Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén – Mot bättre riktat stöd till jordbrukare i områden med naturbetingade svårigheter”

KOM(2009) 161 slutlig

(2010/C 255/16)

Föredragande: Ludmilla TODOROVA

Den 21 april 2009 beslutade Europeiska kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén – Mot bättre riktat stöd till jordbrukare i områden med naturbetingade svårigheter”

KOM(2009) 161 slutlig.

Facksektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som förberett ärendet, antog sitt yttrande den 11 november 2009. Föredragande var Ludmilla Todorova.

Vid sin 458:e plenarsession den 16–17 december 2009 (sammanträdet den 17 december) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 81 röster för, 1 röst emot och 4 nedlagda röster.

1.   Sammanfattning och slutsatser

1.1   EESK har i flera yttranden (1) betonat den centrala betydelse som skälig ersättning har som ett oumbärligt verktyg för att bevara kulturlandskapet och jordbruket. Stöd till mindre gynnade områden är av största betydelse för att säkra kontinuiteten i jordbruksproduktionen, bidra till landsbygdsområdenas livskraft och förhindra att mark överges samt att områden med naturbetingade svårigheter avfolkas.

1.2   Stödsystemet för mindre gynnade områden bör också bidra till att bevara produktionskapaciteten för livsmedel, som kan bli allt viktigare om den pågående processen med klimatförändringar minskar produktionskapaciteten på andra håll. Därför bör systemet grundas på principen att det finns en samhällsnytta med att främja bevarandet av jordbruksverksamheten i missgynnade områden där marken i annat fall skulle kunna överges.

1.3   Stödsystemet för mindre gynnade områden bör inte förväxlas med frivilliga åtaganden för jordbruk och miljö. Detta stödsystem bör i princip ge kompensation till jordbrukare som verkar under svåra omständigheter och som har sämst förutsättningar att få ersättning från marknaden, men som ändå bidrar mest till bevarandet av landskapet.

1.4   De åtta föreslagna biologisk-fysiska kriterierna skulle kunna utgöra en lämplig grund för identifieringen av mindre gynnade områden, men tillgång till uppgifter och korrekta trösklar är av avgörande betydelse. EESK rekommenderar följaktligen att medlemsstaterna gör en grundlig analys av konsekvenserna av de föreslagna kriterierna, som innefattar detaljerade kartor.

1.5   I meddelandet anges att ett område ska anses vara ett mindre gynnat område om 66 % av marken uppfyller åtminstone ett av de åtta kriterierna. EESK kommer sedan att analysera resultatet av avgränsningen av de mindre gynnade områdena och utarbeta ett yttrande om dessa trösklar.

1.6   Användning av kumulativa kriterier baserade på vetenskapliga fakta i heterogena områden som samtidigt har flera olika svårigheter är mycket värdefullt, eftersom dessa på ett praktiskt sätt behandlar samverkan mellan många inverkande faktorer. De föreslagna kriterierna för identifiering av områden skulle kunna utvidgas till att inkludera ytterligare faktorer, såsom isolering, vilket också skulle kunna ses som en naturbetingad svårighet.

1.7   Då de mindre gynnade områdena avgränsats på grundval av de biologisk-fysiska kriterierna kan det visa sig nödvändigt att genomföra en finjustering. Om så är fallet anser kommittén att det är lämpligast att välja en produktionsrelaterad indikator som återspeglar företagarens verkliga ekonomiska situation, däribland resurskostnaderna för arbete inom familjen och eget kapital. Kommissionen kommer att se till att de kriterier som används av medlemsstaterna är objektiva och icke-diskriminerande och att de svarar mot målen med systemet.

1.8   EESK kräver att det merarbete som fordras av jordbrukare i missgynnade områden, samt de ökade investeringskostnader som de ställs inför, ska värdesättas i tillräcklig grad och tas i beaktande i det nya stödsystemet i enlighet med förordning (EG) nr 1698/2005.

1.9   En tillräcklig utfasningsperiod måste finnas för att möjliggöra för jordbrukarna att anpassa sig till det nya stödsystemet för mindre gynnade områden.

2.   Bakgrund

2.1   Stödet till mindre gynnade områden – som nu kallas stöd för naturbetingade svårigheter – har funnits sedan 1975 och stöder bevarandet av jordbruket i bergsområden och mindre gynnade områden som inte är bergsområden (så kallade ”andra mindre gynnade områden”, vilka behandlas i det aktuella meddelandet) och i områden som präglas av särskilda svårigheter (t.ex. öar och kustområden, som står för 9 % av jordbruksområdet). Bergsområdena täcker nästan 16 % av EU:s jordbruksområde, och de väljs ut på grundval av altitud, lutningsgrad, eller en kombination av dessa båda faktorer. Områden norr om 62:a breddgraden betraktas också som bergsområden. Närmare 31 % av EU:s jordbruksmark klassificeras som ”andra mindre gynnade områden” på grundval av över 100 mycket varierande nationella kriterier. Skillnaden mellan dessa inom EU framhölls av Europeiska revisionsrätten som en möjlig källa till olika behandling (2). Inte alla jordbruk i dessa områden erhåller stöd för mindre gynnade områden.

2.2   I artikel 50.3 a i förordning (EG) nr 1698/2005 (3) om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) gavs en ny definition av andra områden med naturbetingade svårigheter än bergsområden och områden som präglas av särskilda svårigheter, dvs. områden som ”präglas av betydande naturbetingade svårigheter, särskilt i fråga om lågproduktiv mark eller svåra klimatförhållanden, och [där] det måste anses vara viktigt ur markförvaltningssynpunkt att man fortsätter med ett extensivt jordbruk”, medan det genom artikel 37 infördes en ändring av beräkningen av stöden. Rådet lyckades dock inte under 2005 nå fram till ett avtal om ett möjligt gemenskapstäckande system för klassificering av dessa områden. Det beslutades därför att det tidigare systemet skulle fortsätta gälla under en begränsad period, och kommissionen ombads göra en översyn av stödsystemet för mindre gynnade områden. Det nya systemet för områdesavgränsning kommer troligen att vara klart 2014.

2.3   Den nuvarande klassificeringen av andra mindre gynnade områden baseras på de tre typer av indikatorer som anges i artikel 19 i förordning (EG) nr 1257/1999 (4) om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ): Lågproduktiv mark, ekonomiska resultat som är mycket lägre än genomsnittet, en låg och minskande befolkningstäthet och en befolkning som till största delen är beroende av jordbruket. Den baseras delvis på socioekonomiska kriterier som, enligt kommissionen, inte längre speglar de centrala målen med stödet för naturbetingade svårigheter. Vidare har utvecklingen av de demografiska och ekonomiska data som använts inte beaktats för en uppdatering av avgränsningarna. Dessutom har klassificeringen baserats på ett brett spektrum av nationella kriterier som ofta inte är jämförbara på EU-nivå.

2.4   Den information som behövs för att kunna göra en tillräckligt detaljerad bedömning av resultatet av en ny avgränsningsstrategi (t.ex. kommun, LAU 2 i nomenklaturen för statistiska territoriella enheter) kan endast samlas in på nationell nivå. Kommissionen föreslår att medlemsstaterna ska uppmanas att simulera en tillämpning i respektive land av de åtta biologisk-fysiska kriterierna (låga temperaturer, värmestress, dränering av marken, markens struktur och stenighet, rotdjup i marken och markens kemiska egenskaper, markvattenförhållanden samt lutningsgrad) och att utarbeta kartor över de områden som skulle bli berättigade genom sådana simuleringar. Ett område anses vara präglat av betydande naturbetingade svårigheter om 66 % av dess brukade jordbruksmark uppfyller minst ett av kriterierna på det angivna tröskelvärdet.

2.5   För närvarande använder 13 medlemsstater flera indikatorer som kombineras för att beräkna ett index för klassificering av områden på grundval av specifika tröskelvärden eller klasser. I vissa fall kan indexsystemen anses vara mer sofistikerade än de biologisk-fysiska kriterierna och därför bättre lämpade att ringa in ett områdes svårigheter. Kommissionen anser emellertid att införandet av ett gemensamt indexsystem som skulle tillämpas på ett enhetligt sätt i alla medlemsstater skulle kräva enorma insatser när det gäller utformning, datainsamling, analys och genomförande. Det skulle därför inte vara vare sig effektivt eller realistiskt att inrätta ett EU-omfattande indexsystem för att korrekt ringa in naturbetingade svårigheter.

2.6   I de fall där de naturbetingade svårigheterna kan övervinnas är det också, enligt kommissionen, nödvändigt att finjustera områdesavgränsningen genom att kombinera de biologisk-fysiska kriterierna med lämpliga produktionsrelaterade indikatorer.

2.7   Det uppges i meddelandet att lämpliga bestämmelser om stödberättigande på gårdsnivå är ett användbart sätt att rikta stödet bortom områdesavgränsningen. Enligt kommissionen finns det för närvarande omkring 150 olika kriterier om stödberättigande på gårdsnivå i de olika medlemsstaterna, och för vissa av dessa skulle deras förenlighet med WTO kunna ifrågasättas, eftersom vissa produktionssektorer eller jordbruksverksamheter utesluts från stödsystemet. Vissa medlemsstater undantar för närvarande deltidsjordbrukare från stödsystemet trots att dessa jordbrukare bidrar till det mål som mäts.

2.8   Fyra alternativ lämnades för offentligt samråd den 22 maj 2008:

3.   EESK:s ståndpunkt

3.1   Jordbruket är en av EU:s viktigaste ekonomiska sektorer och ger sysselsättning åt nästan 30 miljoner människor. Att upprätthålla den europeiska modellen för jordbruket, skydda tillgången till livsmedel av hög kvalitet och ge sysselsättning är avgörande för att upprätthålla landsbygdsområdenas samhällsstruktur, men även med hänsyn till deras bredare ansvar för markförvaltningen. Detta kommer också att bidra till att skydda dagens stora mångfald av livsmedel, lokala traditioner och hantverk. Ett hållbart jordbruk har många positiva bieffekter och tillhandahåller allmännyttiga tjänster såsom bevarandet av biologisk mångfald, livsmiljöer för vilda djur och ett tilltalande och välskött landskap.

3.2   Mindre gynnade områden som inte är bergsområden står för 30 % av jordbruksföretagen, 39 % av den utnyttjade jordbruksarealen, 31 % av jordbruksarbetskraften och 26 % av den ekonomiska potentialen i termer av ekonomisk storlek. Landsbygdsområden avfolkas inom hela EU, och mindre gynnade områden är de mest utsatta regionerna. Denna process kan ha en mycket destruktiv effekt. Mindre gynnade områden är av största betydelse för att säkra kontinuiteten i jordbruksproduktionen och för att bidra till landsbygdsområdenas livskraft och förhindra att mark överges och att avbefolkning sker i områden med naturbetingade svårigheter.

3.3   I flera yttranden har EESK redan framhållit svårigheterna för jordbrukare i mindre gynnade områden och betonat att en tillräcklig ersättning är avgörande för att marken ska kunna fortsätta att användas för jordbruksproduktion. EESK ser ersättningen som ett oumbärligt verktyg för att bevara kulturlandskapet och jordbruket i områden som är särskilt känsliga ur ekonomisk, miljömässig och social synvinkel. EESK uppmärksammar särskilt problemen i EU:s norra regioner.

3.4   I hela meddelandet är det kommissionens syfte att (genom kartläggning) identifiera områden med allvarliga begränsningar för jordbruksproduktionen. De föreslagna kriterierna kan i ett första skede ge en tillräcklig grund för att bedöma de naturbetingade svårigheterna inom hela EU. Eftersom ett välfungerande stödsystem för mindre gynnade områden är så pass viktigt för den gemensamma jordbrukspolitikens framtid, behövs emellertid en noggrann utvärdering av de föreslagna kriterierna. Kommittén välkomnar därför samarbetet mellan kommissionen och rådet i detta syfte (5).

3.5   Det är av avgörande betydelse att uppgifter finns tillgängliga för de åtta biologisk-fysiska kriterierna för att man klart och objektivt ska kunna definiera och klassificera ”andra mindre gynnade områden” för jordbruk. Det är mycket viktigt att medlemsstaterna gör en grundlig analys av konsekvenserna av de föreslagna kriterierna, som innefattar detaljerade kartor. Om medlemsstaterna ges möjlighet att ge kommissionen simuleringar för ytterligare kriterier och olika tröskelvärden bidrar det också till att bättre föra in varje medlemsstats särskilda egenskaper i debatten. Avgränsningen av de mindre gynnade områdena på kommunal nivå (LAU 2) skulle kunna anses vara en tillräcklig detaljnivå.

3.6   I meddelandet anges att ett område ska anses vara ett mindre gynnat område om 66 % av marken uppfyller åtminstone ett av de åtta kriterierna. Detta medför additionalitet, vilket innebär att upp till åtta olika delresultat skulle kunna läggas ihop (och eventuella överlappningar dras av) för att täcka in den sammanlagda klassificerade marken i en viss region. Samtidigt som syftet med områdesindelningen är att rikta stöd till områden där det är centralt för upprätthållandet av jordbruket, upplevs den föreslagna gränsen som alltför hög och befaras kunna medföra en potentiell utestängning av nuvarande mindre gynnade områden. I avsaknad av simuleringsresultat anser EESK att tröskelvärdet på 66 % måste betraktas med stor försiktighet och kan diskuteras vidare först när simuleringar och kartor väl finns tillgängliga.

3.7   Särskild uppmärksamhet bör ägnas användningen av kumulativa kriterier grundade på vetenskapliga fakta i heterogena områden som har flera svårigheter samtidigt. Fördelen med de system som tidigare använts, vilka i många fall var indexsystem, var att de innefattade flera kriterier och därför var mer specifika och meningsfulla som instrument. De speglade mycket bättre de faktiska villkoren och samspelet mellan dessa. Användningen av en sammansatt indikator som kombinerar flera kriterier på objektiva, vetenskapliga grunder skulle möjliggöra att ett område klassificeras som ett mindre gynnat område även när enskilda kriterier inte skulle föranleda en sådan klassificering. En sådan situation råder till exempel i vissa medlemsstater i samband med klassificeringen av bergsområden. Dessa instrument är mycket värdefulla eftersom de på ett praktiskt sätt tar hänsyn till samspelet mellan många påverkande faktorer.

3.8   I fall där den naturbetingade svårigheten har övervunnits genom tekniska framsteg eller andra former av ingrepp (såsom bevattning eller dränering) föreslår kommissionen en finjustering som bara bör användas för att utesluta områden som annars skulle betecknas som mindre gynnade områden och inte inkludera ytterligare områden. Ett stort problem finns dock när det gäller områden som ska uteslutas från avgränsningen på grund av att de har övervunnit sina naturbetingade svårigheter genom lämplig anpassning av jordbruksmetoderna. Det bör påpekas att de naturliga svårigheterna inte kan ses som helt eliminerade trots en viss interventionsnivå. Investeringsbördan, som nästan alltid är mycket hög, och kostnaderna för underhåll bör också beaktas. Dessutom bör man noga beakta att dessa anpassningar i de flesta fall bara är möjliga med ytterligare finansiering (exempelvis dränering och bevattningsmetoder).

3.9   I ett tidigare yttrande har EESK redan efterlyst en rimlig balans mellan EU:s bestämmelser och flexibilitet på nationell och regional nivå vid utarbetandet av detaljerna när det gäller dessa åtgärder (6). Efter introduktionen av de biologisk-fysiska kriterierna kan det visa sig nödvändigt att genomföra en finjustering av de områden som identifierats som mindre gynnade områden. EESK anser att om detta inträffar bör justeringen tillåtas och genomföras på medlemsstatsnivå. Kommittén anser att den lämpligaste indikatorn för detta andra steg är en produktionsrelaterad indikator som återspeglar företagarens verkliga ekonomiska situation, däribland resurskostnaderna för arbete inom familjen och eget kapital. Kommissionen kommer att se till att de kriterier som används av medlemsstaterna är objektiva och icke-diskriminerande och att de svarar mot målen med systemet. Denna alternativa strategi kommer att underlätta för små och medelstora jordbruksföretag att erhålla ekonomiskt stöd, samtidigt som man undviker att bestraffa jordbrukare som gör investeringar för att övervinna en naturbetingad svårighet. För att undvika osäkerhet bland jordbrukare bör deras inkluderande i systemet gälla åtminstone under hela programperioden.

3.10   Det bör framhållas att man i förslaget inte alls tar upp geografiska svårigheter (isolering, avstånd från konsumenter, beslutscentrum och tjänster etc.), vilka inte desto mindre utgör ett av de viktigaste hindren för jordbruken i mindre gynnade områden. Anpassningar som grundas på spridningen av jordbruk, marknadstillträde eller transportmöjligheter i regionen skulle också kunna beaktas.

3.11   De föreslagna kriterierna för identifiering skulle kunna utvidgas. Ett extra kriterium skulle kunna vara det antal dagar då fuktigheten i marken är 100 %, alltså ett kriterium där man beaktar begränsningar i samband med våta, obrukbara jordar och därmed tar hänsyn till samspelet mellan marktyper och klimat, till exempel i ett maritimt klimat. Utöver detta bör vissa av de föreslagna tröskelvärdena noga analyseras så att de faktiska villkoren kommer till uttryck. Ett exempel är värdet 15 % för kriteriet lutningsgrad som kommissionen föreslagit. Kommittén har redan begärt att man ska ta hänsyn till ackumulerade negativa temperaturer under vintern (7).

3.12   Med tanke på att de nya kriterierna skulle kunna utesluta vissa områden som för närvarande är berättigade kan man räkna med extrema konsekvenser på gårdsnivå. EESK anser att det är mycket viktigt med en tillräcklig utfasningsperiod för att möjliggöra för jordbrukarna att anpassa sig till det nya stödsystemet för mindre gynnade områden. Den politiska inriktningen för den framtida gemensamma jordbrukspolitiken bör också integreras i denna process.

3.13   Systemet med mindre gynnade områden syftar till att rikta stöd till jordbruk i områden med naturbetingade svårigheter och utgör en del av politiken för landsbygdsutveckling, den så kallade andra pelaren inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Stödsystemet för mindre gynnade områden bör också bidra till att bevara produktionskapaciteten för livsmedel, som kan bli allt viktigare om den pågående processen med klimatförändringar minskar produktionskapaciteten på andra håll. Därför bör systemet grundas på principen att det finns en samhällsnytta med att främja bevarandet av jordbruksverksamheten i missgynnade områden där marken i annat fall skulle kunna överges.

3.14   Stödsystemet för mindre gynnade områden bör inte förväxlas med frivilliga åtaganden för jordbruk och miljö. Båda systemen bör ses som kompletterande snarare än ömsesidigt uteslutande. Beviljandet av stöd till mindre gynnade områden bör inte vara kopplat till miljökrav som sträcker sig längre än bestämmelserna om tvärvillkor. I motsats till den gemensamma jordbrukspolitikens första pelare (direktstöd och marknadsstöd) måste stödsystemet för mindre gynnade områden i princip ge kompensation till jordbrukare som verkar under svårare omständigheter än jordbrukare i områden utan sådana svårigheter och som har sämst förutsättningar att få ersättning från marknaden, men som ändå bidrar mest till bevarandet av landskapet.

3.15   Medlemsstaterna kommer att vara skyldiga att beräkna stöden till mindre gynnade områden med hjälp av den nya formeln för stöd som anges i förordning (EG) nr 1698/2005, enligt vilken stöden bör kompensera för extrakostnader och inkomstbortfall. EESK kräver därför att det merarbete som krävs av jordbrukare i områden med svårigheter, samt de ökade investerings- och driftskostnader som de ställs inför, i tillräcklig grad ska värdesättas och tas i beaktande i samband med de kompenserande stöden.

3.16   Det nya stödsystemet bör öka öppenheten. Emellertid kommer det även fortsatt att finnas en avsevärd variation mellan och inom medlemsstaterna i stödnivåer till mindre gynnade områden. Detta är en oundviklig följd av att man låter enskilda myndigheter avgöra hur de utnyttjar den finansiering för landsbygdsutveckling som de erhåller från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) och som ger dem friheten att inte ha något stödsystem alls för mindre gynnade områden.

3.17   Många medlemsstater beviljar otillräckligt stöd till sina mindre gynnade områden. EESK uppmanar medlemsstaterna att erkänna den enorma betydelse som stödet till mindre gynnade områden har och att upprätthålla den andel som tilldelas stödsystemet för mindre gynnade områden inom den nationella budgeten för landsbygdsutveckling, oberoende av resultatet av den aktuella avgränsningen av mindre gynnade områden.

(1)  EUT C 318, 23.12.2006, s. 93; EUT C 44, 16.2.2008, s. 56; EUT C 318, 23.12.2009, s. 35.

(2)  EUT C 151, 27.6.2003.

(3)  EUT L 277, 21.10.2005, s. 1.

(4)  EGT L 160, 26.6.1999, s. 80.

(5)  Rådets slutsatser av den 22 och 23 juni 2009.

(6)  EUT C 44, 16.2.2008, s. 56.

(7)  EUT C 318, 23.12.2009, s. 35., punkt 1.7.