Mål C‑658/11

Europaparlamentet

mot

Europeiska unionens råd

”Talan om ogiltigförklaring — Beslut 2011/640/Gusp — Rättslig grund — Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp) — Artikel 37 FEU — Internationellt avtal som uteslutande gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken — Artikel 218.6 andra stycket FEUF — Skyldighet att omedelbart och fullständigt informera Europaparlamentet — Artikel 218.10 FEUF — Fråga huruvida verkningarna ska bestå”

Sammanfattning – Domstolens dom (stora avdelningen) av den 24 juni 2014

1. Internationella avtal – Ingående – Avtalet mellan EU och Mauritius om villkoren för att överföra misstänkta pirater och egendom som i detta sammanhang har beslagtagits – Avtal som korrekt antagits med stöd av en enda materiell rättslig grund som gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken – Den typ av förfarande som ska tillämpas vid ingåendet av detta avtal bestäms på grundval av den materiella rättsliga grunden för ingåendet av avtalet – Tillämpning av det förfarande som föreskrivs i artikel 218.6 andra styckets inledande del FEUF

   (Artikel 218.6 FEUF; rådets beslut 2011/640/Gusp)

2. Talan om ogiltigförklaring – Unionsdomstolarnas behörighet – Talan mot ett beslut om undertecknande och ingående av ett internationellt avtal som har antagits med stöd av en enda materiell rättslig grund som gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, och beträffande vilket den rättsliga grunden för förfarandet är artikel 218.5 och 218.6 FEUF – Omfattas

   (Artiklarna 19 FEU, 24.1 andra stycket FEU och 37 FEU; artiklarna 218.5 och 218.6 FEUF och 275 första stycket FEUF; rådets beslut 2011/640/Gusp)

3. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter – Beslut om undertecknande och ingående av avtalet mellan EU och Mauritius om villkoren för att överföra misstänkta pirater och egendom som i detta sammanhang har beslagtagits – Avtal som uteslutande gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken – Skyldighet att omedelbart och fullständigt informera Europaparlamentet i alla skeden av förfarandet – Åsidosättande av informationsskyldigheten – Ogiltigförklaring av det angripna beslutet

   (Artiklarna 218.10 FEUF och 263 andra stycket FEUF; rådets beslut 2011/640/Gusp)

4. Talan om ogiltigförklaring – Dom om ogiltigförklaring – Verkningar – Begränsning därav som förordnas av domstolen – Den angripna rättsaktens verkningar ska bestå

   (Artikel 264 andra stycket FEUF; rådets beslut 2011/640/Gusp)

1.  I förfarandet för ingående av ett internationellt avtal i enlighet med artikel 218 FEUF, såsom avtalet mellan EU och Mauritius om villkoren för att överföra misstänkta pirater och egendom som i detta sammanhang har beslagtagits är det den materiella rättsliga grunden för beslutet om ingående av avtalet som bestämmer vilken typ av förfarande som ska tillämpas enligt punkt 6 i denna artikel. Om beslutet att ingå avtalet i fråga korrekt antas med stöd av en enda materiell rättslig grund som gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, ska den typ av förfarande som föreskrivs i artikel 218.6 andra styckets inledande del FEUF tillämpas. Denna tolkning är även motiverad av rättssäkerhetshänsyn. Genom att denna tolkning knyter den rättsliga grunden för förfarandet till den materiella rättsliga grunden för en rättsakt gör den det möjligt att bestämma det förfarande som ska tillämpas på grundval av objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning.

   Det går nämligen inte att av lydelsen i artikel 218.6 FEUF – enligt vilken rådet ska anta beslut om ingående av ett internationellt avtal efter att ha inhämtat parlamentets godkännande eller efter att ha hört parlamentet ”utom i de fall då avtalet uteslutande gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken” – utläsa att ett beslut, att ingå ett avtal som tjänar ett huvudsakligt syfte som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, kan anses som ett beslut som ”uteslutande gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken” av det enda skälet att det har antagits med stöd av en materiell rättslig grund som gäller denna politik utan stöd av någon annan materiell rättslig grund. Det följer inte heller av lydelsen i denna bestämmelse att ett sådant beslut ska anses gälla även andra av unionens rättsområden på grund av att det tjänar andra, underordnade, syften än det huvudsakliga syfte som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

   Vad gäller de mål som eftersträvas med artikel 218 FEUF gäller att det i denna artikel numera, sedan ikraftträdandet av Lissabonfördraget, för att tillgodose kraven på tydlighet, enhetlighet och rationalisering föreskrivs ett enhetligt och generellt tillämpligt förfarande vid förhandlingar om och ingående av internationella avtal som unionen är behörig att ingå inom sina verksamhetsområden, däribland den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, såvida det inte i fördragen föreskrivs särskilda förfaranden. Det är emellertid just på grund av detta förfarandes generella karaktär som man vid tillämpningen måste ta hänsyn till de särskilda bestämmelserna i fördragen beträffande vart och ett av unionens verksamhetsområden, särskilt vad gäller institutionernas befogenheter. För att ta hänsyn till dessa särskilda bestämmelser föreskrivs i artikel 218.6 FEUF tre typer av förfaranden för att ingå ett internationellt avtal, med olika roller för parlamentet beroende på typen av förfarande. Denna distinktion syftar till att på det externa planet återspegla den befogenhetsfördelning som gäller mellan institutionerna på det interna planet.

   Genom artikel 218.6 FEUF upprättas således en symmetri mellan förfarandet för antagande av interna unionsrättsliga åtgärder och förfarandet för antagande av internationella avtal, för att säkerställa att parlamentet och rådet har samma befogenheter med avseende på ett visst område, med iakttagande av den institutionella jämvikt som stadgas i fördragen. Det är just för att säkerställa att denna symmetri faktiskt iakttas som den i domstolens praxis fastslagna regeln, att det är en rättsakts materiella rättsliga grund som bestämmer vilka förfaranden som ska tillämpas för rättsaktens antagande, inte enbart gäller förfaranden som föreskrivs för antagande av en intern rättsakt, utan även gäller förfaranden som är tillämpliga på ingåendet av internationella avtal.

   (se punkterna 48, 50 och 52–60)

2.  Av artikel 24.1 andra stycket sista meningen FEU och artikel 275 första stycket FEUF framgår att domstolen i princip inte är behörig med avseende på bestämmelser som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken eller rättsakter som antagits med stöd av dessa bestämmelser. Genom dessa bestämmelser införs emellertid ett undantag från den regel som föreskrivs i artikel 19 FEU om generell behörighet för domstolen att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen, varför de ska tolkas restriktivt. Även om rådets beslut 2011/640/Gusp av den 12 juli 2011, om undertecknande och ingående av avtalet mellan Europeiska unionen och Republiken Mauritius om villkoren för att överföra misstänkta pirater och egendom som i detta sammanhang har beslagtagits av den EU-ledda marina styrkan till Republiken Mauritius och om villkoren för misstänkta pirater efter en sådan överföring, har antagits med stöd av en enda materiell rättslig grund som gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, nämligen artikel 37 FEU, framgår det av ingressen till detta beslut att den rättsliga grunden för förfarandet är artikel 218.5 och 218.6 FEUF, som reglerar förfarandet för undertecknande och ingående av internationella avtal.

   Det förfarande som avses i artikel 218 FEUF är generellt tillämpligt och kan i princip tillämpas på samtliga internationella avtal som förhandlas och ingås av unionen på samtliga av unionens verksamhetsområden, däribland den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som till skillnad från andra områden inte omfattas av något särskilt förfarande. Det kan under dessa omständigheter inte anses att den begränsning av domstolens behörighet, i form av ett undantag, som föreskrivs i artikel 24.1 andra stycket sista meningen FEU och artikel 275 FEUF är så omfattande att domstolen skulle sakna behörighet att tolka och tillämpa en sådan bestämmelse som artikel 218 FEUF, som inte omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken även om den föreskriver det förfarande som ska följas vid antagande av en rättsakt som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

   (se punkterna 69–73)

3.  Den föreskrift avseende förfarandet som anges i artikel 218.10 FEUF utgör en väsentlig formföreskrift i den mening som avses i artikel 263 andra stycket FEUF, vars åsidosättande medför att den berörda rättsakten blir ogiltig. Denna föreskrift är ett uttryck för de demokratiska principer som ligger till grund för unionen. I synnerhet är parlamentets deltagande i lagstiftningsprocessen ett uttryck, på unionsnivå, för en grundläggande demokratisk princip enligt vilken folken deltar i maktutövningen genom en representativ församling.

   I enlighet härmed har denna föreskrift genom Lissabonfördraget getts ökad betydelse på det systematiska planet, genom att den intagits i en fristående bestämmelse som är tillämplig på samtliga typer av förfaranden som föreskrivs i artikel 218 FEUF. Parlamentets roll inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är visserligen alltjämt begränsad enligt Lissabonfördraget. Detta innebär emellertid inte att parlamentet helt saknar rätt till insyn i unionens politik på detta område, även om den inte ska delta i förfarandet för förhandlingar om och ingående av avtal som uteslutande gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Det är tvärtom just för att ge parlamentet insyn som kravet på information i artikel 218.10 FEUF är tillämpligt på alla förfaranden för ingående av ett internationellt avtal, däribland avtal som uteslutande gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Om parlamentet emellertid inte omedelbart och fullständigt informeras i alla skeden av förfarandet, inklusive i det skede som föregår ingåendet av avtalet, kan parlamentet inte utöva den rätt till insyn i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som det ges i fördragen och kan, i förekommande fall, inte yttra sig över, i synnerhet, den korrekta rättsliga grunden för rättsakten i fråga. Underlåtenhet att uppfylla detta informationskrav försvårar, under dessa omständigheter, för parlamentet att fullgöra sina uppgifter på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, och utgör följaktligen ett åsidosättande av en väsentlig formföreskrift.

   (se punkterna 80–86)

4.  Se domen.

   (se punkterna 89–91)

Mål C‑658/11

Europaparlamentet

mot

Europeiska unionens råd

”Talan om ogiltigförklaring — Beslut 2011/640/Gusp — Rättslig grund — Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp) — Artikel 37 FEU — Internationellt avtal som uteslutande gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken — Artikel 218.6 andra stycket FEUF — Skyldighet att omedelbart och fullständigt informera Europaparlamentet — Artikel 218.10 FEUF — Fråga huruvida verkningarna ska bestå”

Sammanfattning – Domstolens dom (stora avdelningen) av den 24 juni 2014

1. Internationella avtal — Ingående — Avtalet mellan EU och Mauritius om villkoren för att överföra misstänkta pirater och egendom som i detta sammanhang har beslagtagits — Avtal som korrekt antagits med stöd av en enda materiell rättslig grund som gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken — Den typ av förfarande som ska tillämpas vid ingåendet av detta avtal bestäms på grundval av den materiella rättsliga grunden för ingåendet av avtalet — Tillämpning av det förfarande som föreskrivs i artikel 218.6 andra styckets inledande del FEUF

   (Artikel 218.6 FEUF; rådets beslut 2011/640/Gusp)

2. Talan om ogiltigförklaring — Unionsdomstolarnas behörighet — Talan mot ett beslut om undertecknande och ingående av ett internationellt avtal som har antagits med stöd av en enda materiell rättslig grund som gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, och beträffande vilket den rättsliga grunden för förfarandet är artikel 218.5 och 218.6 FEUF — Omfattas

   (Artiklarna 19 FEU, 24.1 andra stycket FEU och 37 FEU; artiklarna 218.5 och 218.6 FEUF och 275 första stycket FEUF; rådets beslut 2011/640/Gusp)

3. Talan om ogiltigförklaring — Grunder — Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter — Beslut om undertecknande och ingående av avtalet mellan EU och Mauritius om villkoren för att överföra misstänkta pirater och egendom som i detta sammanhang har beslagtagits — Avtal som uteslutande gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken — Skyldighet att omedelbart och fullständigt informera Europaparlamentet i alla skeden av förfarandet — Åsidosättande av informationsskyldigheten — Ogiltigförklaring av det angripna beslutet

   (Artiklarna 218.10 FEUF och 263 andra stycket FEUF; rådets beslut 2011/640/Gusp)

4. Talan om ogiltigförklaring — Dom om ogiltigförklaring — Verkningar — Begränsning därav som förordnas av domstolen — Den angripna rättsaktens verkningar ska bestå

   (Artikel 264 andra stycket FEUF; rådets beslut 2011/640/Gusp)

1.  I förfarandet för ingående av ett internationellt avtal i enlighet med artikel 218 FEUF, såsom avtalet mellan EU och Mauritius om villkoren för att överföra misstänkta pirater och egendom som i detta sammanhang har beslagtagits är det den materiella rättsliga grunden för beslutet om ingående av avtalet som bestämmer vilken typ av förfarande som ska tillämpas enligt punkt 6 i denna artikel. Om beslutet att ingå avtalet i fråga korrekt antas med stöd av en enda materiell rättslig grund som gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, ska den typ av förfarande som föreskrivs i artikel 218.6 andra styckets inledande del FEUF tillämpas. Denna tolkning är även motiverad av rättssäkerhetshänsyn. Genom att denna tolkning knyter den rättsliga grunden för förfarandet till den materiella rättsliga grunden för en rättsakt gör den det möjligt att bestämma det förfarande som ska tillämpas på grundval av objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning.

   Det går nämligen inte att av lydelsen i artikel 218.6 FEUF – enligt vilken rådet ska anta beslut om ingående av ett internationellt avtal efter att ha inhämtat parlamentets godkännande eller efter att ha hört parlamentet ”utom i de fall då avtalet uteslutande gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken” – utläsa att ett beslut, att ingå ett avtal som tjänar ett huvudsakligt syfte som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, kan anses som ett beslut som ”uteslutande gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken” av det enda skälet att det har antagits med stöd av en materiell rättslig grund som gäller denna politik utan stöd av någon annan materiell rättslig grund. Det följer inte heller av lydelsen i denna bestämmelse att ett sådant beslut ska anses gälla även andra av unionens rättsområden på grund av att det tjänar andra, underordnade, syften än det huvudsakliga syfte som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

   Vad gäller de mål som eftersträvas med artikel 218 FEUF gäller att det i denna artikel numera, sedan ikraftträdandet av Lissabonfördraget, för att tillgodose kraven på tydlighet, enhetlighet och rationalisering föreskrivs ett enhetligt och generellt tillämpligt förfarande vid förhandlingar om och ingående av internationella avtal som unionen är behörig att ingå inom sina verksamhetsområden, däribland den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, såvida det inte i fördragen föreskrivs särskilda förfaranden. Det är emellertid just på grund av detta förfarandes generella karaktär som man vid tillämpningen måste ta hänsyn till de särskilda bestämmelserna i fördragen beträffande vart och ett av unionens verksamhetsområden, särskilt vad gäller institutionernas befogenheter. För att ta hänsyn till dessa särskilda bestämmelser föreskrivs i artikel 218.6 FEUF tre typer av förfaranden för att ingå ett internationellt avtal, med olika roller för parlamentet beroende på typen av förfarande. Denna distinktion syftar till att på det externa planet återspegla den befogenhetsfördelning som gäller mellan institutionerna på det interna planet.

   Genom artikel 218.6 FEUF upprättas således en symmetri mellan förfarandet för antagande av interna unionsrättsliga åtgärder och förfarandet för antagande av internationella avtal, för att säkerställa att parlamentet och rådet har samma befogenheter med avseende på ett visst område, med iakttagande av den institutionella jämvikt som stadgas i fördragen. Det är just för att säkerställa att denna symmetri faktiskt iakttas som den i domstolens praxis fastslagna regeln, att det är en rättsakts materiella rättsliga grund som bestämmer vilka förfaranden som ska tillämpas för rättsaktens antagande, inte enbart gäller förfaranden som föreskrivs för antagande av en intern rättsakt, utan även gäller förfaranden som är tillämpliga på ingåendet av internationella avtal.

   (se punkterna 48, 50 och 52–60)

2.  Av artikel 24.1 andra stycket sista meningen FEU och artikel 275 första stycket FEUF framgår att domstolen i princip inte är behörig med avseende på bestämmelser som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken eller rättsakter som antagits med stöd av dessa bestämmelser. Genom dessa bestämmelser införs emellertid ett undantag från den regel som föreskrivs i artikel 19 FEU om generell behörighet för domstolen att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen, varför de ska tolkas restriktivt. Även om rådets beslut 2011/640/Gusp av den 12 juli 2011, om undertecknande och ingående av avtalet mellan Europeiska unionen och Republiken Mauritius om villkoren för att överföra misstänkta pirater och egendom som i detta sammanhang har beslagtagits av den EU-ledda marina styrkan till Republiken Mauritius och om villkoren för misstänkta pirater efter en sådan överföring, har antagits med stöd av en enda materiell rättslig grund som gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, nämligen artikel 37 FEU, framgår det av ingressen till detta beslut att den rättsliga grunden för förfarandet är artikel 218.5 och 218.6 FEUF, som reglerar förfarandet för undertecknande och ingående av internationella avtal.

   Det förfarande som avses i artikel 218 FEUF är generellt tillämpligt och kan i princip tillämpas på samtliga internationella avtal som förhandlas och ingås av unionen på samtliga av unionens verksamhetsområden, däribland den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som till skillnad från andra områden inte omfattas av något särskilt förfarande. Det kan under dessa omständigheter inte anses att den begränsning av domstolens behörighet, i form av ett undantag, som föreskrivs i artikel 24.1 andra stycket sista meningen FEU och artikel 275 FEUF är så omfattande att domstolen skulle sakna behörighet att tolka och tillämpa en sådan bestämmelse som artikel 218 FEUF, som inte omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken även om den föreskriver det förfarande som ska följas vid antagande av en rättsakt som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

   (se punkterna 69–73)

3.  Den föreskrift avseende förfarandet som anges i artikel 218.10 FEUF utgör en väsentlig formföreskrift i den mening som avses i artikel 263 andra stycket FEUF, vars åsidosättande medför att den berörda rättsakten blir ogiltig. Denna föreskrift är ett uttryck för de demokratiska principer som ligger till grund för unionen. I synnerhet är parlamentets deltagande i lagstiftningsprocessen ett uttryck, på unionsnivå, för en grundläggande demokratisk princip enligt vilken folken deltar i maktutövningen genom en representativ församling.

   I enlighet härmed har denna föreskrift genom Lissabonfördraget getts ökad betydelse på det systematiska planet, genom att den intagits i en fristående bestämmelse som är tillämplig på samtliga typer av förfaranden som föreskrivs i artikel 218 FEUF. Parlamentets roll inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är visserligen alltjämt begränsad enligt Lissabonfördraget. Detta innebär emellertid inte att parlamentet helt saknar rätt till insyn i unionens politik på detta område, även om den inte ska delta i förfarandet för förhandlingar om och ingående av avtal som uteslutande gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Det är tvärtom just för att ge parlamentet insyn som kravet på information i artikel 218.10 FEUF är tillämpligt på alla förfaranden för ingående av ett internationellt avtal, däribland avtal som uteslutande gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Om parlamentet emellertid inte omedelbart och fullständigt informeras i alla skeden av förfarandet, inklusive i det skede som föregår ingåendet av avtalet, kan parlamentet inte utöva den rätt till insyn i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som det ges i fördragen och kan, i förekommande fall, inte yttra sig över, i synnerhet, den korrekta rättsliga grunden för rättsakten i fråga. Underlåtenhet att uppfylla detta informationskrav försvårar, under dessa omständigheter, för parlamentet att fullgöra sina uppgifter på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, och utgör följaktligen ett åsidosättande av en väsentlig formföreskrift.

   (se punkterna 80–86)

4.  Se domen.

   (se punkterna 89–91)