52008SC0093

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 30.1.2008

SEK(2008) 93

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR som åtföljer

förslaget till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om livsmedelsinformation till konsumenterna SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSE OM FRÅGOR SOM RÖR ALLMÄN LIVSMEDELSMÄRKNING

{KOM(2008) 40 slutlig}{SEK(2008) 92}{SEK(2008) 94}{SEK(2008) 95}

SAMMANFATTNING

INLEDNING

Allmän livsmedelsmärkning regleras genom direktiv 2000/13/EG, som är en kodifierad version av direktiv 79/112/EEG. Även om en större ny ändring infördes 2003 (allergiframkallande ingredienser), går de flesta bestämmelserna tillbaka till 1978. Utvecklingen såväl på livsmedelsmarknaden som i fråga om konsumenternas förväntningar gör att lagstiftningen måste uppdateras och moderniseras.

Översynen av gemenskapens lagstiftning om allmän livsmedelsmärkning och näringsvärdesdeklaration ingår i kommissionens arbetsprogram för förenkling.

FÖRFARANDEFRÅGOR OCH SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER

Samråd med de viktigaste berörda parterna hölls 2003–2007. Grunden för samrådsprocessen var slutsatserna i en studie för utvärdering av lagstiftningen om livsmedelsinformation som genomfördes 2003. I slutsatserna i denna studie identifierades de nyckelområden som kommissionen borde fokusera på i ett förslag som syftar till att modernisera gemenskapens lagstiftning om märkning och uppfylla konsumenternas önskemål.

Det gjordes breda undersökningar bland alla berörda parter för att ta reda på deras uppfattning om den befintliga lagstiftningen och behovet av förändring. Ett öppet samråd hölls på Internet mellan den 13 mars och den 16 juni 2006.

För konsekvensanalysen inrättades det en avdelningsövergripande arbetsgrupp inom kommissionen. Resultaten av konsekvensanalysen granskades av Europeiska kommissionens konsekvensbedömningsnämnd, som avgav ett yttrande.

PROBLEMBESKRIVNING

Konsekvensanalysen rör översynen av direktiv 2000/13/EG, som föreskriver obligatoriska uppgifter på livsmedelsmärkning. De berörda parterna har inte ifrågasatt huvudsyftet med denna rättsakt under det omfattande samrådet. Det grundläggande innehållet i de befintliga kraven ses som ett värdefullt regelverk, och det verkar inte som att de berörda parterna önskar att lagstiftningens centrala delar ändras.

Vissa aspekter i lagstiftningen fungerar emellertid inte effektivt och uppfyller inte helt de ursprungliga målen. Det faktum att gemenskapens lagstiftning om märkning är uppdelad på så många rättsakter kritiseras i allmänhet, och bristen på samordning av tillämpningsdatum i synnerhet. I fråga om den horisontella livsmedelsmärkningen har kritik yttrats mot bristen på tydlighet och rättslig klarhet samt det faktum att bestämmelserna inte är anpassade till de berörda parternas nuvarande behov och förväntningar (som har förändrats med tiden).

Samrådsprocessen visade att vissa viktiga frågor behöver ses över. De berörda parternas åsikter om hur man ska ta itu med dessa frågor går dock starkt isär.

MÅL

Huvudmålen för lagstiftningen om livsmedelsmärkning är att

( ge konsumenterna möjlighet att göra välgrundade, säkra, hälsosamma och hållbara val,

( ge konsumenterna information som är relevant och ändamålsenlig och som de med fog förväntar sig,

( säkerställa en smidigt fungerande inre marknad,

( stödja konkurrensfrämjande marknadsvillkor.

Med hänsyn till dessa mål bör översynen som helhet återspegla de specifika målen att

( säkerställa att informationen ges på ett konsekvent och tydligt sätt,

( skydda konsumenternas hälsa och tillmötesgå specifika konsumentkrav på information,

( undvika missledande uppgifter och undanröja befintlig inkonsekvens,

( möjliggöra och belöna innovation från näringslivets sida så att de fullt ut kan utnyttja de möjligheter som märkningen ger för att sälja sina varor.

STÖRRE POLITISKA FRÅGOR OCH FÖRVÄNTADE FÖRDELAR AV FÖRENKLINGEN

I syfte att uppnå målen och i enlighet med förenklingsprocessen har flera åtgärder övervägts. Med full hänsyn till de förenklingsbehov som framkom under samrådet har dessa åtgärder delats upp i två kategorier:

Allmänna förenklingsinstrument:

( Upprättande av en flexibel bottom-up -mekanism (ny styrstruktur för märkning) som skulle ge näringslivet möjlighet till innovativa lösningar och göra det möjligt att anpassa märkningsbestämmelserna till olika marknader och konsumentkrav som ständigt förändras.

( Omarbetning av de olika horisontella märkningsbestämmelserna. Sammanslagningen av dessa texter kommer att maximera synergieffekterna, minimera överlappningar och överflödighet och öka gemenskapsbestämmelsernas tydlighet och konsekvens. Detta är en kraftfull förenklingsmetod som bör ge de ekonomiska aktörerna och tillsynsmyndigheterna ett tydligare och effektivare regelverk. Man övervägde att slå samman all lagstiftning om märkning, även vertikala bestämmelser, i en text, men det skulle ha resulterat i ett ännu komplexare tillvägagångssätt.

( Undanröjande av inkonsekvens mellan horisontella och vertikala bestämmelser, när det är möjligt.

( Rationalisering (uppdatering, förtydligande, undanröjande av överflödighet) av de obligatoriska uppgifter som krävs i artikel 3.1 i direktiv 2000/13/EG.

Åtgärder som under samråden fastställdes ha större konsekvenser och för vilka en närmare analys gjorts. Att ta itu med följande frågor skulle bidra till förenkling genom enklare efterlevnad och större tydlighet för berörda parter:

( Märkningens läsbarhet – Målet är att förenkla och förbättra det sätt på vilket information görs tillgänglig för konsumenterna och göra det enklare för företagarna att uppfylla det allmänna kravet på läsbar och tydlig märkning.

( Brist på information om allergiframkallande ingredienser på livsmedel som inte är färdigförpackade – Målet är att skydda konsumenternas hälsa och säkerställa att informationen ges på ett konsekvent sätt.

( Ursprungsmärkning – Målet är att förenkla den rådande situationen, där det till följd av osäkerhet är vanligt förekommande med vilseledande frivilliga uppgifter om ursprung och pågår en debatt som aldrig vill ta slut om hur man kan tillmötesgå konsumenternas upprepade krav på information om livsmedels ursprung. Att behandla denna fråga skulle göra lagstiftningen tydlig, underlätta efterlevnad för företagarna och förbättra konsumenternas förståelse av uppgifter om ursprung.

( Inkonsekvent information om ingredienser och särskilt ingredienser i alkoholhaltiga drycker – Målet är att rationalisera den rådande situationen genom att bringa klarhet i det nuvarande rättsligt tomrummet.

GRUNDLÄGGANDE ALTERNATIV

I konsekvensanalysrapporten beskrivs olika alternativ för gemenskapsåtgärder för att ta itu med dessa frågor, från inga åtgärder till lagstiftningsåtgärder. Även om de så kallade grundläggande tillvägagångssätten övervägdes, grundades den närmare konsekvensanalysen – med tanke på att initiativet i fråga rör en översyn för vilken tydliga insatsområden har identifierats genom omfattande samråd – på åtgärdsalternativen i fråga om de fyra huvudfrågor som det fastställdes eventuellt skulle ses över i lagstiftningen.

Inga åtgärder innebär att den rådande situationen med spridd lagstiftning bibehålls, vilket skulle ha följande negativa effekter:

- Uppdelade och förvirrande bestämmelser som försvårar effektiv tillämpning.

- Obefogad belastning för livsmedelsföretagen på grund av föråldrade, överflödiga eller otydliga krav.

- Skiftande bruk av märkningen från konsumenternas sida.

- Ineffektivt bruk av märkning som ett kommunikationsinstrument.

- Brist på anpassning av lagstiftningen till marknader i förändring och konsumenternas befogade krav.

Åtgärder övervägdes i form av avreglering, nationell lagstiftning, icke-lagstiftande åtgärder eller uppdatering av gemenskapslagstiftningen.

Avreglering skulle innebära upphävande av de grundläggande politiska instrumenten med horisontella bestämmelser om livsmedelsmärkning, med direkt inverkan på vertikala märkningsbestämmelser. Icke-harmoniserade bestämmelser skulle försvaga den inre marknaden, leda till dålig information och försämra konsumentskyddet. Avvecklingen av de befintliga bestämmelserna skulle möta motstånd från de flesta medlemsstater och konsumenter, eftersom dessa är vana vid de nuvarande kraven och eventuella förändringar skulle kunna uppfattas som att man ger upp ett värdefullt regelverk. Därför ansågs avreglering inte vara ett genomförbart tillvägagångssätt.

Nationell lagstiftning och upphävande av gemenskapsbestämmelserna skulle leda till olika nationella bestämmelser som skulle hämma den inre marknaden, snedvrida konkurrensen, öka den administrativa belastningen för näringslivet, medföra skiftande innehåll i och tillgång till information, vilket skulle vara förvirrande för konsumenterna, och leda till olika nivåer av skydd för EU-medborgarna.

Alternativa, icke-lagstiftande åtgärder – Konsumentinformationens olika funktioner och de aktuella tendenserna till utveckling av en ”ny lagstiftningskultur” påkallade en bedömning av ett tillvägagångssätt som kunde nå en balans mellan flexibilitet och föreskrifter och mellan nationella åtgärder och EU-åtgärder. Styrning nedifrån och upp på flera nivåer som grundas på principen om tillämpning av bästa metoder och utbyte av uppgifter mellan berörda parter skulle kunna vara ett genomförbart alternativ för vissa aspekter av lagstiftningen, och denna innovativa mekanism har bedömts som ett alternativ.

POLITISKA FRÅGOR OCH SPECIFIKA ALTERNATIV

Politisk fråga 1: informationens läsbarhet

Nuvarande problem

Även om det i ramdirektivet föreskrivs att de obligatoriska uppgifterna ska vara lätta att förstå och markeras på väl synlig plats på sådant sätt att de är lätta att se, klart läsbara och outplånliga , klagar många på att märkningen är vare sig läsbar eller förståelig. Det vanligaste klagomålet är teckenstorleken.

Politiska alternativ

Man undersökte alternativen inga EU-åtgärder, frivilliga åtgärder och lagstiftande åtgärder med standardisering av märkning eller föreskrivande av en minsta teckenstorlek.

Viktigaste slutsatser

Analysen visade att särskilda bestämmelser om teckenstorlek skulle åtgärda ett av de grundläggande problemen rörande informationens läsbarhet. Det erkänns emellertid att detta inte är den enda aspekten. Om andra läsbarhetsaspekter visar sig skapa betydande problem för konsumenterna, måste man i framtiden kanske överväga att harmonisera dessa faktorer.

Det finns inte tillräckligt med information för att bedöma konsekvenserna av att förändra lagstiftningen så att en minsta teckenstorlek föreskrivs, men eftersom tillverkarna redan ska följa principen att märkningen ska vara läsbar skulle nya särskilda krav i fråga om läsbarhet i lagstiftningen göra att man kan förvänta sig att märkningen ska vara läsbar för genomsnittskonsumenten.

De berörda parterna inom näringslivet har motsatt sig ytterligare föreskrivande bestämmelser om livsmedelsmärkningens läsbarhet, eftersom de fruktar att det ska öka kostnaderna för märkning av livsmedel och minska deras utrymme för flexibilitet. Detta är emellertid en av de viktigaste frågorna i översynen, eftersom det inte är meningsfullt att fastställa krav på vilken information som ska ges till konsumenterna om de inte kan använda den. Det anses därför att översynen av lagstiftningen om märkning inte kommer att medföra några förbättringar om den inte leder till att märkningen blir lättare att läsa.

Politisk fråga 2: brist på information om allergiframkallande ingredienser på livsmedel som inte är färdigförpackade

Nuvarande problem

Den gällande lagstiftningen om information på färdigförpackade livsmedel är till stor nytta för konsumenter som lider av allergi eller intolerans mot vissa livsmedelsingredienser. Dessa livsmedel utgör emellertid endast en del av dessa konsumenters kost och önskemålen ökar om att kraven på färdigförpackade livsmedel ska utvidgas till att även omfatta livsmedel som inte är färdigförpackade. Detta i synnerhet som det kan påverka hälsan om felaktiga uppgifter lämnas eller antyds.

Politiska alternativ

Man undersökte alternativen inga EU-åtgärder, ett frivilligt tillvägagångssätt och ett lagstiftande tillvägagångssätt i fråga om att utvidga den obligatoriska märkningen av allergener till livsmedel som inte är färdigförpackade.

Viktigaste slutsatser

Analysen visade att man genom att ge information om förekomsten av allergener skulle svara på ett säkerhets- och hälsobekymmer som konsumenterna uttryckt. Även om de totala kostnaderna för de drabbade företagen torde vara betydande, är det svårt att sätta siffror på driftskostnaderna. Den faktiska framställningen av en fysisk etikett för livsmedel som säljs oförpackade verkar vara tämligen oproblematisk, men det kan uppstå problem vid sammanställningen och uppdateringen av informationen. Att säkerställa att de nödvändiga uppgifterna finns lätt tillgängliga från leverantörerna för detaljhandlare som säljer livsmedel som inte är färdigförpackade och för storkök skulle sänka kostnaderna i samband med denna information. Flexibilitet för medlemsstaterna när det gäller tillämpningen bör gör det möjligt att anpassa åtgärderna till de inhemska särdragen för varje medlemsstats detaljhandel med livsmedel och storkök och skulle kunna möjliggöra en kostnadseffektivare ordning.

Frivilliga åtgärder skulle göra det mindre sannolikt att tillförlitlig och korrekt information ges på ett konsekvent sätt.

Politisk fråga 3: förtydligande av hur av ursprungsmärkning på livsmedel ska användas

Nuvarande problem

Det finns ofta uppgifter om varors ursprung på livsmedelsmärkningen, antingen för att lagstiftningen kräver att ursprunget uppges eller för att ett företag frivilligt bestämmer sig för att lämna denna information. Även om detaljerade uppgifter saknas, verkar det som att det på allt fler varor finns uppgifter om ursprung. Detta leder till att konsumenterna förväntar sig såväl mer ursprungsmärkning som garantier för att de kan lita på att den information som ges inte är felaktig eller vilseledande . Den senare frågan är även intressant för näringslivet, inte minst eftersom ursprungsmärkning kan ge en konkurrensfördel . De skulle följaktligen vilja ha lika villkor i hela EU, med tydliga ”regler” för ursprungsmärkning. Det finns emellertid inga sådana bestämmelser i den horisontella lagstiftningen.

Politiska alternativ

Man undersökte alternativen inga EU-åtgärder, frivilliga åtgärder och lagstiftande åtgärder i fråga om att föreskriva obligatorisk ursprungsmärkning för alla obearbetade livsmedel, tillmötesgå specifika berättigade önskemål om ursprungsmärkning eller fastställa kriterier för frivillig ursprungsmärkning.

Viktigaste slutsatser

Konsumenterna i hela EU värdesätter uppgifter om ursprungsland på livsmedel. Kostnaderna för obligatorisk ursprungsmärkning varierar och beror på kravets omfattning. De möjliga kostnaderna minskas dock genom att flera företag redan lämnar denna information och att det finns spårningssystem. En lämplig övergångsperiod så att nödvändiga märkningsändringar kan göras i samband med ordinarie uppdateringar skulle hjälpa till att sänka eventuella direkta kostnader på grund av ändringar av lagstiftningen.

Genom att tillmötesgå konsumenternas önskemål och bidra till att de kan göra välgrundade val, skulle införandet av olika nivåer av ursprungsmärkning för olika livsmedelsprodukter, utformade efter konsumenterna olika önskemål om märkning, utgöra ett framsteg jämfört med den rådande situationen. För att detta framsteg ska tryggas, måste märkningen av ursprungsland emellertid vara tydlig och förståelig och får inte vilseleda konsumenterna. Konsumenterna har svårt att förstå nuvarande märkningspraxis, som ibland till och med är vilseledande. Ett förtydligande av hur ursprungsmärkning ska användas skulle således gynna såväl konsumenterna som näringslivet och tillsynsmyndigheterna.

Politisk fråga 4: konsekvent tillämpning av bestämmelserna om ingrediensförteckning

Nuvarande problem

För närvarande krävs det ingen ingrediensförteckning för alkoholhaltiga drycker. Denna situation beror inte på ett uttryckligt undantag i direktiv 2000/13/EG, utan på ett rättsligt tomrum som grundas på att det är allmänt erkänt att det behövs särskilda bestämmelser för förteckning av ingredienser i alkoholhaltiga drycker, till följd av deras särdrag och speciella produktionsmetoder. Enligt gällande lagstiftning krävs alltså i teorin att ingredienserna i alkoholhaltiga drycker anges i märkningen, men i verkligheten verkställdes aldrig detta krav till följd av det inte fastställts särskilda bestämmelser.

Politiska alternativ

Man undersökte alternativen inga EU-åtgärder, frivilliga åtgärder och lagstiftande åtgärder i fråga om att undanta alla eller vissa alkoholhaltiga drycker från bestämmelserna om ingrediensförteckning eller tvärtom se till att de gällande bestämmelserna tillämpas.

Viktigaste slutsatser

Det finns inte mycket uppgifter om konsekvenserna av att utvidga de horisontella kraven på obligatorisk ingrediensförteckning till alkoholhaltiga drycker, som hittills varit undantagna från reglering, och det är oklart hur intresserade konsumenterna är av ingrediensförteckningar på alkoholhaltiga drycker.

Även om det har gjorts betydande framsteg i fråga om märkning av allergener, är situationen fortfarande oförändrad när det gäller andra ingredienser som kan förekomma i alkoholhaltiga drycker och inte anges i märkningen, t.ex. livsmedelstillsatser och aromer som används i många av dessa drycker, inklusive konsumtionsfärdiga drycker, utan att konsumenterna upplyses om detta. Konsumenterna bör ges information som är ändamålsenlig och nödvändig för att de ska kunna fatta välgrundade beslut och ofta för att de ska undgå att vilseledas. Användning av ämnen som kan påverka konsumenternas val till följd av förekomsten av dem eller deras tekniska effekt på den färdiga varan bör därför normalt förväntas medföra obligatorisk märkning.

Införandet av ingrediensförteckningar skulle medföra vissa mindre kostnader för tillverkarna för ändring och tryck av ny märkning, men den faktiska ingrediensförteckningen borde vara lätt tillgänglig för företaget.

SLUTSATS

När de olika alternativen och deras konsekvenser analyseras, ligger utmaningen för kommissionen i att effektivisera och förenkla regelverket för livsmedelsmärkning utan att underminera den höga konsumentskyddsnivå som gemenskapen eftersträvar. Konsekvenserna av ett föreskrivande tillvägagångssätt skulle kunna minimeras genom att man inför övergångsperioder så att märkningen kan ändras i samband med företagens normala märkningsuppdateringar.