16.12.2006   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 309/55

1.1

EESK ser positivt på kommissionens vilja att modernisera, förenkla och anpassa lagstiftningen för avfall. Kommittén stöder i synnerhet åtgärderna och grundtankarna i strategin för förebyggande och återvinning av avfall. Strävan efter en generell och jämlik tillämpning av lagstiftningen bör stödjas för att undvika snedvridning vad avser miljö, folkhälsa och konkurrens på avfallsmarknaden. Kommittén vill understryka vikten av klarhet och precision i definitionerna och bilagorna om man vill undvika rättsliga förfaranden. EESK beklagar emellertid bristen på ambition när det gäller förebyggande av avfall. All strävan efter verklig hållbar utveckling måste omfatta en effektiv politik för förebyggande och återanvändning av avfall med tanke på den tilltagande råvarubristen och de därmed sammanhängande prisökningarna, och kommittén rekommenderar därför att man på europeisk nivå utvecklar verktyg som gör det möjligt att uppnå de fastställda målen både kvalitativt och kvantitativt. I detta avseende uppvisar förslaget en verklig svaghet. Dessutom tycks kommissionen tro att man uppmuntrar återvinning genom att förenkla förfarandena för att få tillstånd för avfallsverksamhet. Detta synsätt är felaktigt och kommer att få negativa konsekvenser för miljön och folkhälsan. Resonemanget ligger inte heller i linje med principerna i Århuskonventionen avseende information om avfall till allmänheten. Tillståndet är kopplat till en rad tekniska frågor som syftar till att skydda miljön och är inte något hinder för hanteringen och återvinningen av avfall, utan utgör i stället en garanti för att förvaltningarna tillämpar bästa tillgängliga teknik och respekterar gällande bestämmelser.

1.2

Kommittén anser också att införandet av livscykelbegreppet i politiken är mycket relevant, liksom inriktningen på att minska mängden avfall som deponeras, verka för kompostering och energiåtervinning, återvinning i egentlig mening samt förebyggande av avfall.

1.3

När det gäller direktivförslaget anser EESK att strävan efter en alltför kompromisslös subsidiaritet riskerar att motverka strävan efter en lagstiftning som tillämpas generellt och harmoniserat i Europeiska unionen.

1.4

Om direktivet om farligt avfall avskaffas eller slås samman med föreliggande direktivförslag får detta inte leda till ett svagare regelverk och ett svagare skydd av folkhälsan, anser kommittén, och menar att direktivförslaget i sin nuvarande lydelse inte ger tillräckliga garantier. Kommissionen bör åtminstone framhålla att det inte är tillåtet med blandningar av farligt avfall och att undantag inte kan beviljas för denna typ av avfall. Det är i själva verket genom att klassificera avfallet som ”farligt” eller ”ofarligt” som grunden läggs till om försiktighetsåtgärder skall vidtas och vilka krav som gäller för transporten och hanteringen av avfallet. En uppluckring av reglerna på detta område kan inte anses vara ett framsteg i fråga om miljöskyddet.

1.5

EESK understryker att återvinning bör uppmuntras eftersom den inte innebär några negativa miljökonsekvenser och dessutom möjliggör effektiv återanvändning av råvaror.

1.6

Kommittén tvivlar verkligen på att kommittéförfarandet är det bästa för att fastställa vissa särskilda kriterier för att avgöra när vissa typer av avfall upphör att vara avfall.

1.7

Kommittén anser vidare att vissa definitioner fortfarande är otydliga (i synnerhet när det gäller producent och återvinning). Det finns skäl att skilja på å ena sidan ”material” som används för ”materialåtervinning”, där vissa flöden inte längre klassificeras som avfall, och å andra sidan ”energiåtervinning”, där det inte går att undslippa klassificeringen som avfall, så att direktivet om avfallsförbränning kan tillämpas på ett enhetligt sätt för samtliga typer av avfall där energi återvinns genom förbränning eller samförbränning. I fråga om avfallsförbränning vore det önskvärt att eftersträva en högeffektiv energiåtervinning för en kvalitativ återvinning, men det är förvånande att en sådan bestämmelse bara gäller för själva förbränningen och inte för andra typer av energiåtervinning. I så fall bör förbränning av kommunalt avfall inte betraktas som en del av en återvinningsprocess om den inte uppnår en hög nivå när det gäller energieffektivitet.

1.8

Kommittén beklagar djupt att det inte finns några förslag om gemensamma ekonomiska instrument för hela unionen.

1.9

EESK beklagar också att texten inte innehåller några krav vad avser arbetsvillkor och arbetstagarnas hälsa inom sektorn.

2.1

Avfallspolitiken är ett av de äldsta miljöpolitikområdena i EU – det aktuella ramdirektivet härstammar från 1975. På 30 år har emellertid en avsevärd utveckling skett vad avser det allmänna ekonomiska och sociala sammanhanget, metoder, tekniker, nationell och lokal politik samt den allmänna medvetenheten om avfallsproblemet. EU-lagstiftningen på avfallsområdet lades fast 1975, men förändringarna kom i snabbare takt under nittiotalet med en förändring av ramdirektivet 1991 följd av en rad direktiv om särskilda avfallshanteringsprocesser och förvaltningen av vissa avfallsflöden.

2.2

Den gällande lagstiftningen har åldrats: Luckor och brister har dykt upp, tvister och rättspraxis har visat på tolkningssvårigheter och en rättslig komplexitet som delvis beror på en uppsplittring av lagstiftningen i olika texter som hänvisar till varandra.

2.3

Samtidigt har det vuxit upp en riktig avfallsekonomi. Avfallshantering och materialåtervinning har blivit egna ekonomiska sektorer med hög tillväxt och en omsättning på över 100 miljarder euro per år i EU:s 25 medlemsstater.

2.4

Europeiska unionen har också blivit större och kommer att fortsätta att utvidgas. I de nya medlemsstaterna är situationen på detta område ganska problematisk, bland annat på grund av den stora avfallsdeponeringen. Det finns alltså goda skäl till att kommissionen på nytt vill diskutera avfallsfrågan, utan att vilja lämna grundtanken i den gällande lagstiftningen och vända upp och ner på den befintliga strukturen.

2.5

Av detta skäl har kommissionen nu offentliggjort ett meddelande om en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall (1) och föreslagit ett direktiv om avfall (2). I det ena fastställs de politiska riktlinjerna och kommissionens allmänna filosofi, medan den andra innehåller konkret lagstiftning.

3.1

Den tanke som ligger till grund för den temainriktade strategin tar sin utgångspunkt i konstaterandet att en genomgripande utveckling har skett i fråga om avfall under de senaste 30 åren, men att avfallsvolymen trots detta fortsätter att växa och att graden av återutnyttjande och återvinning är otillräcklig, och marknaderna på området har svårigheter att utvecklas. Förutom de texter som har särskild inriktning mot avfall har för övrigt IPPC-direktiven spelat en erkänt positiv roll.

3.2

Dessutom bidrar avfallshanteringen i viss utsträckning till miljöproblemen och medför ekonomiska kostnader.

3.3

Slutligen är EU-lagstiftningen oprecis på vissa punkter vilket leder till tvister och skillnader i tillämpningen mellan länderna.

3.4

Hur hanteras hushållsavfallet i dag? Den bästa statistiken rör just hushållsavfall, som utgör cirka 14 % av de totala avfallet: 49 % deponeras, 18 % förbränns medan 33 % omhändertas genom materialåtervinning och kompostering. Läget skiljer sig mycket åt mellan medlemsstaterna: i vissa stater deponeras 90 % avfallet, i andra 10 %. Liknande skillnader kan för övrigt observeras även för andra avfallstyper.

3.5

Sammanlagt befinner sig således EU i ett läge där den totala avfallsvolymen ökar trots vissa framsteg, och den totala mängden avfall som deponeras inte minskar, eller minskar endast i liten utsträckning, trots framstegen vad avser återvinning och förbränning. När det gäller förebyggande av avfall kan man konstatera att den politik som förts inte har lett till några konkreta resultat.

3.6

Det står klart att målen för den gemenskapspolitik som förs för närvarande är giltiga i full utsträckning – begränsa avfallsmängden, främja återutnyttjande, materialåtervinning och energiåtervinning i syfte att minska de negativa konsekvenserna för miljön och bidra till bättre resursanvändning – men att bättre effektivitet i åtgärderna måste uppnås.

3.7

I detta syfte föreslår kommissionen handlingsvägar som både rör lagstiftningstekniska åtgärder, diskussion och utarbetandet av en ny avfallspolitik, förbättrad information och definitioner av gemensamma standarder. Kommissionen förespråkar således följande i den temainriktade strategin för förebyggande och återvinning av avfall:

3.8

Genom dessa förändringar i lagstiftningen och utformningen av avfallspolitiken förväntar sig kommissionen en minskning av den mängd avfall som deponeras, ökad kompostering och energiåtervinning samt förbättrad materialåtervinning såväl kvalitativt som kvantitativt. Man hoppas på så vis på ökad avfallsåtervinning och förskjutning uppåt i den s.k. avfallshierarkin, och avfallspolitiken förväntas också bidra till bättre resursutnyttjande.

Hur har då de mål som annonserades i den temainriktade strategin omsatts i lagstiftning?

4.1

I förslagets första artikel läggs kommissionens mål fram. De dubbla målen är ömsesidigt beroende av varandra:

4.2

För att uppnå dessa mål anser kommissionen att det inte behövs någon grundläggande omstöpning av den gällande rättsliga ramen, men att det behövs förändringar för att förbättra det nuvarande regelverket och rätta till kvarvarande brister. Direktivförslaget utgör bara en aspekt av genomförandet av strategin – andra förslag som utgår från strategin kommer så småningom att läggas fram. Under alla förhållanden vilar EU:s avfallspolitik med nödvändighet på subsidiaritetsprincipen. Om den skall bli effektiv krävs en serie åtgärder på EU-nivå och ända ner till kommunal nivå, där mycket av det konkreta genomförandet sker. Kommissionen anser inte att respekten för subsidiaritetsprincipen innebär en sänkning av ambitionsnivån på miljöområdet.

4.3

Förslaget läggs följaktligen fram som en översyn av direktiv 75/442/EEG. Direktivet om farligt avfall (91/689/EEG) slås samman med ramdirektivet och upphävs därmed samtidigt. Dessutom upphävs direktiv 75/439/EEG (spilloljedirektivet), vars särskilda bestämmelser om insamling dock införs i ramdirektivet.

4.4

De viktigaste förändringarna rör följande aspekter:

4.5

Förslagen till lagändringar skall alltså göra det möjligt att uppnå de övergripande mål som fastställs i strategin och att komma tillrätta med de luckor och brister som finns för närvarande.

5.1

Detta nya förslag har emotsetts länge och bör utgöra grundvalen för samtliga aktörer (medlemsstater, icke-statliga organisationer, allmänhet och yrkesverksamma inom området) när det gäller den europeiska miljöpolitiken på avfallshanteringsområdet. Förslaget har därför lagts fram för EESK för analys. Det har funnits förväntningar på att den nya texten skulle förbättra den befintliga situationen genom att ta hänsyn till den erfarenhet som vunnits sedan 1991, till svagheter i den tidigare texten och till den europeiska strategin för hållbar utveckling som förutsätter en politik för hantering, materialutnyttjande och energiutvinning med avseende på avfall mot bakgrund av en tilltagande brist på råvaror och energiresurser.

5.2

Det har ofta sagts om den gällande lagstiftningen att den saknar precision och klarhet (i synnerhet när det gäller bilagorna och definitionerna). Man har också ofta beklagat den bristande enhetligheten i genomförandet av direktiv och förordningar inom unionen, liksom de skilda arbetssätten i de olika medlemsstaterna. Översynen av förordningen om gränsöverskridande överföringar visade nyligen på problemen i detta avseende.

5.3

På vilket sätt skall EESK då analysera förslaget till ramdirektiv? Man kan undra om inte kommissionens ambitionsnivå nu är lägre än i meddelandet från 2003, ”Mot en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall” (3). Det arbetssätt som föreslås när det gäller subsidiariteten tycks minimalistiskt och kan leda till skillnader i genomförandet av lagstiftningen. Dessutom kan tillvägagångssättet leda till att ekonomiska och sociala aktörer inte hörs.

5.4.1

Det föreslås att direktivet om farligt avfall slås samman med ramdirektivet. I detta sammanhang är det nödvändigt att säkerställa att bestämmelserna för farligt avfall är mycket strängare än för andra typer av avfall, särskilt när Reach samtidigt skall tillämpas på alla ämnen som marknadsförs. Spilloljedirektivet upphävs helt enkelt eftersom miljönyttan i praktiken inte kunde fastställas när det gäller bearbetningen av denna oljetyp. I gengäld bibehålls bestämmelserna om insamling av spilloljor.

5.4.2

Man kan också notera att kommissionen efter fastställandet av kriterier för farligheten inte alltid har utarbetat erforderliga kompletterande dokument t.ex. i fråga om standardtester eller koncentrationströsklar för korrekt användning av avfallsförteckningen.

5.4.3

De förslag till undantag som finns i texten för återvinningsmetoder kan innebära risker och bör omprövas i vissa sektorer. Alla minns säkert de tidigare tillfällen då farligt avfall blandats med naturliga ämnen i foderblandningar, händelser som skulle kunna bli vanligt förekommande om man avskaffar spårbarhetskraven och de kontroller som krävs för korrekt hantering av sådant avfall. Kommissionen borde slutligen ta itu med frågan om huruvida de undantag som föreslås (Underavsnitt 2 – Undantag) inte står i strid med bestämmelserna i Århuskonventionen om information till allmänheten och allmänhetens deltagande när det gäller avfallshantering.

6.1.1

Det aktuella direktivet saknar goda definitioner på ett antal punkter. Det räcker med att se på antalet mål i EG-domstolen för att bli övertygad om detta. Är den nya texten bättre på denna punkt? Det finns i vissa avseenden skäl att tvivla.

6.1.2

Definitionen av producent har övertagits från den gamla texten, men bör ändras (4). Hur kan man tillåta formuleringen att den som ändrar avfallets art därigenom blir producent? Det rör sig helt enkelt om någon som hanterar avfallet och som därför borde ingå i spårbarhetskedjan. Annars öppnar man portarna för möjligheten till ”nedklassning” av avfall och en urvattning av den verklige producentens ansvar. Dessutom borde man åtminstone hänvisa till det utvidgade producentansvaret (ansvaret för produkter som släpps ut på marknaden).

6.1.3

I samband med förordningen om gränsöverskridande avfallstransporter (5), vars syfte är att bevara möjligheten till export, insisterade kommissionen på begreppet ”behandling i avvaktan på återvinning och bortskaffande” (”interim operations”), som inte definieras, i likhet med ”handlare” och ”mäklare” (”dealer”, ”broker”) i samma förordning.

6.1.4

Materialåtervinning definieras, men definitionen av återanvändning i förhållande till återvinning är oklar. Det finns skäl att skilja på å ena sidan ”material” som används för ”materialåtervinning” och å andra sidan ”energiåtervinning”. I det första fallet kan behandlingen leda till att begreppet avfall inte längre kan användas, vilket inte gäller för energiåtervinning. Energiåtervinning från avfall regleras vad avser miljöskydd genom direktivet om förbränning. Om avfallet inte längre skall definieras som avfall kan inte miljöskyddsbestämmelserna längre tillämpas på det.

6.2.1

Syftet med direktivet är och bör även fortsättningsvis vara att skydda miljö och hälsa.

6.2.2

Rent allmänt har kommissionen en tendens att lägga stor vikt vid öppnandet av marknaden, något som emellertid endast är en aspekt av avfallspolitiken.

6.2.3

EESK anser att det behövs klargöranden i debatten om hur lagstiftningsramen skall se ut för att göra det möjligt för marknadsmekanismerna att leda avfallshanteringen mot en förbättring för miljön genom att utveckla begrepp som miljöeffektivitet och ekologisk ledning i produktionen av varor och tjänster. Avfallshanteringen utgör en marknad som är reglerad med miljöskydd, hälsoskydd och bevarande av resurser som huvudsyften, med beaktande av de ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenserna. Miljöskyddet är en viktig beståndsdel som främjar sysselsättning och konkurrenskraft samtidigt som det bidrar med innovationsmöjligheter och nya marknader. Vi måste fråga oss om subsidiariteten i detta fall är det idealiska tillvägagångssättet. Det är symptomatiskt att kommissionen i meddelandet om den temainriktade strategin konstaterar att vissa återvinningsförfaranden är skadliga för miljön, men föreslår ändå att medlemsstaterna verkar för att allt avfall återvinns. Det är alltså själva återvinningsmarknaden som skall uppmuntras genom gemensamma krav som utvecklats på EU-nivå.

6.2.4

Kommissionen ”glömmer”, precis som i den föregående texten, också att i samband med ”hierarkin” påpeka att bortskaffande av avfall under lämpliga omständigheter kan gynna miljön, trots att bestämmelser för detta syfte tillhandahålls. Resultatet är att den nya texten är otydligare på denna punkt än den föregående.

6.2.4.1

Ramdirektivet bör även fortsättningsvis utgöra grundvalen för effektiv och relevant hantering av avfall generellt sett. Kvarstår att fastställa hur det ska genomföras och med vilka medel återvinningsstrategin skall stärkas.

6.2.5

En utvecklingsväg som kommissionen föreslår är inrättandet av ekonomiska instrument för att stödja och främja effektiv förvaltning av avfall, materialåtervinning och energiåtervinning. Inrättandet av sådana instrument på europeisk nivå skulle kunna uppmuntras på villkor att det görs på ett rättvist sätt. Inga förslag läggs fram med avseende på svårigheterna att uppnå enhällighet inom rådet för ett sådant förslag. Valet att inte föreslå något i frågan är säkert realistiskt, men visar samtidigt på en viss återhållsamhet hos kommissionen, som hade kunnat föreslå användning av en öppen samordningsmetod.

6.3.1

Frågan om sammanslagning och upphävande har behandlats i de allmänna kommentarerna ovan när det gäller själva principen.

6.3.2

I den artikel som behandlar avskiljning av avfall talas märkligt nog endast om blandning av avfall.

6.3.3

Denna avfallstyp bör mer än någon annan regleras i lag, och kraven på spårbarhet bör vara stora. Att släppa ut sådant avfall i utspädd form i naturen bör helt omöjliggöras i lagstiftningen. För övrigt bör man se till att sammanslagningen och upphävandet av direktivet om farligt avfall inte leder till en försämring av folkhälsoskyddet. Det borde åtminstone tydligt framgå att alla blandningar som innehåller farligt avfall också skall betraktas som farligt avfall, om inte resultatet blir att man på kemisk väg avlägsnar de giftiga ämnena. All utspädning bör förbjudas.

6.4.1

I texten föreslås att medlemsstaterna genom samordning upprättar ett nätverk av anläggningar för bortskaffande av avfall. Hur kan man begära att investeringar skall göras på detta område om medlemsstaterna inte kan ta fram erforderliga verktyg för att dessa anläggningar inte skall underutnyttjas? En aktör skulle kunna ”exportera” avfall med motiveringen att det skall återvinnas i ett annat land. Det finns alltså skäl att se till att bestämmelserna i frågan är mycket detaljerade och inte får oönskade effekter.

6.4.2

Närhetsprincipen bör granskas och redovisas i förhållande till självförsörjningsprincipen. De båda principerna är nämligen båda nödvändiga om man vill uppnå hållbar avfallshantering.

6.5.1

Direktivet innehåller inga krav på medlemsstaterna när det gäller den sociala aspekten av det förebyggande arbetet. Denna aspekt skulle innebära att man beaktar eventuella konsekvenser för villkoren på arbetsplatsen och arbetstagarnas hälsa och att ordentliga informationskampanjer inleds. Det förebyggande arbetet är också medborgarnas ansvar. Det vore önskvärt att diskussionen kunde ledas in på följande två aspekter: kvalitet och kvantitet. Ur ekonomisk synvinkel är de kvalitativa aspekterna, som är mindre dogmatiska än de kvantitativa, de som genererar framsteg och resultat.

6.6.1

Ett fåtal förändringar har gjorts utom när det gäller energieffektivitet och förbränningsanläggningar för hushållsavfall. Märkligt nog sägs ingenting om kraven på samförbränningsanläggningarna. Dessutom kan förbränningsanläggningar för hushållsavfall inte betraktas som en del av en återvinningsprocess om de inte uppnår en hög nivå när det gäller energieffektivitet. Om vissa typer av avfall verkligen inte kan återvinnas bör man se till att primitiva förbränningsanläggningar med låg energiåtervinningseffekt inte kan dra nytta av bestämmelserna för återvinning. Förbränning skulle i så fall bli en lättvindig lösning som kan leda till export av avfall vilket man tvärtom bör motverka.