22.9.2005   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 234/8

1.1

Den 14 juli 2004 offentliggjorde kommissionen sitt förslag till direktiv (1) om omarbetning av det andra direktivet om kapitalkrav (93/6/EEG) och direktivet om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (2000/12/EG). Genom detta direktiv kommer överenskommelsen inom Baselkommittén (International Convergence of Capital Measures and Capital Standards) att genomföras i Europeiska unionen. I detta yttrande kommer direktivet hädanefter att benämnas kapitalkravsdirektivet.

1.2

Kapitalkravsdirektivet kommer att gälla samtliga kreditinstitut och värdepappersföretag i Europeiska unionen och syftar till att skapa en ytterst riskkänslig ram för bankverksamhet i EU. Det kommer att stimulera banksektorn att med tiden övergå till ytterst känsliga riskmätningsmetoder genom tekniska framsteg och investeringar i personalutbildning. Det kommer att stärka konsumentskyddet, den finansiella stabiliteten och det europeiska näringslivets globala konkurrenskraft genom att erbjuda en god grund att stå på för alla de företag som vill expandera eller förnya sin verksamhet genom omfördelning av kapital.

1.3

Kapitalkravsdirektivet är det lagstiftningsinstrument som kommer att användas för att genomföra bestämmelserna i överenskommelsen inom Baselkommittén för banktillsyn i hela EU. Baselkommittén inrättades 1974 av G10-ländernas centralbankschefer. Överenskommelser inom Baselkommittén är inte rättsligt bindande utan syftar till att skapa ett gemensamt tillsynsregelverk, hitta gemensamma lösningar och främja rättvisa konkurrensregler för banker på världsmarknaden.

1.4

Baselkommitténs första kapitaltäckningsöverenskommelse (Basel I) offentliggjordes 1988. År 1999 inleddes översynen av överenskommelsen med anledning av den snabba utvecklingen av olika riskhanteringsstrategier under 90-talet. Som ett resultat av detta arbete offentliggjordes International Convergence of Capital Measures and Capital Standards  (2) i juni 2004 (överenskommelsen inom Baselkommittén).

1.5

Överenskommelsen inom Baselkommittén är indelad i tre delar, som vanligtvis benämns ”de tre pelarna”. Den första pelaren innehåller bestämmelser avseende de lägsta lagstadgade kapitalkraven i fråga om kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker. Kreditinstituten kan välja mellan en rad olika alternativ med varierande grad av finmaskighet. Den andra pelaren behandlar tillsynen, som skall ske genom en aktiv dialog mellan institutet och tillsynsmyndigheten. Syftet är att garantera att institutets interna arbetsmetoder är korrekta, så att man kan bedöma kapitalkraven med beaktande av gruppens riskprofil. Den tredje pelaren innehåller bestämmelser som ålägger kreditinstituten att informera marknaden om institutens olika kapitalkostnader. Man säger ofta att den tredje pelaren bidrar till marknadsdisciplin eftersom denna typ av insyn främjar bästa praxis och ökar investerarnas förtroende.

1.6

En rad olika alternativ för att mäta såväl kreditrisk som operativ risk, och för att minska kreditrisken, finns tillgängliga för banker och värdepappersföretag. Anledningen till detta är att man skall kunna garantera att regelverket är balanserat och att det finns incitament för mindre kreditinstitut att arbeta med mer avancerade mätmetoder. De mer avancerade mätmetoderna är dyrare att tillämpa eftersom de bygger på interna modeller som utarbetats av kreditinstituten. De är dock mer riskkänsliga och leder därför till lägre kapitalkostnader.

2.1

Kapitalkravsdirektivet är det lagstiftningsinstrument genom vilket gemenskapen kommer att genomföra överenskommelsen inom Baselkommittén i EU. Kommissionen har utarbetat ett direktiv som i stora drag ligger i linje med Baselöverenskommelsen men som också tar hänsyn till EU:s särdrag. Det är mycket viktigt att EU:s regler ligger i linje med Baselöverenskommelsen, så att de europeiska bankerna kan konkurrera på lika villkor med företag från länder med annan lagstiftning där Baselöverenskommelsen tillämpas.

2.2

En viktig skillnad mellan kapitalkravsdirektivet och Baselöverenskommelsen är att gemenskapens bestämmelser kommer att gälla för alla kreditinstitut och värdepappersföretag i EU. Baselöverenskommelsen har utformats för internationellt verksamma banker. Kommissionens beslut att tillämpa bestämmelserna på fler aktörer ligger i såväl långivarnas som låntagarnas intresse. Ett väl fungerande banksystem med god kapitaltillgång gör det möjligt för bankerna att låna ut pengar under hela konjunkturcykeln. Detta skapar ökad stabilitet inom banksektorn.

2.3

Fördelarna för den europeiska bankindustrin, det europeiska näringslivet och EU:s konsumenter kommer endast att vara långsiktigt hållbara om direktivet är tillräckligt flexibelt i så måtto att det kan anpassas till den framtida utvecklingen inom näringslivet och på marknaden samt till behovet av tillsyn. Detta är nödvändigt för att skydda långivarnas och låntagarnas intressen och se till att EU även fortsättningsvis lever upp till sitt goda rykte som en marknad med bästa praxis.

2.4

Kommissionen har använt en effektiv metod när det gäller att definiera de grundläggande principerna och målen i artiklarna i det omarbetade direktivet och de tekniska åtgärderna i direktivets bilagor. Metoden skapar utrymme för den flexibilitet som krävs eftersom bestämmelserna i direktivet kan ändras genom ett särskilt kommittéförfarande.

3.1.1

Kommittén anser att direktivets föreslagna tillämpningsområde är korrekt, eftersom samtliga konsumenter och företag i EU kan dra fördel av förslaget. Kommittén anser dessutom att både stora och små kreditinstitut gagnas av en översyn av kapitalkravslagstiftningen. Kommissionen har gjort korrekta avvägningar och skapar å ena sidan incitament för mindre kreditinstitut att på sikt tillämpa mer avancerade mätmetoder och inrättar å andra sidan ett balanserat regelverk som tar hänsyn till de mindre kreditinstitutens begränsade resurser.

3.1.2

Kommissionen har också tagit fasta på Baselkommitténs förslag om att begränsa lagstiftningen avseende utlåning till små och medelstora företag. Dessa förändringar (som beskrivs närmare under avsnittet ”Konsekvenser för små och medelstora företag”) inger tillförsikt, eftersom kommittén annars hade varit orolig för att det nya regelverket kunde ha gett upphov till fler sammanslagningar inom den europeiska banksektorn och därmed minskade valmöjligheter för konsumenterna. I detta hänseende är det också med tillförsikt som kommittén noterar att Price Waterhouse Coopers i sin konsekvensanalys från april 2004 (3) drar slutsatsen att det är osannolikt att direktivet kommer att påverka konkurrensen inom banksektorn om det genomförs på ett enhetligt sätt i hela EU.

3.3.1

Kommittén välkomnar de förändringar som gjorts i regelverket, som nu tar hänsyn till konsekvenserna för små och medelstora företag. Kommittén vill framför allt framhålla följande:

3.3.2

Kommittén välkomnar i detta hänseende resultaten av den tredje kvantitativa konsekvensanalysen. Resultaten av denna konsekvensanalys visar att bankernas kapitalkostnader för lån till små och medelstora företag som ingår i bankernas företagsportfölj till största delen kommer att ligga kvar på nuvarande nivå för banker som tillämpar schablonmetoden för kreditrisker och i genomsnitt kommer att sjunka med mellan 3 och 11 % för banker som tillämpar interna riskklassificeringsmetoder. Kapitalkostnaderna för exponeringar mot små och medelstora företag som uppfyller kraven för att behandlas inom ramen för institutets hushållsportfölj kommer att minska med i genomsnitt 12–13 % enligt schablonmetoden och med upp till 31 % enligt den avancerade interna riskklassificeringsmetoden.

3.4.1.1

Enligt artikel 68 i direktivet skall instituten uppfylla kraven på eget kapital inom koncernen. Enligt artikel 69.1 kan medlemsstaterna även fortsättningsvis besluta om att inte tillämpa denna regel, utan i stället låta bestämmelsen gälla hela kreditinstitutet och dess dotterbolag i samma medlemsstat under förutsättning att koncernen uppfyller stringent tillämpade villkor. Dessa undantagsbestämmelser kan snedvrida konkurrensen mellan medlemsstaterna för bankkoncerner med internationell verksamhet. Kommittén anser att detta inte är förenligt med reglerna på inre marknaden.

3.4.1.2

Om en medlemsstat väljer att tillämpa kapitalkravsbestämmelserna på varje enskilt kreditinstitut kommer dessutom tillsynsmyndighetens möjlighet att bedöma koncernens sammanvägda riskprofil att urholkas. Att begränsa den samlade tillsynen till dotterbolag i samma medlemsstat som moderbolaget får samma effekt. Som regel bör därför tillsynen av kreditinstitut ske på koncernnivå inom EU, enligt bestämmelser som gör det möjligt att fördela det egna kapitel på ett adekvat sätt mellan moderbolaget och dess dotterbolag.

3.4.2.1

Medlemsstaterna har rätt att fastställa en riskvikt för koncerninterna exponeringar. Detta alternativ gör det möjligt för medlemsstater att tillämpa 0 % riskvikt för exponeringar mellan ett kreditinstitut och dess moderbolag och mellan ett kreditinstitut och dess dotterbolag eller ett annat systerbolag i koncernen. För att vara berättigad till 0 % riskvikt måste motparten vara hemmahörande i samma medlemsstat som institutet. Kommittén anser att 0 % riskvikt är en korrekt bedömning av riskexponeringen inom en och samma koncern. Medlemsstaternas möjlighet att bevilja undantag från vissa bestämmelser i direktivet kan dock innebära att kreditinstitut i vissa medlemsstater måste avsätta eget kapital till koncerninterna riskexponeringar utan att detta är motiverat.

3.4.2.2

Det strider mot inre marknadens regler att begränsa möjligheten till 0 % riskvikt till exponeringen mot parter i samma medlemsstat. Koncerninterna riskexponeringar gentemot parter i en annan medlemsstat har samma riskprofil som riskexponeringarna gentemot parter i samma medlemsstat. Man bör därför tillämpa 0 % riskvikt för koncerninterna riskexponeringar inom hela EU.

3.4.3.1

Baselkommittén för banktillsyn definierar operativ risk som ”risken för direkta eller indirekta förluster på grund av otillräckliga eller bristfälliga interna processer, den mänskliga faktorn, felaktiga system eller yttre omständigheter”. En operativ riskvikt enligt överenskommelsen inom Baselkommittén införs nu för första gången, och instituten måste följaktligen utveckla helt nya metoder för att mäta operativ risk. Såsom påpekas ovan finns en rad olika alternativ för att mäta operativ risk. Den avancerade mätmetoden för operativ risk innebär att banker måste utveckla interna modeller som godkänns av behöriga myndigheter. De europeiska instituten har gjort betydande investeringar när det gäller att utveckla sådana system på gruppnivå. Metoderna för att mäta operativ risk har harmoniserats för de olika affärsområden inom vilka instituten är verksamma.

3.4.3.2

Enligt artikel 105.4 kan medlemsstaterna ge instituten möjlighet att uppfylla de kvalificerande kriterierna för den avancerade mätmetoden för operativ risk på högsta koncernnivå inom EU. En tillämpning av den avancerade mätmetoden på koncernnivå inom EU ligger i linje med branschens nuvarande hantering av operativ risk. Om bankerna inte kan uppfylla kraven på koncernnivå inom EU är det omöjligt att göra en korrekt bedömning av koncernens operativa riskprofil. Om koncernen kan visa att det operativa riskkapitalet fördelats på ett adekvat sätt inom koncernen, bör kravet uppfyllas av moderbolaget och dess dotterbolag gemensamt.

3.5.1

Kommittén håller med kommissionen om att näringslivets ökade gränsöverskridande verksamhet och centraliseringen av riskhanteringen inom koncerner med gränsöverskridande verksamhet förstärker behovet av en förbättrad samordning och ett fördjupat samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna inom EU. Förslaget om en starkare ställning för den tillsynsmyndighet som kontrollerar moderbolaget respekterar de nationella tillsynsmyndigheternas roll och innebär samtidigt att tillsynen av kreditinstituten utförs på en och samma ort (bl.a. när det gäller godkännandet av den interna riskklassificeringsmetoden för kreditrisk och den avancerade mätmetoden för operativ risk).

3.5.2

Kommittén anser att modellen med en myndighet som ansvarar för den samlade tillsynen bör utvidgas till att också omfatta såväl tillsynsöversynsprocessen enligt den andra pelaren som kravet på information till marknaden enligt den tredje pelaren. Båda pelarna bör tillämpas på högsta koncernnivå för samtliga bolag inom EU. Om bestämmelserna enligt den andra och tredje pelaren tillämpas för varje enskilt institut kommer de inte att avspegla koncernens sammantagna riskprofil. I fråga om tillsynsöversynsprocessen enligt den andra pelaren kommer detta att innebära en bristfällig kontroll av dotterbolag inom EU, och därmed kan det bli svårt att uppnå målsättningen om förbättrad kunskap om koncernens riskprofiler. Detta ligger inte i långivarnas eller låntagarnas intresse. Om den tredje pelaren inte tillämpas på koncernnivå, kommer informationsplikten inte att innebära att investerare får bättre kännedom om en viss koncerns totala ekonomiska ställning.

3.11.1

Redovisning enligt internationella standarder för finansiell rapportering ger information av hög kvalitet som rent generellt är tillförlitlig. Dessa standarder bör därför utgöra utgångspunkten för definitionen av det lagstadgade kravet på eget kapital. Om man använder de internationella standarderna för finansiell rapportering som grund för kapitaltäckningskravet bidrar man också till att skapa lika regler för alla kreditinstitut, vilket underlättar möjligheten till jämförelser. Genom en ökad samstämmighet mellan de internationella standarderna för finansiell rapportering och bestämmelserna för kapitaltäckningskrav blir det också enklare för marknadsaktörerna att undvika feltolkningar, och de interna förfarandena blir både enklare och mer kostnadseffektiva.

3.11.2

Kommittén anser att en sammanslagning av dessa båda uppsättningar av regler skulle göra det möjligt för banker att hålla sig med en räkenskapsredovisning för all finansiell och lagstadgad rapportering. Lagstiftarna kan dock inta olika ståndpunkter i olika sammanhang, framför allt när redovisningsnormerna inte avspeglar riskexponeringarna på ett korrekt sätt. Lagstiftaren kan därför behöva göra vissa justeringar av redovisningsresultaten. Om ett eller flera mål i det nya regelverket för kapitalkrav äventyras på grund av gällande redovisningsregler, krävs någon form av försiktighetsmarginaler vid bedömningen av det lagstiftade egna kapitalet. Av operativa skäl bör dessa justeringar, de av lagstiftaren godkända redovisningsprinciperna, begränsas till att endast omfatta betydande redovisningsposter.

3.11.3

Mot denna bakgrund välkomnar kommittén de försiktighetsmarginaler som införts av kommissionen genom artikel 64.4 i förslaget till direktiv i linje med Baselkommitténs ståndpunkter. Kommittén välkomnar också det arbete som pågår inom Europeiska banktillsynskommittén när det gäller att utveckla olika slags försiktighetsmarginaler.

4.1

Förslaget till direktiv behandlas för närvarande för första gången av ministerrådet och Europaparlamentet. Kommittén anser att tonvikten nu bör ligga vid att nå en överenskommelse om ett flexibelt direktiv som ligger i linje med överenskommelsen inom Baselkommittén och som bidrar till att samma bestämmelser tillämpas i hela EU.

4.2

Det är viktigt att direktivet godkänns relativt snart, så att branschen kan dra nytta av de investeringar i storleksordningen 20 upp till högst 30 miljarder euro som gjorts i förbättrade riskhanteringssystem. Om genomförandet försenas kommer den europeiska bankindustrin att drabbas av konkurrensnackdelar på världsmarknaden. Detta ligger inte i långivarnas eller låntagarnas intresse. Det viktigaste av allt är dock att lagstiftningen håller hög kvalitet och att alla berörda parters ståndpunkter beaktas av EU:s lagstiftande institutioner.