräva att dess handelspartner ska diskutera erkännandet av ”likvärdighet”. Ett tredjeland kan även ansöka om begränsade importkontroller för varor som ska föras in till EU om de utökar sina kontroller före export. Detta kan kontrolleras av kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor.

Utbildning

Genom programmet Bättre utbildning för säkrare livsmedel , som kommissionen har tagit initiativ till, har omfattande utbildningsprogram inrättats för de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna, så de kan hålla sig uppdaterade om EU-lagstiftningen och se till att kontrollerna utförs på ett enhetligt, objektivt och lämpligt sätt. Programmet omfattar bland annat en särskild utbildningskurs för gränskontrollpersonal, med målsättningen att skapa en harmoniserad metod för hantering av import vid gränskontrollstationerna. Den utbildning som anordnas för medlemsstaterna är öppen för deltagare från tredjeländer, och i vissa fall anordnas särskilda utbildningskurser i tredjeländer, särskilt i utvecklingsländer.

Samordning och kommunikation

Kommissionen håller regelbundna diskussioner med medlemsstaterna inom de relevanta expertgrupperna och regleringskommittéerna om alla nya eller aktuella problem som är särskilt oroande eller om det sker förändringar på internationell nivå.

Nära förbindelser med medlemsstaterna är särskilt viktigt för att det ska vara möjligt att snabbt agera vid överträdelser av livsmedels- och foderlagstiftningen och bestämmelserna om djurhälsa och växtskydd. I nödfall kan medlemsstaterna emellertid själva vidta administrativa åtgärder, och kommissionen kan vidta lämpliga åtgärder på eget initiativ i väntan på bekräftelse från medlemsstaterna. Kommissionen kan också begära att Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) bistår den i utredningar med anledning av misstankar om eller upptäckt av olagliga varor eller olagliga verksamheter.

Lämpliga insatser

Historiskt sett har farliga smittsamma djursjukdomsagenser och organismer som är skadliga för växter kommit in i EU på olika sätt, t.ex. genom olaglig import, flyttfåglars rörelser eller insekter som fungerar som smittspridare. Ingen av de allvarliga hälsokriser som har brutit ut under de senaste åren har dock visat sig vara följden av lagligt importerade partier eller brister i de veterinära eller fytosanitära importkontrollerna.

Kriser som rör djurhälsan, växtskyddet eller livsmedelssäkerheten kan vara mycket kostsamma att hantera och har stor inverkan på samhället i stort. Därför anslås varje år cirka 300 miljoner euro från EU:s budget för förebyggande och utrotande av sjukdomar[11], och 100 miljoner euro anslås till foder- och livsmedelssäkerhetsrelaterade åtgärder. EU har också byggt upp sin kapacitet för att agera snabbt vid kriser och nya hot. För att ytterligare minska riskerna till följd av eventuellt olagligt införande av livsmedel till EU har t.ex. reglerna om bortskaffande av internationellt cateringavfall och personlig import av livsmedel av passagerare setts över och förstärkts under det senaste årtiondet.

Det är svårt att garantera att importerade varor uppfyller EU-lagstiftningen eftersom produktionen per definition sker utanför EU:s och dess medlemsstaters direkta kontroll. Därför är en heltäckande lagstiftning som omfattar flera nivåer och flera aktörer och regelbundna översyner en absolut nödvändig förutsättning för att man ska kunna garantera att endast säkra importerade produkter når EU:s marknad.

NYA OCH AKTUELLA PROBLEM

Den ökande betydelsen av SPS-åtgärder

Att sänka tullarna och lätta på kvotbegränsningarna är fortfarande en viktig prioritering i handelspolitiken, men utmaningen ligger alltmer i att reda ut de rättsliga aspekterna. När det gäller SPS-kraven har länderna rätt att fastställa sin egen skyddsnivå och lagstifta i enlighet därmed. Detta måste dock göras enligt bestämmelserna i WTO:s SPS-avtal. Godtycklig användning av oproportionerliga eller icke-vetenskapliga SPS-åtgärder, eller åtgärder som inte grundas på internationella standarder, är ett problem som oroar både EU och dess handelspartner.

Problemområden

Sjukdomar har alltid varit en av de viktigaste faktorerna i fastställandet av vilka risker som råder vid en given tidpunkt. Sjukdomar som bovin spongiform encefalopati (BSE) och nya varianter av fågelinfluensan som har uppkommit under de senaste åren har lett till att riskerna med handeln med vissa animaliska produkter har ökat. De föränderliga klimatförhållandena har likaså lett till betydande förändringar i sjukdomsmönster och sjukdomsspridning. Uppkomsten av blåtunga, som blivit en utbredd sjukdom bland boskap och får i norra Europa, och tallvedsnematoden, som drabbar tallar i Medelhavsområdet, är bara två exempel. Det finns även en risk att sjukdomar som tidigare inte ansågs existera i Europa, t.ex. Rift valley-feber, kan uppkomma.

Livsmedels- och foderföroreningar, vare sig de är oavsiktliga eller inte, är lika svåra att förutse som förgiftningar som kan uppstå från nya tillverkningsprocesser, nya konsumtionsmönster eller bedrägliga metoder som utgör en risk för människors och djurs hälsa.

Dessutom uppkommer och utvecklas nya tekniker, t.ex. bioteknik och nanoteknik, och nya generationer av livsmedels- och foderingredienser har skapats. Att hantera konsumenternas uppfattning om riskerna med dessa nya tekniker blir allt viktigare eftersom de används i många tillämpningar inom livsmedelssektorn. Tydliga och objektiva budskap om att teknikerna är säkra och att de befintliga SPS-kraven är lämpliga och effektiva utgör ett viktigt inslag i de övergripande kontrollerna, såväl när det gäller importkontroller som andra kontroller.

Bioterrorism, eventuellt med hjälp av livsmedelsburna sjukdomar och patogener som kan orsaka mycket stora risker för människors och djurs hälsa och störningar i ekonomin, har ökat behovet av övervakning av importkontrollerna och av biosäkerheten i allmänhet. Detta gäller även risker från olaglig och bedräglig handel, inklusive avsiktlig förorening av livsmedel.

Smartare strategier

I ett läge när de ekonomiska resurserna och andra resurser blir allt knappare är det mycket viktigt att kontrollåtgärderna vidtas inom de områden där de är till störst nytta för EU-medborgarna. Detta kräver en rättslig ram som främjar en mer harmoniserad strategi för importkontrollerna i EU och som skapar ett mer öppet, aktuellt och ändamålsenligt system för importkontroller. Det finns även nya informationstekniker, såsom elektroniska intyg, som kan användas i större utsträckning. Genom att ta fram en riskbaserad strategi för fysiska inspektioner vid gränskontrollstationerna och optimera samordningen mellan tillsynsmyndigheterna kan medlemsstaterna rikta in sina resurser på ett bättre sätt. I och med detta blir det även lättare att upptäcka och vidta avskräckande åtgärder mot bedrägerier och olaglig import.

Samordningen av kontrollerna för att skydda djurs och människors hälsa vid EU:s gränser regleras av en lång rad olika EU-bestämmelser, vilket innebär att det ibland kan vara svårt att tillämpa lagstiftningen på ett konsekvent och effektivt sätt. Vid en tidpunkt när ”smart lagstiftning” är ledordet, kan en splittrad lagstiftning leda till skilda tolkningar och genomförandegrader. Detta skapar i sin tur svårigheter för företag som vill importera till EU, gör det svårt för de berörda tillsynsmyndigheterna att harmonisera sina strategier och skapar svårigheter för handeln i stort. Om sådana problem uppstår kan tredjeländer som får svårt att få tillträde till EU:s marknader inge klagomål, även till WTO.

ÅTGÄRDER FÖR ATT FÖRBÄTTRA OCH FÖRSTÄRKA IMPORTKONTROLLER AV LIVSMEDEL, FODER, DJUR OCH VÄXTER I FRAMTIDEN

Med tanke på dessa komplexa och ständigt föränderliga förhållanden är det viktigt att EU lyckas utforma, utveckla och vidta lämpliga åtgärder för att bemöta hot mot livsmedelssäkerheten.

Det befintliga systemet, som bygger på en risk- och bevisbaserad strategi för importkontroller, har fungerat bra hittills. Systemet tillämpas dock olika för kontroller av livsmedel, foder, djur och växter och kan därför vara mycket komplicerat att använda för dem som ansvarar för kontrollerna. Den allmänna livsmedelslagstiftningen och förordningen om offentlig foder- och livsmedelskontroll har visserligen skapat en övergripande samstämmighet, men detta har dock endast kunnat uppnås genom att lägga till ett ytterligare lager av lagstiftning.

Därför finns det ett behov av att rationalisera det befintliga kontrollsystemet genom att förbättra riskbedömningarna och göra mekanismerna mer konsekventa och ändamålsenliga, dock utan att de grundläggande förutsättningarna för systemet någonsin ifrågasätts. På så sätt kan man stärka samstämmigheten och integrera de olika kontrollmekanismerna på ett bättre sätt.

Rättsliga förbättringar

Den allmänna livsmedelslagstiftningen och förordningen om offentlig foder- och livsmedelskontroll kommer även i fortsättningen att utgöra ramen för kontroll en av livsmedel och andra produkter som är relevanta för livsmedelskedjan, men flera nya och innovativa åtgärder kommer att vidtas för att göra det befintliga systemet mer effektivt när det gäller hanteringen av samordnade importkontroller vid EU:s gränser. De flesta förändringarna kommer att ingå i de planerade ändringarna av förordningen om offentlig foder- och livsmedelskontroll, men ny lagstiftning om djurhälsa och växtskydd övervägs också.

5.1.1 Ändringarna av förordningen om offentlig foder- och livsmedelskontroll planeras som ett led i ett bredare initiativ som inleddes 2004 med målsättningen att omarbeta och förenkla EU-lagstiftningen på områdena för livsmedels- och fodersäkerhet, djurhälsa, djurskydd och, delvis, växtskydd. Syftet är att skapa en integrerad strategi för offentliga kontroller inom samtliga områden.

Den övergripande rättsliga ram som inrättades genom denna förordning har varit i kraft sedan januari 2006 och har visat sig fungera bra som stöd för en integrerad strategi för offentliga kontroller längs livsmedelskedjan. Denna integrerade strategi kommer att konsolideras genom översynen, då man kommer att granska de befintliga reglerna för finansieringen av offentliga kontroller, de gällande reglerna för kontroller av restsubstanser från veterinärmediciner[12] och de regler som är tillämpliga på veterinärkontroller av import av levande djur och produkter av animaliskt ursprung[13]. Under översynen kommer man även att undersöka vilka ändringar som behövs för att avspegla ändringarna i den lagstiftning om djurhälsa och växtskydd som är under utarbetande. Mer allmänt är syftet att förenkla den nuvarande samarbetsramen för genomförandet, inom vilken kommissionen och medlemsstaterna genomför sina respektive kontrollverksamheter. Syftet är också att lagstiftningen ska överensstämma med bestämmelserna i EU:s moderniserade tullkodex, som kommer att träda i kraft 2013.

I operativa termer kommer detta att kräva att de befintliga verktygen förbättras. Eventuellt kommer man även att behöva ta fram nya verktyg så att det blir möjligt att i riskhanteringsbesluten om importerade produkter fullständigt beakta en viss produkts riskprofil och de faror som är knutna till produkten (farornas relevans kan utvärderas med hjälp av Efsa) samt produktens ursprung. Detta arbete kommer att stödjas av datautvinning och hanteringsfunktioner, samt en konsekvent och öppen process för att fastställa importvillkor och gränskontroller.

5.1.2 Den nya lagstiftningen om djurhälsa kommer att grundas på strategin för djurhälsa 2007–2013, som utgör ramen för EU:s djurhälso- och djurskyddsåtgärder. Syftet med denna strategi, som bygger på principen om att det är ”bättre att förebygga än att bota”, är att stärka fokus på försiktighetsåtgärder, sjukdomsövervakning, kontroll och forskning, med målsättningen att minska förekomsten av djursjukdomar och minimera effekterna av sjukdomsutbrott. Den befintliga lagstiftningen om djurhälsa omfattar många olika politikområden, t.ex. kontroll av djursjukdomar, djurfoder och djurskydd. Den innehåller även regler om handel inom EU och import av djur och animaliska produkter. Denna uppsättning inbördes relaterade politiska åtgärder kommer att ersättas av en enda rättslig ram, som kommer att överensstämma med internationella standarder. Dessutom kommer man att ta fram en harmoniserad EU-ram för ansvars- och kostnadsdelning.

5.1.3 EU:s system för växtskydd kommer likaså att ses över för att ta hänsyn till den senaste utvecklingen i syfte att skydda EU mot införande och spridning av skadliga organismer, bidra till en hållbar produktion, garantera jordbrukssektorns konkurrenskraft, bidra till skyddet av skogar och landskap och till livsmedelssäkerheten. Detta system utformades ursprungligen på 1970-talet och det har skett förändringar inom flera olika områden, bland annat utvidgningen av EU, globaliseringen, klimatförändringarna och en betydande utveckling av den vetenskapliga kunskap som låg till grund för det ursprungliga systemet för växtskydd, vilket motiverar en heltäckande utvärdering av detta system.

Icke-rättsliga förbättringar

Ko mmissionens inspektionstjänst, kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor, kommer att fortsätta att gå i spetsen för arbetet, och kommer att bistå med råd om de beslut som fattas om livsmedels- och foderrisker samt garantera en konsekvent uppföljning av förteckningarna över länder och inrättningar.

Traces-systemet kommer att fortsätta att uppgraderas och anpassas till de föränderliga förhållandena och de tekniska framstegen för att förbättra riskanalyserna. Traces kommer att utvidgas till att omfatta nya användare, inklusive tredjeländer och operatörer. E-intyg kommer även att införas för att rationalisera systemet och motverka bedrägerier.

Målsättningen för RASFF och Europhyt kommer att vara att se till att systemens realtidsinformation fortsätter att vara ett användbart verktyg för att fastställa risker och varna om det uppstår problem som kräver åtgärder. Det koncept som ligger till grund för dessa datasystem kan även fungera som underlag för en mer omfattande mekanism som är utformad för att säkra spårbarheten av gränskontroller av all import av livsmedel, foder, djur och växter.

EU kommer även att fortsätta sin dialog med tredjeländer på både bilateral och multilateral nivå för att se till att SPS-relaterade problem hanteras på ett öppet sätt.

Optimalt utnyttjande av resurserna

I ett läge när resurserna är begränsade bör insatserna inriktas på att garantera en optimal fördelning av de personalresurser och ekonomiska resurser som krävs för kontrollerna. Bättre samordning av proportionerliga och välriktade kontrollresurser bör möjliggöra skärpta importkontroller, så att tillsynsmyndigheterna kan koncentrera sina insatser på de områden där riskerna är större. EU strävar efter att undvika en situation där man utför alltför många kontroller av produkter med låg risk, medan högriskprodukter får komma in på marknaden utan att kontrolleras.

Medlemsstaternas behöriga myndigheter och företagen måste kunna dra nytta av förenklingen och konsolideringen av bestämmelserna om offentliga kontroller. På så sätt kan de resurser som företagen och kontrollmyndigheterna i medlemsstaterna förfogar över användas på ett effektivare sätt, och det ökar det mervärde som ett effektivt EU-omfattande kontrollsystem kan ge. Även konsumenterna kommer att märka av fördelarna med effektivare, riskbaserade och integrerade offentliga kontroller som skapar säkerhet längs hela livsmedelskedjan. Relationerna med handelspartner, och följaktligen handeln, kommer också att gynnas av detta.

SLUTSATSER

Livsmedel, foder, djur och växter importeras för att tillgodose efterfrågan hos EU:s företag och konsumenter, men i och med tillväxten i den totala globala handeln ökar riskerna i samband med denna import. EU har en viktig roll att spela när det gäller att hantera dessa risker.

EU gör detta genom att bedöma de risker som kan vara förknippade med importen av en viss vara och genom att fastställa de importvillkor och importkontroller som ska tillämpas så att EU kan garantera att importen av livsmedel, foder, djur och växter sker enligt säkra förhållanden. Den grundläggande principen är alltid att alla livsmedel på EU-marknaden ska vara säkra, oavsett om de är producerade inom EU eller importeras från tredjeländer.

EU:s omfattande harmoniserade lagstiftning för högriskprodukter, som underbyggs av en harmoniserad och riskbaserad strategi för importkontroll, är absolut central i det här avseendet. Den gör att EU kan undvika allvarliga säkerhetsproblem, hantera nya risker eller nödsituationer och förhindra allvarliga störningar av handeln.

Denna rapport visar att potentiella och aktuella risker hanteras effektivt genom den befintliga lagstiftningen, men att lagstiftningen ibland är relativt komplex och saknar ett övergripande sammanhang. Detta innebär i sin tur att lagstiftningen kan vara betungande och att det kan vara svårt för både medlemsstaterna och företagen att genomföra den. I rapporten dras även slutsatsen att de tillgängliga verktygen till stöd för lagstiftningen kan användas mer konsekvent för det breda utbudet av produkter i livsmedelskedjan så att alla importerade produkter blir föremål för villkor och kontroller som är direkt proportionerliga till den risk som produkterna medför.

Kommissionen är övertygad om att det inte krävs några större förändringar av den befintliga lagstiftningen, men kommer – genom översynen och konsolideringen av de befintliga rättsakterna – att arbeta för att göra importkontrollerna mer konsekventa, särskilt för de personer som ansvarar för kontrollerna. En mer heltäckande strategi kommer att bidra till att öka effektiviteten i EU:s importkontrollsystem, garantera en optimal resursfördelning och göra det lättare att främja EU:s lagstiftningsmodell.

Kommissionen kommer att fortsätta att arbeta för att garantera att alla importerade livsmedel, foder, djur och växter är säkra. Kommissionen kommer även i fortsättningen att i nära samarbete med medlemsstaterna stärka konsekvensen och effektiviteten hos de befintliga importkontrollerna.

[1] Rådets slutsatser om säkerheten beträffande importerade jordbruks- och livsmedelsprodukter samt iakttagande av gemenskapsregler, 2917:e mötet i rådet (jordbruk och fiske), Bryssel den 18–19 december 2008 – 17169/08 ADD 1.

[2] Generaldirektoratet för jordbruk och landbygdsutveckling, Monitoring Agri-trade Policy , nr 01-10, juni 2010.

[3] Generaldirektoratet för näringsliv.

[4] KOM(2010) 612, Handel, tillväxt och världspolitik ,http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/november/tradoc_146955.pdf.

[5] Ibid.

[6] Ibid. Tillväxten i världshandeln med jordbruksprodukter ökade med 21–25 % under 2007 och 2008.

[7] ”Likvärdighet” innebär att EU anser att det kontrollsystem som tillämpas av det berörda tredjelandet är likvärdigt med EU:s system.

[8] För närvarande registreras cirka 5 000 gemensamma veterinärhandlingar vid införsel för levande djur och 40 000 införselhandlingar för produkter av animaliskt ursprung i Traces-systemet varje månad. Fjorton tredjeländer använder systemet för att utfärda intyg som åtföljer djur eller produkter för import till EU.

[9] EU-medlemsstaterna, kommissionen, Efsa, Norge, Liechtenstein och Island deltar i RASFF.

[10] Europhyt ger direkt webbåtkomst för kommissionen, medlemsstaterna och Schweiz.

[11] Detta omfattar åtgärder som vidtagits av EU för att kontrollera vissa djursjukdomar i kandidatländer och möjliga kandidatländer som gränsar till EU för att minimera risken att sjukdomar sprids till EU. Ett exempel på sådana åtgärder är den vaccinering mot klassisk svinpest som för närvarande genomförs på västra Balkan.

[12] Restsubstanser från veterinärmediciner omfattas för närvarande av bestämmelserna i direktiv 96/23/EG.

[13] Dessa regler fastställs för närvarande i rådets direktiv 91/496/EEG respektive 97/78/EG.