Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om hur den digitala utdelningen kan omvandlas till sociala fördelar och ekonomisk tillväxt

KOM(2009) 586 slutlig

2011/C 44/33

Föredragande: Anna Maria DARMANIN

Den 28 oktober 2009 beslutade Europeiska kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om hur den digitala utdelningen kan omvandlas till sociala fördelar och ekonomisk tillväxt”

KOM(2009) 586 slutlig.

Facksektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 1 juni 2010.

Vid sin 464:e plenarsession den 14–15 juli 2010 (sammanträdet den 15 juli 2010) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 141 röster för och 1 nedlagd röst.

1.   Slutsatser och rekommendationer

1.1   EESK välkomnar kommissionens meddelande om hur den digitala utdelningen kan omvandlas till sociala fördelar och ekonomisk tillväxt. Detta är ett mycket viktigt steg i riktning mot att uppfylla Europa 2020-målen för en smart och hållbar tillväxt för alla, där den digitala utdelningen kommer att bli en integrerad del i den digitala dagordningen för Europa.

1.2   EESK stöder kommissionens avsikt att se till att medlemsstaterna verkligen håller tidsgränsen 2012 för att frigöra spektrum. EESK inser att en del länder kan ha såväl svårigheter som realistiska skäl att inte hålla denna tidsgräns. Om de inte håller tidsgränsen måste de dock ha giltiga skäl, och de måste uppfylla kravet så snart som möjligt efter januari 2012.

1.3   EESK noterar att den digitala utdelningen, som är resultatet av en mycket begränsad resurs, nämligen radiospektrum, skulle kunna ha betydande ekonomiska och sociala fördelar för Europa, under förutsättning att användningen definieras tydligt och medlemsstaterna skapar garantier för dess genomförande. Detta skulle kunna förbättra den europeiska inre marknaden och dessutom öka den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen och därigenom säkerställa att vissa av de sociala mål som förespråkas inom EU uppnås.

1.4   EESK konstaterar också att detta huvudprojekt inom den digitala dagordningen även utgör ett kraftfullt verktyg för lyfta fram fördelarna med EU. I en tid med ökande EU-skepsis och då människor inte fullt ut inser potentialen i ett enat Europa, kan detta utgöra en tydlig och påtaglig fördel både för enskilda och för företag. Projektet ska också höja nivån på konsumentskyddet och det ska inte leda till onödiga kostnader för slutanvändaren.

1.5   EESK uppmanar kommissionen att ta initiativ till en integrerad kommunikationsstrategi för att lyfta fram motiven till en övergång från analoga till digitala sändningar och de fördelar som detta kan ge.

2.   Inledning och bakgrund

2.1   Genom övergången från analog marksänd television till digitala sändningar inom EU kommer mycket värdefulla radiofrekvenser att frigöras tack vare de digitala sändningarnas högre effektivitet i överföringen. Detta brukar kallas den ”digitala utdelningen” och har stor potential för tillhandahållandet av en lång rad olika tjänster.

2.2   Övergången ger EU ett unikt tillfälle att tillgodose den ökande efterfrågan på radiospektrum, särskilt för att tillhandahålla trådlöst bredband till landsbygdsområden, och därmed överbrygga den ”digitala klyftan” och stimulera användningen av nya trådlösa tjänster, vilket på ett avsevärt sätt kan bidra till Lissabonstrategins mål om ökad konkurrenskraft och ekonomisk tillväxt och till att tillgodose viktiga sociala, kulturella och ekonomiska behov för EU-medborgarna.

2.3   Den digitala utdelningens spektrum kommer att bli tillgängligt inom EU inom en relativt kort tidsperiod, eftersom alla medlemsstater ska slutföra nedsläckningen av det analoga tv-nätet senast 2012.

2.4   Kommissionen inser betydelsen av bredbandsinfrastruktur med höghastighetsanslutningar för många av de utvecklingsområden som är centrala för övergången till en kunskapsintensiv, koldioxidsnål digital ekonomi. Redan i den ekonomiska återhämtningsplanen, som har fått rådets stöd, fastställs målet att 100 procent bredbandstäckning ska uppnås mellan 2010 och 2013.

2.5   Det skapas nya innovationsmöjligheter. De mest uppenbara innovationsmöjligheterna finns i sändningarna, eftersom mycket spektrum frigörs för sändningsföretagen i och med den digitala utdelningen, vilket ger dem möjlighet att utveckla sina tjänster. Möjligheterna kommer att vara stora även inom tjänstesektorerna, där den digitala utdelningen kommer att medföra stora sociala fördelar, t.ex. inom hälsovården, e-lärande eller e-förvaltning och e-tillgänglighet, samt inom områden där små och medelstora företag kan dra fördel av förbättrat tillträde till ekonomin.

3.   Ekonomiska och sociala fördelar med den digitala utdelningen

3.1   De potentiella ekonomiska effekterna kommer att vara avhängiga den reella nivån på den framtida efterfrågan på nya tjänster, och det är i nuläget svårt att kvantifiera denna. I en aktuell kommissionsstudie beräknas dock de potentiella vinsterna av en EU-samordning av det digitala utdelningsspektrumet, i sin helhet och om detta nås före 2015, uppgå till mellan 20 miljarder och 50 miljarder euro (över en femtonårsperiod) jämfört med om de olika medlemsstaterna skulle agera på egen hand. Denna beräkning beaktar de potentiella nya tillämpningarna, som avancerade marksändningstjänster och trådlöst bredband.

3.2   Harmoniserade villkor inom EU kommer att gynna teknikindustrin, eftersom största delen av den utrustning som används kommer att vara standardiserad och enhetlig. Innovationspotentialen inom denna sektor kommer dessutom att öka avsevärt och bli mer målinriktad. Detta är särskilt fördelaktigt för industrin, och framför allt för de aktörer som har gjort omfattande investeringar i innovation.

3.3   Den främsta sociala effekten av att frigöra spektrumet skulle vara större bredbandstillgång för alla. Ännu i dag saknar vissa landsbygdsområden adekvat tillgång till internet. Genom den digitala utdelningen skulle internet kunna bli tillgängligt för alla och internettjänsterna kan få en mer allmän spridning, vilket konsoliderar den inre marknaden ytterligare. Eftersom bredband också kommer att vara tillgängligt i de mest utpräglade landsbygdsområdena menar EESK att det inte kommer att bli lika tvingande för företagen att etablera sig i stadsområden, vilket kommer att leda till en utlokalisering av företag som i nuläget fortfarande samlas i stadsområden på grund av bättre kommunikationer och logistik. En sådan utlokalisering skulle kunna leda till ökad sysselsättning på landsbygden och till miljömässiga fördelar (eftersom överbefolkning i stadsområdena inte befrämjar ett hållbart beteende). Vi vill dock upprepa den åsikt som kommittén tidigare framfört i ett flertal yttranden: det behövs samhällsomfattande bredbandstjänster för alla medborgare, med åtgärder som ger obehindrad tillgång för funktionshindrade personer.

3.4   Konsumenternas valmöjligheter kommer att öka, eftersom det blir ett större utbud av tv-kanaler och högkvalitetstjänster, samtidigt som mindre spektrum används. Möjligheterna att se tv-sändningar via mobila multimedietillämpningar ger dessutom en ny dimension åt tv-tillgången. Dessutom kommer denna digitala utdelning att leda till att användarna får en avsevärt ökad livskvalitet. EESK påpekar att medlemsstaterna bör garantera att konsumenterna förblir adekvat skyddade i samband med den analoga nedsläckningen och att kostnader inte i onödan skjuts över på konsumenterna.

3.5   Ytterligare en vinst med den digitala utdelningen är att man kan lyfta fram potentialen och fördelarna med en sammanhållen union vars medlemsländer arbetar med samma standard. I en tid då skepsisen mot EU ökar kan den digitala utdelningen utgöra ytterligare en påtaglig fördel som hela EU kan gynnas av.

4.   Nödvändiga överväganden

4.1   När de analoga tv-sändningarna släcks ned och de digitala sändningarna därefter påbörjas kommer resultatet tveklöst att bli en mycket bättre användning av spektrum. Digital-tv innebär att varje frekvensband (8 MHz brett) kan sända i genomsnitt fem eller sex tv-program. Detta betyder att det spektrum som används för tv-sändningar efter en fullständig övergång till digital-tv bör minska till en femtedel eller sjättedel av vad som tidigare behövdes. I de länder där SFN (Single Frequency Networks) har införts kan spektrumvinsten till och med uppgå till faktor tio efter en optimal utbyggnad av de olika tv-näten.

4.2   Det råder inga tvivel om att det spektrum som frigörs är en värdefull resurs, särskilt i länder där kabel-tv är sparsamt utvecklad och radiospektrum verkligen är en begränsad resurs. Det spektrum som nu blir tillgängligt kan optimalt användas för trådlösa bredbandstjänster, som är särskilt värdefulla för landsbygdsområden på grund av att avsaknaden av höghastighetsinternet tveklöst är en orsak till låg ekonomisk aktivitet och social utestängning. Kommittén anser att dessa tjänster kommer att medverka till att öka den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen i dessa områden.

4.3   Det är möjligt att skälet till övergången från analoga till digitala sändningar inte har klargjorts tillräckligt i det förflutna. Allmänheten kanske har uppfattningen att en sådan övergång endast syftar till kommersiella vinster för tv-operatörerna, eftersom kostnader kan uppstå för byte av utrustningen i hemmet. Det är därför av avgörande betydelse att en välavvägd kommunikationsstrategi utformas och genomförs, så att det verkliga skälet till denna övergång blir känd.

4.4   Det är mycket viktigt att samtliga medlemsstater delar ett gemensamt band för att möjliggöra en samhällsomfattande tjänst i EU som helhet och för alla EU-medborgare. Det optimala valet är 800 MHz-bandet, som ligger i UHF-delbandet 790–862 MHz.

4.5   CEPT (Europeiska post- och telesammanslutningen) har ansvaret för att ta fram de tekniska specifikationerna för harmoniseringen av 800 MHz-bandet, i nära samarbete med de olika nationella tillsynsmyndigheterna (NRA), som är väl medvetna om de aktuella problemen rörande spektrum i de egna länderna.

4.6   För att öppna 800 MHz-bandet för trådlösa bredbandskommunikationer är det mycket viktigt att medlemsstaterna avslutar förfarandet för den analoga nedsläckningen före en viss tidpunkt. Den nuvarande tidsgränsen – 1 januari 2012 – kommer sannolikt inte att hållas av samtliga medlemsstater. Det är dock mycket viktigt att de som inte kan genomföra den analoga nedsläckningen i tid gör det så snart som möjligt under 2012.

4.7   På grund av den kritiska situation de befinner sig i har många av de tv-operatörer som nu tvingas övergå till digitala tv-sändare i de medlemsstater som genomför den analoga nedsläckningen inte möjlighet att köpa in utrustning som fungerar bra (vanligen tillverkad i EU). Under dessa svåra omständigheter ser de sig tvungna att köpa in billigare utrustning som har lägre prestanda och inte är lika tillförlitlig, vanligen tillverkad i bortre Asien. Till följd av detta kan utrustningen komma att vara omodern redan efter två eller tre år, vilket medför att operatörerna på nytt tvingas köpa in ny sändarutrustning (förhoppningsvis med högre tillförlitlighet och prestanda).

4.8   I den rådande ekonomiska situationen kan en del tv-operatörer – särskilt mindre operatörer – tvingas kämpa för att finansiera utbytet av utrustning till följd av den digitala övergången. EESK anser därför att någon form av förfinansieringsmekanism bör inrättas för att stödja de små och medelstora företagens anpassning till den nya tekniken. Detta stöd behöver inte nödvändigtvis ha formen av anslag. I stället kan kapital tillhandahållas före investeringen och därefter återbetalas under en rimlig tidsperiod, i likhet med ett lån. Vidare bör garantisystemen inriktas på att stödja de små och medelstora företagen på detta område.

4.9   Det övergripande resultatet kan komma att bli dålig tv-tjänstekvalitet (QoS) för slutanvändarna och en ekonomisk förlust för operatörerna, som på grund av tillfälliga ekonomiska svårigheter tvingas investera två gånger. Genom en längre tidsperiod för analog nedsläckning och ekonomisk hjälp till operatörerna skulle man kunna undvika dessa problem och skapa förutsättningar för ett harmoniserat genomförande i samtliga medlemsstater.

4.10   Medlemsstaterna kommer att rekommenderas att frigöra delbandet 790–862 MHz för den digitala utdelningen, men de är inte skyldiga att göra detta. Om ett lands spektrumsituation är sådan att inte alla tv-sändningar kan packas in i den återstående delen av UHF-spektrum, kommer detta land att tillåtas behålla tv-sändningar i 800 MHz-bandet. Olika länder kan också välja att som en kompromiss parallellt ha tv-sändningar och trådlösa bredbandstjänster.

4.11   Eftersom samtliga medlemsstater på längre sikt sannolikt kommer att använda 800 MHz-bandet för trådlösa bredbandstjänster, är det mycket viktigt att utforma lämpliga tekniska specifikationer för att undvika negativa ”gränseffekter” som med visshet skulle skada de trådlösa bredbandstjänsterna på grund av lägre effektnivåer som används för de trådlösa mobilnäten.

4.12   Samma problem uppstår när tredjeländer på gränsen till EU berörs. De befintliga sändningstjänsterna med hög effekt inom 800 MHz-bandet i dessa länder kommer sannolikt att interferera med de trådlösa bredbandstjänsterna i de intilliggande EU-länderna. Om ett interferensproblem uppstår med ett intilliggande land som inte är EU-medlem, är enda lösningen att förhandla fram ett avtal med detta land om frekvenstilldelning i de tv-sändare som ligger nära gränsen till EU, även om detta förmodligen inte är en enkel sak.

4.13   Det optimala målet för en EU-medlemsstat som använder 800 MHz-bandet för den digitala utdelningen är att upprätta en lämplig balans mellan de ekonomiska och sociala fördelar som skapas genom att spektrumet används av telekomoperatörer (som kommer att dra nytta av ny tillgänglig bandbredd) och av sändaroperatörer (som kommer att dra nytta av en bättre användning av den tillgängliga bandbredden och av kompletterande tjänster med högt förädlingsvärde, t.ex. interaktiva tillämpningar för e-hälsa, e-lärande, e-förvaltning och e-tillgänglighet).

4.14   Medlemsstaterna bör samarbeta för att införa allmännyttiga tjänster via det digitala tv-nätet och samtidigt skapa förutsättningar för lättillgängliga tjänster med de nya mobila bredbandstjänster som skapas tack vare den digitala utdelningen. Om de gör detta kommer deras politik att fungera neutralt och garantera både sändar- och telekomoperatörers ekonomiska intressen.

4.15   En mycket intressant aspekt av den nya digitala utdelningen är att tv-tjänsterna i ökande grad kommer att finnas tillgängliga i den nya generationens mobiltelefonnät (3G och högre). Detta innebär att mobiloperatörerna i viss mening skulle erbjuda samma tjänster som de som vanligen erbjuds av de traditionella tv-bolagen, vilket skulle skapa ett nytt konkurrensscenario.

Man bör dock undvika att införa hybridnät som förvaltas samtidigt av sändar- och telekomoperatörer. Detta kommer att göra det möjligt för två företag att förbli helt självständiga och förhindra affärsmodeller som eventuellt inte är konsumentvänliga.

4.16   De interaktiva tillämpningar som kan komma att erbjudas av tv-bolag inom deras nya digitala program kan utvecklas i enlighet med varje standard för interaktiva tv-tjänster. Man bör dock använda exempelvis en teknik som MHP-standarden (Multimedia Home Platform, ett öppet middleware som utvecklats av DVB-projektet för interaktiv digital-tv) eftersom det är en europeisk teknik som dessutom är helt öppen. Det kräver därför inga royaltyer och erbjuder ekonomiska fördelar för operatörerna och framför allt för slutanvändarna. Det finns också annan teknik, men man bör helst välja en öppen standard, oavsett vilken, för att underlätta slutanvändarnas tillgång till denna nya teknik.

4.17   Ett mer effektivt sätt att genomföra den analoga nedsläckningen i EU är samordnat samarbete mellan medlemsstaterna i syfte att uppnå ett fortlöpande erfarenhetsutbyte, särskilt när det gäller planering av digitala tv-nät och optimal spektrumeffektivitet. Vi anser att de nationella offentliga radio- och tv-bolagen bör spela en grundläggande roll i detta inomeuropeiska utbyte. Deras ”offentliga status” implicerar i själva verket att de bör tillhandahålla en allmännyttig tjänst. Nationella offentliga tv-bolag bör därför vara beredda att fungera som rådgivare till de offentliga tv-bolagen i andra länder (inom eller utanför EU). En typisk fördel med denna angreppsmetod är snabb och effektiv utbildning för tv-bolag i nya medlemsstater, som vanligen befinner sig i ett tidigare skede i utvecklingen av det digitala tv-nätet.

4.18   En aspekt av öppnandet av 800 MHz-bandet för nya trådlösa bredbandstjänster som måste beaktas är att de tv-bolag som nu sänder på VHF-bandet kan komma att tvingas flytta över till UHF-bandet (inget datum ännu fastställt) om de motsvarande VHF-kanalerna kommer att användas för digitala ljudradiosändningar (Digital Audio Broadcasting, DAB). Övergången till digitalradio kommer i sig själv inte att bidra till den digitala utdelningen, eftersom det ännu inte är klart om de traditionella analoga radiosändningarna kommer att släckas ned. Även om de släcks ned är dessutom den frigjorda bandandelen alltför liten för att på ett avgörande sätt bidra till den digitala utdelningen. De nya DAB-tjänsterna kommer dock med all sannolikhet att använda samma VHF-band som nu används av tv-operatörer, så denna aspekt kommer att bidra ytterligare till pressen på spektrumet i kanalerna 21–60 i UHF-bandet.

4.19   Det bör även noteras att i anslutning till öppnandet av 800 MHz-bandet för nya tjänster blir de tv-företag som för närvarande använder kanalerna 61–69 (i 800 MHz-bandet) tvungna att flytta till en annan kanal på UHF-bandet, medan de sändningsföretag som nu använder kanalerna 21–60 inte behöver göra några ändringar. Detta är en klar nackdel för de sändningsföretag som använder 800 MHz-bandet, och det kommer att kräva båda tid och pengar. Samtidigt kommer de att tvingas att stänga av sina sändare i samband med kanalbytet, och i och med det också drabbas av ett tillfälligt avbrott i reklamsändningarna. För dessa missgynnade sändningsföretag skulle den grundläggande rättviseprincipen därför kräva finansiellt stöd i enlighet med fördragsbestämmelserna om statligt stöd.

4.20   För att uppnå en optimal spektrumeffektivitet rekommenderas starkt att med ny teknik (exempelvis MPEG4-kodning och DVB-T2) göra det möjligt att leverera [eller överföra] tv-program till ett smalare band. Samtidigt får den nya tekniken inte i någon högre grad påverka slutanvändarnas kostnader; annars kan den universella tillgången till de nya tjänsterna kraftigt komma att försämras.

4.21   SFN (Single Frequency Network) är en annan användbar teknik för att optimalt utnyttja de (knappa) spektrumresurserna. Med denna teknik kan ett regionalt nät införas genom att man använder en enda kanal i spektrumet, medan det med traditionella flerfrekvensnät krävs minst tre eller fyra frekvenser för ett medelstort tv-nät. För att en enda frekvens ska kunna använda måste samtliga sändare i nätverket synkroniseras genom att en gemensam tidsreferens används. Den enda metod som för närvarande används är GPS (Global Positioning System), som är en militär tillämpning som helt och hållet förvaltas av USA. Det innebär att alla digitala SFN-nät till 100 % är beroende av detta system, som när som helst kan ändras eller stängas av USA:s myndigheter och därmed skapa ett stort problem för dessa tv-operatörer.

4.22   GPS är emellertid inte det enda systemet som möjliggör synkronisering av nätverken. Andra potentiella alternativa system skulle kunna föranleda en gemensam synkronisering. EU skulle kunna arbeta för ett snabbt fullbordande av Galileo-projektet, som skulle kunna utgöra ett europeiskt alternativ till GPS och innebära att EU:s medlemsstater blir helt oberoende av USA:s militära system.

4.23   Ett av de system som föreslås för att optimalt utnyttja den digitala utdelningen är användningen av intelligent utrustning för trådlöst bredband med möjlighet att automatiskt söka fria radiofrekvensband (även mellan befintliga tv-sändningstjänster) och på ett dynamiskt sätt använda tillgängliga band genom fortlöpande sökning efter fria radiofrekvenser under pågående normal aktivitet. Dessa system (som kallas ”kognitiv radio”) skulle säkert utgöra en perfekt teknisk lösning för att maximera den digitala utdelningen, men risken är att slutkostnaderna för slutanvändarna skulle öka till en nivå som skulle förhindra universell tillgång till den digitala utdelningen.

4.24   I syfte att helt öppna upp 800 MHz-bandet för de nya trådlösa bredbandstjänsterna, skulle alla system för lågeffektsändning som används för nöjessändningar eller sändningar av idrottsevenemang (”trådlösa mikrofoner”) flyttas till frekvenser utanför detta band i syfte att undvika skadliga störningar på de nya tjänsterna i det digitala utbudet. Dessa system utnyttjar vanligen de lediga frekvenser som ligger mellan två aktiva sändningars täckningsområden. Vissa av dessa system är avsedda för professionellt bruk (t.ex. de som används vid sändningar från OS eller officiella musikkonserter) och utnyttjar delar av UHF-spektrumet med reguljära licenser. Många andra system fungerar med allmänna tillstånd som inte kräver individuella licenser. En försiktig reglering av dessa tjänster bör planeras under samordnade former på EU-nivå i syfte att undvika att det digitala utbudet skadas av kvarstående störningar i spektrumet även när man lyckats släcka ned de analoga tv-sändningarna.

4.25   En annan mycket känslig fråga är närvaron av militära UHF-tjänster i vissa medlemsstater och/eller i somliga grannländer som inte tillhör EU. Dessa tjänster kommer att utgöra en annan störningskälla för de nya tjänsterna i det digitala utbudet. Försiktiga förhandlingar bör föras med de militära myndigheterna i de aktuella länderna i syfte att se till att dessa tjänster byter radiofrekvensspektrum.