52006SC1106

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 20.9.2006

SEK(2006) 1106

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Dokument som bifogas till Förslag till rådets förordning om ändring av förordningarna (EEG) nr 404/93, (EG) nr 1782/2003 och (EG) nr 247/2006 vad gäller banansektorn

REFORM AV ORDNINGEN FÖR STÖD TILL EU:S BANANPRODUCENTER Sammanfattning av konsekvensanalysen {KOM(2006) 489 slutlig}{SEK(2006) 1107}

REFORM AV ORDNINGEN FÖR STÖD TILL EU:S BANANPRODUCENTER Sammanfattning av konsekvensanalysen

SKÄL TILL VARFÖR STÖDORDNINGEN BEHÖVER REFORMERAS

Cirka 16 % av alla bananer på gemenskapsmarknaden kommer från tre regioner i gemenskapens mest avlägsna områden, dvs. Kanarieöarna, Martinique och Guadeloupe, samt Madeira.

Stödet till bananproducenter inom EU inrättades 1993, vid en tidpunkt då det var viktigt att kompensera för effekterna av att de tolv olika nationella stödordningarna slagits samman. Bland dessa fanns dessutom ett antal protektionistiska ordningar och ett antal ordningar med fri införsel.

Med tanke på att importordningen skulle komma att genomgå genomgripande förändringar den 1 januari 2006 och med tanke på att ett antal rättsakter av betydelse för förmånsbehandlingen skulle komma att upphöra att gälla till följd av resultaten av Doha-rundan och på grund av framtida ekonomiska partnerskapsavtal med AVS-länderna beslutade kommissionen att se över stödet till bananproducenterna mot bakgrund av reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken och förnyandet av POSEI-programmen. Stödet är visserligen av stor vikt för att det skall vara möjligt att bevara EU:s interna bananproduktion, men det följer inte längre samma dynamiska utvecklingstendens som den gemensamma jordbrukspolitiken och stödmekanismerna inom den gemensamma organisationen av marknaden. Detta beror bland annat på följande:

- det faktum att stödet automatisk följer prisvariationerna gör att producenterna isoleras från marknadsutvecklingen och detta strider mot målsättningen att öka marknadsinriktningen. Dessutom försvåras beräkningen av de framtida budgetbehoven;

- kopplingen mellan stödet och vilka kvantiteter som saluförs anses vidare snedvrida den internationella handeln;

- sedan ett antal år har det faktum att man beräknar hur stödet skall fördelas utifrån mellanskillnaden mellan en fast referensinkomst och producenternas genomsnittliga inkomster lett till stora variationer i hur mycket stöd som går till producenter i olika regioner.

Riktlinjer för reformen

På grundval av de prioriterade mål som anges inom EU:s strategi för hållbar utveckling och i Lissabon-agendan, vilka införlivats med målen för den reformerade gemensamma jordbrukspolitiken, samt målen för budgetplanen och EU:s internationella åtaganden och, som föreskrivs i fördraget, med tanke på de särskilda villkor som gäller för gemenskapens mest avlägsna områden, bör reformen av stödordningen säkra följande:

- kontinuitet i jordbruket, då detta är viktigt för att skapa en hållbar utveckling i de bananproducerande regionerna;

- anpassning av stödordningen till den reformerade gemensamma jordbrukspolitiken och till EU:s åtaganden i förhållande till WTO;

- en stabil och genomsynlig stödordning;

- en skälig levnadsstandard för producenterna och utjämning av skillnaderna i stödnivå;

- möjlighet att rikta stödet utifrån vilka behov som de enskilda bananproducerande regionerna har när det gäller att utveckla jordbruket;

- minskning av bananodlingens negativa miljöpåverkan;

- förenkling av förvaltningen av stödordningen och förbättrad kontroll av utgifterna.

MÖJLIGA ALTERNATIV

Tre möjliga reformalternativ har identifierats och diskuterats. Det första alternativet är den så kallade frikopplingen av stöden som innebär att de tidigare kompenserande stöden ersätts med s.k. frikopplade stöd, vilka fastställs på grundval av historiska referensvärden, i likhet med vad som nu görs inom den reformerade gemensamma jordbrukspolitiken. Det andra möjliga alternativet är det så kallade memorandumalternativet , som bygger på ett förslag som presenterats i form av ett memorandum från de främsta producentländerna inom EU. Förslaget innebär fasta anslag till de olika länderna på villkor att ett en del av produktionen bevaras och att stöden fördelas utifrån historiska referensvärden. Det tredje alternativet är det så kallade POSEI-alternativet som innebär att medel från stödordningen överförs till POSEI-programmen, varigenom det blir möjligt att anpassa typen av stöd och villkoren för stöd efter de olika produktionsregionernas särskilda behov. När det gäller de producentregioner som befinner sig på det europeiska fastlandet föreslås att stödet införlivas med det frikopplade samlade gårdsstödet. Utöver dessa tre alternativ har två andra alternativ diskuterats, dels det s.k. status quo-alternativet och det s.k. liberaliseringsalternativet .

Vilka effekter får reformen?

Under perioden 2009–2013 förväntas effekterna inte bli så stora, oavsett vilket av de tre alternativen som man väljer. Därefter kommer reformen att få stora ekonomiska och sociala konsekvenser för de bananproducerande regionerna och vissa landsbygdssamhällen kommer att påverkas avsevärt. Reformen av stödordningen får inga direkta effekter för länderna utanför EU. Det är osäkert vilka miljöeffekter vart och ett av de olika alternativen kommer att få, men samtliga alternativ innebär att bananodlingens negativa miljöpåverkan kan minskas.

Ekonomiska konsekvenser

Alla alternativen påverkar produktionen inom gemenskapen. Om man väljer frikopplingsalternativet skulle produktionen minska med 50 % fram till 2013. Om producenterna vet att en del av inkomsterna är säkrad, oavsett hur mycket de producerar, kommer de att besluta att undvika förluster för produktion som måste säljas till priser som ligger under marginalkostnaden. Om man väljer memorandum- eller POSEI-alternativen kommer produktionen att ligga kvar på en avsevärt högre nivå. Det frikopplade stödet förefaller tillräckligt attraktivt för att producenterna skall vara villiga att gå med på att producera den minimikvantitet som krävs för stödet, dvs. 70 % av den tidigare produktionen. Utvecklingen vad gäller skyddstullar förefaller inte påverka produktionen.

Alla alternativen innebär ökad import. Importen ökar på grund av att tullen sänks, men också på grund av att produktionen inom EU minskar. Importen skulle öka med mellan 12 % och 14 % om man väljer frikopplingsalternativet och med mellan 8 % och 9 % om man väljer POSEI- eller memorandumalternativen . Inget av alternativen förefaller påverka hur importen fördelas mellan de olika ursprungsländerna, utan detta påverkas snarare av nivån på skyddstullarna.

De olika reformalternativen påverkar inte prisutvecklingen när det gäller importpriserna, utan dessa styrs av importutvecklingen och nivån på skyddstullarna .

De olika reformalternativen påverkar inte hur konsumtionen utvecklas. Konsumtionen kommer att öka till följd av att priserna sjunker när importen ökar, men är också beroende av hur tullskyddet utvecklas.

Inom samtliga alternativ är stödbudgeten fast och detta är en grundförutsättning för samtliga alternativ. De sammanlagda anslagen baseras för varje alternativ på ett genomsnitt av de stöd som beviljats EU:s bananproducenter under en flerårig historisk referensperiod.

De föreslagna reformalternativen påverkar också intäkterna från importtullar. Intäkterna från importtullarna ökar när importen ökar för att kompensera för den minskade produktionen inom EU ( frikopplings- och POSEI-alternativen ). Intäkterna minskar om tullsatserna sänks.

Effekter på regional nivå

Om produktionen av bananer minskar kommer effekterna av detta på regional nivå att stå i proportion till hur viktig bananproduktionen är i de olika produktionsregionerna. På Martinique förefaller det vara av avgörande betydelse för jordbruket att bananproduktionen kan leva vidare, på Kanarieöarna och Guadeloupe förefaller bananproduktionen vara ganska viktig och på Madeira förefaller den vara mindre viktig.

Experterna har konstaterat att det på grund av de särskilda villkor som råder i de aktuella regionerna inte finns många diversifieringsmöjligheter, varken inom eller utanför jordbrukets ram.

Experterna pekar också på de indirekta kostnaderna för att transportera bananerna till fastlandet och på den betydelse som bananodlingen har när det gäller att bevara landskapen i dessa områden som har stor potential att locka till sig turister.

Experterna pekar också på att jordbruket gradvis måste riktas mot de lokala marknaderna och mot verksamheter som kan fungera som komplement till jordbruket. Dessa gemensamma riktlinjer kan emellertid endast genomföras med hänsyn tagen till de mål och strategier som lämpar sig för var och en av de olika regionerna.

Sociala effekter

Bananodling är mycket personalkrävande. I en och samma produktionsregion kan antalet arbetare variera från 0,8 årsarbetsenheter per hektar, som vid odlingarna i de södra delarna av Kanarieöarna där odlingarna ligger på slättmark, till 1,4 arbetsenheter per hektar, som vid odlingarna i de norra delarna av Kanarieöarna, där odlingarna ligger i sluttningar med svåra markförhållanden.

Sammanlagt ger bananodlingen cirka 30 000 direkta och indirekta arbetsstillfällen i de tre produktionsområdena. Antalet arbetstillfällen anges som heltidsekvivalenter, men med tanke på att många lantbrukare odlar flera grödor och även har andra verksamheter, bör man anta att antalet arbetstillfällen avser ett mycket större antal personer.

Bakom uppgiften om det sammanlagda antalet arbetstillfällen döljer sig ett antal olika verkligheter som kan komma att påverkas av en minskning av bananproduktionen. Vissa av de bananproducerande företagen är specialiserade och använder avlönad arbetskraft, medan vissa odlar andra grödor utöver bananer och huvudsakligen utnyttjar familjemedlemmar som arbetskraft.

Arbetskraften vid bananodlingarna är oftast lågutbildad och medelåldern ligger ibland relativt högt. Detta gör att arbetskraften inte har så goda möjligheter att gå över till tjänstesektorn, som står för tre fjärdedelar av alla arbetstillfällen i de tre produktionsregionerna.

Enligt de experter som konsulterats finns det på medellång sikt ingen realistiska sysselsättningsalternativ för dem som arbetar inom bananproduktionen. Varje form av minskning av produktionen skulle förvärra den redan svåra situationen på arbetsmarknaden i de främsta produktionsregionerna.

Länder utanför EU

Reformen av den aktuella stödordningen påverkar inte exportintäkterna för producentländerna utanför EU och inte heller ländernas situation. Trots detta gör striden om marknadsandelarna att företagen tvingas att minska sina marginaler och att arbetsförhållandena vid vissa odlingar försämras, vilket också innebär att man riskerar att miljöskyddet påverkas negativt. För att motverka detta föreslår vissa av de parter som konsulterats 1) att de ökade tullintäkterna bör användas för att främja mer hållbara produktionsmetoder och 2) att det bör skapas ett internationellt samarbetsforum för branschen. Trots att det rent tekniskt är svårt att kanalisera de ökade tullintäkterna till denna typ av åtgärder är förslaget inte ointressant, särskilt inte ur EU:s skattebetalares synvinkel.

Det har identifierats ett antal områden där EU:s bananproducenter och bananproducenterna i länderna utanför EU (ibland i samma regioner som de förra) skulle kunna samarbeta. Det är emellertid svårt att samordna de olika instrumenten för regional utveckling och instrument för bistånd och utveckling.

Miljöpåverkan

Bananodlingen bygger idag på ett mycket litet genetiskt urval, viket gör bananträden mycket sårbara. Det faktum att kemiska bekämpningsmedel använts under mycket lång tid gör att olika skadeinsekter blir resistenta och att det ständigt krävs mer och mer behandling. Detta är ett hot mot arbetarnas hälsa och ett hot mot den biologiska mångfalden, jordarna och grundvattnet.

Trots att bananodlarna inom EU använder bekämpningsmedel i mindre utsträckning är odlingen inom EU inte befriad från föroreningsproblemen. På Antillerna har man infört system för integrerad odling och har tack vare detta kunnat halvera förbrukningen av bekämpningsmedel på åtta år, utan att vare sig produktionen eller lönsamheten har minskat.

En handlingsplan för att vidareutveckla detta har tagits fram av en grupp experter. I planen föreskrivs att det under fem år skall vidtas åtgärder för att utveckla och införa storskaliga innovativa odlingssystem och resistenta sorter i alla odlingsområdena inom EU, vilket skulle göra det möjligt att kraftigt minska användningen av bekämpningsmedel eller till och med att sluta använda bekämpningsmedel. I vissa områden skulle odlarna tack vare planen kunna gå över till ekologisk bananodling. EU:s bananproduktion, som bara står för knappt 1% av världsproduktionen, skulle då kunna fungera som en förebild för odlarna i resten av världen. Utöver det övergångsstöd som kan beviljas de odlare som går över till integrerad odling måste det finnas konkreta möjligheter att öka marknadsvärdet för bananer från integrerad odling.

De olika reformalternativen kan endast lindra bananodlingens miljöeffekter i begränsad utsträckning .

Efter reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken och trots att de mest avlägset belägna regionerna inte omfattas av det samlade gårdsstödet gäller tvärvillkor för direktstöd. Tvärvillkoren fortsätter att gälla, oavsett vilket av de tre reformalternativen man väljer. Om man väljer POSEI-alternativet kommer miljöaspekterna att utvärderas i förhand.

Möjligheterna att få stöd för landsbygdsutveckling eller andra stöd för utveckling och miljöåtgärder inom jordbruket påverkas inte av de föreslagna reformalternativen.

Bananodlingarna anses också bidra till att försköna landskapet i de bananproducerande regionerna. Med tanke på de särskilda omständigheter som gör det svårt att diversifiera jordbruket i de aktuella områdena innebär varje nedläggning av bananodlingar en risk för att marken används för andra ändamål än för jordbruk.

Sammanfattning av för- och nackdelar

Frikopplingsalternativet förefaller utgöra ett hot mot strävandena att bevara jordbruket och arbetstillfällena inom jordbruket för att åstadkomma en hållbar utveckling i de mest avlägsna områdena, då frikopplingen skulle innebära nedläggning av en stor del av produktionen. Själva grundtanken för frikopplingsalternativet, dvs. möjlighet för odlarna att odla så mycket som de kan sälja istället för att odla så mycket som behövs för att få stöd, påverkas negativt av det faktum att andra grödor inte omfattas av det frikopplade stöden.

Om man ser till önskemålet att bevara jordbruket ger de två andra reformalternativen mindre drastiska resultat. Produktionen skulle minska med cirka en tredjedel av dagens produktion. Det finns emellertid en risk för att produktionen koncentreras till de områden där bananodlingen är av avgörande betydelse för ekonomin och där det inte förefaller finnas några hållbara möjligheter att diversifiera eller ställa om produktionen . Trots detta finns det möjligheter att diversifiera och ställa om produktionen, även om möjligheterna kanske inte är så stora. De analyser som har gjorts visar att det krävs ett antal olika strategier, även om många aspekter är gemensamma, som inriktning på de lokala marknaderna, bättre inriktning på bearbetningsstadierna i efterföljande led, då det är där mervärdet skapas, samt utveckling av kompletterande jordbruksverksamhet. Ur denna synvinkel är det POSEI-alternativet som framstår som lämpligast, då det ger regionerna större handlingsutrymme än memorandumalternativet.

Om man bibehåller det stöd som krävs för att kompensera för de mest avlägsna områdenas handikapp utan att stödet kopplas till vilka kvantiteter som produceras, skulle både memorandumalternativet och POSEI-alternativet kunna skapa en större marknadsinriktning . POSEI-alternativet skulle kunna ge den största marknadsinriktningen, men på grund av de möjligheter som alternativet ger är resultatet inte garanterat.

Alla de föreslagna alternativen innebär att gemenskapens budget skyddas från instabilitet i och med att de innehåller fasta stödnivåer (om man bortser från bestämmelserna från bestämmelserna om översyn i memorandumalternativet). På grundval av den nyckel för fördelning av stöd mellan regionerna som föreslås av producentländerna kan konstateras att alla förslagen innebär en utjämning av de nuvarande skillnaderna i stödnivåer .

Med tanke på målet att se till att jordbrukarnas intäkter inte minskar är det frikopplingsalternativet som skulle ge de bästa resultaten. Intäkterna skulle kunna garanteras genom att producenterna inte längre skulle behöva bära kostnaderna för produktion av bananer som måste säljas till underpris. Man måste emellertid ta hänsyn till att det finns en risk för att en majoritet av odlarna väljer att sluta odla bananer. POSEI-alternativet förefaller här lämpligare då det ger myndigheterna möjlighet att på närmare håll avväga de kortsiktiga behoven mot de mer långsiktiga målen att skapa en hållbar utveckling.

Samtliga reformalternativ innehåller miljöskyddsåtgärder , vilket är ett resultat av att miljöskyddet systematiskt ingår i alla stöd som finns inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Samtliga reformförslag kräver miljöskyddsåtgärder för stödbeviljande. Miljöskyddsåtgärder utöver vad som krävs enligt god lantbrukssed kommer även i framtiden att kunna beviljas stöd från gemenskapen som miljöåtgärder inom ramen för landsbygdens utveckling. POSEI-alternativet förefaller ha de bästa förutsättningarna för koherenta miljöskyddsåtgärder. Den drastiska produktionsminskning som frikopplingsalternativet skulle ge skulle också kunna minska den negativa miljöpåverkan och trycket på naturtillgångarna. Det är troligt att de flesta av de jordar som används för bananodling skulle komma att ställas om till andra användningsområden än jordbruk, men det är inte möjligt att på förhand beräkna vilka effekter detta skulle få för naturtillgångarna, miljön, den biologiska mångfalden eller landskapen.

Beträffande målet att förenkla förvaltning och kontroll av stöden har samtliga alternativ potential att åstadkomma detta, utom memorandumalternativet , men skillnaderna mellan alternativen är obetydliga.

Efter det att alla alternativ analyserats mot samma kriterier förefaller POSEI-alternativet bäst motsvara de mål som ställts upp för reformen.