52010DC0112

[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 23.3.2010

KOM(2010)112 slutlig

EUROPEISKA KOMMISSIONENS INTERIMSRAPPORT TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om Bulgariens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen

EUROPEISKA KOMMISSIONENS INTERIMSRAPPORTTILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om Bulgariens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen

1. INLEDNING –

När Bulgarien gick med i EU den 1 januari 2007 inrättades en samarbets- och kontrollmekanism[1] för att hjälpa Bulgarien att åtgärda vissa brister när det gäller reformen av rättsväsendet, kampen mot korruption och organiserad brottslighet och för att övervaka framstegen på dessa områden genom regelbundna rapporter.

Denna rapport är en interimsrapport som ger en teknisk uppdatering av viktigare händelser som inträffat under de senaste sex månaderna i Bulgarien inom ramen för mekanismen. Den innehåller inte någon bedömning av de framsteg som gjorts.

Kommissionens senaste lägesrapport som antogs den 22 juli 2009 och rekommendationerna i denna ligger till grund för bedömningen av de framsteg som gjorts i förhållande till riktmärkena och vilka utmaningar som återstår. Kommissionen gör sin nästa bedömning sommaren 2010.

2. REFORMEN AV RÄTTSVÄSENDET OCH KAMPEN MOT KORRUPTION OCH ORGANISERAD BROTTSLIGHET: LÄGESBESKRIVNING

Under de senaste sex månaderna har Bulgarien tagit initiativ till flera konkreta reformförslag som svar på kommissionens rekommendationer. En partiell översyn av straffprocesslagen diskuteras för närvarande i parlamentet och arbetet pågår med en genomgripande reform av lagen om förverkande av vinning av brott och en översyn av lagen om intressekonflikter. Bulgarien har också beslutat att stärka åklagarväsendets struktur i kampen mot allvarliga brott genom att använda gemensamma undersökningsgrupper för vissa prioriterade mål som rör korruption på hög nivå och organiserad brottslighet. Dessutom har Bulgarien inlett en strukturell reform av den nationella uppbördsmyndigheten och den nationella tullförvaltningen och påbörjat arbetet med en övergripande strategi för bekämpning av korruption och organiserad brottslighet.

Samtidigt har inspektionsenheten inom Högsta rättsrådet uppvisat fortsatt goda resultat och Högsta rättsrådet har fortsatt övervakningen av mål av stort allmänt intresse.

Rättsväsendet har dock fortsatt åstadkommit endast få resultat i mål om korruption på hög nivå och organiserad brottslighet och ytterligare en person blev ihjälskjuten på öppen gata i januari 2010. Anklagelser om allvarlig korruption med anknytning till utnämningar till höga poster inom rättsväsendet där Högsta rättsrådets ledamöter är inblandade har fortfarande inte undersökts tillräckligt. Före nästa bedömning krävs en snabbare och mer fullständig administrativ uppföljning av kommissionens betänkligheter i fråga om oegentligheter, intressekonflikter och bedrägerier vid användningen av EU-medel.

3. FRAMTIDSUTSIKTER

Under de senaste sex månaderna har Bulgarien inlett en rad viktiga initiativ som visar på reformvilja.

Dessa insatser är lovvärda. Deras värde kan visserligen bara bedömas utifrån hur effektivt de bidrar till kampen mot korruption och organiserad brottslighet när de väl har genomförts, men Bulgariens insatser den senaste tiden visar på en ökad medvetenhet om behovet av omfattande och långtgående reformer.

För att åstadkomma en betydande mängd påtagliga och mätbara resultat bör Bulgarien ytterligare öka sina reforminsatser. De reformer som kommissionen rekommenderade i juli 2009 bör bli en nationell prioritet och måste inledas på fler områden för att en djupgående reform av rättsväsendet ska bli verklighet.

Kommissionen kommer att fortsätta att stödja Bulgarien i denna strävan och lägga fram nästa ingående bedömning av framstegen till sommaren.

4. TEKNISK UPPDATERING AV RIKTMÄRKENA

4.1. Riktmärke 1: Anta ändringar av konstitutionen för att undanröja oklarheter i fråga om rättsväsendets oberoende och ansvarighet

Inspektionsenheten i Högsta rättsrådet har fortsatt att åstadkomma ett gott resultat i fråga om inspektioner. Inspektionsenheten har utfört planerade inspektioner av hela det bulgariska rättsväsendet med undantag för Sofias appellationsregions civila gren. Även om inspektionsenhetens rekommendationer till domstolar och åklagarmyndigheter inte konsekvent hade följts i alla mål rapporterade inspektionsenheten att inspektionerna generellt hade en förebyggande effekt bland domarna.

Högsta rättsrådets och inspektionsenhetens nyligen inrättade gemensamma arbetsgrupp bör bidra till att enhetlighet uppnås i fråga om disciplinåtgärder och bistå i fastställandet av målet för inspektionerna och i Högsta rättsrådets tillämpning av inspektionernas resultat på bedömnings- och utnämningsförfaranden. Av gällande praxis framgår att Högsta rättsrådets påföljder ofta inte är tillräckligt långgående. Vissa mål har också avskrivits på grund av att fastställda tidsfrister löpt ut.

4.2. Riktmärke 2: Sörja för ett öppnare och effektivare rättsligt förfarande genom att anta och genomföra en ny lag för rättsväsendet och en ny civilprocesslag. Rapportera om verkningarna av dessa nya lagar samt av straffprocesslagen och av lagen om administrativa förfaranden, särskilt när det gäller förundersökningsskedet

Som svar på kommissionens rekommendationer föreslog regeringen flera ändringar av straffprocesslagen för att effektivisera och öka insynen i rättsprocessen. Debatten i parlamentet hittills tyder på att det inte finns stöd för alla ändringar.[2]

Regeringen har lagt fram utkast till ändringar av strafflagen som syftar till att skärpa påföljderna för brott som t.ex. mord, bortförande och kreditbedrägerier.

Bulgarien ger en positiv utvärdering av instrumentet åtalsförhandling som ökat rättsväsendets effektivitet. Å andra sidan har tillämpningen av det påskyndade förfarandet lett till obefogat milda domar i mål där åtalet varit helt understött av bevis. Till följd av utvärderingen överväger de bulgariska myndigheterna att inte tillämpa det påskyndade förfarandet för vissa allvarliga brott och att sträva efter att begränsa domstolarnas befogenhet att meddela domar under angivet minimum[3].

Inga framsteg har rapporterats med antagandet av utkastet till den nya rättsakten om rättsliga styrmedel som ska införa tydliga regler om insyn och offentlig debatt och kodifiera lagstiftningsprocessens olika etapper.

4.3. Riktmärke 3: Fortsätta reformen av rättsväsendet i syfte att öka professionalismen, ansvarigheten och effektiviteten. Utvärdera verkningarna av denna reform och årligen offentliggöra resultaten

Bedömningen av domare utsattes för fortsatt kritik eftersom de flesta domare tilldelades högsta betyg. Som svar på kommissionens rekommendation har Högsta rättsrådet antagit en förordning för att göra den årliga bedömningen rättvisare och mer objektiv.[4] Högsta rättsrådet fortsatte att övervaka hur snabbt rättegången fortskred i mål av stort allmänt intresse. Av femtio sådana mål rapporteras nio ha lett till en fällande dom.[5] Högsta rättsrådet fastställde orsakerna till förseningarna i vissa mål och utfärdade kompletterande rekommendationer. Dock fortsatte de överdrivna förseningarna i vissa viktiga mål.[6]

Under andra halvåret 2009 offentliggjordes anklagelser om missbruk av inflytande och korruption i samband med utnämningar till höga poster inom rättsväsendet där Högsta rättsrådets ledamöter var inblandade. Som svar på anklagelserna inledde Högsta rättsrådet formella disciplinära förfaranden mot ett antal domare. Två ledamöter av Högsta rättsrådet avgick till följd av tryck från allmänheten och återgick till sina tidigare domartjänster. Dessförinnan förklarade Högsta rättsrådet att båda ledamöterna hade brutit mot domarnas etiska regler och begärde att de skulle avgå. Enligt uppgift förhindrade avsaknaden av rättslig grund Högsta rättsrådet från att vidta disciplinåtgärder mot dem. Som svar lade justitieministeriet fram ett förslag till ändring av lagen för rättsväsendet som syftar till att stärka den disciplinära ansvarigheten för Högsta rättsrådets ledamöter.[7]

Av de minst trettio domare som påstods vara inblandade avgick sjutton till följd av anklagelser om missbruk av inflytande i detta fall. Enligt uppgift inleddes disciplinära förfaranden mot alla domare som misstänktes för att ha missbrukat sitt inflytande och som ansökte till administrativa tjänster, oberoende av om de hade utnämnts eller inte. Högsta rättsrådets disciplinåtgärder har hittills i sju fall lett till att personer flyttats ner till lägre tjänster. Eftersom åklagaren inte inledde straffrättsliga förfaranden mot någon av de berörda domarna kunde anklagelserna inte kontrolleras i sak.

Efter flera signaler från allmänheten inledde Högsta rättsrådet en undersökning av oegentligheter vid en regional domstol. I den rapport om undersökningen som Högsta rättsrådet antog i februari avslöjades en rad allvarliga brister i domstolens förvaltning.[8] Disciplinära och rättsliga följder till dessa konstateranden är under utredning.

Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna kritiserade den högste allmänne åklagarens brist på ansvarighet.[9] I sitt avgörande uppmanade domstolen Bulgarien att inrätta lämpliga kontrollmekanismer mellan institutionerna i rättsväsendet.

4.4. Riktmärke 4: Genomföra och rapportera om professionella, oberoende undersökningar av fall av påstådd korruption på hög nivå. Rapportera om interna inspektioner av offentliga institutioner och om offentliggörande av tillgångar tillhörande höga offentliganställda tjänstemän

Som en uppföljning av kommissionens rekommendationer har Bulgarien inrättat fem ytterligare ständiga gemensamma arbetsgrupper för att hantera viktiga mål om organiserad brottslighet (se riktmärke 6). Dessa arbetsgrupper har också på försöksbasis getts i uppdrag att utreda anklagelser om bedrägeri och försummelse av tjänsteåligganden mot tre tidigare ministrar och två parlamentsledamöter. I början av mars hade totalt sex åtal som omfattar två tidigare ministrar, två parlamentsledamöter och en tidigare direktör för en statlig myndighet registrerats.

Bulgarien har stärkt kapaciteten hos den gemensamma utredningsgrupp som arbetar mot EU-relaterade bedrägerier. Bulgarien rapporterar att av de 125 ärenden som gruppen utredde 2009 överfördes 108 till domstol.

Som svar på kommissionens rekommendationer har Bulgarien utarbetat ändringar av lagen om förebyggande av intressekonflikter i syfte att inrätta en kommission med ansvar för att genomföra lagen under parlamentets överinseende. Genom att inrätta en specialiserad kommission förväntar man sig att utöka det begränsade tillämpningsområdet för lagen till andra områden, förbättra dess verkställighet och öka dess effektivitet genom åläggandet av påföljder eller förverkandet av tillgångar.

Ett antal fall av korruption på hög nivå håller för närvarande på att utredas. Sju åtal har nyligen registrerats men kraftiga förseningar förekommer fortfarande i två viktiga bedrägeriärenden som handläggs av domstol. Inga fällande domar i mål om korruption på hög nivå har rapporterats sedan juli 2009.

Det rapporteras fortfarande om otillräckliga kontroller på förvaltningsnivå för att förhindra oegentligheter och upptäcka administrativa överträdelser. I många fall når signalerna de rättsliga myndigheterna innan preliminära administrativa kontroller genomförs. Samtidigt är de administrativa kontrollorganen inte tillräckligt aktiva för att fastställa risker och på eget initiativ identifiera bedrägeri- och korruptionsfall. Reformer som bör leda till större ansvarighet och effektivitet har påbörjats inom den nationella uppbördsmyndigheten och den nationella tullförvaltningen.

Genomförandet av lagen om förebyggande och upptäckt av intressekonflikter har enligt uppgift lett till att 47 fall av oegentligheter har fastställts sedan mitten av 2009. Offentliggörandet av högre tjänstemäns, ministrars och parlamentsledamöters deklarationer av tillgångar på en särskild webbplats hos det nationella revisionsorganet har dock inte uppdaterats systematiskt sedan juni 2009 och det har inte heller rapporterats att de kontrollorgan som ansvarar för att kontrollera deklarationerna har följt upp dessa. Dessutom har det sedan september 2009 inte rapporterats om någon uppföljning av de anklagelser om intressekonflikter hos högre tjänstemän och parlamentsledamöter som gjorts av ett särskilt utsett parlamentsutskott.

4.5. Riktmärke 5: Vidta ytterligare åtgärder för att förebygga och bekämpa korruption, i synnerhet vid gränserna och inom de lokala myndigheterna

Den 18 november 2009 antog ministerrådet en ambitiös strategi för att förebygga och bekämpa korruption och organiserad brottslighet, som ska genomföras inom hela den offentliga sektorn med hjälp av en handlingsplan och med utländskt stöd.

Bulgarien bör öka sina administrativa insatser för att förebygga oegentligheter inom offentlig upphandling och följa upp problem med användningen av EU-medel. Det är viktigt att parlamentets diskussioner om ändring av lagen om offentlig upphandling leder till ett effektivt skydd mot bedrägerier och korruption inom offentlig upphandling.[10]

4.6. Riktmärke 6: Genomföra en strategi för att bekämpa organiserad brottslighet, med inriktning på allvarliga brott, penningtvätt och systematiskt beslagtagande av brottslingars tillgångar. Rapportera om nya och pågående undersökningar, åtal och fällande domar på dessa områden

Som svar på en rekommendation av kommissionen har Bulgarien inrättat fem permanenta gemensamma utredningsgrupper under ledning av åklagaravdelningen i Högsta kassationsdomstolen. Dessa grupper leds av åklagare och omfattar utredande polistjänstemän, undersökningsdomare och företrädare för den statliga säkerhetsmyndigheten (SANS). De sistnämnda har främst till uppgift att samla in finansiella upplysningar. De fem grupperna kommer att främst att inrikta sig på att utreda viktiga ärenden som rör organiserad brottslighet.[11]

Som svar på en annan rekommendation av kommissionen avser Bulgarien att avsevärt skärpa lagstiftningen om förverkande av vinning av brott och utöka mandatet för kommissionen för förverkande av vinning av brott (CEPACA). Till ändringarna hör särskilt följande: en bredare definition av ”närstående personer” vars tillgångar kan beslagtas, en rätt för CEPACA att agera på eget initiativ, en bedömning av tillgångar utifrån deras marknadsvärde och en förskjutning av bevisbördan när tillgångar misstänks ha erhållits olagligt. Lagändringarna är inriktade på att förverkandet ska utföras av civila domstolar och att det inte ska vara beroende av ett särskilt avgörande i ett brottmål utan vara avhängigt av ett antal andra faktorer som t.ex. ett specifikt brottsligt förflutet. Det förväntas att utkastet kommer att nå parlamentet i mars efter ett offentligt samråd.

Sedan mitten av 2009 har man i Bulgarien gjort en rad gripanden och inlett utredningar i samband med organiserade kriminella grupper.

Under samma period gjordes två åtal i högprofilmål, ett för mord och för upprättande av en organiserad kriminell grupp och ett för skattebedrägeri. I det sistnämnda ärendet frystes betydande tillgångar.[12]

Ett möjligt vittne i ett högprofilmål om organiserad brottslighet dödades i Sofia den 5 januari 2010. Generellt har framstegen varit få i mål om organiserad brottslighet sedan mitten av 2009 och inga fällande domar har rapporterats under denna period.

Bulgarien överväger att stärka det rättsliga skyddet mot penningtvätt genom att ändra lagen om notarieväsendet så att kontant betalning av fastighetsöverföringar förbjuds. Ändringarna diskuteras för närvarande i parlamentet.

[1] Kommissionens beslut 2006/929/EG av den 13 december 2006 om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Bulgariens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet (EUT L 354, 14.12.2006, s. 58).

[2] Ändringarna innebär att bevisprövningen i domstol utökas och att rättsprocesserna blir mindre formella. Därigenom skulle vittnesmål av poliser, officiella handlingar från Olaf (Europeiska byrån för bedrägeribekämpning) och upplysningar som samlats in genom särskilda utredningar kunna prövas som bevisning i domstol. Till ändringarna hör också förenklade förfaranden för registrering av åtal, möjlighet att tilldela svaranden en advokat genom domstolsbeslut, enklare överföring av mål mellan rättsdistrikt och en rättighet för åklagare att överklaga en domstols återförvisning av ett mål. Parlamentet sade den 4 mars i den andra behandlingen nej till införandet av en möjlighet för utredande polistjänstemän att vittna i domstol och sköt upp diskussionen om möjlighet att tilldela svaranden en advokat genom domstolsbeslut.

[3] Enligt utkast till förslag till ändringar av straffprocesslagen ska det påskyndade förfarandet inte längre tillämpas för mord eller när ett brott begås under inflytande av narkotika eller alkohol, när ett brott begås av eller mot en domare, åklagare eller utredningsorgan och inte heller för kidnappning, människohandel eller narkotikahandel eller framställning eller lagring av narkotika.

[4] Till de viktigaste ändringarna hör att ansvaret för bedömningen av högt uppsatta domare överförs till den centrala bedömningskommittén inom Högsta rättsrådet, att två underkommittéer inrättas för domare och åklagare och att ett krav införs på att kontrollera 15 slumpvis utvalda mål som den bedömda personen ansvarar för. Dessutom kommer inspektionsenhetens iakttagelser och påföljder att beaktas i bedömningen.

[5] Åtta av nio fällande domar meddelades under första halvåret 2009, den sista i juli 2009. Straffens omfattning och huruvida besluten verkställdes har inte rapporterats.

[6] Exempelvis registrerades följande anledningar till upprepade förseningar i ett visst ärende: svarandens uraktlåtenhet att infinna sig (tre gånger), svarandens frånvaro på grund av sjukdom och vittnens uteblivande (två gånger).

[7] Enligt planerna ska ledamöter av Högsta rättsrådet som undergräver rättsväsendets ställning kunna uteslutas permanent från befattningar inom rättsväsendet.

[8] Rapporten bekräftar anklagelserna mot domstolens ordförande om intressekonflikter och oegentligheter när det gäller systemet för slumpmässig tilldelning av mål.

[9] Kolevi mot Bulgarien (ansökan nr 1108/02), finns på följande webbsida: www.echr.coe.int/ECHR/homepage_en.

[10] Enligt vissa förslag till ändring av lagen om offentlig upphandling ska inkorrekta offentliga anbudsinfordringar inte längre annulleras. Istället ska den upphandlande myndigheten åläggas ett avtalsvite på 2 % av avtalets värde.

[11] Sedan mitten av 2009 har Bulgarien begränsat befogenheterna för den statliga säkerhetsmyndigheten (SANS). Trots att företrädare för SANS deltar i de nyligen inrättade gemensamma utredningsgrupperna har ansvaret för utredningar av ärenden som rör organiserad brottslighet återförts till inrikesministeriet. Å andra sidan rapporteras det att SANS kommer att behålla ansvaret för att samla in upplysningar om korruption på hög nivå. Organet för samordning av åtgärder mot bedrägerier (AFCOS) har också återförts till inrikesministeriet från finansministeriet.

[12] Bulgarien rapporterar totalt 29 åtal i samband med organiserad brottslighet sedan mitten av 2009.