Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av ett tullprogram för samarbete i tullfrågor

[COM(2018) 442 final – 2018/0232 (COD)]

(2019/C 62/07)

Föredragande:

Laure BATUT

Remiss	Europaparlamentet, 14.6.2018 Rådet, 27.6.2018
Rättslig grund	Artiklarna 114, 33 och 207 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Ansvarig facksektion	Facksektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion
Antagande av facksektionen	2.10.2018
Antagande vid plenarsessionen	17.10.2018
Plenarsession nr	538
Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster)	191/3/5

1.   Slutsatser och rekommendationer

EESK ser mycket positivt på att tullområdets betydelse för den inre marknaden erkänns och välkomnar målet med förslaget, som syftar till att stödja tullunionen och tullmyndigheterna genom ett nytt finansieringsinstrument som ska utnyttjas vid genomförandet av tullpolitiken i syfte att uppnå en enhetlig tillämpning av bestämmelserna. EESK anser att de europeiska tullmyndigheterna, som redan nu tillämpar en gemensam lagstiftningsram, på sikt bör fungera som en enda enhet på ett politiskt plan.

1.1   Tullprogrammets budget och genomförande

1.1.1

EESK anser att det finns en risk för att det belopp på 950 miljoner euro över sju år, det vill säga i genomsnitt 5,02 miljoner euro per år och land (EU-27), som avsatts för tullprogrammet inte kommer att vara tillräckligt i förhållande till de omfattande målen i förslaget och de ambitioner som fastställts avseende personal, nätverk, teknik och utrustning. Mot bakgrund av att medlemsstaterna kommer att ansvara för uppgifterna inom sina behörighetsområden rekommenderar kommittén kommissionen att underlätta för de nationella tullmyndigheterna att dra full nytta av programmet och de synergieffekter som förväntas uppstå mellan programmen. Kommittén hoppas att kommissionen kommer att säkerställa flexibiliteten mellan den fleråriga budgetramens centrala budgetområden.

1.1.2

EESK medger att det är svårt att göra kvantifierade antaganden när det gäller kostnaderna för brexit, som riskerar att bli mycket höga. Kommittén rekommenderar att den aktuella texten anpassas efter hand utan att det sker till skada för fullbordandet av den inre marknaden för EU-27 och med beaktande av att det är helt nödvändigt att ha tillgång till välutbildad personal samt gemensamma tullinstrument och tullförfaranden som är konkurrenskraftiga gentemot länder som Förenta staterna och Kina.

1.2   Programmets informationsteknik

Eftersom detta är det största förväntade mervärdet av programmet och med hänsyn till behovet av att garantera en god utveckling av it-strategin på tullområdet (1) välkomnar EESK integreringen av verktyg för att finansiera och underlätta utveckling och underhåll av transeuropeiska it-system på tullområdet, bl.a. integreringen av verktyg för it-planering i bestämmelserna, särskilt om de bidrar till att minska skillnaderna mellan medlemsstaterna.

1.2.1

Tekniska innovationer: EESK förespråkar att programmet genomförs på ett sätt som sprider de tekniska innovationerna till samtliga deltagande länder samtidigt.

1.2.2

Digitala samarbeten: För att dessa ska bli maximalt verkningsfulla rekommenderar EESK att medlemsstaterna uppmanas att agera för att minska sina inbördes skillnader vad gäller praxis och kompetens och att stärka sin gemensamma vilja att bekämpa bedrägerier.

1.3   Kompetensuppbyggnad

EESK anser att kompetensuppbyggnad hos myndigheternas personal och tullutbildning är avgörande för att tullsamarbetet i EU ska fungera väl. Kommittén rekommenderar att programmet utnyttjas fullt ut för att fortsätta den utveckling som redan inletts (2) och som, många år efter Matthaeusprogrammet, skulle kunna förlängas genom ett Erasmus-program på tullområdet (tillfälliga utbyten av personal inom alla kategorier).

1.3.1

Kommittén rekommenderar att tullmyndigheterna garanteras ställning som ”myndigheter med behörighet” att få tillträde till driftskompatibla system för personkontroller vid gränserna (3).

1.4   De grundläggande rättigheterna

EESK rekommenderar att programmet bidrar till att stärka respekten för de grundläggande rättigheterna och skyddet av personuppgifter inom sitt operativa område.

1.5   Indikatorer

EESK rekommenderar att de deltagande länderna ges stöd för att de ska kunna fullgöra sina skyldigheter när det gäller att rapportera om programmets genomförande enligt de föreslagna indikatorerna, med tanke på att de nationella förvaltningarna inte alltid kommer att ha tillräckligt med tid eller personal på grund av begränsningar i de offentliga budgetarna. Kommittén föreslår att en jämförelse mellan alla medlemsstaterna görs under åtminstone de fem första åren.

1.6   Styrning

EESK välkomnar en öppen dialog om programmets genomförande mellan medlemsstaterna, kommissionen och de berörda parterna. Kommittén rekommenderar att det förnyade stödet från Europeiska rådet ger programmet långsiktig synlighet på ett horisontellt plan och att man främjar förutsättningarna för att genomförandet ska bli en fullständig framgång, t.ex. skatteharmonisering mellan medlemsstaterna, alla deltagande länders deltagande i utbildningarna och deras vilja att satsa på samarbete, bekämpa bedrägerier och bedriva rättvis handel.

2.   Inledning

2.1

I den fleråriga budgetram som kommissionen föreslår syftar tullprogrammet till att stödja samarbete mellan tullmyndigheter och skydda unionens ekonomiska och finansiella intressen. Tullunionen har, 50 år efter inrättandet, en harmoniserad rättslig ram på europeisk nivå. Mer måste dock göras för att säkerställa att medlemsstaternas tullförvaltningar utför sina uppgifter på ett enhetligt och likvärdigt sätt. Det finns ett gemensamt tullområde och en gemensam yttre tulltaxa, och tullar och avgifter med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna är förbjudna. Skillnader kvarstår dock och en ”tullturism” som innebär illojal konkurrens smyger sig in i luckorna i tillämpningen av regler som, liksom tullsanktionerna, faller under nationell rätt.

2.2

Ett enhetligt genomförande är desto svårare att åstadkomma eftersom tullens uppgifter är mångfasetterade. Tullen befinner sig i den politiska skärningspunkten mellan handelslagstiftningar på nationell, europeisk och internationell nivå och rätten till rörlighet. Den berör varor – lagliga varor vilkas rörlighet den ska främja, olagliga varor som ska fångas upp och farliga varor som ska stoppas. Den ligger i vissa medlemsstater till grund för statistik över utrikeshandeln.

2.3

Tullsystemet leder dessutom till att lagstiftningen på många andra områden efterlevs: a) Den skyddar befolkningen mot terroristhot, miljöhot och hälsorelaterade hot samt mot skjutvapen och droger, kontrollerar valutarörelser, immateriell upphovsrätt, folkhälsa och allmänhetens säkerhet, produktsäkerhet, skydd av vilda arter och miljön etc. Den får en allt viktigare roll i samtliga säkerhetsfrågor. b) Tullmyndigheterna spelar även en avgörande roll när det gäller att säkra leveranskedjans integritet. Det kommer att uppstå många synergieffekter mellan den fleråriga budgetramens andra finansieringsprogram och tullprogrammet.

2.4

Tullen använder sig redan av digital utrustning och teknik som har minskat kontrolltiderna och de offentliga utgifterna trots den ökande omfattningen av världshandel och internationell brottslighet. Den utgör ett mycket viktigt verktyg för regeringarna och EU. Tullen kan mobiliseras inom hela EU:s territorium för att skydda EU:s finansiella intressen (t.ex. tull/Förenta staterna), liksom medborgarnas intressen (t.ex. ”galna ko-sjukan”). Den europeiska gräns- och kustbevakningen (4) kommer att förstärka tullen.

3.   Sammanfattning av den föreslagna förordningen

3.1

För perioden 2021–2027 (5) kommer Europeiska kommissionen att rikta in sitt allmänna budgetförslag på EU-27:s politiska mål. Bland dessa mål utgör det nya tullprogrammet en fortsättning på programmet Tull 2020, som innebär en förstärkning och utvidgning av insatserna, och syftar till att stödja genomförandet av unionens tullkodex (6) och tullpolitik. I detta syfte fokuserar programmet på ett strukturerat, metodiskt och budgetmässigt samarbete samt en förstärkning av det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna och, i förlängningen, med ”deltagarländer”, däribland kandidatländer och länder som är på väg att ansluta sig till EU.

3.2

Antalet tulldeklarationer ökar (omkring 310 miljoner 2016, dvs. tio deklarationer i sekunden, varav 98 % lämnas in elektroniskt). I samband med unionens tullkodex har man redan lanserat ett ytterst omfattande digitaliseringsprojekt med 17 elektroniska system fram till 2020–2025. Syftet med dessa är att främja europeiska företags konkurrenskraft. Kommissionen anser att de kommer att utgöra tullprogrammets största mervärde.

3.3

Genom konsekvensbedömningarna har man fastställt ett behov av att stärka kompetensen hos och samordningen mellan EU:s tullförvaltningar samt ett behov av förenklade indikatorer för att minska de administrativa bördorna. I förslaget framhålls en ökning av åtgärderna såväl på det operativa planet, med strukturella utbyten av god praxis och operativa kunskaper mellan medlemsstater, som genom ett spektrum av digitala system och infrastrukturer för att uppnå ett helt elektroniskt tullsystem (7). Projekten ska löpa över flera år och, uppenbarligen, i samverkan med Fiscalisprogrammet.

3.4

Kommissionen kommer att respektera de internationella åtaganden som EU ingått inom ramen för Världshandelsorganisationen (WTO), och för att efterleva det politiska budskap som ingår i dess meddelande om styrningen (8) bör medlemsstaternas tullförvaltningar fungera som delar i en och samma enhet.

3.5

Genom att sammanföra besparingarna genom brexit samt besparingarna genom reformer och åtstramning med kraven på nya bidrag från medlemsstaterna föreslår kommissionen en övergripande flerårig budgetram för unionen på 1 279 miljarder euro för perioden 2021–2027, det vill säga 1,11 % av den förmögenhet som de 27 medlemsstaterna producerar, varav 950 miljoner euro till tullprogrammet.

3.5.1

Finansieringskombinationer kommer att möjliggöra synergieffekter genom en ny flexibilitet mellan olika centrala områden i förvaltningen av den samlade budgeten, till exempel för informationsteknik. Fonden för integrerad gränsförvaltning kommer att kunna utnyttjas av nationella tullmyndigheter för att förbättra den egna kontrollutrustningen (inköp, underhåll och uppgradering av stödberättigad utrustning), medan tullprogrammet kommer att bidra med stöd till alla relaterade åtgärder, exempelvis samarbetsinsatser för bedömning av utrustningsbehov och utbildning avseende inköpt utrustning.

3.5.2

Stödprogrammet för strukturreformer kommer att kunna förbättra den administrativa kapaciteten hos EU:s tullmyndigheter. Tullprogrammet kommer att hjälpa tullmyndigheterna att skydda EU:s finansiella intressen och kommer även att stödjas genom det program för bedrägeribekämpning som kommer att följa på det befintliga Herkules III-programmet (9) och informationssystemet för bedrägeribekämpning, som stöder ömsesidig hjälp på tullområdet. Programmet kommer att genomföras i samverkan med Fiscalis, Europeiska åklagarmyndighetens verksamhet och programmet för rättsliga frågor inom ramen för fonden för rättvisa, rättigheter och värden, i fråga om utbildning i tillämpningen av EU-tullagstiftningen.

4.   Allmänna kommentarer

4.1   Tullprogrammets genomförande

4.1.1

Den 24 mars 2018 rekommenderade Europaparlamentet att EU:s totala budget ökas med 219 miljarder euro. Kommissionen vill lägga tonvikten vid det europeiska mervärdet i förhållande till de nationella offentliga utgifterna. Den totala ökningen uppgår dock endast till 1,11 % av den förmögenhet som produceras (10) av EU (1,13 % under den föregående perioden). Genomsnittet för perioden 1993–1999 uppgick till 1,25 %. EESK, som sedan många år tillbaka verkar för en ökning av EU:s egna medel (11), hoppas att den politiska viljan att fullborda den inre marknaden ska komma till uttryck inom tullpolitiken och att de nationella tullmyndigheterna ska ges stöd för genomförandet.

4.1.2

Kommittén skulle vilja veta hur beloppet på 950 miljoner euro har fastställts för åren 2021–2027 (artikel 4.1 i förslaget): 137,7 miljoner euro per år, det vill säga 5,02 miljoner euro per år och per land (för EU-27), där länderna har olika utvecklingsnivåer, förefaller lite.

4.2

I förslaget föreskrivs tilldelning av upphandlingskontrakt och bidrag genom direkt förvaltning. Flexibiliteten i den nya modellen för den fleråriga budgetramen skulle göra det möjligt att skapa synergieffekter mellan olika program, liksom mellan tullens olika uppdrag, dess förbindelser till andra förvaltningar, EU:s övriga insatsområden såsom programmet för ett digitalt Europa (12), Fiscalis, programmet för rättsliga frågor etc. och budgetområden som har anknytning till dessa. EESK anser att det är fråga om en god princip, men undrar vilka kriterierna för stödberättigande kommer att vara, när det gäller tilldelning av stöd som begärs bland de delar som står öppna inom vart och ett av programmen. Kommittén befarar att det kan uppstå en klyfta mellan teori och praktik i fråga om dessa finansieringskombinationer i de fall då olika åtgärder planeras samtidigt med stöd från samma fond, vilken i så fall inte skulle kunna förstärkas.

4.3

Kommissionen verkar anse att det kan komma en god konjunktur för medlemsstaternas och EU:s inkomster, men detta är bara ett antagande som är svårt att verifiera för en sjuårsperiod.

4.4

Förslaget överlåter en stor del av budgetansvaret till medlemsstaterna, som ska utveckla delar på nationell nivå med beaktande av nationella begränsningar. Dessa brottas dock fortfarande med en åtstramningspolitik som tvingas fram av den europeiska planeringsterminen och med en tillväxt som endast långsamt återhämtar sig, framför allt i euroområdet. Tack vare verktyget för strukturerat samarbete kommer förslaget emellertid att ge medlemsstaterna möjlighet att arbeta tillsammans, bland annat när det gäller utveckling av delar av it-system.

5.   Särskilda kommentarer från EESK

5.1   Informationsteknik

5.1.1

Detta område anses vara det största mervärdet med programmet (13). Tullen utgör förmodligen det första steget till e-förvaltning inom EU. Förgreningen av kontroll- och deklarationsverktyg kräver alltmer sammankoppling och driftskompatibilitet. För detta krävs det till att börja med att alla medlemsstater har en effektiv it-infrastruktur på tullområdet, med mycket hög hastighet överallt. EESK anser dessutom att tullmyndigheterna i EU-27 bör erkännas som ”myndigheter med behörighet” att använda den framtida arkitekturen inom de driftskompatibla gränskontrollsystemen (14).

5.1.2

I artikel 7.5 och artikel 8 i förslaget anges att den finansieringsgrad som kommissionen tillämpar för projekt kommer att kunna uppgå till 100 % för samarbetsåtgärder. När åtgärden avser utveckling och drift av ett europeiskt elektroniskt system ska enbart kostnader för gemensamma komponenter och samordning täckas, medan medlemsstaterna ska bära de kostnader som är relaterade till de ansvarsområden som de anförtrotts i enlighet med förslaget.

5.1.3   Innovationer inom informationsteknik

5.1.3.1

Digitala nätverk med mycket hög hastighet stöder alla innovativa digitala tjänster. För att mervärdet med informationsteknik på tullområdet ska ge de förväntade resultaten måste samtliga privata (företag) och offentliga (tredjeländers myndigheter) aktörer som har med tullen att göra få tillgång till förstklassig utrustning och förstklassiga tjänster.

5.1.3.2

Om den fleråriga strategiska planen för tullens elektroniska system (e-tull MASP-C) (15) integrerar tullprogrammet kommer alla digitala innovationer att omfattas av denna. EESK anser att alla innovationer som validerats av myndigheterna på ett säkert sätt bör spridas till hela det sammanlänkade tullnätet inom unionen så att ingen tid går förlorad efter myndigheternas validering och ingen omläggning av handeln sker.

5.1.3.3

Behovet av it-säkerhet för uppgifter och nätverk åberopas inom alla områden. Ju mer sammanlänkning desto större risker. EESK anser att detta är tillräckligt viktigt för att nämnas i programmet och beviljas medel, inte minst för att tullverksamheten har strategiska aspekter.

5.2   Indikatorer

5.2.1

Kommissionen framhåller det stöd som programmet kan ge vad gäller ett enhetligt genomförande av tullagstiftningen och tullpolitiken och föreslår nya kvalitativa indikatorer för att utvärdera det.

5.2.2

Kommittén rekommenderar att de deltagande länderna förbereds genom den utbildning som planeras i programmet för denna intressanta insamling av uppgifter, både när det gäller insamling och behandling. Under perioder av nedskärningar av de offentliga budgetarna finns det en risk för att tullmyndigheterna saknar tid och/eller personal för att genomföra dessa undersökningar, som då kan bli otillförlitliga. Mätinstrument finns redan, och med hjälp av programvaror skulle man kunna få direkt tillgång till information om ”de europeiska elektroniska systemens tillgänglighet”.

5.3   Styrning

5.3.1

För att undvika omläggningar av handeln, och snedvridningar när det gäller konkurrenskraften, är kommissionens mål att samordna åtgärderna för att uppnå en enhetlig tillämpning av reglerna. Kommissionen vill liksom tidigare omge sig med utskott och expertgrupper, och framhåller deltagandet från det civila samhället.

5.3.2

Denna samordning måste säkerställas med de nationella tullmyndigheterna, med särskilda representanter, på operativ nivå och långsiktigt. EESK välkomnar en öppen dialog med aktörer såsom externa experter och företrädare för offentliga myndigheter, i synnerhet från tredjeländer, företrädare för internationella organisationer, ekonomiska aktörer och civilsamhället. Kommittén skulle vilja 1) att Europeiska rådet, innan tullprogrammet löper ut, främjar det och uttrycker sitt intresse för att det genomförs fullt ut och 2) att programmet innehåller förtydliganden avseende deltagarna från det civila samhället och de rättsmedel som medborgarna skulle kunna ha tillgång till för att hävda sina rättigheter.

5.3.3

Kommittén anser att samtliga EU-medlemsstater och EU-institutioner skulle behöva arbeta i samma riktning mot öppenhet för att denna process mot ökad enhetlighet ska lyckas. Efter de politiska besluten om prioriteringarna skulle EESK ha uppskattat om det gick att skilja på åtgärder med anknytning till kontroll av lagliga varor, kontroll av olagliga varor och kontroll av personer vid gränserna (i enlighet med tullpolitiken och migrationspolitiken).

5.3.4

Allmänna faktorer som skulle bidra till att tullprogrammet blir framgångsrikt bör nämnas, t.ex. skatteharmonisering mellan medlemsstaterna, alla deltagande länders deltagande i utbildningarna och deras vilja att satsa på samarbete, bekämpa bedrägerier och bedriva rättvis handel.

5.4   Uppbyggnad av personalkompetens

5.4.1

Tullen börjar inte från noll, utan har tillgång till personal, utrustning och know-how. Denna viktiga punkt anges i programmet, men utvecklas inte vidare. Varje nationell förvaltning bör kunna vara stödberättigad i fråga om programmet Infrastruktur och kunskapsutveckling.

5.4.2

Kommittén förespråkar ett allmänt införande av gemensamma europeiska utbildningar, i likhet med hur Europol arbetar. Dessa skulle kunna vara tematiska och gälla driftskompatibilitet, eller revisioner avseende godkänd ekonomisk aktör (16), bedrägeribekämpning, it-säkerhet, inre säkerhet etc. De skulle, utöver de gemensamma moduler som Europeiska kommissionen redan har utarbetat i elektroniskt format, kunna kompletteras med ett Erasmus-program på tullområdet som är inriktat på fortbildning och som möjliggör tillfälliga utbyten av personal inom alla kategorier och finansieras inom ramen för tullprogrammet.

5.4.3

Kommittén är övertygad om att det för ett framgångsrikt samarbete mellan nationella förvaltningar med olika kulturer och när det gäller att fastställa och utbyta god praxis krävs tjänstemän som har lärt känna varandra och lärt sig att utöva sitt yrke på ett likartat sätt (17), bland annat, men inte bara, i fråga om användning av digitala resurser (administrativ kompetens). EESK anser att det vore god praxis, för både medlemsstaterna och för EU, att tullförvaltningarna upprätthåller sin närvaro på fältet, trots de allt större kraven på teknisk expertis. Kommittén hoppas att åtstramningen tillsammans med den ambition som tillkännages i programmet inte leder till minskningar av antalet offentligt anställda och att alla får tillgång till kunskapsutveckling för att kunna samarbeta med sina motsvarigheter inom EU.

5.5   Skydd av grundläggande rättigheter

5.5.1

Kommittén betonar att tullprogrammet, utöver att vara ett verktyg för att genomföra tullpolitiken, kan fungera som en katalysator när det gäller respekt för de grundläggande rättigheterna genom harmoniserade utbildningar för personal och företrädare för deltagande tredjeländer, och att det är viktigt att denna möjlighet inte försummas.

5.5.2

Den allmänna dataskyddsförordningen (18) gäller i hela EU. Kommersiella användare, företag och tjänstemän bör respektera den och samma förordning bör respekteras för deras vidkommande. Skydd av såväl civila som industriella och kommersiella uppgifter kan vara av avgörande betydelse och bör garanteras genom nationella och gemensamma system, såväl för lagenliga förfaranden som tvisteförfaranden, liksom i samband med e-handel och statistik med anknytning till indikatorer över programmets framsteg.

5.5.2.1

Förvaltningen av unionens yttre gränser, i samarbete med Frontex, kan innebära fall då de mänskliga rättigheterna hotas. Den berörda tullförvaltningen ska respektera de mänskliga rättigheterna för såväl de brottsanklagade som sina tjänstemän.

---

(1)  COM(2018) 178 final: rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet av den 11.4.2018.

(2)  SWD(2017) 34 final.

(3)  COM(2017) 793 och COM(2017) 794 final – 2017/0351 och 2017/352 (COD).

(4)  Förordning (EU) 2016/1624.

(5)  COM(2018) 322 final.

(6)  I unionens tullkodex – förordning (EU) nr 952/2013, som trädde i kraft den 1 maj 2016 – föreskrivs möjligheten för en aktör att översända sina deklarationer till ett enda tullkontor i unionen (centralisering), även om varorna passerar flera platser. Förordningen har som mål att tullformaliteterna ska vara pappersfria senast den 31 december 2020.

(7)  Europaparlamentets och rådets beslut nr 70/2008/EG av den 15 januari 2008, En papperslös tull.

(8)  EUT C 434, 15.12.2017, s. 43.

(9)  Syftet med Herkules III (förordning (EU) nr 250/2014, 104,9 miljoner euro) är att skydda EU:s ekonomiska intressen genom stöd till åtgärder för bekämpning av oriktigheter, bedrägerier och korruption som skadar EU:s budget. Herkules III drivs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf).

(10)  Bruttonationalinkomst.

(11)  EUT C 74, 23.3.2005, s. 32, punkt 4.5.15.

(12)  COM(2018) 434 final.

(13)  SWD(2018) 322 final, konsekvensbedömning.

(14)  COM(2017) 793 final.

(15)  Den fleråriga strategiska planen för tullens elektroniska system (e-tull MASP-C Multi-Annual Strategic Plan), Taxud.a.3(2017) 6498377.

(16)  (I den franska originaltexten används en förkortning för ”godkänd ekonomisk aktör”, som saknar motsvarighet på svenska.)

(17)  Se det tidigare Matthaeusprogrammet.

(18)  Den allmänna dataskyddsförordningen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.119.01.0001.01.SWE&toc=OJ:L:2016:119:TOC.