31.7.2012

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 229/72

---

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Grönbok om rätt till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som är bosatta i Europeiska unionen (direktiv 2003/86/EG)”

COM(2011) 735 final

2012/C 229/14

Föredragande: Cristian PÎRVULESCU

Den 15 november 2011 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 304 i EUF-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Grönbok om rätt till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som är bosatta i Europeiska unionen (direktiv 2003/86/EG)”

COM(2011) 735 final.

Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 18 april 2012.

Vid sin 481:a plenarsession den 23–24 maj 2012 (sammanträdet den 23 maj) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 131 röster för, 5 röster emot och 8 nedlagda röster.

1.   Inledning

1.1   I både Stockholmsprogrammet och den europeiska pakten för invandring och asyl anges familjeåterförening som en fråga där EU-politiken bör vidareutvecklas, särskilt med avseende på integrationsåtgärder. Sedan 2003 gäller gemensamma EU-regler för invandring som reglerar villkoren för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare i EU.

1.2   I direktivet anges villkoren för inresa och vistelse för familjemedlemmar från länder utanför EU som återförenas med en medborgare från ett land utanför EU som redan vistas lagligt i en medlemsstat. Direktivet gäller inte EU-medborgare.

1.3   I sin första rapport om tillämpningen av direktivet (COM(2008) 610 final) pekade kommissionen på brister i direktivet och problem vid tillämpningen på nationell nivå.

1.4   Kommissionen ansåg det vara nödvändigt att inleda en offentlig diskussion om familjeåterförening och lyfta fram vissa frågor om tillämpningen. Detta är tanken bakom den aktuella grönboken. Alla intressenter uppmanades att besvara olika frågor om hur bestämmelserna om familjeåterförening på EU-nivå kan göras effektivare.

1.5   På grundval av resultatet av detta samråd kommer kommissionen att avgöra om någon konkret uppföljning är nödvändig (t.ex. ändring av direktivet, riktlinjer för tolkningen eller ingen förändring).

2.   Allmänna kommentarer

2.1   Europeiska ekonomiska och sociala kommittén ser positivt på Europeiska kommissionens initiativ att inleda ett brett offentligt samråd om direktivet om familjeåterförening. I egenskap av företrädare för det organiserade civila samhället kan EESK erbjuda sin hjälp i samrådsarbetet och yttra sig i frågan utgående från samlade erfarenheter.

2.2   EESK ser med oro på att diskussionen om invandring är ytterst känslig i det nuvarande politiska, ekonomiska och sociala sammanhanget. Den finansiella och ekonomiska krisen tär på solidaritetsbanden mellan individer och har lett till en radikalisering i den politiska retoriken och de politiska åtgärderna. Man måste understryka att de demografiska och ekonomiska framtidsutsikterna i Europa gör det nödvändigt att förhålla sig öppet till medborgare från tredjeländer som önskar leva i EU. Det europeiska samhället måste förbli öppet även om det förekommer fluktuationer på arbetsmarknaden. Diskussionen om familjeåterförening inom ramen för invandringspolitiken är visserligen nödvändig, men syftar till att ifrågasätta nuvarande regler och förfaranden, varav många är viktiga steg i arbetet med att uppnå målen på politikområdet.

2.3   EESK vill gärna se en debatt och vill dessutom verkar för att ge det organiserade civila samhället en röst som innebära ett konstruktivt steg framåt i frågan. Oavsett vilka politiska eller ekonomiska utmaningar som det europeiska samhället ställs inför måste man hålla fast vid och förstärka basen för det europeiska bygget, i synnerhet respekten för de grundläggande rättigheterna.

2.4   Kommittén uppskattar att kommissionen är öppen för det civila samhället och den akademiska världen, som båda vid flera tillfällen har uttryckt kritik mot direktivets innehåll och tillämpning. I detta sammanhang bör man nämna den positiva roll som spelats av det europeiska integrationsforumet, vars uppgift är att underlätta den strukturerade dialogen mellan EU-institutionerna och olika intressegrupper i fråga om migration och integration.

2.5   Enligt EESK är det nödvändigt att diskussionen om direktivet och dess återverkningar inriktas på praktiska frågor i genomförandeskedet och på att i ett senare skede i samråd med intressegrupper fastställa ett förfaringssätt och verktyg för detta.

2.6   Debatten om direktivet bör äga rum med hänsyn till ett flertal internationella fördrag och konventioner som skyddar privatlivet, familjen och familjemedlemmarna, i synnerhet barnen. Rätten till respekt för privat- och familjeliv är en grundläggande rättighet och ska även betraktas som en sådan, oavsett den berörda personens nationalitet. Det framgår direkt eller indirekt av en rad handlingar såsom den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna (artiklarna 12, 16 och 25), konventionen om barnets rättigheter, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (artikel 7), EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (artiklarna 8, 9, 24 och 25) samt europeiska sociala stadgan (artikel 16).

2.7   Det är nödvändigt och lämpligt att diskutera direktivet mot bakgrund av den samlade erfarenheten av familjeåterförening, men även för att direktivet bättre ska svara mot tekniska metoder som kan användas i förfarandena för uppehållstillstånd (t.ex. DNA-test). En annan aspekt som måste beaktas är EU-domstolens rättspraxis.

2.8   Även om det finns en stor mängd data om migration konstaterar kommittén att känsliga frågor som vilseledande och tvångsäktenskap inte har utretts i tillräcklig mån för att kunna vägleda politikutformningen. Kommittén vill alltså se fortsatta ansträngningar för insamling av data, i synnerhet kvalitativa sådana, på dessa känsliga och viktiga områden.

3.   Särskilda kommentarer

3.1   Tillämpningsområde. Vem kan komma i fråga som referensperson i direktivets mening?

Fråga 1

—	Är dessa kriterier (välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd vid tiden för ansökan enligt artikel 3, och en väntetid innan återförening kan ske enligt artikel 8) rätt metod och det bästa sättet att avgöra om referenspersonerna kan komma i fråga?

3.1.1   EESK anser att villkoret ”välgrundade utsikter” är alltför otydligt i rättsligt hänseende, och därför kan leda till en alltför snäv tolkning. Därför rekommenderar kommittén att man håller kvar villkoret om innehav av ett uppehållstillstånd med en giltighetstid på minst ett år, men att övriga villkor med hänvisning till ”välgrundade utsikter” stryks.

3.1.2   På motsvarande sätt kan även minimiperioden innan återförening kan ske vara problematisk. Rätten till familjeliv och privatliv är grundläggande rättigheter. EESK anser att denna rättighet innebär att referenspersonen i direktivets mening ska kunna inleda förfarandet för familjeåterförening då uppehållstillståndet utfärdas och att minimiperioden för uppehåll ska avskaffas.

3.1.3   Kommittén förstår distinktionen mellan högkvalificerade och mindre kvalificerade migranter när det gäller status och skydd. Man måste dock beakta att den europeiska ekonomin behöver båda grupperna i lika hög grad och att ingen skillnad i rättigheter får göras utgående från kvalifikationer, oavsett om det är fråga om skydd av privatliv eller skydd av familjeliv.

3.2   Familjemedlemmar som kan komma i fråga. Obligatoriska bestämmelser – kärnfamiljen

Fråga 2

—	Är det legitimt att ha en minimiålder för maken/makan som skiljer sig från myndighetsåldern i en medlemsstat?

—	Finns det andra sätt att förhindra tvångsäktenskap i samband med familjeåterförening och i så fall vilka?

—	Finns det tydliga bevis för problemet med tvångsäktenskap? Om ja, hur stort är det problemet (statistik) och hänger det samman med reglerna om familjeåterförening (fastställande av en annan minimiålder än myndighetsåldern)?

3.2.1   EESK anser att bestämmelserna om minimiålder är ett ineffektivt verktyg i kampen mot tvångsäktenskap och att de samtidigt kan undergräva den grundläggande rättigheten till familjeliv. En möjlighet vore här att efter återförening på en medlemsstats territorium göra en utvärdering av äktenskapets natur med hjälp av undersökningar och/eller samtal. För att öka möjligheterna att avslöja tvångsäktenskap, som nästan uteslutande drabbar kvinnor, rekommenderar kommittén att man utformar ett system med incitament för personer som erkänner att de blivit tvingade till äktenskap. Ett exempel bland många på denna typ av lösningar vore att utfärda ett uppehållstillstånd på minst ett år för drabbade personer. Kommittén har inte tillgång till entydiga data om tvångsäktenskap och rekommenderar att kommissionen tillsammans med specialister på området tar fram relevanta fakta.

Fråga 3

—	Anser du att det finns skäl att behålla de frysningsklausuler som inte utnyttjas av medlemsstaterna, t.ex. den som gäller barn som har fyllt 15 år?

3.2.2   EESK anser inte att dessa två klausuler behöver behållas. Den första klausulen om vissa integrationsvillkor för underåriga över 12 år har bara använts av en enda medlemsstat. Dessutom finns det risk för att nödvändiga integrationsvillkor fastställs på olika och slumpartade sätt, vilket kan återverka på rättigheterna för personer i utsatt ställning såsom underåriga. Den andra klausulen om underåriga över 15 år är också problematisk. Denna klausul har inte använts av en enda medlemsstat. Kravet på att underåriga måste framföra andra motiv än familjeåterförening är ett etiskt problem med tanke på att återföreningen stöder sig på samtliga internationella konventioner om barnskydd.

3.3   Frivillig bestämmelse – andra familjemedlemmar

Fråga 4

—	Är bestämmelserna om familjemedlemmar som kan komma i fråga för familjeåterförening lämpliga och tillräckligt vittomfattande för att ta hänsyn till de olika definitioner av en familj som finns vid sidan av kärnfamiljen?

3.3.1   Bestämmelserna är otillräckliga eftersom det inte finns någon entydig definition av ”familj” som tillämpas både i tredjeländer och i EU:s medlemsstater. EU har visserligen ingen rättslig grund för definition av familjebegreppet, men däremot finns det verktyg för att förebygga diskriminering. Reglerna för familjeåterförening måste vara tillräckligt flexibla för att täcka alla olika typer av familjer som erkänns på nationell nivå (inklusive samkönade par, familjer med bara en förälder, civila partnerskap osv.) och för att inkludera andra släktband.

3.3.2   Med tanke på att mer än hälften av medlemsstaterna har använt den fakultativa klausulen och har inkluderat referenspersonens föräldrar och/eller maka/make bland de personer som kan komma i fråga vid familjeåterförening, anser EESK att det finns skäl att hålla kvar denna fakultativa klausul. På så sätt får de medlemsstater som så önskar möjlighet att låta familjeåterföreningen omfatta en större grupp personer. Man kan exempelvis inkludera svärföräldrar som kan spela en gynnsam roll i barnbarnens känslomässiga och intellektuella utveckling.

3.4   Krav för utövandet av rätten till familjeåterförening – Integrationsåtgärder

Fråga 5

—	Bidrar dessa åtgärder effektivt till integration? Hur kan detta bedömas i praktiken?

—	Vilka integrationsåtgärder är effektivast i det avseendet?

—	Anser du att det vore lämpligt att närmare definiera dessa åtgärder på EU-nivå?

—	Skulle du rekommendera åtgärder före inresa?

—	Hur kan garantier i så fall införas så att de inte i praktiken leder till otillbörliga hinder för familjeåterförening (t.ex. oproportionerliga avgifter eller krav) och så att hänsyn tas till individuella egenskaper som ålder, analfabetism, funktionshinder och utbildningsnivå?

3.4.1   EESK anser att integrationsåtgärderna är välkomna under förutsättning att de inte utformas eller tillämpas i syfte att hindra familjeåterförening, utan till förmån för referenspersonerna och medlemmarna av den familj de lever i. Integrationsåtgärderna bör vidtas på den mottagande EU-medlemsstatens territorium och inte på tredjelands territorium.

3.4.2   I agendan för integration av tredjelandsmedborgare erbjuds en ”verktygslåda” (Integration Toolbox) som kan tillgripas. När det gäller denna verktygslåda anser EESK att det är nödvändigt att lägga tonvikten vid språkinlärning samt vid formellt och informellt lärande. Kommittén har tidigare vid flera tillfällen framfört att utbildningen är en avgörande dimension av integrationen. Användningen av dessa verktyg måste anpassas till familjemedlemmarnas demografiska och socioekonomiska särdrag. Det är önskvärt att låta underåriga delta i formella och informella utbildningsprogram och att låta de vuxna och äldre delta i program för språkinlärning, yrkeskvalifikationer och e-integration (e-inclusion). Dessa åtgärder kunde hjälpa familjemedlemmarna att bidra till ekonomin och samhället i mottagarlandet samt i ursprungslandet.

3.4.3   EESK anser att åtgärder före inresa bör undvikas. I idealfallet kan familjer som återförenas på EU:s territorium inneha språkkunskaper och en kultur- eller utbildningsbakgrund som underlättar integrationen. Avsaknaden av dessa aspekter får dock inte användas som ett hinder för återförening. Förutom otillbörliga hinder för familjeåterförening (t.ex. avgifter) är det möjligt att EU:s medlemsstater eller tredjeländerna inte har en tillfredsställande institutionell struktur för att genomföra förhandsåtgärder. Genom att anordna integrationsåtgärder på medlemsstatens territorium kan man säkerställa ett bättre skydd för familjen, ett mer omfattande stöd från referenspersonerna och förbättrade möjligheter till integration. Medborgarorganisationerna kan spela en viktig roll i integrationen, men huvudansvaret måste förbli hos de offentliga myndigheterna, som har ett rättsligt ansvar och nödvändiga resurser för att fullfölja integrationen.

3.5   Väntetid med avseende på mottagningskapacitet

Fråga 6

—	Är det, med tanke på hur undantaget tillämpas, nödvändigt och motiverat att behålla det i direktivet för att ge möjlighet till en väntetid på tre år från inlämnandet av ansökan?

3.5.1   Eftersom bara en enda medlemsstat har använt denna möjlighet anser EESK att den inte behöver behållas. Dessutom bör beslutet om uppehållstillstånd ta hänsyn till individuella förhållanden och inte till mottagningskapacitet. Mottagningskapaciteten varierar och är resultatet av en politik som kan läggas om ifall det är nödvändigt.

3.6   Inresa och bosättning för familjemedlemmar

Fråga 7

—	Bör det finnas särskilda regler för en situation där den återstående giltighetstiden för referenspersonens uppehållstillstånd är mindre än ett år men tillståndet ska förnyas?

3.6.1   Uppehållstillståndet för referenspersonerna och deras familjemedlemmar bör ha samma giltighetstid. Innan samtliga uppehållstillstånd löper ut kan man tänka sig att ge samtliga familjemedlemmar möjlighet att lämna in en ansökan tillsammans för att undvika förskjutningar i giltighetstiden.

3.7   Frågor med anknytning till asyl – Uteslutande av alternativa skyddsformer

Fråga 8

—	Bör familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som åtnjuter subsidiärt skydd omfattas av bestämmelserna i direktivet om familjeåterförening?

—	Bör personer som åtnjuter subsidiärt skydd omfattas av de förmånligare bestämmelser i direktivet om familjeåterförening som innebär att flyktingar inte behöver uppfylla vissa krav (bostad, sjukförsäkring, stabila och regelbundna försörjningsmedel)?

3.7.1   EESK anser att personer som åtnjuter subsidiärt skydd bör omfattas av de förmånligare bestämmelserna i direktivet om familjeåterförening och därmed falla inom direktivets tillämpningsområde. Personer som åtnjuter subsidiärt skydd kommer från länder och regioner i världen som betraktas som farliga för deras säkerhet och välbefinnande. Detta gör det ännu mer angeläget att förenhetliga dessa två förhållanden.

3.8   Andra frågor med anknytning till asyl

Fråga 9

—	Bör medlemsstaterna även i fortsättningen ha möjlighet att begränsa tillämpningen av direktivets förmånligare bestämmelser till flyktingar vars familjeband har etablerats före inresan på en medlemsstats territorium?

—	Bör familjeåterförening säkras för bredare kategorier av familjemedlemmar som är beroende av flyktingarna för sin försörjning, och i vilken utsträckning i så fall?

—	Bör det även i fortsättningen krävas att flyktingar lägger fram bevis för att de uppfyller kraven i fråga om bostad, sjukförsäkring och försörjningsmedel, om ansökan om familjeåterförening inte lämnas in inom tre månader efter det att flyktingstatus har beviljats?

3.8.1   EESK anser att familjedefinitionen inte bör innehålla något tidskriterium. Vissa personer bildar familj i medlemsstaten och inte i ursprungslandet. En familj kan återförenas oavsett tidpunkt eller ort för familjebildningen. Familjeåterföreningen bör utvidgas så att fler kategorier av personer kan ingå, i synnerhet barn över 18 eller syskon, samtidigt som man beaktar bedömningen av riskerna i ursprungslandet och kulturella aspekter. Dessutom bör man avskaffa tidsgränsen för anhållan om familjeåterförening eller förlänga tidsfristen för att ge potentiella referenspersoner möjlighet att kontakta sina familjemedlemmar – som kan befinna sig långt borta – och att förbereda alla de handlingar som behövs för familjeåterförening. Man kunde överväga att införa en tidsgräns utgående från det tillfälliga uppehållstillståndets giltighetstid (t.ex. sex månader).

3.9   Vilseledande, missbruk, procedurfrågor – Samtal och utredningar

Fråga 10

—	Finns det tydliga bevis för problem med vilseledande? Hur stort är problemet (statistik)? Anser du att bestämmelser om samtal och utredningar, däribland DNA-tester, kan bidra till att lösa problemen?

—	Anser du att det vore lämpligt att närmare reglera dessa samtal eller utredningar på EU-nivå? Vilka slags regler vore i så fall lämpliga?

3.9.1   EESK har inga tydliga bevis i fråga om problemet med vilseledande. Samtalen och utredningarna är motiverade förutsatt att de inte kullkastar rätten till familjeåterförening.

—

EESK motsätter sig DNA-test. Även om det är fråga om ett vetenskapligt gångbart sätt att klarlägga biologiska band mellan personer kan testen inte påvisa hela registret av känslomässiga, sociala och kulturella band som kan knytas mellan medlemmarna inom en familj utan att det nödvändigtvis finns någon biologisk koppling mellan dem. I adoptionsfall är DNA-test inte ändamålsenliga. Dessutom kan DNA-test avslöja känsliga familjesituationer, t.ex. hemlighållna adoptioner eller otrohet. Därmed kan DNA-testen uttryckligen stå i strid med rätten till privatliv, och de kan ge upphov till personliga kriser som de offentliga myndigheterna inte kan ta ansvar för. EESK anser därför att det är nödvändigt att införa anvisningar som reglerar utredningarna och samtalen och som innefattar samtliga befintliga rättsliga och tekniska instrument. I detta syfte vore det önskvärt att involvera Europeiska byrån för grundläggande rättigheter. Kommittén förklarar sig vara redo att i samarbete med övriga EU-institutioner samt med andra institutioner och organ ta fram sådana anvisningar. Kommittén vill dessutom uppmärksamma proportionalitetsprincipen. Familjeåterförening kan inte falla inom straffrätten.

3.10   Skenäktenskap

Fråga 11

—	Finns det tydliga bevis för problem med skenäktenskap? Finns det statistik om sådana äktenskap (om de upptäcks)?

—	Har de anknytning till direktivets bestämmelser?

—	Skulle direktivets bestämmelser om kontroller kunna tillämpas mer effektivt, och i så fall hur?

3.10.1   EESK har inga tydliga bevis i fråga om skenäktenskap. Framtida bestämmelser om kontroll, granskning och samtal kan bidra till att begränsa fenomenet. EESK understryker att dessa bestämmelser måste utformas i samarbete med Europeiska byrån för grundläggande rättigheter i syfte att säkerställa förenligheten med berörda personers grundläggande rättigheter.

3.11   Avgifter

Fråga 12

—	Bör administrativa avgifter i samband med förfarandet regleras?

—	Bör det i så fall ske i form av garantier eller genom mer exakta angivelser?

3.11.1   EESK anser det vara otillbörligt att avgifterna varierar. Det är därför nödvändigt att fastställa ett tak för dessa avgifter så att de inte står i strid med direktivets syfte. Man kunde överväga att införa ett gemensamt tak till ett lågt belopp eller att bestämma de totala avgifterna utgående från inkomsten per invånare eller någon annan indikator i tredjelandet. Eftersom ansökan om familjeåterförening är ett individuellt förfarande kunde man kanske hellre överväga att införa ett tak utgående från sökandes inkomster (exempelvis en procentsats av personens genomsnittliga årsinkomst). Underåriga bör betala lägre avgifter eller inga avgifter alls.

3.12   Förfarandets längd – tidsfrist för myndighetsbeslutet

Fråga 13

—	Är den administrativa tidsfrist för prövningen av ansökan som anges i direktivet motiverad?

3.12.1   EESK anser att direktivet måste ändras i syfte att förenhetliga metoderna på medlemsstatsnivå. Kommittén rekommenderar alltså en förkortning av tidsfristen från nio månader till sex månader.

3.13   Övergripande bestämmelser

Fråga 14

—	Hur skulle tillämpningen av dessa övergripande bestämmelser kunna underlättas och säkras i praktiken?

3.13.1   EESK anser att det mest ändamålsenliga sättet att tillämpa de övergripande bestämmelserna är att fastställa specifika och enhetliga regler som styr alla former av undersökningar, kontroller och utredningar, både när det gäller underårigas överordnade intresse och förpliktelsen att undersöka varje ansökan från fall till fall, vilket även ger möjlighet att lösa andra problematiska aspekter av familjeåterföringen. Dessa regler måste vara proportionerliga och överensstämma med de grundläggande mänskliga rättigheterna.

---