1.

Den 12 september 2018 antog Europaparlamentet en resolution om ett förslag med en begäran till rådet att enligt artikel 7.1 FEU fastställa huruvida det finns en klar risk för att Ungern allvarligt åsidosätter unionens värden (nedan kallad den angripna resolutionen). ( 2 ) Ungern har med stöd av artikel 263 FEUF väckt talan om ogiltigförklaring av denna resolution.

2.

I talan tas två viktiga rättsfrågor upp. För det första, kan motiverade förslag som antas enligt artikel 7.1 FEU bli föremål för domstolsprövning enligt artikel 263 FEUF, särskilt med beaktande av artikel 269 FEUF? För det andra, om så verkligen är fallet, hur ska nedlagda röster i parlamentet räknas vid fastställandet av huruvida kravet på en majoritet av två tredjedelar av de avgivna rösterna i artikel 354 FEUF är uppfyllt?

3.

Artikel 7 FEU har följande lydelse:

”1.   Rådet får på motiverat förslag från en tredjedel av medlemsstaterna, från Europaparlamentet eller från Europeiska kommissionen med en majoritet på fyra femtedelar av sina medlemmar och efter Europaparlamentets godkännande slå fast att det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt åsidosätter värden som anges i artikel 2. Innan detta slås fast ska rådet höra den berörda medlemsstaten och får i enlighet med samma förfarande framföra rekommendationer till denna stat.

Rådet ska regelbundet kontrollera om de skäl som har lett till ett sådant fastslående fortfarande äger giltighet.

2.   Europeiska rådet får på förslag från en tredjedel av medlemsstaterna eller från Europeiska kommissionen och efter Europaparlamentets godkännande, samt efter att ha uppmanat ifrågavarande medlemsstat att framföra sina synpunkter, enhälligt slå fast att en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter värden som anges i artikel 2.

3.   När ett fastslående enligt punkt 2 har gjorts får rådet, som ska fatta beslut med kvalificerad majoritet, besluta om att tillfälligt upphäva vissa av de rättigheter som den ifrågavarande medlemsstaten har till följd av tillämpningen av fördragen, inbegripet rösträtten i rådet för företrädaren för den medlemsstatens regering. Rådet ska därvid beakta de möjliga följder som ett sådant tillfälligt upphävande kan få för fysiska och juridiska personers rättigheter och skyldigheter.

Den ifrågavarande medlemsstatens skyldigheter enligt fördragen ska under alla omständigheter fortsätta att vara bindande för den staten.

4.   Rådet får senare med kvalificerad majoritet besluta om att ändra eller återkalla åtgärder som har vidtagits enligt punkt 3, när den situation som ledde till att åtgärderna infördes har förändrats.

5.   De omröstningsbestämmelser som i enlighet med denna artikel gäller för Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet fastställs i artikel 354 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.”

4.

Enligt artikel 263 FEUF ska domstolen granska lagenligheten av sådana rättsakter som antas av Europaparlamentet och som ska ha rättsverkan i förhållande till tredje man.

5.

Vidare föreskrivs följande i artikel 269 FEUF:

”Domstolen är behörig att besluta om lagenligheten av en akt som antas av Europeiska rådet eller rådet i enlighet med artikel 7 i fördraget om Europeiska unionen endast på begäran av den medlemsstat som är föremål för ett fastställande av Europeiska rådet eller rådet och endast när det gäller iakttagandet av de regler som avser förfarandet i den artikeln.

Denna begäran ska inlämnas inom en månad från och med nämnda fastställande. Domstolen ska besluta inom en månad från begäran.”

6.

Enligt artikel 231 FEUF är huvudregeln vid omröstningar i Europaparlamentet att om inte annat föreskrivs i fördragen, ska Europaparlamentet besluta med majoritet av de avgivna rösterna. I arbetsordningen ska fastställas när beslutsförhet föreligger.

7.

Artikel 354 FEUF har följande lydelse:

”Vid tillämpning av artikel 7 i fördraget om Europeiska unionen om tillfälligt upphävande av vissa rättigheter som följer av medlemskap i unionen, får den medlem av Europeiska rådet eller rådet som företräder den berörda medlemsstaten inte delta i omröstningen, och den berörda medlemsstaten ska inte tas med i beräkningen av den tredjedel eller de fyra femtedelar av medlemsstaterna som anges i punkterna 1 och 2 i nämnda artikel. Att personligen närvarande eller företrädda medlemmar avstår från att rösta hindrar inte att sådana beslut som avses i punkt 2 i nämnda artikel antas.

Vid antagande av de beslut som avses i artikel 7.3 och 7.4 i fördraget om Europeiska unionen ska kvalificerad majoritet definieras i enlighet med artikel 238.3 b i det här fördraget.

Om rådet, till följd av ett beslut om tillfälligt upphävande av rösträtten som antagits i enlighet med artikel 7.3 i fördraget om Europeiska unionen, beslutar med kvalificerad majoritet på grundval av någon av bestämmelserna i fördragen, ska denna kvalificerade majoritet definieras i enlighet med artikel 238.3 b i det här fördraget eller, om rådet agerar på förslag av kommissionen eller unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, i enlighet med artikel 238.3 a.

Vid tillämpning av artikel 7 i fördraget om Europeiska unionen ska Europaparlamentet besluta med två tredjedelar av de avgivna rösterna, som ska representera majoriteten av dess ledamöter.”

8.

Den enda artikeln i protokoll (nr 24) om asyl för medborgare i europeiska unionens medlemsstater har följande lydelse:

”Med beaktande av den skyddsnivå som Europeiska unionens medlemsstater erbjuder såvitt avser de grundläggande rättigheterna och friheterna ska medlemsstaterna betraktas som säkra ursprungsländer i förhållande till varandra för alla rättsliga och praktiska syften som har samband med asylärenden. Följaktligen får ansökningar om asyl som ges in av en medborgare i en medlemsstat endast i följande fall beaktas eller förklaras tillåtna att behandlas av en annan medlemsstat:

….”

9.

Artikel 83 i Europaparlamentets arbetsordning (nedan kallad arbetsordningen), ( 3 ) med rubriken ”En medlemsstats åsidosättande av grundläggande principer och värden”, har följande lydelse:

”1.   Parlamentet får, på grundval av ett särskilt betänkande som det ansvariga utskottet utarbetat i enlighet med artiklarna 45 och 52,

2.   En begäran från rådet om parlamentets godkännande av ett förslag som lagts fram i enlighet med artikel 7.1 och 7.2 i fördraget om Europeiska unionen ska, tillsammans med eventuella synpunkter från den aktuella medlemsstaten, tillkännages i kammaren och hänvisas till det ansvariga utskottet i enlighet med artikel 99 i arbetsordningen. Parlamentet ska fatta beslut på grundval av ett förslag från det ansvariga utskottet, utom i brådskande fall och om det finns goda skäl.

3.   I enlighet med artikel 354 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska det för antagande av parlamentets beslut om förslag som avses i punkterna 1 och 2 i den här artikeln krävas två tredjedelars majoritet av de avgivna rösterna och en majoritet av parlamentets ledamöter.

…”

10.

Artikel 178 i arbetsordningen, med rubriken ”Omröstning”, har följande lydelse:

”1.   Parlamentet röstar normalt med handuppräckning.

Talmannen får dock när som helst besluta att omröstningarna ska förrättas med det elektroniska omröstningssystemet.

…

3.   Vid rösträkningen ska hänsyn tas endast till de röster som avgetts för eller emot en text, såvida inte en specifik majoritet fastställs i fördragen.

…”

11.

I artikel 226.1, som rör tillämpningen av arbetsordningen, föreskrivs följande:

”Om det uppstår tveksamheter vid tillämpningen eller tolkningen av denna arbetsordning får talmannen hänvisa frågan till ansvarigt utskott för behandling.

Utskottens ordförande får göra detsamma när tillämpnings- eller tolkningstveksamheter uppstår i utskottsarbetet och har samband med detta arbete.”

12.

Den 17 maj 2017 antog Europaparlamentet en resolution i vilket parlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor gavs i uppdrag att utarbeta ett särskilt betänkande i syfte att lägga fram ett motiverat förslag med en uppmaning till rådet att handla i enlighet med artikel 7.1 FEU gentemot Ungern. ( 4 )

13.

Utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor antog sitt betänkande ( 5 ) den 4 juli 2018. Föredragande var Judith Sargentini och betänkandet är därför även känt som Sargentini-betänkandet.

14.

På begäran av Europaparlamentets talman överlämnade parlamentets rättstjänst den 7 september 2018 ett rättsligt yttrande till talmannen med ett förtydligande av rösträkningsreglerna i samband med förfarandet i artikel 7.1 FEU, framför allt huruvida nedlagda röster ska räknas som avgivna röster vid fastställandet av huruvida kravet på en majoritet av två tredjedelar av de avgivna rösterna är uppfyllt.

15.

Genom skrivelse av den 10 september 2018 underrättade Ungerns ständige representant vid Europeiska unionen parlamentets generalsekreterare om att enligt den ungerska regeringen borde hänsyn tas till nedlagda röster vid omröstningen om den angripna resolutionen från parlamentet.

16.

Samma dag informerade parlamentets biträdande generalsekreterare via e‑post Europaparlamentets ledamöter om att hänsyn endast skulle tas till de röster som avgetts för och emot den angripna resolutionen.

17.

Den 12 september 2018 antog Europaparlamentet den angripna resolutionen med 448 röster för, 197 röster emot och 48 nedlagda röster.

18.

I förevarande talan har Ungern yrkat att domstolen ska ogiltigförklara den angripna resolutionen och förplikta Europaparlamentet att ersätta rättegångskostnaderna.

19.

Europaparlamentet har yrkat att domstolen ska förklara att det är uppenbart att ansökan inte kan tas upp till prövning, eller alternativt att den är ogrundad, och förplikta Ungern att ersätta rättegångskostnaderna.

20.

Genom beslut av den 14 maj 2019 beslutade domstolen på parlamentets begäran att yttrandet från parlamentets rättstjänst i bilaga 5 till ansökan skulle avlägsnas från handlingarna i målet. Domstolen avslog även Ungerns begäran om att lämna ut denna handling. ( 6 )

21.

Genom domstolens beslut av den 22 maj 2019 tilläts Republiken Polen intervenera till stöd för Ungern.

22.

Ungern, Europaparlamentet och Republiken Polen deltog i förhandlingen den 29 juni 2020.

23.

Förevarande förslag till avgörande är uppbyggt på följande sätt: Först undersöker jag huruvida förevarande talan om ogiltighetsförklaring kan tas upp till prövning. För att besvara den frågan är det nödvändigt att fastställa huruvida motiverade förslag som utlöser förfarandet i artikel 7 FEU kan prövas enligt de ordinarie bestämmelserna i artikel 263 FEUF och huruvida artikel 269 FEUF på ett eller annat sätt påverkar denna allmänna presumtion (A). Därefter kommer jag att göra en bedömning av sakfrågan i målet och framför allt inrikta mig på den första och den tredje grund som anförts till stöd för talan: Vilken hänsyn ska tas till Europarlamentsledamöternas nedlagda röster vid fastställandet av huruvida den angripna resolutionen uppfyllde den majoritet på två tredjedelar av de avgivna rösterna som krävs enligt artikel 354 FEUF (B)? Eftersom jag inte har funnit att de relevanta bestämmelserna och Europaparlamentets praxis har tolkats på ett felaktigt sätt i det aktuella ärendet föreslår jag att talan ska ogillas.

24.

Enligt Ungern kan den angripna resolutionen prövas enligt artikel 263 FEUF, eftersom den får betydande rättsliga och politiska konsekvenser på tre plan. För det första stigmatiserar den angripna resolutionen den berörda medlemsstaten, och gör det dessutom möjligt för rådet att anta ett beslut avseende denna medlemsstat med stöd av artikel 7.1 FEU. För det andra medför resolutionen att ställningen som säkert ursprungsland i asylärenden automatiskt går förlorad. För det tredje påverkar resolutionen genomförandet av instrument för samarbete mellan medlemsstaterna, såsom den europeiska arresteringsordern.

25.

Ungern anser dessutom att den angripna resolutionen utgör parlamentets slutliga ställningstagande. Parlamentets senare medverkan i förfarandet i artikel 7 FEU, i form av dess godkännande av rådets fastställande, skiljer sig från dess ursprungliga förslag. Det rör en annan rättsakt, som antagits av en annan institution och har ett annat innehåll och föremål. Förfarandet i artikel 7 FEU kan inte jämföras med ett lagstiftningsförfarande. Därför går det inte att göra en analogi mellan den angripna resolutionen och kommissionens lagstiftningsförslag. Förfarandet i artikel 7 FEU är ett unikt sanktionsförfarande, där varje steg får rättsverkningar även om nästa steg inte utlöses. Det är långt ifrån säkert att den rättsstridighet som konstateras i den angripna resolutionen kan åtgärdas i ett senare skede, eftersom det inte finns några garantier för att rådet i slutändan kommer att fatta beslut i ärendet.

26.

Enligt Ungern medför inte artikel 269 FEUF att talan om ogiltigförklaring av den angripna resolutionen inte kan prövas i sak. Den artikeln gäller endast de rättsakter som anges däri. Den kan därför inte tillämpas på den angripna resolutionen. Artikel 269 FEUF innehåller ett undantag till de allmänna processreglerna och bör därför tolkas restriktivt. Den bör tolkas mot bakgrund av de konstitutionella ändringar som infördes genom Lissabonfördraget, som gav rådet behörighet på alla områden som omfattas av unionsrätten. I varje steg i förfarandet enligt artikel 7 FEU måste alla relevanta unionsrättsliga bestämmelser iakttas. Artikel 269 FEUF kan följaktligen inte tolkas så, att den angripna resolutionen inte kan bli föremål för domstolsprövning, särskilt inom ramen för ett förfarande som syftar till att skydda rättsstatsprincipen, åtminstone vad gäller behörighets- och förfarandereglerna.

27.

Enligt Europaparlamentet kan talan om ogiltigförklaring inte tas upp till prövning. Artikel 269 FEUF, som är en lex specialis i förhållande till artikel 263 FEUF, som är en lex generalis, är tillämplig på förevarande mål. Artikel 269 FEUF är en av en mängd bestämmelser i fördraget som inskränker domstolens behörighet på särskilda områden. Den utgör hinder för EU-domstolens prövning av den angripna resolutionen. Fördragens upphovsmän avsåg inte att rättsakter som omfattas av förfarandet i artikel 7 FEU skulle kunna bli föremål för en omfattande domstolsprövning.

28.

Förfarandet i artikel 7 FEU utgör en extraordinär politisk skyddsmekanism, som till stor del undgår EU-domstolens behörighet. Bland de olika rättsakter som kan antas med stöd av artikel 7 FEU är det endast Europeiska rådets eller rådets fastställande som kan bli föremål för domstolsprövning enligt artikel 269 FEUF. Framför allt skulle det vara ologiskt att genomföra en fullständig domstolsprövning av förberedande rättsakter enligt artikel 263 FEUF, och samtidigt låta fastställanden bli föremål för en begränsad prövning enligt artikel 269 FEUF. Detta skulle leda till att den politiska debatt som borde föras i rådet i stället skulle föras i rättssalen. EU-domstolen får undersöka oegentligheter som påstås ha ägt rum under förfarandet för att anta en rättsakt, såsom den angripna resolutionen, men först i ett senare skede, under domstolens prövning av huruvida rådets eller Europeiska rådets fastställande är lagenligt.

29.

Skulle EU-domstolen vara av en annan uppfattning vidhåller Europaparlamentet att det inte går att väcka talan mot den angripna resolutionen eftersom den saknar rättsverkningar. Resolutionen innebär inte någon förändring av Ungerns rättsliga ställning. Det är upp till rådet att avgöra om det vill följa parlamentets förslag eller inte. Även om den angripna resolutionen kan påverka möjligheten för ungerska medborgare att ansöka om asyl i en annan medlemsstat avgör detta vidare inte innehållet i medlemsstatens slutliga beslut i frågan. Under alla omständigheter är den angripna resolutionen en mellanliggande åtgärd som det inte går att väcka talan mot vid domstol. Resolutionen innehåller inte parlamentets slutliga ställningstagande i frågan eftersom parlamentet i ett senare skede ska godkänna rådets fastställande enligt artikel 7 FEU. Resolutionen är jämförbar med de förslag som kommissionen lägger fram i det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

30.

Republiken Polen har gjort gällande att ansökan om domstolsprövning av den angripna resolutionen kan prövas enligt artikel 263 FEUF. Det rör sig inte om en förberedande rättsakt inför rådets fastställande enligt artikel 7.1 FEU. De påstådda bristerna i förfarandet i samband med antagandet av den angripna resolutionen kan således inte senare åberopas till stöd för påståenden om att rådet har åsidosatt processuella krav genom sitt fastställande enligt artikel 7.1 FEU. Parlamentets motiverade förslag enligt artikel 7.1 FEU kan inte likställas med kommissionsförslag inom ramen för lagstiftningsförfarandet. I det sistnämnda förfarandet begränsar kommissionens förslag rådets utrymme för skönsmässig bedömning. Så är inte fallet med parlamentets förslag enligt artikel 7 FEU. Att motiverade förslag har en självständig karaktär bekräftas av den omständigheten att parlamentet även medverkar i ett senare skede i förfarandet.

31.

Möjligheten att låta den angripna resolutionen bli föremål för domstolsprövning enligt artikel 263 FEUF strider varken mot den historiska eller den teleologiska tolkningen av artikel 269 FEUF. Till skillnad från den tidigare artikel 46 FEU begränsar artikel 269 FEUF inte rådets behörighet till en bestämd uppsättning akter. Syftet med artikel 269 FEUF är nämligen begränsa domstolsprövningen av akter med ett politiskt utrymme för skönsmässig bedömning, såsom de fastställanden som avses i artikel 7.1 FEU. De andra akter som antas enligt artikel 7 FEU kan således prövas enligt artikel 263 FEUF.

32.

På grund av motiverade förslags stora politiska och rättsliga konsekvenser kan sådana förslag inte undantas från domstolsprövning, åtminstone inte vad gäller huruvida förfarandereglerna har iakttagits. Den omständigheten att de negativa effekterna av motiverade förslag inte är begränsade i tiden av motiverar också en domstolsprövning. Om motiverade förslag skulle undantas från domstolsprövning enligt artikel 263 FEUF skulle inte heller andra rättsakter, såsom rådsbeslut antagna med stöd av artikel 7.3 FEU som upphäver en medlemsstats rättigheter, kunna prövas. Själva målet med förfarandet i artikel 7 FEU, nämligen att medlemsstaterna ska uppmuntras att respektera unionens värden, skulle äventyras om åtgärderna för att uppnå detta mål i sig kunde hota individuella rättigheter, inklusive de rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet.

33.

Enligt fast rättspraxis är Europeiska unionen en rättslig union vars institutioner är underkastade kontroll av om deras rättsakter står i överensstämmelse med bland annat fördraget och de allmänna rättsprinciperna. ( 7 ) Genom FEUF har det inrättats ett fullständigt system med rättsmedel och förfaranden för prövning av huruvida unionsakterna är lagenliga. Denna prövning har anförtrotts unionsdomstolen. ( 8 )

34.

Varje sökande har naturligtvis tillgång till ett sådant fullständigt system med rättsmedel, oavsett om det rör sig om en enskild person, en institution eller en medlemsstat. Medlemsstater kan således även åberopa principen om ett effektivt domstolsskydd för egen räkning. ( 9 ) Enligt artikel 263 andra stycket FEUF behöver en medlemsstat, i egenskap av priviligierad sökande, inte bevisa att den berörs direkt och personligen. Det enda en medlemsstat behöver visa för att dess talan enligt artikel 263 FEUF ska kunna prövas i sak är i princip att en rättsakt – i förvarande fall en rättsakt från Europaparlamentet – ska ha rättsverkningar för tredje man. En medlemsstat får således väcka talan mot en unionsakt även om den inte har rättsverkningar för just den medlemsstaten. ( 10 )

35.

Att det finns ett fullständigt system med rättsmedel får en viktig effekt. Sedan Lissabonfördragets ikraftträdande är domstolen automatiskt behörig att pröva alla rättsakter som antas av unionens institutioner, åtminstone sådana som är avsedda att ha rättsverkningar. Härav följer att det endast är när det i fördragen uttryckligen föreskrivs undantag som domstolen inte är behörig. Sådana undantag föreskrivs exempelvis i artikel 275 FEUF och artikel 276 FEUF, i samband med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken respektive åtgärder för att upprätthålla lag och ordning som vidtas i medlemsstaterna.

36.

Även i de scenarierna har domstolen emellertid framhållit att artikel 19 FEU har gett domstolen generell behörighet att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen. Alla avsteg från denna regel om generell behörighet ska därför tolkas restriktivt. ( 11 )

37.

För att sammanfatta är huvudregeln i Lissabonfördraget mycket enkel: EU-domstolen behörig att pröva samtliga unionsrättsakter för vilka undantag inte uttryckligen anges i fördraget. Varje sådant uttryckligt undantag ska dessutom tolkas restriktivt.

38.

Artikel 7 FEU, ursprungligen artikel F.1 FEU, infördes 1997 genom Amsterdamfördraget. Artikel 7.1 FEU är första steget i förfarandet för att slå fast att det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt åsidosätter gemensamma värden som anges i artikel 2 FEU. Artikel 7.2 FEU reglerar nästa steg i förfarandet, i vilket det eventuellt slås fast att en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter värden som anges i artikel 2 FEU. I artikel 7.3 FEU föreskrivs slutligen sanktioner mot den berörda medlemsstaten.

39.

I vart och ett av dessa steg gör artikel 7 FEU det möjligt för den eller de behöriga institutionerna att anta ett antal rättsakter. Artikel 7.1 utlöses av ett motiverat förslag från en tredjedel av medlemsstaterna, från Europaparlamentet eller från kommissionen i vilket rådet uppmanas att vidta åtgärder. Rådet kan därefter framföra rekommendationer till den berörda medlemsstaten. Till sist kan rådet, med förbehåll för parlamentets godkännande, slå fast att det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt åsidosätter värden som anges i artikel 2 FEU.

40.

Artikel 7.2 FEU följer i stort sett samma mönster (låt vara med vissa mindre skillnader), men avser ett åsidosättande som redan föreligger. På förslag från en tredjedel av medlemsstaterna eller från Europeiska kommissionen får Europeiska rådet slå fast att en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter värden som anges i artikel 2 FEU. Parlamentet ska ge sitt godkännande och ifrågavarande medlemsstat uppmanas att framföra sina synpunkter.

41.

Artikel 7.3 FEU kan slutligen ses som slutpunkten på förfarandet, efter att de två föregående stegen har genomförts, och gör det möjligt att anta ett beslut om att upphäva vissa av den ifrågavarande medlemsstatens rättigheter, inbegripet rösträtten i rådet. Ovanstående kompletteras av artikel 7.4 FEU som gör det möjligt att anta ett beslut om att ändra eller återkalla upphävningsåtgärderna om situation har förändrats.

42.

Utöver motiverade förslag enligt artikel 7.1 FEU, kan institutionerna följaktligen anta en mängd olika rättsakter enligt artikel 7 FEU innan detta eventuellt kulminerar i sanktionsåtgärder från rådet enligt artikel 7.3 FEU. Det framgår ganska tydligt att förfarandet i artikel 7 FEU varken är snabbt eller enkelt, men att det finns en viss logik bakom systematiken i denna bestämmelse. Framför allt följer de många enskilda besluten ett visst mönster, vilket även återspeglas i den terminologi som valts.

43.

Hur passar artikel 269 FEUF, som tillsammans med artikel 263 FEUF ligger till grund för förevarande talan om ogiltigförklaring, in i unionens fullständiga system med rättsmedel med avseende på det specifika förfarandet i artikel 7 FEU? Utgör detta, såsom Europaparlamentet har gjort gällande, en lex specialis som gäller för hela förfarandet i artikel 7 FEU och utesluter domstolsprövning av rättsakter som antas inom ramen för det förfarandet, med undantag av de rättsakter som uttryckligen anges i artikel 269 FEUF? Eller ska den snarare, såsom Ungern och Republiken Polen har vidhållit, ses om ett undantag från de ordinarie processreglerna som motiverar en särskild typ av prövning endast för den sistnämnda kategorin rättsakter, utan att utesluta prövning av andra rättsakter som antagits enligt artikel 7 FEU?

44.

Av ordalydelsen (1), det historiska sammanhanget (2), och framför allt systemet och logiken bakom (3) artikel 269 FEUF drar jag slutsatsen att denna bestämmelse inte är en klausul som utesluter behörighet. Inom ramen för systemet och logiken för talerätt i artikel 263 FEUF, särskilt mot bakgrund av att förberedande rättsakter är undantagna domstolsprövning, får artikel 269 FEUF snarare motsatt effekt: att uttryckligen bekräfta och således tilldela domstolen behörighet (om än begränsad) med avseende på vissa typer av rättsakter (Europeiska rådets eller rådets fastställanden) som, om de ordinarie reglerna hade varit tillämpliga, hade kunnat undantas. Artikel 269 FEUF reglerar således inte – och utgör därför inte heller hinder för – möjligheten att väcka talan om ogiltigförklaring av andra rättsakter med stöd av artikel 7 FEU, det vill säga sådana som inte nämns i artikel 269 FEUF, inbegripet Europaparlamentets motiverade förslag enligt artikel 7.1 FEU. För dessa rättsakter gäller de ordinarie reglerna i artikel 263 FEUF.

45.

I artikel 269 FEUF hänvisas det till domstolsprövning av ”en akt som antas av Europeiska rådet eller rådet i enlighet med artikel 7 [FEU]”. Utöver den institutionella begränsningen av bestämmelsens räckvidd begränsas prövningen på ytterligare två sätt: dels när det gäller den potentiella sökanden (det är endast den berörda medlemsstaten som kan begära domstolsprövning), dels när det gäller prövningens omfattning (som begränsas till förfarandefrågor, eftersom domstolen endast ska bedöma iakttagandet av de regler som avser förfarandet i artikel 7 FEU).

46.

Vad gäller den exakta positiva räckvidden för artikel 269 FEUF är de typer av rättsakter som ingår i den bestämmelsen vid första anblicken ganska omfattande – ”en akt som antas av Europeiska rådet eller rådet i enlighet med artikel 7 [FEU]”. Grundat på första meningen i denna bestämmelse skulle artikel 269 FEUF kunna inbegripa varje akt som antas av någon av dessa institutioner enligt förfarandet i artikel 7 FEU, inte enbart fastställanden (enligt artikel 7.1 och 7.2 FEU) och rekommendationer (enligt artikel 7.1 FEU), utan även sådana rättsakter som inte uttryckligen nämns i artikel 7 FEU, men som eventuellt har antagits av Europeiska rådet eller rådet.

47.

Vid en gemensam läsning av första och andra meningen i artikel 269 FEUF blir det emellertid ganska tydligt att artikel 269 FEUF endast är tillämplig på fastställanden från Europeiska rådet eller rådet. Enligt den bestämmelsen måste en begäran om domstolsprövning nämligen göras av ”den medlemsstat som är föremål för ett fastställande … inom en månad från och med nämnda fastställande”.

48.

Vad däremot gäller den negativa räckvidden för artikel 269 FEUF omfattas, framför allt sett till denna artikels ordalydelse, andra akter än fastställanden som potentiellt antagits i enlighet med artikel 7 FEU av andra institutioner än Europeiska rådet eller rådet, helt klart inte av artikel 269 FEUF. I artikel 269 FEUF sägs således ingenting om vilka rättsakter som Europaparlamentet eller kommissionen eventuellt kan anta med stöd av artikel 7 FEU.

49.

Lydelsen av den nuvarande artikel 269 FEUF speglar i hög grad den ursprungliga artikel III‑371 i fördraget om upprättande av en konstitution för Europa. Just denna bestämmelse förefaller dock inte ha diskuterats i konventionens förarbeten. ( 12 )

50.

En annan historisk parallell har diskuterats av parterna, och har framför allt åberopats av Europaparlamentet, för att göra gällande att syftet med den nuvarande artikel 269 FEUF var att undanta hela förfarandet i artikel 7 FEU från domstolsprövning. Det rör sig i detta fall om föregångaren till artikel 269 FEUF, den tidigare artikel 46 e FEU.

51.

Enligt Nicefördraget föreskrivs följande i den tidigare artikel 46 e FEU: ”De bestämmelser i [fördragen] som rör Europeiska gemenskapernas domstols behörighet och utövandet av denna behörighet skall endast tillämpas på … [, i] artikel 7 [FEU], endast de regler som avser förfarandet, när domstolen fattar beslut på begäran av den berörda medlemsstaten och inom en månad från det att rådet gjort det fastslående som avses i den artikeln”.

52.

Jag medger att den artikeln uppvisar vissa likheter med artikel 269 FEUF. I båda bestämmelserna begränsas domstolsprövningen till de regler som avser förfarandet i artikel 7 FEU. Båda bestämmelserna innehåller också ett krav på att en sådan prövning, på den berörda medlemsstatens begäran, ska äga rum inom en månad från fastställandet. Där upphör dock likheterna.

53.

Det enda som tydligt framgår av lydelsen av den tidigare artikel 46 e FEU är att domstolen, inom ramen för artikel 7 FEU, endast kunde utöva sin behörighet (särskilt dess behörighet att pröva och ogiltigförklara akter enligt föregångaren till artikel 263 FEUF) endast i fråga om de rent processuella reglerna i artikel 7 FEU. Det materiella tillämpningsområdet för den tidigare artikel 46 e FEU var således inte helt klart eftersom det i denna artikel inte angavs exakt vilka akter som omfattades och huruvida andra akter än fastställanden kunde omfattas av bestämmelsen (och bli föremål för den prövning som föreskrivs däri). Som redan påpekats ( 13 ) är däremot räckvidden för artikel 263 FEUF inte bara snävare utan även tydligare än räckvidden för den tidigare artikel 46 e FEU. Till skillnad från den sistnämnda artikeln sägs ingenting i artikel 269 FEUF om möjligheterna att med stöd av en annan behörighetsgrund, såsom artikel 263 FEUF, pröva (eller inte pröva) andra typer av akter som antagits inom ramen för artikel 7 FEU.

54.

Logiken bakom den tidigare artikel 46 FEU i dess helhet, som ursprungligen infördes i Maastrichtfördraget i samband med skapandet av Europeiska unionen, ( 14 ) saknas vidare i Lissabonfördraget. Den artikeln var nära förbunden med ”pelarstrukturen”: den preciserade domstolens behörighet och begränsade denna med avseende på de mellanstatliga frågor som tidigare reglerades av fördraget om Europeiska unionen och föreskrev således ett antal undantag från domstolens behörighet. ( 15 ) Vid denna tidpunkt krävde den specifika karaktär som är utmärkande för Europeiska unionen, i motsats till Europeiska gemenskapen, en begränsad behörighet för domstolen på områden såsom förfarandet i artikel 7, som inte omfattades av gemenskapspelaren.

55.

Ikraftträdandet av Lissabonfördraget har medfört ett paradigmskifte, och gjort alla diskussioner om eventuella textmässiga likheter mellan dagens artikel 269 FEUF och den tidigare artikel 46 e FEU överflödiga. Artikel 269 FEUF kan inte ses som en ren efterträdare till den tidigare artikel 46 e FEU, som därmed skulle kunna överta dess räckvidd, syfte och andemening, eftersom de omständigheter som låg till grund för den tidigare artikel 46 FEU inte längre föreligger. Det finns därför inte längre någon allmän bestämmelse som räknar upp inom vilka områden av pelarstrukturen som domstolen inte är behörig. I stället har Lissabonfördraget infört en regel om generell behörighet, från vilken undantag endast kan göras i särskilda och uttryckligen förtecknade fall. ( 16 )

56.

För att sammanfatta finns det knappast något stöd för det argument som bygger på den tidigare artikel 46 FEU och räckvidden för ett parallellt undantag,. Det skulle kunna anföras som ett motsatsargument, men inte ett analogiargument

57.

Det finns systemiska argument som förklarar varför artikel 269 FEUF inte kan tolkas så, att något undantas från domstolens behörighet. I stället tilldelas behörighet genom att något uttryckligen inbegrips.

58.

För det första har artikel 269 FEUF inte placerats bland undantagen från domstolens behörighet i del VI, avdelning I, kapitel 1, avsnitt 5 FEUF, tillsammans med artiklarna 274, 275 och 276 FEUF. Artikel 269 FEUF återfinns i stället bland de bestämmelser som tilldelar domstolen behörighet: den kommer efter artikel 268 FEUF (som tilldelar domstolen behörighet beträffande unionens utomobligatoriska ansvar) och före artikel 270 FEUF (som tilldelar domstolen behörighet att avgöra alla tvister mellan unionen och dess anställda).

59.

För det andra bekräftas placeringen i systemet om man betraktar de formuleringar som används. Till skillnad från de formuleringar som används vid verkliga undantag från domstolens behörighet (”[domstolen] är inte behörig … ” i artikel 275 FEUF eller ”[domstolen] … är … inte behörig” i artikel 276 FEUF), tilldelas domstolen faktiskt behörighet i artikel 269 FEUF (”[d]omstolen … är behörig”). ( 17 )

60.

För det tredje – och detta är det viktigaste – ger detta upphov till följande fråga: Varför var det i så fall nödvändigt att tilldela, eller snarare bekräfta, domstolens behörighet med avseende på Europeiska rådets och rådets fastställanden enligt artikel 7.1 och 7.2 FEU, och samtidigt begränsa denna behörighet?

61.

Enligt min mening behövdes denna uttryckliga bekräftelse just på grund av mer traditionell rättspraxis angående talerätt och tillgång till domstolsprövning enligt artikel 263 FEUF. Enligt denna rättspraxis ( 18 ) kan fastställanden enligt artikel 7.1 och 7.2 FEU ses som förberedande åtgärder inför det slutliga beslutet om upphävande av rättigheter enligt artikel 7.3 FEU. Mot denna bakgrund kan fastställandena anses vara undantagna från kravet på domstolsprövning. För att undanröja denna osäkerhet, särskilt på det känsliga politiska område där domstolen annars riskerar att visa en viss förtegenhet i samband med sin prövning, ( 19 ) är det rimligt att tydligt föreskriva en begränsad prövning av de rättsakter som valts ut som sådana akter som under alla omständigheter borde underställas domstolsprövning.

62.

Sett till sin plats i systemet är artikel 269 FEUF således ett slags lex specialis, men en helt annan lex specialis än vad Europaparlamentet gör gällande. Den är inte, och kan rent logiskt inte vara, ett direkt och generellt undantag som undantar varje akt som inte uttryckligen nämns i den artikeln, men som trots det har antagits enligt artikel 7 FEU, från kravet på domstolsprövning. Den innebär en särskild bekräftelse eller tilldelning av behörighet för särskilda typer av akter som nämns däri, och som annars sannolikt skulle ha undantagits. Detta innebär emellertid även att de akter som inte uttryckligen nämns i artikel 269 FEUF inte regleras av denna artikel utan omfattas av de allmänna reglerna i artikel 263 FEUF.

63.

Det finns ytterligare ett systemrelaterat argument som bör nämnas, nämligen de (o)logiska följder som den tolkning som Europaparlamentet har föreslagit skulle leda till.

64.

Om det antas att Europaparlamentet har rätt, och innehållet i artikel 269 FEUF – trots artikelns ordalydelse, sammanhang och systemlogik – i huvudsak ska tolkas så, att ”EU-domstolen är inte behörig att pröva några akter som utfärdats enligt artikel 7 FEU, förutom fastställanden som antagits av Europeiska rådet eller rådet”. I så fall är den logiska följdfrågan: Vad gäller för domstolsprövning av potentiella beslut från rådet om upphävande av rättigheter enligt artikel 7.3 FEU?

65.

Vid förhandlingen bekräftade Europaparlamentet att det ansåg att alla andra akter som antagits enligt artikel 7 FEU än fastställanden var undantagna från kravet på domstolsprövning, inklusive rådets beslut om sanktioner enligt artikel 7.3 FEU. Europaparlamentet vidhöll i huvudsak att om de berörda medlemsstaterna, enligt artikel 269 FEUF, fick väcka talan mot fastställanden, inbegripet ett fastställande av Europeiska rådet enligt artikel 7.2 FEU, borde eventuell olaglighet fastställas i det skedet. Om ett fastställande enligt artikel 7.2 FEU ogiltigförklaras av domstolen kan det inte fattas något beslut om upphävande av rättigheter enligt artikel 7.3 FEU. Om fastställandet inte ogiltigförklaras ger det en stabil rättslig grund för ett beslut om upphävande av rättigheter enligt artikel 7.3 FEU, varav det sistnämnda beslutet är ett politiskt beslut som inte kan överklagas.

66.

För mig är en sådan tolkning ohållbar.

67.

För det första erinrar jag ännu en gång om att Europeiska unionen är ”en rättslig [union] av sådant slag att varken medlemsstaterna eller [unions]institutionerna kan undgå kontroll av om deras rättsakter står i överensstämmelse med [unionens] grundläggande konstitutionella urkund, det vill säga [fördraget].” ( 20 ) I artikel 7 FEU föreskrivs ett särskilt förfarande för att säkerställa att medlemsstaterna iakttar rättsstatens principer. Rätten till domstolsskydd är en av de viktigaste principerna i en rättsstat. Mot bakgrund av artikel 2 FEU har domstolen nyligen erinrat om att möjligheten till en effektiv domstolsprövning i syfte att säkerställa iakttagandet av unionsrätten i sig är en grundförutsättning för en rättsstat. ( 21 ) Det strukturella argumentet väger extra tungt när det gäller artikel 7.3 FEU.

68.

För det andra skulle det vara ologiskt att, enligt den tolkning av artikel 269 FEUF som Europaparlamentet föreslår, låta fastställanden, som skulle kunna betraktas som förberedelser inför ett upphävande av rättigheter, bli föremål för en begränsad domstolsprövning, men att inte låta den slutliga akten (exempelvis själva beslutet om upphävande av rättigheter) bli föremål för någon som helst kontroll. Till skillnad från de föregående stegen i förfarandet enligt artikel 7 FEU är rådets (politiska) utrymme för skönsmässig bedömning uttryckligen begränsat av fördraget i just detta steg: när rådet antar sitt beslut om att upphäva rättigheter (och i praktiken väljer vilka rättigheter som härrör från tillämpningen av fördragen, utöver rösträtten i rådet) ska det ”beakta de möjliga följder som ett sådant tillfälligt upphävande kan få för fysiska och juridiska personers rättigheter och skyldigheter”.

69.

I de steg där rådet vid första påseendet har obegränsat politiskt utrymme för skönsmässig bedömning kan dess beslut således prövas. När rådets utrymme för skönsmässig bedömning begränsas och börjar få verklig effekt sker emellertid inte någon kontroll. Detta skulle vända upp och ned på hela den (i normala fall tillämpliga) logik som domstolsprövning bygger på., genom att (i hög grad politiska) förberedande rättsakter (i form av fastställanden) skulle kunna prövas, medan de slutliga (till sitt innehåll kanske mer rättsliga) besluten, vilka faktiskt kan ”påverka” tredje man och som omfattas av andra materiella kriterier än politiska överväganden, inte skulle kunna prövas.

70.

För det tredje är det tämligen klart att beslut enligt artikel 7.3 FEU är slutliga rättsakter med rättsverkningar, inte bara för medlemsstaterna utan även för tredje man, enskilda, vilka uttryckligen nämns i den bestämmelsen. I artikel 7.3 FEU ges rådet ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att avgöra vilka av en medlemsstats rättigheter som ska upphävas, hur detta ska gå till och i vilken omfattning detta ska ske. Utan att presumera hur en sådan individuell prövning skulle gå till eller hur omfattande den skulle vara, skulle det onekligen vara märkligt om exempelvis frysning av tillgångar och andra restriktiva åtgärder mot en enskild kunde bli föremål för domstolsprövning enligt artikel 275.2 FEUF, medan beslut enligt artikel 7.3 FEU, som slutligen skulle kunna ge upphov till lika ofördelaktiga eller till och med hårdare rättsverkningar för enskilda, inte kunde bli föremål för prövning.

71.

Jag delar visserligen den uppfattning som Europaparlamentet gav uttryck för vid förhandlingen, nämligen att förevarande mål inte rör frågan huruvida domstolsprövningen av ett beslut om upphävande av rättigheter enligt artikel 7.3 FEU kan tas upp till prövning. Den frågan bidrar emellertid till att framhålla att det saknas stöd för Europaparlamentets övergripande ståndpunkt avseende den föreslagna tolkningen av artikel 269 FEUF. Både akter som antas före ett fastställande med stöd av artikel 7.1 FEU och akter som antas efter ett fastställande med stöd av artikel 7.2 FEU, samt logiken i artikel 7 FEU i dess helhet, måste åtminstone i viss grad hänga samman.

72.

Samma logik måste därför tillämpas på förhållandet mellan artiklarna 269 och 263 FEUF, och således även på artikel 7 FEU i dess helhet. För att komma fram till denna slutsats behöver man inte inrätta nya rättsmedel, vilket man kan förledas att tro av domen Les Verts mot parlamentet, ( 22 ) som Ungern och Europaparlamentet vid flera tillfällen har åberopat. I förevarande fall räcker det att inte följa den sektorsuppdelade logik för tillgång till prövning som förordas av Europaparlamentet, vilket i praktiken skulle innebära en uppdelning av artikel 7 FEU i fråga om tillgång till domstolsprövning i skilda spår som regleras av olika bestämmelser, eller snarare inga bestämmelser alls.

73.

Av en bokstavlig, historisk, systemorienterad och logisk tolkning av artikel 269 FEUF framgår enligt min mening att denna artikel endast förtydligar och styr domstolens behörighet endast i fråga om rättslig prövning av fastställanden. Varje annan akt som antas med stöd av artikel 7 FEU och inte uttryckligen räknas upp i artikel 269 FEUF omfattas av det ordinarie systemet för domstolsprövning i artikel 263 FEUF, och ska prövas i enlighet med denna artikel.

74.

Innan jag närmare undersöker förevarande motiverade förslag som lämnats med stöd av artikel 7.1 FEU avslutar jag med några allmänna anmärkningar om varför jag inte tror att en sådan slutsats kommer att resultera i att domstolen översköljs med i grunden politiska mål, vilket skulle leda till att förfarandet enligt artikel 7 FEU i praktiken stannar av.

75.

Enligt artikel 263 FEUF kommer för det första flera av de ”andra akter” som inte anges i artikel 269 FEUF troligen att vara förberedande akter i den mening som avses i traditionell rättspraxis angående artikel 263 FEUF. Dessa kommer därför över huvud taget inte att omfattas av domstolsprövning.

76.

För att kunna väcka talan mot dessa rättsakter, förutsatt att de inte bara är förberedande rättsakter, måste en sökande som inte är priviligierad sökande enligt artikel 263 FEUF för det andra visa att denne är personligen och direkt berörd av dem. Det är svårt att se att dessa kriterier, särskilt kriteriet om att direkt beröras, kommer att uppfyllas av enskilda sökande i fråga om andra rättsakter än ett slutligt beslut om upphävande av rättigheter enligt artikel 7.3 FEUF.

77.

För det tredje är en domstolsprövning inte nödvändigtvis detsamma som en fördjupad prövning. Detta gäller inte enbart mot bakgrund av de fyra grunder som anges i artikel 263 andra stycket FEUF, som drar upp gränserna för en talans potentiella räckvidd, utan även mot bakgrund av den särskilda, politiska karaktär som artikel 7 FEU har. Enligt fast praxis ska unionsinstitutionerna ha ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när de vidtar åtgärder som tvingar dem att göra val av bland annat politisk karaktär och komplicerade bedömningar. ( 23 )

78.

Mot bakgrund av det ovan anförda håller jag det sammanfattningsvis för högst osannolikt att den tolkning av förhållandet mellan artiklarna 263 och 269 FEUF som jag förordar skulle riskera att leda till att vad som i grunden är en politisk debatt flyttas från rådets korridorer till rättssalen, och därmed hindrar en effektiv och smidig handläggning av hela förfarandet i artikel 7 FEU i dess helhet.

79.

Den angripna resolutionen är ett motiverat förslag i den mening som avses i artikel 7.1 FEU, och antogs av Europaparlamentet den 12 september 2018. Genom förslaget utlöstes det första steget i förfarandet i artikel 7 FEU, och fick rådet möjlighet att i enlighet med artikel 7.1 FEU slå fast att det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt åsidosätter unionens värden. När förevarande talan om ogiltigförklaring väcktes hade rådet emellertid inte vidtagit några som helst åtgärder till följd av det motiverade förslaget, och så vitt jag vet gäller detta även nu när förevarande förslag till avgörande föredras.

80.

Det motiverade förslaget enligt artikel 7.1 FEU är en del av det första steget i förfarandet i artikel 7 FEU. Det återstår flera steg före antagandet av ett beslut om upphävande av rättigheter enligt artikel 7.3 FEU, och föregår även ett fastställande enligt artikel 7.1 FEU. Bör ett motiverat förslag enligt artikel 7.1 FEU därför inte ses som enbart en förberedande rättsakt, eller en akt som inte kan bli föremål för domstolsprövning enligt artikel 263 FEUF?

81.

Jag anser inte att så är fallet. Ett motiverat förslag enligt artikel 7.1 FEU är varken enbart en förberedande rättsakt, eller en rättsakt som saknar (egna, självständiga) rättsverkningar. I förslaget fastställs nämligen inte bara parlamentets slutliga ställningstagande (i), utan det förhåller sig även så eventuella brister i förfarandet inte kan rättas till i senare steg av förfarandet (ii). Framför allt är dock det motiverade förslaget inte enbart avsett att ha rättsverkningar, utan det har faktiskt tydliga (självständiga) rättsverkningar (i förhållande till tredje man) i den mening som avses i artikel 263 första stycket FEUF (iii).

82.

En talan mot akter eller beslut som antas genom ett förfarande som består av flera steg kan enligt fast praxis endast väckas om den institution som antagit akten har slagit fast sitt slutliga ställningstagande i rättsakten. ( 24 ) Ungern och Polen anser att så är fallet i förevarande mål, medan Europaparlamentet däremot är av motsatt uppfattning. Enligt Europaparlamentet kan den angripna resolutionen jämföras med ett lagstiftningsförslag från kommissionen.

83.

Jag delar inte Europaparlamentets uppfattning.

84.

Till att börja med måste det medges den rättspraxis som åberopats framför allt har formulerats i mål som rört komplicerade administrativa förfaranden, särskilt ekonomiska sådana, som framför allt har inneburit en teknisk bedömning från kommissionens sida. Det är därför inte omedelbart uppenbart att samma regler ska tillämpas på lagstiftningsförfaranden, och i ännu högre grad på konstitutionella förfaranden. Eftersom denna rättspraxis åberopades och diskuterades ytterligare vid förhandlingen kan den emellertid fungera som utgångspunkt och huvudregeln i alla typer av förfaranden är att en talan mot en rättsakt endast kan väckas om den institution som antagit rättsakten har slagit fast sitt slutliga ställningstagande i densamma. ( 25 )

85.

På en rent formell nivå kan den angripna resolutionen påminna om ett lagstiftningsförslag från kommissionen, mot vilket en talan inte kan väckas, åtminstone enligt tribunalen. ( 26 ) Bilagan till den angripna resolutionen innehåller nämligen ett utkast till ” Förslag till rådets beslut om att enligt artikel 7.1 i fördraget om Europeiska unionen fastställa huruvida det finns en klar risk för att Ungern allvarligt åsidosätter unionens värden”.

86.

Där upphör emellertid analogin med kommissionens lagstiftningsförslag. För det första behöver motiverade förslag inte ha samma form som den angripna resolutionen, med ett fullständigt förslag till rådets beslut om fastställande i bilagan. Ett sådant förslag kan lika gärna ha formen av en resolution utan ett sådant bifogat förslag, med enbart en motivering: ( 27 ) enligt lydelsen av artikel 7.1 FEU krävs ett motiverat förslag, inte nödvändigtvis ett förslag till beslut om fastställande.

87.

För det andra är den angripna resolutionens struktur inte jämförbar med ett lagstiftningsförslag från kommissionen. I artikel 7 FEU föreskrivs ett sanktionsförfarande av konstitutionell karaktär mot en enskild medlemsstat. Detta skiljer sig från ett allmänt lagstiftningsförfarande som syftar till att utforma politik. ( 28 ) Vad som har ännu större betydelse är att det är uppenbart att kommissionens lagstiftningsförslag inte utgör kommissionens slutliga ställningstagande. I stället ligger sådana förslag till grund för hela lagstiftningsdebatten mellan de olika institutionerna, inbegripet kommissionen.

88.

Ett motiverat förslag enligt artikel 7.1 FEU är något helt annat. Det är inte en uppmaning till förhandling, att tillsammans överlägga om texten och de enskilda bestämmelserna, med de diskussioner fram och tillbaka som kännetecknar ett lagstiftningsförfarande. Ett motiverat förslag enligt artikel 7.1 FEU speglar upphovsmannens slutliga ställningstagande: den metaforiska stafettpinnen i det förfarande i flera steg som föreskrivs i artikel 7 FEU överlämnas från en institution till en annan. Det rör sig om det slutliga (och därför oåterkalleliga) ställningstagandet av en av aktörerna i stafettloppet. Förfarandet utlöses (och inte enbart preliminärt).

89.

Till skillnad från ett motiverat förslag från kommissionen enligt artikel 7.1 FEU uppmanas parlamentet, när kommissionen åtminstone inte uttryckligt medverkar i de efterföljande stegen i förfarandet, att godkänna eventuella fastställanden enligt både artikel 7.1 och 7.2 FEU.

90.

Enligt min mening ändrar kravet på efterföljande godkännande inget i fråga om den slutliga karaktären av parlamentets ursprungliga motiverade förslag. Oavsett godkännande uppmanas parlamentet inte att ompröva sitt motiverade förslag, om ett sådant lämnades. Dessa två åtgärder har olika föremål: det motiverade förslaget rör utlösandet av artikel 7.1 FEU medan kravet på godkännande rör det planerade innehållet i rådets fastställande och denna institutions slutsats att det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt kommer att åsidosätta eller åsidosätter unionens värden.

91.

Parlamentet är dessutom endast en av tre tänkbara aktörer enligt artikel 7.1 FEU, som genom att anta ett motiverat förslag kan inleda förfarandet i artikel 7 FEU. Ett motiverat förslag enligt artikel 7.1 FEU bör rimligtvis ha samma värde oavsett vilken institution som antog det. Den omständigheten att en av de tre institutioner som kan inleda det förfarandet senare spelar en roll genom att ge sitt godkännande bör således inte göra någon skillnad. Det skulle vara en aning ologiskt att låta den omständigheten att det i förevarande mål var parlamentet, och inte kommissionen eller en tredjedel av medlemsstaterna, som utlöste förfarandet – i kombination med att fördragens upphovsmän tycks ha haft för avsikt att ge parlamentet en särskild roll genom hela förfarandet – ligga till grund för den motsatta slutsatsen, nämligen att i stället för att ge parlamentet en större roll i förfarandet i praktiken ge det en mindre roll. Detta skulle emellertid bli resultatet om man ansåg att parlamentets motiverade förslag är av något ”mindre värde” eller ”mindre slutgiltigt” än ett förslag från kommissionen eller en tredjedel av medlemsstaterna, och indirekt kan omprövas eller till och med dras tillbaka till följd av det godkännande som denna institution ska lämna beträffande ett annat förslag i ett senare steg av samma förfarande.

92.

Det sistnämnda lär dessutom knappast bli fallet. Om man antar, rent hypotetiskt, att parlamentet skulle lägga fram ett motiverat förslag enligt artikel 7.1 FEU, med en uppmaning till rådet att slå fast att det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt åsidosätter unionens värden, men att när parlamentet enligt samma bestämmelse senare ombeds att godkänna förslaget det av något skäl vägrar att godkänna det. Parlamentet kanske inte håller med om lydelsen av det föreslagna fastställandet, det är, efter att ha inhämtat ytterligare upplysningar eller efter att den berörda medlemsstaten har hörts av rådet, kanske inte längre övertygat om att en sådan risk föreligger, eller majoriteten i parlamentet kanske anser att den uppsättning rekommendationer som rådet har föreslagit för tillfället inte räcker för att åtgärda situationen. Får parlamentets beslut att inte ge sitt godkännande i vart och ett av dessa fall, och eventuellt även i andra fall, följder för den slutliga karaktären av det motiverade förslag som tidigare lagts fram? Gör detta parlamentets tidigare ställningstagande ”mindre slutgiltigt”? Jag anser inte det.

93.

Genom att anta ett motiverat förslag i den mening som avses i artikel 7.1 FEU följer att parlamentet ger uttryck för sitt slutliga ställningstagande vad gäller utlösandet av förfarandet i artikel 7 FEU.

94.

Det framgår vidare av rättspraxis att en talan inte kan väckas mot en mellankommande rättsakt om det kan fastställas att den rättsstridighet som denna rättsakt är behäftad med kan åberopas till stöd för en talan mot det slutliga beslut i vars beredande den ingår. I ett sådant fall innebär det faktum att talan kan väckas mot det beslut genom vilket förfarandet avslutas att det föreligger ett tillräckligt effektivt domstolsskydd. Om sistnämnda villkor inte är uppfyllt ska det emellertid anses att den mellankommande rättsakten – oberoende av om den uttrycker den aktuella institutionens preliminära ståndpunkt – medför självständiga rättsverkningar och kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring. ( 29 )

95.

Denna rättspraxis, som även tillämpas i (ekonomiska) administrativa förfaranden, utgör ett internt undantag från den situation som beskrivs i föregående underavsnitt i förevarande förslag till avgörande. Den öppnar upp för domstolsprövning av rättsakter som inte fastställer ett slutligt ställningstagande, men som ändå har självständiga rättsverkningar. Eftersom jag i föregående punkt föreslog att parlamentets angripna resolution gav uttryck för parlamentets slutliga ställningstagande, och därför inte enbart är en förberedande rättsakt, diskuteras denna punkt endast för fullständighetens skull, eftersom den har tagits upp och diskuterats av parterna.

96.

I ett konstitutionellt förfarande som består av flera steg, som förfarandet i artikel 7 FEU, kan det förefalla rimligt, åtminstone på en allmän och abstrakt nivå, att vänta till efter det att ett beslut som avslutar förfarandet har antagits innan en talan väcks mot ett tidigare fel som begicks inom ramen för det förfarandet.

97.

Vid en närmare anblick är ett sådant påstående emellertid ohållbart i förevarande mål.

98.

För det första är det svårt att se hur man kan anse att flera konstitutionella aktörer har agerat rättsstridigt, i förevarande fall genom att inge klagomål till Europeiska rådet eller rådet angående ett förfarandefel som parlamentet påstås ha gjort sig skyldigt till när det antog sitt motiverade förslag enligt artikel 7.1 FEU, och sedan söka ogiltigförklaring av exempelvis ett beslut från rådet om upphävande av rättigheter enligt artikel 7.3 FEU på grund av det fel som parlamentet tidigare gjort sig skyldigt till. Detta visar bara att en ”holistisk” syn på domstolsprövning kan fungera bra på komplexa förfaranden inom en och samma institution, såsom de olika enskilda beslut av förvaltningsmyndigheter som gemensamt leder fram till ett slutligt, integrerat beslut. Samma logik kan dock inte automatiskt tillämpas på en serie distinkta, självständiga och till sin natur olika beslut av olika konstitutionella aktörer.

99.

För det andra är det inte uppenbart vad ”det beslut som avslutar förfarandet” är inom ramen för artikel 7 FEU. Å ena sidan skulle det beslut som avslutar det förfarande som inleddes med ett motiverat förslag, när man betraktar artikel 7 FEU i dess helhet, kunna vara det fastställande som gjorts enligt artikel 7.1 FEU eller artikel 7.2 FEU, vilket parlamentet har hävdat (inre cykel). Å andra sidan, skulle det också, vilket kanske är en rimligare tolkning, kunna vara det slutliga beslutet att påföra sanktioner med stöd av artikel 7.3 FEU (yttre cykel). ( 30 ) Beroende på vilket av dessa beslut som identifieras som det beslut som avslutar förfarandet kommer omfattningen av domstolsprövningen dessutom förmodligen att variera. Om relevant ”beslut” utgjordes av fastställandet enligt artikel 7.1 eller 7.2 FEU skulle artikel 269 FEUF vara tillämplig, och den prövning som anges i den artikeln ska genomföras. Om ett beslut antas med stöd av artikel 7.3 FEU ska däremot en normal prövning enligt artikel 263 FEUF genomföras.

100.

För det tredje, och kanske allra viktigast, är det inte säkert att det finns något ”beslut som avslutar förfarandet”, oavsett bestämmelse. Åtminstone lydelsen av artikel 7.1 och 7.2 FEU kräver inte att rådet vidtar åtgärder till följd av ett motiverat förslag. Det sägs inte heller något om att det motiverade förslagets rättsverkningar ska upphöra att gälla efter en skälig tid om inget händer. Av domstolens praxis framgår dock tydligt att kravet på rättssäkerhet innebär att unionsinstitutionerna måste utöva sina befogenheter inom skälig tid. ( 31 ) Jag kommer definitivt inte att ge mig in i krutdurken kring diskussionen om huruvida det kan finnas en rättslig skyldighet för rådet att uttala sig inom en rimlig tidsfrist (eller uttryckligt vägra att göra detta) och huruvida en sådan skyldighet eventuellt följer av principen om lojalt samarbete. ( 32 )

101.

Med avseende på förevarande förslag till avgörande räcker det att konstatera att det skulle vara rent kafkaartat att ställa som villkor för att få tillgång till domstolsprövning att det en dag potentiellt ska finnas ett slutligt beslut av okänd beskaffenhet och att det motiverade förslaget under mellantiden ska fortsätta att ha verkan på obestämd tid. Ett sådant scenario motsvarar knappast en beskrivning av en rättsunion i vilken ”[m]öjligheten till en effektiv domstolsprövning i syfte att säkerställa iakttagandet av unionsrätten … i sig [är] en grundförutsättning för en sådan rättsstat”. ( 33 )

102.

Jag måste därför dra slutsatsen att ett effektivt domstolsskydd kräver att motiverade förslag kan bli föremål för en prövning enligt artikel 263 FEUF, under förutsättning att de har (självständiga) rättsverkningar, en fråga som jag kommer att undersöka nedan.

103.

Jag anser att det motiverade förslag som är i fråga i förevarande mål utlöste förfarandet i artikel 7 FEU och därför redan hade vissa rättsverkningar eller avsåg att få dessa. Med avseende på kravet i artikel 263 första stycket FEUF har den angripna resolutionen åtminstone ytterligare två typer av rättsverkningar i dess egenskap av motiverat förslag enligt artikel 7.1 FEU.

104.

Enligt led b i den enda artikeln i protokoll (nr 24) om asyl för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater som infördes genom Amsterdamfördraget kan för det första – när förfarandet i artikel 7.1 FEU har inletts och fram till dess rådet fattar ett beslut med avseende på detta beträffande den medlemsstat i vilken sökanden är medborgare – den medlemsstaten inte längre betraktas som ett säkert ursprungsland i förhållande till de andra medlemsstaterna för alla rättsliga och praktiska syften som har samband med asylärenden. En ansökan om asyl som ges in av en medborgare i den medlemsstaten får således prövas i sak av en annan medlemsstat.

105.

Det råder ingen tvekan om att en sådan konsekvens ger motiverade förslag (bindande) rättsverkan, inte enbart för den berörda medlemsstaten utan även för alla övriga medlemsstater, unionsinstitutionerna och den medlemsstatens medborgare. Om tillämpningen av protokoll (nr 24) utlöses förlorar en medlemsstat sin ställning som säkert ursprungsland i förhållande till de övriga medlemsstaterna (och eventuellt även i förhållande till tredjeländer). Den effekten påverkas inte alls av eventualiteten att rådet självt tar ställning till det motiverade förslaget.

106.

Man kan naturligtvis fundera över om det var lämpligt att ett motiverat förslag som utlöste artikel 7.1 FEU redan får en så långtgående verkan. Man skulle till och med kunna tona ned betydelsen av det så kallade Aznar-protokollet, och anse att det antogs i en annan tid och för andra syften.

107.

Sett till lagens bokstav anser jag att detta skulle vara en olämplig väg för domstolen att gå. Upphovsmännen till protokollet, som har samma rättsliga värde som fördragen, ( 34 ) har tydligt uttryckt sin vilja. Denna bestämmelse och tillämpningen av densamma utlöstes på ett giltigt sätt genom antagandet av parlamentets motiverade förslag.

108.

På samma sätt anser jag att Europaparlamentet anför ett irrelevant argument när det påstår att utlösandet av tillämpningen av protokoll (nr 24) inte får ge enskilda några direkt verkställbara rättigheter, eller att myndigheterna i de övriga medlemsstaterna fortfarande har ett utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om huruvida de i slutändan ska bevilja sökande från Ungern internationellt skydd.

109.

Enligt min mening blandar ett sådant argument ihop enskildas talerätt (och särskilt situationen för den som direkt berörs) med en medlemsstats intressen. För det första är en medlemsstat en priviligierad sökande. Det är inte nödvändigt att fastställa att den direkt berörs. För det andra, även om så vore fallet, vilket det inte är, skulle detta vara en fråga för den medlemsstaten, inte för dess medborgare, eller för förvaltningsmyndigheter i andra stater. I förevarande mål råder det ingen tvekan om att Ungern berörs genom att fråntas ställningen som säkert land, vilket redan i sig tydligt innebär att ansökningar om internationellt skydd som ingetts av dess medborgare i andra medlemsstater kan prövas i sak. Huruvida en ansökan i slutändan beviljas är en helt annan sak. För att göra en liknelse med statsobligationer är det lite som att i ett slag ändra ett lands kreditbetyg från AAA till B och sedan påstå att landet inte berörs av sänkningen eftersom ett antal av landets medborgare fortfarande har kvar lite pengar. Även om det påståendet (tekniskt sett) kan vara sant, saknar det relevans med hänsyn till föremålet för klagomålet.

110.

Av domstolens praxis följer att en annan typ av rättsverkan är knuten till motiverade förslag enligt artikel 7.1 FEU. Förekomsten av ett motiverat förslag kan påverka det ömsesidiga förtroendet och det ömsesidiga erkännandet inom området för frihet, säkerhet och rättvisa, framför allt inom ramen för verkställighet av europeiska arresteringsorder, men är absolut inte begränsat till detta rättsområde.

111.

I som dom LM ( 35 ) slog domstolen fast att om det föreligger en verklig risk för en kränkning av den grundläggande rätten till en rättvis rättegång på grund av systemiska eller allmänna brister vad gäller domstolsväsendets oavhängighet i den utfärdande medlemsstaten får den verkställande rättsliga myndigheten, efter en bedömning av varje enskilt fall, vägra att överlämna en person om det finns grundad anledning att tro att denna person kommer att löpa en sådan risk om han eller hon överlämnas till den sistnämnda staten. Den verkställande rättsliga myndigheten får komma fram till en sådan slutsats om den ”förfogar över uppgifter som synes visa att det föreligger en verklig risk för kränkning av den grundläggande rätten till en rättvis rättegång … till exempel uppgifter som återfinns i ett motiverat förslag från kommissionen som antagits med tillämpning av artikel 7.1 FEU”. ( 36 )

112.

Ett beslut att vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder är förvisso inte automatiskt. Ett motiverat förslag är endast en av de handlingar som en nationell domstol kan ta hänsyn till vid sin bedömning. ( 37 ) I punkt 61 i domen LM framhålls trots det att ett motiverat förslag som lämnats med stöd av artikel 7.1 FEU är en handling av särskild relevans. ( 38 ) Det är riktigt att det i domen LM hänvisades till ett motiverat förslag som antagits av kommissionen. Det konstaterandet gjordes emellertid enligt min mening enbart på grundval av de faktiska omständigheterna i det målet. Jag tolkar det verkligen inte detta som ett konstaterande i syfte att välja ut kommissionens motiverade förslag i stället för de förslag som eventuellt antas av de två övriga aktörer som föreskrivs i artikel 7.1 FEU. ( 39 )

113.

Inga automatiska konsekvenser kan således knytas till den omständigheten att det finns ett motiverat förslag på detta område. Trots det är det svårt att vidhålla att något som i domstolens ögon kan ligga till grund för att vägra ömsesidigt förtroende och upphäva ömsesidigt erkännande inte har några som helst rättsverkningar. Saknar något som utan tvekan är en rättshandling, och inte enbart en faktisk omständighet, som lagligen kan användas för att ersätta ett antal viktiga primär- och sekundärrättsliga skyldigheter för medlemsstaterna enligt unionsrätten, helt rättsverkningar?

114.

För mig är en sådan uppfattning ohållbar. Rent pragmatiskt kan betydelsen av sådana officiella uttalanden på unionsnivå knappast underskattas. En brottmålsdomstol i en medlemsstat, exempelvis en brottmålsdomstol i första instans med behörighet att pröva en begäran om överlämnande, har troligtvis varken kapacitet eller anser sig ha befogenhet att genomföra en fullständig granskning av i vilken utsträckning en annan medlemsstat iakttar rättsstatsprincipen. Om sådana aktörer uttryckligen uppmanas att grunda sig på ett uttalande från unionsinstitutionerna kan – när det blir aktuellt att stå upp för dessa utsagor och godta de nödvändiga konsekvenserna därav på unionsnivå, däribland en möjlighet till skälig tillgång till domstolsprövning, ( 40 ) inte den en gång utövade befogenhet som har börjat leda till rättsverkningar plötsligt försvinna in en dimma av ”förneka allt” på ett sätt som för tankarna till tv-serien X-Files.

115.

Ungern har således ett tydligt intresse av att väcka talan mot den angripna resolutionen. Resolutionen utlöser inte bara artikel 7.1 FEU, och ger därigenom rådet befogenhet att slå fast att det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt åsidosätter unionens värden. Den får även i sig rättsliga följder för den medlemsstaten.

116.

Ungerns talan om ogiltigförklaring av den angripna resolutionen med stöd av artikel 263 FEUF kan därför tas upp till prövning.

117.

Ungern har anfört fyra grunder till stöd för sin talan om ogiltigförklaring av den angripna resolutionen. Jag inleder med en (gemensam) undersökning av de två grunder enligt vilka Europaparlamentet borde ta tagit hänsyn till nedlagda röster vid räkningen av antalet avgivna röster i samband med fastställandet av huruvida det aktuella majoritetskravet var uppfyllt. Jag kommer därefter att undersöka de två andra grunderna.

118.

I sin första grund har Ungern anfört att den angripna resolutionen inte skulle ha antagits om hänsyn hade tagits till nedlagda röster. I artikel 178.3 i arbetsordningen anges att det vid rösträkningen endast ska tas hänsyn till de röster som avgetts för eller emot en text, med den reservation som infördes 2016 om att detta gäller ”såvida inte en specifik majoritet fastställs i fördragen”. I artikel 354 FEUF som är tillämplig på de akter som parlamentet antagit i enlighet med artikel 7 FEU fastställs en sådan specifik majoritet i form av två tredjedelar av de avgivna rösterna, som ska representera majoriteten av Europaparlamentets ledamöter. En tolkning av artikel 178.3 i enlighet med artikel 354 FEUF gör det nödvändigt att ta hänsyn till nedlagda röster vid rösträkningen.

119.

Enligt Europaparlamentet åsidosätts varken artikel 354 FEUF eller artikel 178.3 i arbetsordningen av att hänsyn inte tas till nedlagda röster. Lagstiftande församlingar runt om i världen har olika regler för huruvida hänsyn ska tas till nedlagda röster. Enligt artikel 232 FEUF kan parlamentet självt besluta om hur det ska vara organiserat och arbeta. Eftersom det i artikel 354 FEUF inte specificeras hur nedlagda röster ska behandlas är det upp till parlamentet att avgöra detta. Parlamentet har konsekvent tillämpat principen att hänsyn inte ska tas till nedlagda röster vid sammanräkningen av avgivna röster. Syftet med 2016 års revidering av arbetsordningen var inte att införa ett undantag till den allmänna regeln om att hänsyn inte ska tas till nedlagda röster.

120.

Enligt Republiken Polen ska artikel 354 fjärde stycket FEUF tolkas så, att det innebär en skyldighet att ta hänsyn till nedlagda röster, mot bakgrund av artikel 354 första stycket FEUF. Eftersom det i den sistnämnda bestämmelsen uttryckligen föreskrivs att den omständigheten att personer avstår från att rösta i rådet eller Europeiska rådet inte hindrar antagandet av ett beslut tyder avsaknaden av en sådan reservation i artikel 354 fjärde stycket på att hänsyn ska tas till nedlagda röster.

121.

I sin tredje grund har Ungern anfört att genom att inte ta hänsyn till nedlagda röster har Europaparlamentets ledamöter inte getts möjlighet att fullgöra sin uppgift som folkvalda, vilket bryter mot demokratiprincipen och principen om lika behandling av ledamöterna. Europaparlamentets ledamöter bör kunna uttrycka sina politiska åsikter på flera olika sätt. De har dessutom inte informerats ordentligt om röstförfarandet, eftersom den informationen meddelades via e-post först en och en halv dag före omröstningen.

122.

Enligt Europaparlamentet är det uppenbart att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den tredje grunden. Den omständigheten att hänsyn inte tas till nedlagda röster innebär inte att Europaparlamentets ledamöter behandlas olika. Samtliga ledamöter har samma rätt att rösta och det står dem fritt att rösta i enlighet med sin politiska övertygelse och med full vetskap om vilken inverkan deras (typ av) röst kommer att få för slutresultatet. I det aktuella ärendet kunde ledamöterna dessutom göra ett informerat val eftersom de före omröstningen visste exakt hur deras röster skulle räknas.

123.

Medan det i den första grunden hävdas att den angripna resolutionen har åsidosatt artikel 354 FEUF och artikel 178.3 i arbetsordningen hävdas det i den tredje grunden att demokratiprincipen och principen om likabehandling, i artikel 2 FEU respektive artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), har åsidosatts. Trots det kan båda grunderna reduceras till samma fråga: huruvida underlåtenheten att vid rösträkningen ta hänsyn till nedlagda röster är förenlig med diverse unionsbestämmelser. De bör därför bedömas tillsammans.

124.

Enligt artikel 231 FEUF ska Europaparlamentet ”[o]m inte annat föreskrivs i fördragen … besluta med majoritet av de avgivna rösterna”. Artikel 7 FEU innehåller ett sådant undantag till denna regel. Enligt artikel 7.5 FEU fastställs ”[d]e omröstningsbestämmelser som i enlighet med denna artikel gäller för Europaparlamentet … i artikel 354 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt”.

125.

I artikel 354 FEUF föreskrivs följande: ”Vid tillämpning av artikel 7 i fördraget om Europeiska unionen ska Europaparlamentet besluta med två tredjedelar av de avgivna rösterna, som ska representera majoriteten av dess ledamöter.” Härav följer att två typer av majoritet krävs enligt artikel 354 FEUF för att anta motiverade förslag i vilka rådet uppmanas att agera i enlighet med artikel 7.1 FEU, nämligen två tredjedelars majoritet av de avgivna rösterna och en majoritet av parlamentets ledamöter. ( 41 )

126.

Endast den första typen av majoritet är i fråga i förevarande mål. Parterna har olika uppfattning om hur begreppet ”avgivna röster” ska tolkas. Ungern och Republiken Polen anser att ”avgivna röster” inbegriper nedlagda röster, medan Europaparlamentet hävdar att detta begrepp endast avser rösterna för eller emot förslaget.

127.

På denna punkt delar jag Europaparlamentets uppfattning.

128.

På engelska används ”abstention”, som kommer från det latinska ordet abstinere, som betyder hålla sig borta, hålla sig tillbaka, avhålla sig från eller avstå från. I Oxford English Dictionary definieras abstention som att formellt avstå från att rösta för eller emot ett förslag (”formally decline to vote either for or against a proposal or motion”). En person som avstår från att rösta vill således inte räknas som vare sig för eller emot förslaget. Personen i fråga önskar enkelt uttryckt inte alls vara där (eller beter sig så). Personen vill inte rösta och vill bli behandlad som om han eller hon över huvud taget inte deltog i omröstningen.

129.

Den naturliga innebörden av ”avgivna röster” är däremot att en person aktivt har gett uttryck för sin uppfattning genom att välja ett av flera alternativ. Detta val tar sig uttryck i en röst för eller emot någon eller något, exempelvis en resolution, en lag eller ett betänkande.

130.

Av den kombinerade innebörden av ”nedlagda röster” och ”avgivna röster” följer att dessa begrepp vanligtvis utesluter varandra. Den slutsatsen påverkas inte av andra specialbestämmelser för andra syften, i vilka Europaparlamentsledamöterna kan uppmanas att meddela att de har gjort ett aktivt val att avstå från att rösta och därför lägger ned sina röster. ( 42 ) Att tolka allmänna omröstningsregler med hjälp av ett analogiresonemang som bygger på dessa specialbestämmelser är helt enkelt inte möjligt.

131.

I den version av arbetsordningen som gällde vid tidpunkten för antagandet av den angripna resolutionen föreskrevs för det andra följande i artikel 178.3 i arbetsordningen, som är en allmän bestämmelse beträffande omröstningar: ”Vid rösträkningen ska hänsyn tas endast till de röster som avgetts för eller emot en text, såvida inte en specifik majoritet fastställs i fördragen.” I den bestämmelsen undantas i princip nedlagda röster. Parlamentet har därigenom utövat sin befogenhet att besluta om sin egen organisation och funktion, vilket är tillåtet enligt artikel 232 FEUF.

132.

Den omständigheten att man i samband med 2016 års revidering av arbetsordningen införde reservationen ”såvida inte en specifik majoritet fastställs i fördragen” i artikel 178.3 förändrar ingenting i sak. I bestämmelsen används en öppen formulering som enbart innehåller en öppning i lagstiftningen och en hänvisning till andra bestämmelser.

133.

Ingen av de primärrättsliga bestämmelser som Ungern har anfört leder emellertid till slutsatsen att artikel 178.3 i arbetsordningen, mot bakgrund av dessa primärrättsliga bestämmelser, bör tolkas som en skyldighet för parlamentet att ta hänsyn till nedlagda röster vid beräkningen av den majoritet på två tredjedelar av de avgivna rösterna som krävs för att anta ett motiverat förslag enligt artikel 7.1 FEU, såsom den angripna resolutionen.

134.

Som svar på en fråga vid förhandlingen om just detta hänvisade Ungern endast till artikel 354 FEUF. I den bestämmelsen föreskrivs förvisso en specifik majoritet (två tredjedelar av de avgivna rösterna, som ska representera majoriteten av dess ledamöter), men den innehåller inga särskilda undantagsbestämmelser om hur antalet ”avgivna röster” ska räknas. I detta skede blir Ungerns resonemang en smula cirkelaktigt, med korshänvisningar mellan samma bestämmelser, varav ingen i praktiken säger något annat. För att sammanfatta lämnar artikel 178.3 en öppning för något som aldrig har inträffat.

135.

Till skillnad från vad Ungern har hävdat är det för det tredje svårt att förstå hur Europaparlamentsledamöterna, genom att utöva sitt fria och självständiga val att avstå att från att rösta, inte skulle kunna fullgöra sina uppgifter som folkvalda. Beslutet att avstå från att rösta var trots allt deras eget (politiska) val. Europaparlamentsledamöternas nedlagda röster är dessutom i sig ett sätt att ge uttryck för en politisk uppfattning. Även om de inte räknas som avgivna röster har de vanligtvis direkt betydelse för beräkningen av antalet röster som krävs för att nå respektive majoritet. ( 43 ) De har även betydelse för den politiska legitimiteten. Ju fler nedlagda röster, desto mindre legitimt är vanligtvis det politiska beslutet, även om det slutligen antas.

136.

Vad gäller Ungerns tredje grund kan demokratiprincipen absolut anses innebära ett rättsligt krav på att omröstningsreglerna ska vara förutsägbara. Europaparlamentets ledamöter måste veta vilka regler som gäller för röstförfarandet när de röstar. De bör definitivt veta hur omröstningen ska gå till innan de röstar.

137.

I förevarande mål kan jag inte se annat än att dessa krav är uppfyllda. Det är ostridigt att Europaparlamentsledamöterna informerades om att nedlagda röster inte skulle räknas som avgivna röster en och en halv dag före omröstningen. Utan att gå in på vad som utgör en tillräckligt lång tid inom politiken lämnades denna information om hur en faktisk omröstning skulle gå till absolut i skälig tid. Jag kan inte heller se hur valet att meddela denna information till ledamöterna via e-post kan vara något annat än en lämplig metod, sett till denna informations natur och funktion på 2000-talet.

138.

Jag anser därför att den tredje och den fjärde grunden är ogrundade.

139.

Ungern har gjort gällande att underlåtenheten a Europaparlamentets talman att begära in ett yttrande från parlamentets utskott för konstitutionella frågor om hur arbetsordningen ska tolkas utgjorde ett brott mot rättssäkerheten eftersom det, både före och efter omröstningen, rådde osäkerhet kring tolkningen av arbetsordningen. Genom att inte be utskottet för konstitutionella frågor att yttra sig om omröstningsmetoden fullgjorde Europaparlamentets talman inte sin skyldighet att undanröja osäkerheten. Till följd av detta undergrävdes på ett allvarligt sätt Europaparlamentsledamöternas möjlighet att utöva sina rättigheter som folkvalda i samband med omröstningar.

140.

Enligt Europaparlamentet är det uppenbart att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden. Ungern har inte gjort gällande att rättssäkerheten har åsidosatts. Det är oklart huruvida den andra grunden avser att artikel 178.3 i arbetsordningen är ogiltig i rättssäkerhetshänseende, eller i fråga om talmannens beslut att be rättstjänsten att yttra sig men inte utskottet för konstitutionella frågor, eller att väsentliga formföreskrifter har åsidosatts inom ramen för antagandet av resolutionen. I vilket fall som helst behöver talmannen inte be utskottet för konstitutionella frågor att yttra sig om tolkningen av artikel 178.3 i arbetsordningen.

141.

Det är uppenbart att talan inte kan vinna bifall såvitt avses den andra grunden.

142.

Parlamentets arbetsordning innehåller inte någon skyldighet att, i sådana situationer som den som är i fråga i förevarande mål, be utskottet för konstitutionella frågor att yttra sig om tolkningen av omröstningsreglerna. I artikel 226.1 i arbetsordningen föreskrivs i själva verket följande: ”Om det uppstår tveksamheter vid tillämpningen eller tolkningen av denna arbetsordning kan talmannen hänvisa frågan till ansvarigt utskott för behandling”. ( 44 ) Omröstningen om den angripna resolutionen kunde därför äga rum utan att utskottet för konstitutionella frågor hade yttrat sig.

143.

Parlamentets talman är således inte skyldig att agera på det sätt som Ungern har påstått. Att i detta sammanhang hänvisa till rättssäkerheten ändrar inte denna slutsats. För att garantera rättssäkerheten bad talmannen inte bara parlamentets rättstjänst att yttra sig, ( 45 ) trots att han inte var skyldig att göra detta, utan informerade före omröstningen dessutom samtliga Europaparlamentsledamöter om hur rösterna skulle räknas. ( 46 )

144.

Enligt Ungern innebär den angripna resolutionen ett åsidosättande av principerna om lojalt samarbete, god tro, rättssäkerhet och berättigade förväntningar. Europaparlamentet borde inte ha grundat sitt förslag till resolution på överträdelseförfaranden mot Ungern som fortfarande pågår eller som kommissionen har avslutat. Eftersom kommissionen, i egenskap av fördragens väktare, inte har ansett det motiverat att inleda förfarandet i artikel 7 FEU kan en annan institution inte grunda sig på ett avslutat överträdelseförfarande för att utlösa förfarandet i artikel 7 FEU.

145.

Europaparlamentet anser å sin sida att det är uppenbart att denna grund saknar stöd. Det finns ingen rättslig grund som gör det möjligt att dra slutsatsen att pågående eller avslutade överträdelseförfaranden utgör hinder för inledandet av förfarandet i artikel 7 FEU. I enlighet med artikel 7.1 FEU har parlamentet ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att slå fast på vilka omständigheter den ska grunda sitt ställningstagande.

146.

Det är uppenbart att talan inte heller kan vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.

147.

Artikel 7.1 FEU begränsar inte de skäl som kan ligga till grund för antagandet av ett motiverat förslag. Det går inte heller att på allvar hävda att det finns någon annan unionsrättslig bestämmelse, inklusive kravet på lojalt samarbete, som skulle kunna begränsa grunderna för ett motiverat förslag enligt artikel 7.1 FEU. Eftersom ett sådant förslag måste vara motiverat måste parlamentet åberopa objektiva omständigheter som tyder på att en sådan risk föreligger. Att det tidigare har konstaterats överträdelser kan utan tvekan utgöra sådana omständigheter, och bidra till att ett förfarande mot den berörda medlemsstaten enligt artikel 7 FEU kan inledas, i den mån överträdelserna utgör ett åsidosättande av unionens värden. Genom att åberopa överträdelseförfaranden, oavsett om dessa pågår eller har avslutats, har parlamentet i den angripna resolutionen inte åsidosatt någon av de principer som Ungern har anfört i den fjärde grunden.

148.

Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Europaparlamentet har yrkat att Ungern ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Ungern har tappat målet ska Europaparlamentets yrkande bifallas. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska intervenienten bära sina kostnader.

149.

Jag föreslår att domstolen ska