FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

YVES BOT

föredraget den 14 april 2011(1)

Mål C‑371/08

Nural Ziebell

mot

Land Baden-Württemberg

(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Tyskland))

”Associeringsavtalet EEG–Turkiet – Associeringsrådets beslut nr 1/80 – Artikel 7 första stycket – Turkisk medborgare som under de tio år som föregick utvisningsbeslutet uppehållit sig i värdmedlemsstaten – Fällande domar i brottmål – Utökning av tillämpningsområdet för artikel 28.3 a i direktiv 2004/38/EG – Utvisning endast på grund av tvingande hänsyn till allmän säkerhet”

1.        Förevarande tolkningsfråga syftar till att utreda huruvida det förstärkta skyddet mot utvisning som införts genom artikel 28.3 a i direktiv 2004/38/EG(2) till förmån för unionsmedborgarna är tillämpligt avseende en turkisk medborgare som omfattas av de rättigheter som följer av artikel 7 första stycket andra strecksatsen i associeringsrådets beslut nr 1/80(3) av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen(4), när denne uppehållit sig i värdmedlemsstaten de tio år som föregick de behöriga nationella myndigheternas beslut att utvisa honom.

2.        Enligt artikel 7 första stycket andra strecksatsen i beslut nr 1/80 har en familjemedlem till en turkisk arbetstagare, som fått tillstånd att förena sig med arbetstagaren i värdmedlemsstaten och som är bosatt där sedan minst fem år tillbaka, rätt att utöva valfri avlönad verksamhet i den medlemsstaten.

3.        I artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 föreskrivs i sin tur att ett beslut om utvisning av en unionsmedborgare inte får fattas om denne har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under de tio föregående åren, utom om beslutet grundar sig på tvingande hänsyn till allmän säkerhet.

4.        I detta förslag till avgörande kommer jag att ange varför jag anser att en turkisk medborgare inte kan omfattas av ett sådant förstärkt skydd. Jag kommer därefter att förklara varför, enligt min mening, domstolens fasta praxis på området ska tillämpas på normalt sätt i detta mål.

5.        Jag kommer följaktligen att föreslå att domstolen ska fastställa att artikel 14.1 i beslut nr 1/80 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en medlemsstat utvisar en turkisk medborgare som omfattas av de rättigheter som följer av artikel 7 första stycket andra strecksatsen i beslut nr 1/80 när denne uppehållit sig i värdmedlemsstaten de tio år som föregick detta beslut, förutsatt att hans beteende utgör ett faktiskt, verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva.

I –    Tillämpliga bestämmelser

A –    Unionsrätten

1.      Associeringsavtalet

6.        För att reglera den fria rörligheten för turkiska arbetstagare inom Europeiska ekonomiska gemenskapen ingicks ett associeringsavtal mellan gemenskapen och Republiken Turkiet den 12 september 1963.

7.        Enligt avtalets ingress syftar avtalet till att förbättra levnadsvillkoren i Turkiet och gemenskapen genom ökad ekonomisk tillväxt och en harmonisk utvidgning av handeln, så att skillnaden mellan Turkiets och gemenskapens medlemsstaters ekonomier minskar.

8.        Enligt artikel 2.1 i avtalet syftar avtalet till att främja ett fortlöpande och väl avvägt stärkande av de ekonomiska och handelsmässiga förbindelserna mellan parterna med beaktande av nödvändigheten att säkerställa en snabb utveckling av Turkiets ekonomi och att höja sysselsättningsnivån samt förbättra levnadsvillkoren för det turkiska folket.

9.        I kapitel 3 i avdelning II, som har rubriken ”Andra bestämmelser av ekonomisk art”, återfinns artikel 12 i vilken det föreskrivs att de avtalsslutande parterna ska vägledas av artiklarna i EG-fördraget för att stegvis genomföra fri rörlighet för arbetstagare mellan sig.

10.      Det etappvisa genomförandet av den fria rörligheten för turkiska arbetstagare som åsyftas i avtalet ska ske i enlighet med vad som beslutas av associeringsrådet, som har till uppgift att säkerställa associeringsordningens tillämpning och gradvisa utveckling.(5)

2.      Beslut nr 1/80

11.      Beslut nr 1/80 syftar, enligt tredje skälet i beslutet, bland annat till att förbättra den ordning på det sociala området som arbetstagarna och deras familjemedlemmar omfattas av jämfört med den ordning som föreskrivs genom associationsrådets beslut nr 2/76 av den 20 december 1976.

12.      Artikel 7 i beslut 1/80 har följande lydelse:

”När en turkisk arbetstagare tillhör den reguljära arbetsmarknaden i en medlemsstat har dennes familjemedlemmar, under förutsättning att de har fått tillstånd att förena sig med honom,

–        rätt att efter minst tre års laglig bosättning i den medlemsstaten, och med förbehåll för den företrädesrätt som tillkommer arbetstagare från gemenskapens medlemsstater, anta erbjudanden om anställning,

–        rätt att efter minst fem års laglig bosättning i den medlemsstaten utöva valfri avlönad verksamhet.

Barn till turkiska arbetstagare som har genomgått en yrkesutbildning i värdstaten kan, oavsett hur länge de har varit bosatta i den medlemsstaten, anta erbjudanden om anställning i den medlemsstaten, på villkor att en av föräldrarna har varit reguljärt anställd i åtminstone tre år i sagda medlemsstat.”

13.      I artikel 14.1 i beslut nr 1/80 föreskrivs att bestämmelserna i dess kapitel II, avsnitt 1, vilket innehåller artikel 7, ”är tillämpliga med undantag för begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsan”.

3.      Direktiv 2004/38

14.      Medan direktiv 64/22/EEG(6) avsåg medborgare i en medlemsstat som bodde i eller inreste till en annan medlemsstat antingen för att ta anställning eller driva egen rörelse eller för att vara mottagare av tjänster,(7) görs i direktiv 2004/38 inte denna sektorsuppdelning och begreppet unionsmedborgare införs vad gäller rörlighet och bosättning i medlemsstaterna.

15.      Direktiv 2004/38 syftar till att förenkla och sammanföra den existerande lagstiftningen på detta område. Genom direktivet avskaffades skyldigheten för unionsmedborgare att skaffa sig uppehållstillstånd, infördes permanent uppehållsrätt för dessa medborgare och inskränktes medlemsstaternas möjlighet att begränsa uppehållet inom sina territorier för medborgare från andra medlemsstater.

16.      Unionsmedborgarna åtnjuter ett förstärkt skydd mot utvisning. Nämnda direktiv inskränker nämligen kraftigt medlemsstaternas möjlighet att begränsa unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet och uppehållsrätt.

17.      Artikel 28.3 a i direktiv 2004/38, som avser skydd mot utvisning, har följande lydelse:

”Beslut om utvisning av unionsmedborgare får inte fattas, utom om beslutet grundar sig på tvingande hänsyn till allmän säkerhet såsom de definieras av medlemsstaterna, om de

a)      har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under de tio föregående åren …”

B –    Nationell rätt

18.      I 53 § lagen om utländska medborgares uppehåll, förvärvsarbete och integration i Tyskland (Gesetz über den Aufenhalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, Aufenthaltsgesetz) av den 30 juli 2004(8) (nedan kallad Aufenthaltsgesetz), senast ändrad genom 1 § lagen om genomförande av Europeiska unionens direktiv om uppehålls- och asylrätten (Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union) av den 19 augusti 2007(9), föreskrivs att en utländsk medborgare ska utvisas när denne enligt lagakraftvunnen dom har blivit dömd till minst tre års frihetsberövande straff eller till särskilt straff för unga lagöverträdare för ett eller flera uppsåtliga brott.

19.      I samma bestämmelse anges även att en utländsk medborgare ska utvisas då denne enligt lagakraftvunnen dom har blivit dömd för uppsåtliga brott till flera frihetsberövande straff eller till särskilt straff för unga lagöverträdare om sammanlagt minst tre år under en femårsperiod, eller när denne enligt den senaste lagakraftvunna domen blivit dömd till frihetsberövande i inkapaciteringssyfte (Sicherungsverwahrung).

20.      Vidare kan enligt 55 § Aufenthaltsgesetz utländska medborgare utvisas om deras vistelse i landet undergräver allmän ordning eller säkerhet eller andra av Förbundsrepubliken Tysklands väsentliga intressen.

21.      Emellertid finns det ett särskilt skydd mot utvisning. I 56 § första punkten Aufenthaltsgesetz anges att en utländsk medborgare åtnjuter sådant skydd om han har ett permanent uppehållstillstånd och lagligen uppehållit sig i Tyskland under minst fem år. Utvisning kan endast motiveras med allvarliga hot mot allmän ordning eller säkerhet. Sådana skäl föreligger i regel i de fall som anges i 53 och 54 §§ Aufenthaltsgesetz. Om förutsättningarna i 53 § Aufenthaltsgesetz är uppfyllda ska den utländske medborgaren i allmänhet utvisas. Om förutsättningarna i 54 § Aufenthaltsgesetz är uppfyllda fattas ett skönsmässigt beslut angående huruvida den utländske medborgaren ska utvisas.

22.      Enligt 1 § lagen om fri rörlighet för unionsmedborgare (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern) av den 30 juli 2004(10), senast ändrad genom 2 § lagen om genomförande av Europeiska unionens direktiv om uppehålls- och asylrätten(11), reglerar denna lag rätten för medborgare i andra unionsmedlemsstater (unionsmedborgare) och deras familjemedlemmar att inresa till och uppehålla sig i Tyskland.

23.      Enligt 6 § första punkten Freizügigkeitsgesetz/EU, får förlust av en sådan rättighet som avses i 2 § första punkten i denna lag fastställas, intyget om uppehållsrätt enligt gemenskapsrätten eller om permanent uppehållstillstånd dras in, och uppehållskort eller permanent uppehållstillstånd återkallas, endast om detta är motiverat av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa.

24.      I 6 § femte punkten Freizügigkeitsgesetz/EU anges att vad gäller unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som uppehållit sig i Tyskland under de tio föregående åren, samt minderåriga, får ett sådant fastställande endast göras på grund av tvingande hänsyn till allmän säkerhet. Denna regel är inte tillämplig på underåriga när det för barnets bästa är nödvändigt att frånta barnet uppehållsrätten. Vidare föreligger tvingande hänsyn till den allmänna säkerheten endast när den berörda personen enligt en lagakraftvunnen dom har blivit dömd till minst fem års frihetsberövande straff eller till särskilt straff för unga lagöverträdare för ett eller flera uppsåtliga brott eller när denne enligt den senaste lagakraftvunna domen har blivit dömd till frihetsberövande i inkapaciteringssyfte, när Förbundsrepubliken Tysklands säkerhet står på spel eller när den berörda personen utgör ett terroristhot.

II – Faktiska omständigheter och tolkningsfrågan

25.      Nural Ziebell(12) är turkisk medborgare och föddes år 1973 i Tyskland. Han bodde hos sina föräldrar. Hans far, som också var turkisk medborgare, uppehöll sig stadigvarande i Tyskland i egenskap av arbetstagare. Efter den senares frånfälle år 1991 placerades Nural Ziebells mor på ett vårdhem. I dagsläget förefaller Nural Ziebell inte bo tillsammans med någon av sina familjemedlemmar och hans bröder och systrar har alla bildat familj.

26.      Nural Ziebell har ett permanent uppehållstillstånd (Aufenthaltserlaubnis) sedan den 28 januari 1991, som har omvandlats till ett permanent uppehållstillstånd (Niederlassungserlaubnis) enligt Aufenthaltgesetz. Nural Ziebell gick ur skolan utan att erhålla något slutbetyg. Han har haft diverse tillfälliga jobb med återkommande avbrott för perioder av arbetslöshet och fängelsestraff. Sedan juli 2000 har han inte utövat någon förvärvsverksamhet.

27.      År 1991 rökte Nural Ziebell marijuana för första gången. Från och med 1998 missbrukade han regelbundet heroin och kokain. Han genomgick ett metadonprogram år 2001 och en behandling mot narkotikaberoende år 2003, vilka båda misslyckades.

28.      Från och med år 1993 har Nural Ziebell dömts ett antal gånger för olika brott, bland annat gängstölder, grov misshandel, uppsåtligt olaga innehav av ett förbjudet föremål, stöld och grov stöld. Han avtjänade fängelsestraff under perioderna januari 1993–1994, augusti 1997–oktober 1998, juli–oktober 2000, september 2001–maj 2002 och november 2005–oktober 2008. Den 28 oktober 2008 påbörjade han en terapeutisk behandling på en specialistinrättning.

29.      Den 28 oktober 1996 gav Ausländerbehörde (utlänningsmyndigheten) Nural Ziebell en varning i enlighet med den nationella utlänningslagstiftningen, på grund av de brott han dittills begått.

30.      Den 6 mars 2007 beslutade Regierungspräsidium Stuttgart att Nural Ziebell skulle utvisas samt förordnade om omedelbar verkställighet.

31.      Enligt Regierungspräsidium Stuttgart omfattas Nural Ziebell av de rättigheter som följer av artikel 7 första stycket andra strecksatsen i beslut nr 1/80 eftersom han är född i Tyskland och som son till en turkisk arbetstagare har bott lagligt i minst fem år i Tyskland, i sin fars hushåll. Eftersom Nural Ziebell inte förlorat denna rättsliga status åtnjuter han skydd mot utvisning enligt artikel 14.1 i beslut nr 1/80.

32.      Enligt denna bestämmelse kan utvisning endast ske om det på grund av hans personliga uppträdande föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen.

33.      Regierungspräsidium Stuttgart motiverade sitt utvisningsbeslut med att en sådan risk förelåg i detta fall, med tanke på de upprepade brott Nural Ziebell begått.

34.      Vidare ansåg Regierungspräsidium Stuttgart att Nural Ziebell inte kunde åberopa det särskilda skydd mot utvisning som föreskrivs i artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 eftersom denna bestämmelse endast gäller unionsmedborgare.

35.      Nural Ziebell överklagade utvisningsbeslutet. Verwaltungsgericht Stuttgart (Tyskland) avslog överklagandet av utvisningen genom dom av den 3 juli 2007.

36.      Nural Ziebell överklagade denna dom till Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Tyskland) och yrkade att nämnda dom ändras och att utvisningsbeslutet av den 6 mars 2007 ogiltigförklaras.

37.      Mot denna bakgrund beslutade Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:

”Ska skyddet mot utvisning i artikel 14.1 i beslut nr 1/80 till förmån för en turkisk medborgare som åtnjuter rättslig status enligt artikel 7 första stycket … andra strecksatsen i nämnda beslut samt har uppehållit sig under de tio föregående åren i den medlemsstat i vilken denna rättsliga status gäller, enligt artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 … såsom den införlivats av den berörda medlemsstaten, tolkas så att en utvisning endast får ske om beslutet grundar sig på tvingande hänsyn till allmän säkerhet, såsom de definieras av medlemsstaterna?”

III – Min bedömning

38.      Den nationella domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 14.1 i beslut nr 1/80 ska tolkas så, att myndigheterna i en medlemsstat får fatta beslut om utvisning av en turkisk medborgare som omfattas av de rättigheter som följer av artikel 7 första stycket andra strecksatsen i beslut nr 1/80, och som uppehållit sig i denna medlemsstat de tio år som föregick beslutet, endast om det är motiverat av tvingande hänsyn till allmän säkerhet.

39.      Domstolen har vid flera tillfällen uttalat sig om tolkningen av artikel 14.1 i beslut nr 1/80. I domen i målet Nazli(13) fann domstolen att man vid fastställandet av räckvidden av undantaget avseende allmän ordning som föreskrivs i bestämmelsen, ska utgå från tolkningen av samma undantag i fråga om fri rörlighet för arbetstagare som är medborgare i gemenskapens medlemsstater.(14) Domstolen fann vidare att en sådan tolkning bekräftas ytterligare av att nämnda bestämmelse är nästan likalydande med artikel 39.3 EG.(15)

40.      Domstolen har i sin praxis i fråga om fri rörlighet för arbetstagare som är medborgare i gemenskapens medlemsstater, och närmare bestämt i fråga om direktiv 64/221, vid upprepade tillfällen slagit fast att för att begreppet allmän ordning ska kunna åberopas måste det, utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträdelse innebär, under alla omständigheter föreligga ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen.(16)

41.      Med hänsyn till att domstolen har tillämpat principerna om fri rörlighet och uppehållsrätt för medborgare i medlemsstaterna även på de turkiska medborgare som omfattas av de rättigheter som följer av bestämmelserna i beslut nr 1/80, anser Nural Ziebell att artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 ska tillämpas analogt vid tolkningen av artikel 14.1 i beslut nr 1/80 när en turkisk medborgare uppehållit sig i medlemsstaten under de tio år som föregick beslutet om utvisning. Det är följaktligen olagligt att fatta ett beslut om utvisning i hans fall, eftersom det inte är motiverat av tvingande hänsyn till allmän säkerhet i den mening som avses i artikel 28.3 a i direktiv 2004/38.

42.      Jag kommer nedan att redogöra för skälen till att jag anser att en sådan bedömning inte kan godtas.

43.      I domen i målet Eddline El-Yassini(17) slog domstolen fast att ett internationellt fördrag ska tolkas inte enbart på grundval av sin ordalydelse utan även mot bakgrund av sina mål.(18) Domstolen fann vidare att det i artikel 31 i Wienkonventionen av den 23 maj 1969 om traktaträtten föreskrivs att en traktat ska tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrund av traktatens ändamål och syfte.(19)

44.      Associeringsavtalet syftar till att främja ett fortlöpande och väl avvägt stärkande av de ekonomiska och handelsmässiga förbindelserna mellan Republiken Turkiet och unionen.(20)

45.      För att uppnå detta syfte ska tre etapper genomföras. Under den förberedande fasen ska Republiken Turkiet stärka sin ekonomi för att kunna fullgöra de skyldigheter som ankommer på landet under de två följande faserna.(21) Under övergångsfasen ska en tullunion stegvis införas och parternas ekonomiska politik tillnärmas.(22) Slutfasen bygger slutligen på att en tullunion införts och innebär en intensifierad samordning av Republiken Turkiets och unionens ekonomiska politik.(23)

46.      Med hänsyn till associeringsavtalets syfte och dessa tre faser, råder det inget tvivel om att associeringsavtalet har ett strikt ekonomiskt ändamål.

47.      I avtalet föreskrivs att vid genomförandet av övergångsfasen ska bland annat de avtalsslutande parterna vägledas av artiklarna 39–41 EG för att stegvis genomföra fri rörlighet för arbetstagare mellan sig.(24)

48.      Beslut nr 1/80, vars ändamål är att återuppta och utveckla associeringen,(25) syftar till att förbättra den ordning på det sociala området som arbetstagarna och deras familjemedlemmar omfattas av.(26)

49.      Av detta följer att det endast är turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar som omfattas av associeringsavtalet och som således tillerkänns de rättigheter som följer av beslut nr 1/80.

50.      Domstolen har därför vid tolkningen av undantaget avseende allmän ordning i artikel 14.1 i beslutet utgått från tolkningen av samma undantag i fråga om fri rörlighet för arbetstagare som är medborgare i gemenskapens medlemsstater, och närmare bestämt i fråga om direktiv 64/221.(27)

51.      Den gemensamma nämnaren i associeringsavtalet och direktiv 64/221 var således att de avser arbetstagare. Artikel 1.1 i direktivet gällde nämligen varje medborgare i en medlemsstat som bodde i eller reste till en annan medlemsstat, antingen för att ta anställning eller driva egen rörelse eller för att vara mottagare av tjänster.

52.      Direktiv 2004/38 avser emellertid mer än endast ekonomiska frågor eller frågor avseende arbetstagare. Direktivet antogs just för att avhjälpa sektorsuppdelningen och den planlösa hanteringen av den rätt som dittills tillerkändes unionsmedborgarna att fritt röra sig och uppehålla sig.(28) Direktiv 2004/38 avser således inte endast en kategori av personer, det vill säga arbetstagare, utan i enlighet med artikel 1 a fastställs villkoren för unionsmedborgares(29) och deras familjemedlemmars utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium.

53.      Direktiv 2004/38 föreskriver bland annat att medborgare i en medlemsstat ska ha permanent uppehållsrätt,(30) och inrättar ett system för skydd mot utvisning, vilket bygger på graden av de berörda personernas integration i värdmedlemsstaten,(31) och inte beror på deras status som arbetstagare. Den enda rättsliga ställning som behandlas i direktivet är unionsmedborgarskap, vilket förvärvas genom ursprungslandets anslutning till unionen.

54.      Det är visserligen riktigt att turkiska medborgare tillerkänns särskilda rättigheter enligt associeringsavtalet vilka ger dem en särskild ställning jämfört med andra medborgare i tredjeland, men de har emellertid inte status som unionsmedborgare och det regelverk som de omfattas av kan inte jämföras med det som unionsmedborgare omfattas av. Om det system för förstärkt skydd som inrättas genom direktiv 2004/38 tillämpas på turkiska medborgare får det således till följd att dessa likställs med unionsmedborgare, utan att parterna i associeringsavtalet haft den avsikten.

55.      Om systemet för förstärkt skydd tillämpades skulle det få till följd att turkiska medborgare tillerkänns nya rättigheter, trots att det endast ankommer på associeringsrådet att utefter politiska och ekonomiska hänsyn besluta om lämpliga ändringar för att säkerställa att fri rörlighet för arbetstagare stegvis genomförs.(32) Domstolen skulle överskrida sin behörighet om den tillämpade artikel 28.3 a i direktivet analogt på Nural Ziebells fall.

56.      Jag anser att även om det system för förstärkt skydd som inrättas genom direktivet inte är tillämpligt i Nural Ziebells fall, berövas han emellertid inte allt skydd mot ett beslut om utvisning som grundar sig på skäl avseende allmän ordning. Jag anser nämligen att domstolens praxis på området ska tillämpas på normalt sätt i detta mål.

57.      Direktiv 64/221 upphävdes och ersattes av direktiv 2004/38, vilket fick till följd att den gemensamma nämnaren mellan associeringsavtalet och det förstnämnda direktivet, det vill säga att de avser arbetstagare, försvann. De principer som uttrycks i artiklarna 39–41 EG ska emellertid i så hög grad som möjligt tillämpas på turkiska arbetstagare som åtnjuter de rättigheter som föreskrivs i beslut nr 1/80.(33)

58.      Vid fastställandet av räckvidden av undantaget avseende allmän ordning i artikel 14.1 i beslutet ska man följaktligen utgå från tolkningen av samma undantag i fråga om fri rörlighet för arbetstagare som är medborgare i unionens medlemsstater.(34)

59.      Undantaget utgör nämligen, såsom domstolen nyligen slagit fast, en avvikelse från den grundläggande princip om fri rörlighet för personer som ska tolkas restriktivt och vars räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av medlemsstaterna.(35)

60.      Enligt domstolens fasta praxis måste det, för att en nationell myndighet ska kunna hänvisa till begreppet allmän ordning, utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträdelse innebär, under alla omständigheter föreligga ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen.(36)

61.      Följaktligen ska åtgärder vidtagna med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet uteslutande grunda sig på den berörda personens eget uppförande. Sådana åtgärder får således inte beslutas rutinmässigt, av allmänpreventiva skäl, efter en fällande dom i ett brottmål.(37) De omständigheter som ligger till grund för denna ska dessutom vittna om ett individuellt uppförande som utgör ett faktiskt hot mot den allmänna ordningen.(38)

62.      Den nationella domstolen ska således pröva huruvida hans beteende fortfarande utgör ett hot mot den allmänna ordningen mot bakgrund av den situation som Nural Ziebell för närvarande befinner sig i. Den nationella domstolen ska bland annat beakta de omständigheter som Nural Ziebell åberopade under förhandlingen, det vill säga att han har gift sig, att han inte har begått ytterligare lagöverträdelser, att han för närvarande är egenföretagare och att hans straff har omvandlats till ett villkorligt straff genom dom av den 16 juni 2009, eftersom han av allt att döma inte längre har drogrelaterade problem.

63.      Jag anser dessutom att den nationella domstolen ska ta med de år som Nural Ziebell uppehöll sig i värdmedlemsstaten i beaktande.

64.      Med hänsyn till att det i artikel 12.3 i direktiv 2003/109/EG(39) föreskrivs att denna omständighet ska beaktas innan en tredjelandsmedborgare utvisas, anser jag att detta gäller i än högre grad för turkiska medborgare som har en särskild ställning i unionen mittemellan medborgare i en medlemsstat och medborgare i tredjeland.

65.      Jag anser att detta är än viktigare då Nural Ziebell är född och alltid har bott i Tyskland. Det finns således fog för att anse att han har starka familjeband och ekonomiska band med Förbundsrepubliken Tyskland. Ett beslut om utvisning kan även få långtgående konsekvenser bland annat för hans familjeliv. Domstolen har slagit fast att de grundläggande rättigheter vars efterlevnad den ska säkerställa ska beaktas när ett beslut om utvisning kan utgöra hinder för utövandet av den fria rörligheten för arbetstagare.(40) Bland annat skyddas rätten till respekt för familjelivet genom artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950. Rätten till respekt för familjelivet ingår bland de grundläggande rättigheter som enligt domstolens praxis skyddas i gemenskapernas rättsordning.(41)

66.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att artikel 14.1 i beslut nr 1/80 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en medlemsstat utvisar en turkisk medborgare som omfattas av de rättigheter som följer av artikel 7 första stycket andra strecksatsen i associeringsrådets beslut nr 1/80 när denne uppehållit sig i värdmedlemsstaten de tio år som föregick de behöriga nationella myndigheternas beslut att utvisa honom, förutsatt att hans beteende utgör ett faktiskt, verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva.

IV – Förslag till avgörande

67.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar den tolkningsfråga som ställts av Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg på följande sätt:

Artikel 14.1 i beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen, som antogs av det associeringsråd som inrättades genom avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, som undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet å ena sidan och medlemsstaterna i EEG och gemenskapen å andra sidan och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en medlemsstat utvisar en turkisk medborgare som omfattas av de rättigheter som följer av artikel 7 första stycket andra strecksatsen i beslut nr 1/80, när denne uppehållit sig i värdmedlemsstaten de tio år som föregick de behöriga nationella myndigheternas beslut att utvisa honom, förutsatt att hans beteende utgör ett faktiskt, verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva.

---

1 – Originalspråk: franska.

---

2 – Europaparlamentets och rådets direktiv av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, s. 77, och rättelser i EUT L 229, 2004, s. 35, samt EUT L 197, 2005, s. 34).

---

3 – Associeringsrådet inrättades genom avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, vilket undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet, å ena sidan, och av medlemsstaterna i EEG och gemenskapen, å andra sidan. Avtalet ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (EGT 217, 1964, s. 3685) (nedan kallat associeringsavtalet).

---

4 – Nedan kallat beslut nr 1/80. Beslut nr 1/80 återfinns i Accord d’association et protocoles CEE–Turquie et autres textes de base, Europeiska gemenskapernas publikationsbyrå, Bryssel, 1992.

---

5 – Se artikel 6 i nämnda avtal.

---

6 – Rådets direktiv av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT 56, s. 850; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 28).

---

7 – Se artikel 1.1 i direktiv 64/221.

---

8 – BGBl. 2004 I, s. 1950.

---

9 – BGBl. 2007 I, s. 1970.

---

10 – BGBl. 2004 I, s. 1950.

---

11 – Nedan kallad Freizügigkeitsgesetz/EU.

---

12 – Han ändrade namn från Örnek till Ziebell till följd av att han under förfarandets gång gifte sig med en tysk medborgare.

---

13 – Dom av den 10 februari 2000 i mål C‑340/97 (REG 2000, s. I‑957).

---

14 – Punkt 56. Se även dom av den 11 november 2004 i mål C‑467/02, Cetinkaya (REG 2004, s. I‑10895), punkt 43, av den 2 juni 2005 i mål C‑136/03, Dörr och Ünal (REG 2005, s. I‑4759), punkt 63, och av den 22 december 2010 i mål C‑303/08, Bozkurt (REU 2010, s. I‑0000), punkt 55 och där angiven rättspraxis.

---

15 – Se domen i det ovannämnda målet Nazli, punkt 56.

---

16 – Se domen i det ovannämnda målet Nazli, punkt 57, dom av den 7 juli 2005 i mål C‑373/03, Aydinli (REG 2005, s. I‑6181), punkt 27, av den 18 juli 2007 i mål C‑325/05, Derin (REG 2007, s. I‑6495), punkt 54, och domen i det ovannämnda målet Bozkurt, punkt 57.

---

17 – Dom av den 2 mars 1999 i mål C‑416/96 (REG 1999, s. I‑1209).

---

18 – Punkt 47.

---

19 – Ibidem.

---

20 – Se artikel 2.1 i avtalet.

---

21 – Se artikel 3.1 första stycket i avtalet.

---

22 – Se artikel 4.1 i avtalet.

---

23 – Se artikel 5 i detta avtal.

---

24 – Se artikel 12 i associeringsavtalet.

---

25 – Se första skälet i beslutet.

---

26 – Se tredje skälet i beslutet.

---

27 – Se punkterna 39 och 40 ovan.

---

28 – Se skäl 4 i direktivet.

---

29 – Min kursivering.

---

30 – Se artikel 16.1 i direktivet.

---

31 – Se dom av den 23 november 2010 i mål C‑145/09, Tsakouridis (REU 2010, s. I‑0000), punkt 25.

---

32 – Se dom av den 30 september 1987 i mål 12/86, Demirel (REG 1987, s. 3719; svensk specialutgåva, volym 9, s. 177), punkt 21.

---

33 – Se dom av den 4 oktober 2007 i mål C‑349/06, Polat (REG 2007, s. I‑8167), punkt 29 och där angiven rättspraxis.

---

34 – Se domarna i de ovannämnda målen Polat, punkt 30, och Bozkurt, punkt 55.

---

35 – Se domen i det ovannämnda målet Bozkurt, punkt 56.

---

36 – Ibidem, punkt 57.

---

37 – Ibidem, punkt 58.

---

38 – Ibidem, punkt 59.

---

39 – Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 2004, s. 44).

---

40 – Se, bland annat, dom av den 29 april 2004 i de förenade målen C‑482/01 och C‑493/01, Orfanopoulos och Oliveri (REG 2004, s. I‑5257), punkt 97. Se även, vad gäller en medborgare i tredjeland, dom av den 11 juli 2002 i mål C‑60/00, Carpenter (REG 2002, s. I‑6279), punkt 40.

---

41 – Domen i det ovannämnda målet Orfanopoulos och Oliveri, punkt 98.