Förenade målen C‑331/20 P och C‑343/20 P

Volotea, SA

och

easyJet Airline Co. Ltd

mot

Europeiska kommissionen

Domstolens dom (andra avdelningen) av den 17 november 2022

”Överklagande – Statligt stöd – Artikel 107.1 FEUF – Europeiska kommissionens beslut angående ersättning till flygplatser på Sardinien för skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster – Republiken Italien har, via flygplatsoperatörer, beviljat olagliga statliga stödåtgärder till flygbolag som är oförenliga med den inre marknaden – Begreppet statligt stöd – Styrkande av att det föreligger en fördel – Fastställande av det belopp som fördelen uppgår till – Principen om en privat aktör i en marknadsekonomi – Tillämplighet och tillämpning – Kriteriet privat köpare av varor eller tjänster – Villkor – Bevisbörda”

1. Överklagande – Grunder – Kritik som riktas mot en punkt i tribunalens resonemang ska vara precis – Krav att de rättsliga argument som stöder de åberopade grunderna ska anges utförligt

   (Artikel 256 FEUF; domstolens stadga, artikel 58 första stycket; domstolens rättegångsregler, artiklarna 168.1 d och 169.2)

   (se punkterna 86, 87, 94 och 95)

2. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Beviljande av en fördel åt mottagarna – Statligt ingripande som innebär att de kostnader som normalt sett belastar ett företags budget lättas – Omfattas

   (Artikel 107.1 FEUF)

   (se punkterna 102–104, 107 och 138)

3. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Bedömning enligt principen om en privat aktör – Avtalsförhållanden mellan flygplatsoperatörer och flygbolag – En stödordning genomförs av en flygplatsoperatör som inte ägs av staten – Omständighet som inte innebär att det är uteslutet att tillämpa principen om en privat operatör

   (Artikel 107.1 FEUF)

   (se punkterna 105 och 119)

4. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Bedömning enligt principen om en privat aktör – Stödordning som införts för att främja en regions ekonomiska utveckling – Utövande av offentliga maktbefogenheter – Omständighet som inte innebär att det är uteslutet att tillämpa principen om en privat operatör

   (Artikel 107.1 FEUF)

   (se punkterna 106–108 och 120)

5. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Bedömning enligt principen om en privat aktör – Inköp av tjänster från ett företag via organisationer som inte omfattas av reglerna om offentlig upphandling – Omöjligt att sluta sig till förekomsten av en fördel på grund av att något upphandlingsförfarande inte genomförts

   (Artikel 107.1 FEUF)

   (se punkterna 109, 110, 123, 125–128, 131, 132, 135–137, 152 och 153)

6. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Beviljande av en fördel åt mottagarna – Kommissionen har bevisbördan för att en fördel föreligger – Kommissionens utredningsskyldigheter

   (Artikel 107.1 FEUF)

   (se punkterna 111, 112, 129 och 157)

7. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Bedömning enligt principen om en privat aktör – Bedömning utifrån samtliga relevanta omständigheter kring den omtvistade transaktionen och det sammanhang som den ingår i – Bevisbördan åligger kommissionen – Räckvidd

   (Artikel 107.1 FEUF)

   (se punkterna 113, 114, 128 och 132)

Resumé

Den 13 april 2010 antog den autonoma regionen Sardinien (Italien) (nedan kallad regionen) lag nr 10/2010. Genom den lagen beviljande regionen ekonomiskt stöd till flygplatserna på Sardinien för att utveckla luftfarten. Denna lag genomfördes genom en rad bestämmelser som antogs av regionens verkställande organ (nedan, gemensamt med de relevanta bestämmelserna i lag nr 10/2010, kallade de omtvistade bestämmelserna).

De omtvistade åtgärderna syftade bland annat till att främja ingåendet av avtal mellan flygplatsoperatörer och flygbolag i syfte att förbättra flygtrafiken till och från Sardinien samt att främja ön som turistdestination. För detta ändamål föreskrevs att regionen skulle återbetala de belopp som flygplatsoperatörerna hade betalat till flygbolagen i enlighet med dessa avtal, under förutsättning att vissa villkor och föreskrifter, bland annat avseende avtalens lönsamhet, iakttogs.

Genom beslut av den 29 juli 2016 ( 1 ) (nedan kallat det omtvistade beslutet) kvalificerade Europeiska kommissionen de omtvistade åtgärderna som statligt stöd som delvis var oförenligt med den inre marknaden och förordnade att stödet skulle återkrävas från flygbolagen, vilka ansetts vara de enda mottagarna av stödet.

Flygbolagen Volotea SA och easyJet Airline Co. Ltd (nedan kallat Easyjet) hade ingått tjänsteavtal som omfattades av de omtvistade åtgärderna med de operatörer som driver flygplatserna Olbia (Italien) och Cagliari-Elmas (Italien). De väckte talan vid tribunalen i två mål om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet. Respektive talan ogillades genom domar av den 13 maj 2020 ( 2 ) (nedan kallade de överklagade domarna).

Volotea och Easyjet överklagade domarna till domstolen, som upphäver dem och ogiltigförklarar det omtvistade beslutet såvitt det avser dessa båda bolag. Domstolen erinrar om den roll som principen om en privat aktör i en marknadsekonomi spelar på området för statligt stöd samt om villkoren för genomförandet av denna princip. Domstolen preciserar därefter metoden för att enligt artikel 107.1 FEUF granska huruvida det föreligger en fördel till följd av att en medlemsstat anslår statliga medel till privata operatörer i syfte att finansiera tjänsteavtal som dessa operatörer har ingått med andra privata operatörer.

Domstolens bedömning

Domstolen konstaterar för det första att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning i samband med tolkningen av artikel 107.1 FEUF, när den fann i de överklagade domarna att frågan huruvida Volotea och Easyjet hade fått en fördel från regionen inte skulle prövas mot bakgrund av principen om en privat aktör i en marknadsekonomi.

Domstolen erinrar om att det, för att fastställa huruvida det föreligger en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, ska tas hänsyn till vilken inverkan den granskade åtgärden har på de företag som omfattas av åtgärden, oberoende av de mål som eftersträvas av den berörda medlemsstaten eller av frågan huruvida denna förmån beviljas direkt av staten eller av ett offentligt eller privat organ som staten har inrättat eller utsett för detta ändamål. Varje åtgärd som, oavsett form och syfte, direkt eller indirekt gynnar ett eller flera företag, eller som ger dessa en fördel som de inte skulle ha kunnat erhålla under normala marknadsvillkor, ska följaktligen anses som en sådan åtgärd.

Bedömningen av huruvida det föreligger en sådan fördel ska dessutom i princip göras enligt principen om en privat aktör i en marknadsekonomi, såvida det inte finns någon möjlighet att jämföra det statliga beteende som är aktuellt i ett visst fall med en privat aktörs beteende, exempelvis på grund av att detta beteende är oupplösligt förbundet med förekomsten av en infrastruktur som ingen privat aktör någonsin skulle ha kunnat bygga upp, eller att staten har agerat i egenskap av offentlig myndighet.

Härav följer, i motsats till vad tribunalen slog fast i de överklagade domarna, att varken de politiska mål som eftersträvas med de omtvistade åtgärderna, att de operatörer som driver flygplatserna Olbia och Cagliari är privata företag eller den omständigheten att dessa inte hade något betydande självbestämmande i förhållande till regionen vid genomförandet av dessa åtgärder, innebär att det var uteslutet att principen om en privat aktör i en marknadsekonomi var tillämplig i förevarande fall.

För det andra, såvitt tribunalen, trots sin slutsats att principen om en privat aktör i en marknadsekonomi inte var tillämplig, ändå prövade huruvida regionen hade uppträtt som en privat köpare av varor eller tjänster innan den kom till slutsatsen att de omtvistade åtgärderna innebar en fördel, prövar domstolen huruvida detta ytterligare resonemang från tribunalens sida kan ligga till grund för domslutet i de överklagade domarna, trots den ovannämnda felaktiga rättstillämpningen.

Domstolen preciserar att kriteriet avseende en privat köpare – liksom kriteriet avseende en privat säljare vilket är dess symmetriska motsvarighet – ett av de olika kriterier som konkretiserar principen om en privat aktör i en marknadsekonomi och påpekar därefter att tribunalen med tillämpning av detta kriterium fann att Volotea och Easyjet hade fått en fördel enligt de avtal om tillhandahållande av lufttransporttjänster, marknadsföring och reklam som ingåtts med flygplatsoperatörerna. Som skäl för detta anförde tribunalen att dessa avtal inte hade föregåtts av något anbudsförfarande eller likvärdigt förfarande.

Det följer visserligen av domstolens fasta praxis att när en stat eller ett annat offentligt organ beslutar att sälja eller köpa, varor eller tjänster direkt till eller från ett eller flera privata företag, möjliggör genomförandet av ett anbudsförfarande som organiserats att det, på vissa villkor, går att presumera att avtal eller andra rättsakter som ingåtts i detta syfte vid slutet av förfarandet och den ersättning som fastställs i dem återspeglar normala marknadsvillkor. Det framgår emellertid även av rättspraxis att genomförandet av ett sådant förfarande inte utgör det enda sättet att utesluta förekomsten av en sådan fördel, i synnerhet när staten inte säljer eller köper varor eller tjänster direkt från privata företag, utan via andra privata företag som inte är skyldiga att använda sig av ett upphandlingsförfarande. Oavsett vilken metod som tillämpas kräver frågan huruvida förekomsten av en sådan fördel ska uteslutas, eller tvärtom ska fastställas, att det görs en bedömning av huruvida de avtal eller andra handlingar som föreskriver försäljningen eller förvärvet återspeglar normala marknadsvillkor.

Mot bakgrund av dessa överväganden konstaterar domstolen att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att Volotea och Easyjet åtnjöt en fördel på grund av att de avtal som ingåtts med flygplatsoperatörerna inte hade föregåtts av något anbudsförfarande eller likvärdigt förfarande. Domstolen finner också att tribunalen inte gjort en lämplig prövning av frågan huruvida dessa avtal återspeglar normala marknadsvillkor.

Av dessa skäl godtar domstolen Voloteas och Easyjets anmärkningar om åsidosättande av artikel 107.1 FEUF och upphäver de överklagade domarna.

Ärendena är färdiga för avgörande och domstolen prövar därför slutligen de argument som framförts av Volotea och Easyjet till stöd för deras respektive talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet.

Domstolen har i detta avseende påpekat att kommissionen gjorde sig skyldig till ett första fall av felaktig rättstillämpning när den på grund av de politiska mål som regionen eftersträvade med de omtvistade åtgärderna, det faktum att flygplatsoperatörerna var privata företag och de omtvistade åtgärdernas form, fann att principen om en privat aktör i en marknadsekonomi inte var tillämplig vid prövningen av huruvida det förelåg en fördel, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Domstolen finner vidare att kommissionen gjorde sig skyldig till ett andra fall av felaktig rättstillämpning genom att inte göra en allmän och konkret bedömning av huruvida regionen och flygplatsoperatörerna hade försökt köpa de berörda tjänsterna under normala marknadsvillkor.

Mot bakgrund av dessa överväganden ogiltigförklarar domstolen på grund av åsidosättande av artikel 107.1 FEUF, det omtvistade beslutet i den del det avsåg Volotea och Easyjet.

( 1 ) Kommissionens beslut (EU) 2017/1861 av den 29 juli 2016 om statligt stöd SA 33983 (2013/C) (f.d. 2012/NN) (f.d. 2011/N) – Italien – Ersättning till flygplatser på Sardinien för skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster (tjänst av allmänt ekonomiskt intresse) (EUT L 268, 2017, s. 1).

( 2 ) Domar av den 13 maj 2020, Volotea/kommissionen (T‑607/17, EU:T:2020:180), och easyJet Airline/kommissionen (T‑8/18, EU:T:2020:182).