52002AE0037

Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om:

- "Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om administrativt samarbete i fråga om mervärdesskatt", och

- "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av rådets direktiv 77/799/EEG om ömsesidigt bistånd av medlemsstaternas behöriga myndigheter på området direkt och indirekt beskattning"

(2002/C 80/16)

Den 9 juli 2001 beslutade rådet att i enlighet med artikel 95 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslagen.

Sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 10 januari 2002. Föredragande var Kenneth Walker.

Vid sin 387:e plenarsession den 16-17 januari 2002 (sammanträdet den 16 januari) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 89 röster för, 1 röst emot och 5 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. När det gäller mervärdesskatt finns det två olika rättsliga grunder för administrativt samarbete mellan medlemsstaterna: direktiv 77/799/EEG(1) om ömsesidigt bistånd av medlemsstaternas behöriga myndigheter på området direkt och indirekt beskattning och förordning (EEG) nr 218/92(2) om administrativt samarbete inom området för indirekt beskattning (mervärdesskatt). När direktiv 77/799/EEG antogs omfattade det inte mervärdesskatt utan endast inkomst- och kapitalskatt. Utvidgningen av tillämpningsområdet till mervärdesskatt skedde genom direktiv 79/1070/EEG(3). Direktivet utgör den rättsliga grunden för informationsutbyte mellan medlemsstaterna. Detta utbyte måste emellertid gå genom de "behöriga myndigheterna". Informationsutbytet kan alltså inte ske direkt mellan två organ i två olika medlemsstater.

1.1.1. Det finns tre olika typer av informationsutbyte: informationsutbyte på begäran i enskilda fall, automatiskt informationsutbyte och spontant informationsutbyte. När det gäller mervärdesskatt innehåller direktivet inga särskilda bestämmelser om de två sistnämnda typerna av informationsutbyte. Det hänvisas endast till möjligheten för medlemsstaterna att sluta bilaterala avtal sinsemellan. Hittills har emellertid mycket få bilaterala avtal om informationsutbyte i fråga om mervärdesskatt undertecknats. Enligt direktivets bestämmelser får medlemsstaterna också tillåta att tjänstemän från den begärande medlemsstaten uppehåller sig på deras territorium för att delta vid vissa kontroller. Endast ett fåtal medlemsstater har dock utnyttjat denna möjlighet hittills.

1.1.1.1. När de fiskala gränserna mellan medlemsstaterna avskaffades den 1 januari 1993 blev det nödvändigt med ett förstärkt administrativt samarbete. Förordning (EEG) nr 218/92 antogs således i syfte att komplettera bestämmelserna i 1977 års direktiv och inrätta ett förstärkt system för informationsutbyte som endast gäller gemenskapsintern omsättning och gemenskapsinternt förvärv av varor. Den viktigaste nyheten i 1992 års förordning var att en elektronisk databas (VAT Information Exchange System, VIES) upprättades och att det infördes bestämmelser om automatiskt meddelande till alla övriga medlemsstater om det sammanlagda beloppet av all gemenskapsintern omsättning av varor till identifierade skattskyldiga i dessa medlemsstater samt om deras momsregistreringsnummer. Om uppgifterna i denna databas visar sig otillräckliga kan ytterligare uppgifter begäras med stöd av artikel 5 i förordningen. Den tillfrågade myndigheten har då tre månader på sig att besvara begäran.

1.2. VIES-systemet och det förstärkta administrativa samarbete som infördes genom förordning EEG 218/92 betraktas av berörda tjänstemän som effektiva kontrollinstrument, men de uppvisar trots detta följande svagheter:

- De uppgifter som utbyts automatiskt eller på begäran, och som härrör från de skattskyldigas redogörelser, finns inte tillgängliga tillräckligt tidigt och kan inte utbytas tillräckligt snabbt för att de skall ha effektiv inverkan vid bekämpning av bedrägerier.

- Eftersom den information som läggs in i VIES-systemet inte blir tillgänglig förrän efter sex månader kan den bara användas för kontroll i efterhand. Det innebär att kontrollen i många fall sker för sent, och bestämmelserna i förordning (EEG) nr 218/92 har aldrig varit avsedda att tillämpas på enskilda fall av bedrägerier, som ju har karaktären av "här och nu".

- Förordningen täcker inte alla de transaktioner som skulle kunna ge upphov till bedrägerier eftersom den endast gäller gemenskapsintern omsättning och gemenskapsinternt förvärv av varor. Eftersom flertalet momsbedrägerimekanismer rör både inhemska transaktioner och transaktioner på gemenskapsnivå är skatteförvaltningarna tvungna att utnyttja andra rättsliga instrument.

1.3. Av dessa skäl åberopar medlemsstaterna främst direktiv 77/799/EEG som rättslig grund för sitt samarbete i bedrägeriärenden. Denna text utformades emellertid ursprungligen för att underlätta utbyte av information rörande direkt beskattning och har inte anpassats för att bättre tillgodose behovet av ett förstärkt samarbete efter införandet av den nu gällande övergångsordningen den 1 januari 1993. Därför har brister uppstått på följande områden:

- Det samarbete som anges i direktivet präglas av alltför stor centralisering, otillräcklig intensitet och otydlighet.

- Det förekommer för få direkta kontakter mellan lokala kontor och mellan nationella kontor för bedrägeribekämpning.

- Det normala är i stället kommunikation mellan centrala kontaktkontor. Detta leder till att effektiviteten begränsas, att tjänstemännen utnyttjar samarbetet endast i liten utsträckning och att handläggningstiderna blir alltför långa.

- Automatiskt och spontant informationsutbyte utanför VIES-systemet sker inte i tillräcklig utsträckning för att det skall vara möjligt att upptäcka och förhindra bedrägerier i samband med gemenskapsintern handel.

- Det saknas tydliga regler för samarbetet på en rad områden (bl.a. när det gäller utländska tjänstemäns närvaro vid kontrollerna, möjligheterna att genomföra multilaterala kontroller och det sätt på vilket de uppgifter som kommuniceras kan användas av en annan medlemsstat).

1.4. Utöver dessa svagheter och brister har det i praktiken visat sig att förekomsten av två olika rättsliga grunder för det administrativa samarbetet i fråga om mervärdesskatt i sig gör att systemet kompliceras på ett skadligt sätt. Förordningen gäller endast gemenskapsintern omsättning och gemenskapsinternt förvärv av varor. När det gäller gemenskapsintern omsättning av tjänster, liksom övriga mervärdesskattetransaktioner, måste alltså direktivets bestämmelser tillämpas. Dessa två instrument omfattas dock av olika tillämpningsbestämmelser. De tidsfrister som skall iakttas i samband med förfrågningar varierar, och det sätt på vilket erhållna uppgifter kan användas skiljer sig åt. Dessutom har medlemsstaterna, i enlighet med förordningens bestämmelser, inrättat centrala kontaktkontor som framför allt ansvarar för informationsutbyte enligt förordningen. I vissa medlemsstater är det dock andra organ som ansvarar för det informationsutbyte som sker i enlighet med direktivet. Detta innebär att det inte förekommer någon samordning mellan mervärdesskattekontroll enligt förordningen respektive direktivet. Situationen förvärras ytterligare av att vissa transaktioner betraktas som tjänster i en del medlemsstater och varor i andra.

1.5. Den rapport(4) som kommissionen den 28 januari 2000 lade fram enligt artikel 14 i förordning (EEG) nr 218/92 och artikel 12 i förordning (EEG) nr 1553/89 samt arbetet i rådets tillfälliga arbetsgrupp för skattebedrägeri visar tydligt att bibehållandet av den nuvarande ordningen måste åtföljas av ett åtagande att på ett effektivt sätt förstärka medlen och metoderna för kontroll och administrativt samarbete. Den 5 juni 2000 uppmanade rådet av samma skäl kommissionen att så snart som möjligt lägga fram förslag beträffande alla rekommendationer som antagits enhälligt under arbetsgruppens arbete.

1.6. Ett mått på problemets omfattning och allvar är de siffror som kommissionen har lagt fram(5) och som visar att medlemsstaterna måste övervaka gemenskapsinterna momsbefriade transaktioner till ett värde av cirka 930000000000 EUR per år. Denna typ av transaktioner kontrollerades vid gränserna före den 1 januari 1993, men skall nu kontrolleras av skattemyndigheterna. Medlemsstaterna måste kontrollera cirka 24 miljoner momsregistrerade aktörer som årligen lämnar in ungefär 100 miljoner skattedeklarationer.

2. Kommissionens förslag

2.1. För att förstärka det administrativa samarbetet i fråga om mervärdesskatt föreslår kommissionen å ena sidan att den rättsliga ram som förordning (EEG) nr 218/92 utgör förstärks, å andra sidan att bestämmelserna i direktiv 77/799/EEG inkluderas i denna rättsliga ram. Det skulle innebära att det skapas en enda rättslig ram med tydliga och bindande regler för samarbetet mellan medlemsstaterna. I denna ram ingår bestämmelser om mer direkta kontakter mellan organen i medlemsländerna, för att samarbetet skall bli effektivare och snabbare. Dessutom möjliggörs ett intensivare och snabbare informationsutbyte mellan statsförvaltningarna och mellan dessa och kommissionen, och därigenom kan bedrägerier bekämpas mer effektivt.

2.2. Syftet med det föreliggande förslaget är att skapa ett effektivt system för ömsesidigt bistånd och informationsutbyte, så att mervärdesskattesystemet kan fungera tillfredsställande. Kommissionen tilldelas i förslaget en roll som övervakare av att det administrativa samarbetet fungerar tillfredsställande, men ges inga operativa uppgifter vid undersökning och bekämpning av skattebedrägerier.

2.2.1. Kommissionen anser dock att mervärdesskattebedrägerier inom gemenskapen måste hanteras på gemenskapsnivå och bekämpas genom gemensamma åtgärder av medlemsstaterna och kommissionen. Medlemsstaterna bär det huvudsakliga ansvaret för att det gemensamma mervärdesskattesystemet skall fungera tillfredsställande, men kommissionen anser att den bör spela en samordnande och stimulerande roll i detta sammanhang.

2.2.2. Detta är skälet till att kommissionen på grundval av artikel 280 i EG-fördraget lägger fram ett separat förslag till förordning med särskilda bestämmelser om bedrägeribekämpning, enligt vilka kommissionen ges en samordningsroll på gemenskapsnivå i informationsutbytet.

2.3. Eftersom det är nödvändigt att ersätta förordning (EEG) nr 218/92 i sin helhet samt de delar av direktiv 77/779/EEG som gäller mervärdesskatt, undantas mervärdesskatt hädanefter från direktivets tillämpningsområde. Detta utvidgas däremot till att omfatta vissa skatter på försäkringspremier, för att hänsyn skall kunna tas till det behov som medlemsstaterna uttryckt i samband med förhandlingarna i rådet om förslaget till ändring av direktiv 76/308/EEG(6).

2.4. Syftet med detta förslag är alltså att förstärka samarbetet mellan skatteförvaltningarna genom att ge dem en enkel och effektiv rättslig grund för kampen mot skattebedragare. Förslaget syftar alltså inte till att på något sätt förändra de skattskyldigas förpliktelser eller bestämmelserna om tillämpning av mervärdesskattelagstiftningen. Kommissionen lägger därför fram förslaget med stöd av artikel 95 i fördraget. Genom att bibehålla artikel 95 i fördraget som rättslig grund är kommissionen för övrigt konsekvent i förhållande till sitt förslag till förordning (EEG) nr 218/92 av den 19 juni 1990(7), i vilket artikel 100a (nuvarande artikel 95) i EG-fördraget föreslogs som lämplig rättslig grund.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Kommittén har vid flera tillfällen(8) påpekat behovet av närmare samarbete mellan medlemsstaterna när det gäller brottsbekämpning på momsområdet och även inom andra områden. ESK har flera gånger upprepat att medlemsstaternas bristande förmåga att använda de samarbetsmekanismer som finns förvärrar de svagheter som kännetecknar det gällande övergångssystemet för momsen och ökar riskerna för systematiska momsbedrägerier.

3.2. Europeiska gemenskapernas revisionsrätt lade 1998 fram en rapport(9) där man påpekar att kampen mot bedrägerier kännetecknas av frånvaron av en integrerad strategi. Revisionsrätten betonade att det finns en motsägelse när det gäller gemenskapsinterna transaktioner som består i att det finns en inre marknad för bedrägerier, men inte för brottsbekämpning. Revisionsrätten har uppskattat att skillnaden uppgår till 70000000000 EUR mellan den årligen faktiskt inbetalda momsen och det teoretiska belopp som kan räknas fram via makroekonomiska siffror och som motsvarar 21 % av medlemsstaternas samlade statsinkomster. Det har ifrågasatts om siffran stämmer, men även om den verkliga siffran är bara hälften av den angivna innebär den att enorma skatteintäkter undanhålls medlemsstaterna. Den visar också på ett skrämmande sätt på hur medlemsstaterna sköter (eller snarare misslyckas med att sköta) momskontrollen.

3.3. Kommittén instämmer i kommissionens åsikt att de föreliggande förslagen utgör en avsevärd förbättring jämfört med ett oförändrat läge och att förslagen, om de genomförs på ett effektivt sätt, skulle ge skattemyndigheterna ett bättre läge i förhållande till de brottslingar som utnyttjar kryphål i det nuvarande systemet. Med tanke på erfarenheterna hittills tvivlar dock kommittén i högsta grad på att medlemsstaterna på egen hand kommer att använda dessa befogenheter i större utsträckning än vad som skett tidigare. ESK vill betona att förslagen i huvudsak innebär att lagar kan stiftas - det finns knappast några förpliktelser för medlemsstaterna att sedan dra nytta av de möjligheter som lagstiftningen erbjuder.

3.3.1. Man är allmänt överens om att de samarbetsinstrument som redan finns har använts i alldeles för liten omfattning och ibland lämnats helt utan avseende. Att man har använt lagstiftningen så lite har bl.a. förklarats med att förfarandena har varit långsamma och att det har funnits bristande kunskap om instrumenten, särskilt bland lokala myndigheter. Trots att de flesta medlemsstater uttrycker stöd för idén om ökat informationsutbyte sker sådana utbyten sällan. Situationen kommer inte att ändras bara genom att man inför ny lagstiftning. Det krävs i stället en grundläggande förändring i attityd och prioriteringar i medlemsstaternas förvaltningar.

3.3.2. Kommissionen har noterat(10) fortsatta och ökande problem när det gäller antalet framställningar om handräckning som inte har besvarats inom den tidsfrist på tre månader som fastställts i förordning (EEG) nr 218/92. Dessutom har medlemsstaterna med några undantag visat sig ovilliga att använda möjligheterna att delegera befogenheter till den operativa nivån enligt förordningens artikel 12. Det är visserligen nödvändigt att upprätthålla jämvikten mellan de lokala kontorens respektive de centrala förvaltningarnas behov, men de centrala kontaktkontoren måste användas som förbindelsekanal i stället för att fungera som flaskhals. De centrala kontaktkontoren har också en viktig uppgift när det gäller att informera de tjänstemän som sköter kontrollen om möjligheterna till informationsutbyte, särskilt i fråga om kontrollen av särskilda program, återbetalning enligt förfarandet i det 8:e direktivet och tjänster som tillhandahålls i enlighet med artikel 9.2 i det 6:e direktivet. Ett antal centrala kontaktkontor har dock uppgett att de saknar både befogenheter och resurser för att fylla denna uppgift.

3.3.3. Av detta skäl stöder kommittén förslaget att kommissionen skall ha en samordnande och stimulerande funktion. ESK står också bakom kommissionens avsikt att på grundval av artikel 280 i EG-fördraget lägga fram ett separat förslag till förordning med särskilda bestämmelser om bedrägeribekämpning, enligt vilka kommissionen ges en samordningsroll på gemenskapsnivå i informationsutbytet.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Ekonomiska och sociala kommittén ser positivt på att medlemsstaterna i framtiden skall vara skyldiga att inrätta ett centralt kontaktkontor som ensamt skall ha ansvar för samarbetet, men kommittén fruktar att det även fortsättningsvis kan komma att utgöra ett hinder för kommunikationen om dessa organ arbetar på samma sätt som de har gjort hittills. ESK noterar att följande fastställs i artikel 3.4: "Bestämmelserna i denna förordning skall inte hindra att andra tjänstemän med ansvar för tillämpningen av mervärdesskattelagstiftningen i olika medlemsstater än de som avses i punkt 3 kontaktar varandra direkt, utbyter information och samarbetar". Även andra tjänstemän än de som arbetar vid de centrala kontaktkontoren kan alltså samarbeta, men ESK hade hellre sett en mer positiv skrivning som påbjuder sådana kontakter i stället för att bara tillåta dem.

4.2. Kommittén anser att artikel 36 ger medlemsstaterna alltför många förevändningar för att underlåta att tillhandahålla den begärda informationen, och att den därmed begränsar verkningarna av artikel 5.3, enligt vilken den myndighet som tar emot framställningen måste gå till väga som om den agerade för egen räkning eller på begäran av en annan myndighet i det egna landet när det gäller att ta fram information.

4.3. Kommittén noterar att tidsfristen för att tillhandahålla begärd information enligt artikel 10 fortfarande är tre månader (en månad om informationen redan finns tillgänglig hos den tillfrågade myndigheten). Med tanke på behovet av snabb utredning vid misstankar om bedrägeri anser kommittén att dessa tidsfrister i många fall kan vara för långa för att vara effektiva, och ESK menar därför att man bör överväga att förkorta dem.

4.4. Kommittén ser positivt på att den skattskyldige inte längre måste ge sitt medgivande för att tjänstemän från en annan stat skall få närvara vid kontroll, men ESK förstår inte varför det enligt artikel 14 inte är tillåtet för dem att delta i husrannsakan eller formella förhör som genomförs i enlighet med straffrättsliga bestämmelser. Kommittén anser att dessa begränsningar är onödiga och endast tjänar som hinder för utredningen av gränsöverskridande momsbedrägerier.

4.5. Enligt artikel 15 skall medlemsstaterna, var och en på sitt eget territorium och självständigt, utföra samtidiga kontroller av en eller flera personer "som är av gemensamt intresse eller som delvis är av intresse". Kommittén anser att skrivningen är för vag och skulle behöva göras mer precis.

4.6. I artikel 22 anges följande: "Medlemsstaternas behöriga myndigheter kan när som helst utan föregående begäran och spontant lämna varandra sådan information som avses i artikel 1 som de har kännedom om". Kommittén skulle ha föredragit följande lydelse: "Medlemsstaternas behöriga myndigheter skall ...".

4.7. Kommittén uppskattar att det i artikel 37 fastställs att lämnade uppgifter under alla omständigheter får användas i samband med rättsliga eller administrativa förfaranden som kan leda till påföljder och som inleds till följd av brott mot skattelagstiftningen, även om sådana uppgifter är konfidentiella.

4.7.1. ESK ser också positivt på att det enligt artikel 37.3 inte längre krävs ett medgivande från den uppgiftslämnande medlemsstaten för att informationen skall kunna lämnas vidare till andra medlemsstater.

4.7.2. Kommittén välkomnar slopandet av kravet på att den skattskyldiga person som är föremål för utredning skall informeras om att uppgifter har lämnats ut.

4.8. Kommittén noterar att intervallen mellan kommissionens rapporter till Europaparlamentet och rådet förlängs från två till tre år enligt artikel 42. Kommittén skulle föredra att tvåårsintervallet behålls.

4.9. Kommittén instämmer i kommissionens ståndpunkt att fördragets artikel 95 är en lämplig rättslig grund för förslaget.

4.10. ESK noterar att kommissionen inte har genomfört någon konsekvensanalys för förslaget. En sådan bör normalt sett alltid genomföras och offentliggöras, men kommittén inser att det i detta fall är osäkert i hur stor utsträckning medlemsstaterna kommer att utnyttja de nya instrumenten och att det därför är svårt att avgöra vilka konsekvenser förslaget kommer att få.

5. Slutsatser

5.1. Ekonomiska och sociala kommittén vill åter betona sin oro inför omfattningen av de skatteintäkter som går förlorade genom momsbedrägerier och brister i samarbetet mellan medlemsstaternas förvaltningar, brister som underlättar och till och med uppmuntrar till sådan brottslig verksamhet. Slopandet av gränskontroller, vilket är en nödvändighet om man vill uppnå en inre marknad, kräver omfattande kontrollförfaranden som genomförs effektivt av medlemsstaternas skattemyndigheter oavsett vilket beskattningssystem som gäller. Så är det inte i dag och det är svårt att komma till någon annan slutsats än att det nuvarande systemet med administrativt samarbete inte på ett fullödigt sätt kan ersätta det gamla systemet med fysiska kontroller.

5.2. Kommittén anser att kommissionens förslag utgör ett steg i rätt riktning, men att det inte är tillräckligt för att rätta till de uppenbara svagheterna och kryphålen i den nuvarande situationen. ESK inser dock att förslaget sträcker sig så långt som det är politiskt möjligt, och ger det därför sitt stöd. Kommittén har dock allvarliga tvivel när det gäller förslagets möjligheter att på ett märkbart sätt bli ett vapen i kampen mot bedrägerier om det inte åtföljs av en grundläggande attitydförändring i medlemsstaternas förvaltningar och nationella skattemyndigheter. Ekonomiska och sociala kommittén uppmanar därför medlemsstaterna att göra vad de kan för att minska förlusterna av skatteintäkter genom att godta dessa förslag och vidta de åtgärder som krävs för att förslagen skall genomföras på ett effektivt sätt.

Bryssel den 16 januari 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) EGT L 336, 27.12.1977, s. 15.

(2) EGT L 24, 1.2.1992, s. 1.

(3) EGT L 331, 27.12.1979, s. 8.

(4) KOM(2000) 28 slutlig.

(5) KOM(2000) 28 slutlig, punkt 5.5.

(6) KOM(98) 364 slutlig, KOM(1999) 183 slutlig.

(7) KOM(90) 183.

(8) Se t.ex. EGT C 116, 20.4.2001.

(9) EGT C 349, 17.11.1998, s. 15-17.

(10) EGT C 349, 17.11.1998.