EUROPEISKA CENTRALBANKENS YTTRANDE

av den 9 augusti 2022

om ett förslag till direktiv vad gäller delegeringsarrangemang, hantering av likviditetsrisker, tillsynsrapportering, tillhandahållande av förvarings- och depåförvaringstjänster samt låneutgivning från alternativa investeringsfonder

(CON/2022/26)

(2022/C 379/01)

Inledning och rättslig grund

Den 25 november 2021 publicerade Europeiska kommissionen ett lagstiftningspaket avseende kapitalmarknadsunionen, som inkluderade ett förslag om ändring av direktiven 2011/61/EU och 2009/65/EG vad gäller delegeringsarrangemang, hantering av likviditetsrisker, tillsynsrapportering, tillhandahållande av förvarings- och depåförvaringstjänster samt låneutgivning från alternativa investeringsfonder (1) (nedan kallat direktivförslaget).

Europeiska centralbanken (ECB) har beslutat att avge ett yttrande på eget initiativ över direktivförslaget. ECB:s behörighet att avge ett yttrande grundas på artiklarna 127.4 och 282.5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt eftersom direktivförslaget innehåller vissa bestämmelser som berör Europeiska centralbankssystemets (ECBS) grundläggande uppgift att utforma och genomföra unionens penningpolitik enligt artikel 127.2 i fördraget, ECBS uppgift att medverka till att de behöriga myndigheterna smidigt kan genomföra sin politik när det gäller det finansiella systemets stabilitet enligt artikel 127.5 i fördraget samt de uppgifter som tilldelats ECB avseende insamlingen av statistiska uppgifter enligt artikel 5 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken.

I enlighet med artikel 17.5 första meningen i arbetsordningen för Europeiska centralbanken har detta yttrande antagits av ECB-rådet.

Allmänna kommentarer

1.   Direktivförslagets mål

1.1.

ECB välkomnar huvudsyftena med direktivförslaget att täppa igen vissa luckor i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU (2) (nedan kallat direktivet om förvaltare av alternativa investeringsfonder eller AIFMD) för att säkerställa en enhetlig tillsynsstrategi för de risker som alternativa investeringsfonders verksamhet kan medföra för det finansiella systemet och för att ge ett högt investerarskydd samtidigt som man underlättar integrationen på EU:s finansmarknader.

1.2.

ECB stöder också direktivförslagets övergripande mål att bättre samordna reglerna i AIFMD och Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG (3) (nedan kallade direktivet avseende företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper eller fondföretagsdirektivet) avseende aspekter som är relevanta för båda direktiven, t.ex. delegeringsarrangemang och depåförvaringstjänster. Det här yttrandet rör dock de föreslagna ändringarna av AIFMD.

1.3.

Såsom beskrivs närmare nedan skulle ECB ha välkomnat att direktivförslaget även omfattar frågor som inte tas upp i AIFMD, t.ex. operationalisering och utveckling av verktyg för makrotillsyn som tillämpas i förväg för att minska de risker för det finansiella systemet som alternativa investeringsfonder utgör, samt säkerställa att detaljerade uppgifter om enskilda alternativa investeringsfonder görs tillgängliga för ECB och andra relevanta centralbanker inom ECBS.

Specifika kommentarer

2.   Verktyg för likviditetshantering och makrotillsyn

2.1.

ECB välkomnar direktivförslagets mål att harmonisera de skyldigheter som förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIF-förvaltare) när det gäller hanteringen av likviditetsrisker, särskilt införandet av de typer av verktyg för likviditetshantering som ska vara tillgängliga för AIF-förvaltare av öppna AIF-fonder för att hantera likviditetsriskerna i dessa fonder, t.ex. höga nivåer av inlösen på kort tid och inlösen som är koncentrerad till ett visst fondsegment. Ett annat mål för direktivförslaget bör dock vara att begränsa likviditetsobalansen mellan alternativa investeringsfonders tillgångar och skulder med hjälp av åtgärder som är specifikt inriktade på antingen tillgångar eller skulder.

2.2.

Direktivförslagets bestämmelser avseende likviditetshanteringsverktyg (4) är begränsade. I detta avseende kräver direktivförslaget att förvaltare av öppna AIF-fonder ska välja minst ett lämpligt instrument för likviditetshantering från förteckningen i bilaga II till direktivförslaget för eventuell användning i AIF-fondens investerares intresse (5). I undantagsfall tillåter direktivförslaget också att återköp eller inlösen av andelar i en AIF-fond tillfälligt avbryts om detta är berättigat med hänsyn till AIF-fondens investerares intressen (6). I direktivförslaget anges således en gemensam uppsättning frivilliga verktyg för likviditetsförvaltning som AIF-förvaltare av öppna AIF-fonder får använda, men dessa AIF-fonders förmåga att stå emot likviditetsrisker skulle stärkas om AIF-förvaltarna åtminstone skulle behöva välja flera och inte bara ett av de förtecknade verktygen.

2.3.

Enligt direktivförslaget ska kommissionen inleda en översyn av hur bestämmelserna i AIFMD fungerar inom 60 månader efter det att direktivförslaget har trätt i kraft (7). ECB stöder den föreslagna översynen, särskilt vad gäller lämpligheten i de krav som är tillämpliga på AIF-förvaltare som förvaltar låneutgivande fonder, med tanke på att det kan finnas finansiella stabilitetsrisker inom denna sektor som fortfarande är i tillväxt. Den föreslagna översynen bör dock utvidgas till att omfatta ytterligare två aspekter. För det första bör översynen omfatta utvecklingen av makrotillsynsverktyg för att hantera likviditetsrisk, framför allt användningen av förhandsverktyg för likviditetshantering i syfte att åtgärda likviditetsobalans. Vissa makrotillsynsverktyg (8) kan anpassas till specifika finansiella stabilitetsrisker som kan uppstå inom AIF-sektorn och de kan genomföras innan en stresshändelse inträffar. För det andra bör översynen särskilt omfatta hur AIF-förvaltare av öppna AIF-fonder som använder hävstång fastställer gränserna för den finansiella hävstången, och hur de behöriga myndigheterna enligt AIFMD (9) använder sina tillsynsbefogenheter i fråga om sådana gränser. Vid bedömningen av förvaltningen av AIF-fonder i medlemsstaterna bör kommissionen också beakta utvecklingen av relevanta internationella standarder.

3.   Rapportering

3.1.

Direktivförslaget syftar till att undanröja dubbla rapporteringskrav som finns enligt unionslagstiftningen och nationell lagstiftning, särskilt vissa statistikförordningar som antagits av ECB (10), för öka effektiviteten och minska den administrativa bördan för AIF-förvaltare (11). I detta syfte ger direktivförslaget Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) i uppdrag att till kommissionen överlämna en rapport om utvecklingen av en integrerad insamling av tillsynsuppgifter, som bl.a. skulle inriktas på hur man kan minska överlappning och bristande överensstämmelse mellan rapporteringsramarna inom kapitalförvaltningssektorn och andra delar av finanssektorn. Det föreslås också att Esma vid utarbetandet av denna rapport ska ha ett nära samarbete med bland annat ECB (12).

3.2.

ECB är redo att samarbeta med Esma vid utarbetandet av denna rapport för att utveckla en integrerad insamling av tillsynsuppgifter för att säkerställa överensstämmelse med andra rapporteringskrav för investeringsfonder. ECB betonar dock att integreringen av den underliggande rapporteringsinfrastrukturen inte får inkräkta på eller på annat sätt påverka ECB:s behörighet att anta statistikförordningar för sina egna syften eller att fortsätta att inkludera alla relevanta rapporteringskrav i relevanta ECB-förordningar, t.ex. avseende insamling av statistik om innehav av värdepapper och om investeringsfonders tillgångar och skulder (13).

4.   ECBS tillgång till detaljerade uppgifter om AIF-sektorn

4.1.

ECB noterar att de behöriga myndigheterna (14) i AIF-förvaltarnas hemmedlemsstater ska se till att all information som samlas in enligt artikel 24 i AIFMD om alla AIF-förvaltare som står under deras tillsyn samt den information som samlas in enligt artikel 7 i AIFMD (nedan kallad individuella AIF-uppgifter) görs tillgänglig för de behöriga myndigheterna i andra berörda medlemsstater, Esma och ESRB genom förfarandena i artikel 50 i AIFMD om samarbete mellan tillsynsmyndigheterna. Direktivförslaget innebär dock inte någon betydande förändring av vare sig de typer av individuella AIF-uppgifter som de behöriga myndigheterna kräver av de AIF-förvaltare som de utövar tillsyn över enligt artikel 24 i AIFMD, eller de andra myndigheter till vilka de behöriga myndigheterna ska tillhandahålla sådana uppgifter (15).

4.2.

Direktivförslaget bör ålägga Esma, som för närvarande tar emot individuella AIF-uppgifter från de behöriga myndigheterna, att också göra dessa uppgifter tillgängliga för ECB och andra relevanta centralbanker inom ECBS, så att de kan fullgöra sina uppgifter, inbegripet de uppgifter som följer av fördraget, att utforma och genomföra penningpolitiken samt att bidra till det finansiella systemets stabilitet.

4.3.

Vad gäller ECBS grundläggande uppgift att utforma och genomföra penningpolitiken och ECBS huvudmål att upprätthålla prisstabilitet, bör det noteras att AIF-fonder tar positioner på värdepappersmarknaden, särskilt i räntebärande värdepapper (16). Som en del av investeringsstrategin har deras positioner ofta en hävstångseffekt (17), bland annat genom användningen av derivat. Sådana strategier kan potentiellt förstärka rörelserna på statsobligationsmarknaderna (18), och därmed påverka transmissionen av penningpolitiken till ekonomin, eftersom statsobligationsräntorna fungerar som en referensränta för företagens och hushållens finansieringsvillkor. Detta samspel med penningpolitiken är särskilt relevant under den nuvarande ”normaliseringen” av penningpolitiken – av två skäl. Det första skälet är den ovannämnda möjligheten att AIF-fondernas investeringsstrategier förstärker svängningar på statsobligationsräntorna och på så sätt skapar en omotiverad åtstramning av finansieringsvillkoren för den privata sektorn. Det andra skälet är att AIF-fonder också kan använda sig av investeringsstrategier som inbegriper köp av vissa statsobligationer i euroområdet samtidigt som man säljer statsobligationer från andra stater i euroområdet, vilket kan bidra till att statsobligationsräntorna inom euroområdet divergerar. Betydelsen av sådana förstärkningseffekter på statsobligationsmarknaderna har observerats under covid-19 pandemin (19) och kan förväntas öka i takt med att AIF-sektorn fortsätter att växa (20). AIF-fonder bidrar också i allt högre grad till finansieringen av den reala ekonomin eftersom de är stora investerare i värdepapper som emitteras av företag. I detta avseende noterade man under ECB:s strategiöversyn (21) att föränderliga finansiella strukturer, såsom ökad finansförmedling av andra sektorer än banker, har förändrat transmissionen av penningpolitiken.

4.4.

Dessutom skulle tillgång till individuella AIF-uppgifter göra det möjligt för centralbankerna inom ECBS att effektivt fullgöra sin uppgift att bidra till det finansiella systemets stabilitet. De risker för den finansiella stabiliteten som utgår från AIF-fonder visade sig under marknadsturbulensen i mars 2020, då många AIF-fonder hade akuta likviditetsproblem på grund av betydande utflöden och svårigheter att sälja tillgångar på marknader med liten eller ingen andrahandshandel. AIF-fonderna reagerade med storskaliga försäljningar av tillgångar och en hamstring av kontanter, och ett betydande antal av dem stoppade tillfälligt all inlösen. AIF-fondernas agerande ökade trycket på tillgångsvärderingar och marknadslikviditet, vilket bidrog till att finansieringsvillkoren i realekonomin blev mer restriktiva och detta lättade först när centralbankerna vidtog extraordinära åtgärder (22). Händelserna i mars 2020 visar tydligt kopplingen mellan ECBS:s huvudmål att upprätthålla prisstabilitet och dess uppgift att bidra till finansiell stabilitet, där den ena är en förutsättning för att den andra ska fungera. Såsom konstateras i ECB:s strategiöversyn finns det, mot bakgrund av de risker för prisstabilitet som utgår från finansiella kriser, goda argument för att ECB att beakta den finansiella stabiliteten i sina penningpolitiska överväganden (23).

4.5.

Det bör noteras att ECBS redan har tillgång till olika dataset om andra enheter än banker som samlas in av behöriga myndigheter och transaktionsregister i enlighet med unionsförordningar (24), vilket är ett erkännande av ECBS behov av att ha tillgång till dessa dataset för att kunna utföra sina uppdrag avseende penningpolitiken och den finansiella stabiliteten. Enligt ECB är sådana lagstiftningslösningar – där flera myndigheter får tillgång till samma dataset – effektiva för datadelning mellan relevanta myndigheter eftersom de undviker dubbla rapporteringskrav, sänker kostnaderna för insamlingen av uppgifterna och underlättar kontroller av uppgifternas kvalitet. De främjar också samarbete mellan myndigheter, vilket i sin tur underlättar fullgörandet av deras respektive uppgifter. Dessutom innehåller de dataset som rapporteras enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/2365 (25) (nedan kallad förordningen om transaktioner för värdepappersfinansiering eller SFTR) samt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 648/2012 (26) (nedan kallad förordningen om Europas marknadsinfrastrukturer eller EMIR) uppgifter om individuella derivattransaktioner och säkrade finansiella transaktioner; detta är transaktioner som utförs på marknader där AIF-fonder är viktiga aktörer. För att förstå enskilda AIF-fonders riskprofil (t.ex. finansiell hävstång, likviditetsobalans, sammanlänkning och investerarbas) och i vilken utsträckning dessa egenskaper (och deras olikheter) styr AIF-fondernas verksamhet på de ovannämnda marknaderna, måste alla relevanta myndigheter kunna kombinera information om finansiella transaktioner med balansräkningarna för viktiga marknadsaktörer. AIF-fondernas ökande betydelse och verksamhet på dessa marknader påverkar i allt högre grad den penningpolitiska transmissionsmekanismen och riskerna för den finansiella stabiliteten, vilka båda måste bedömas av ECBS för att effektivt kunna uppfylla sitt huvudmål att upprätthålla prisstabilitet och dess uppgift att bidra till finansiell stabilitet.

4.6.

Eftersom ECB saknar egen tillgång till uppgifter om individuella AIF-fonder, förlitar sig ECB för närvarande på kommersiella källor som tillhandahåller uppgifter som är dyra, ofullständiga och icke-transparenta. Till skillnad från den obligatoriska uppgiftsrapporteringen enligt ett regelverk kan AIF-fonder själva besluta huruvida de rapporterar information som ska ingå i kommersiella dataset, vilket ger ECBS en ofullständig och potentiellt snedvriden bild av marknaden. Detta medför mindre välgrundade penningpolitiska beslut och bedömningar av den finansiella stabiliteten. Dessutom är det svårt att kontrollera kvaliteten på de uppgifter som ingår i kommersiella dataset. ECB skulle i princip kunna ändra sina egna relevanta förordningar om statistikrapportering (27) för att samla in samma eller mycket snarlika uppgifter som de uppgifter som samlas in enligt AIFMD. Detta skulle dock strida mot direktivförslagets syfte att undanröja dubbla rapporteringskrav enligt unionslagstiftning och nationell lagstiftning (28). Man bör också notera att ECB, när den utför sina uppgifter avseende insamlingen av statistiska uppgifter enligt artikel 5.1 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken, är skyldig att följa vissa principer, som bland annat inkluderar att minimera bördan för uppgiftslämnarna (29). Utöver kostnaderna för uppgiftslämnarna skulle dubbla rapporteringskrav avseende vissa typer av uppgifter som inte ingår i de aktuella kraven på statistikrapporteringen också medföra betydande kostnader för centralbankerna inom ECBS och ECB. Å andra sidan skulle ECB:s faktiska kostnader för att få tillgång till AIFMD-uppgifter bli betydligt lägre, eftersom uppgifterna redan nu finns tillgängliga i ECB:s databaser och system till följd av ECB:s statistiska och annat stöd till ESRB (30), även om de anställda hos ECB och centralbankerna inom ECBS inte har tillgång till dessa uppgifter (31).

I de fall där ECB rekommenderar att förslaget till förordning ska ändras anges de specifika förslagen i ett separat tekniskt arbetsdokument som åtföljs av en förklaring. Det tekniska arbetsdokumentet finns på engelska på i EUR-Lex.

---

(1)  Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiven 2011/61/EU och 2009/65/EG vad gäller delegeringsarrangemang, hantering av likviditetsrisker, tillsynsrapportering, tillhandahållande av förvarings- och depåförvaringstjänster samt låneutgivning från alternativa investeringsfonder, COM(2021) 721 final.

(2)  Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU av den 8 juni 2011 om förvaltare av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiven 2003/41/EG och 2009/65/EG och förordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 1095/2010 (EUT L 174, 1.7.2011, s. 1).

(3)  Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) (EUT L 302, 17.11.2009, s. 32).

(4)  Se artikel 1.6 i direktivförslaget som inför punkterna 2a–2h i artikel 16 i AIFMD och bilaga II i direktivförslaget som ersätter bilaga V till AIFMD. Se även artikel 2.4 i direktivförslaget när det gäller motsvarande ändring av direktiv 2009/65/EG.

(5)  Artikel 1.6 i direktivförslaget (som inför punkt 2b i artikel 16 i AIFMD).

(6)  Artikel 1.6 i direktivförslaget (som inför punkt 2c i artikel 16 i AIFMD).

(7)  Artikel 1.21 i direktivförslaget (som inför artikel 69b i AIFMD).

(8)  Dessa skulle omfatta verktyg så att tillsynsmyndighetens inför gränser för finansiell hävstång (artikel 25 i AIFMD, som innehåller en nationell behörig myndighets befogenhet att införa gränser för den finansiella hävstången för en AIF-fond), tillfälligt upphävande av inlösen i allmänhetens intresse (artikel 46.2, som innehåller en befogenhet för en nationell behörig myndighet att skjuta upp inlösen i allmänhetens intresse), eller potentiellt andra restriktioner som kapitalbuffertar och belåningsgrader (LTV).

(9)  Se artikel 25.3 i AIFMD som bl.a. rör befogenheten för den behöriga myndigheten i AIF-förvaltarens hemmedlemsstat att införa gränser för nivån på den hävstång som AIF-förvaltaren har rätt att använda i förvaltningen av en AIF-fond.

(10)  Europeiska centralbankens förordning (EU) nr 1011/2012 av den 17 oktober 2012 om statistik om värdepappersinnehav (ECB/2012/24) (EUT L 305, 1.11.2012, s. 6) och Europeiska centralbankens förordning (EU) nr 1073/2013 av den 18 oktober 2013 om statistik över tillgångar och skulder hos investeringsfonder (ECB/2013/38) (ECB/2014/62) (EUT L 305, 7.11.2013, s. 73).

(11)  Skäl 16 i direktivförslaget.

(12)  Se skäl 16 och artikel 1.21 i direktivförslaget (som inför artikel 69b i AIFMD). Se även artikel 1.21 i direktivförslaget (som inför artikel 20b i UCITSD).

(13)  Se fotnot 10 ovan.

(14)  I artikel 4.1 f i AIFMD definieras behöriga myndigheter som de myndigheter som enligt lag eller annan författning har befogenhet att utöva tillsyn över AIF-förvaltare.

(15)  Se särskilt artikel 24.2 i AIFMD. Enligt artikel 1.10 i direktivförslaget (om ändring av artikel 24 i AIFMD) ska AIF-förvaltare regelbundet rapportera till de behöriga myndigheterna i sin hemmedlemsstat om de marknader och verktyg i vilka de bedriver handel för den AIF-fonds räkning som de förvaltar. I nämnda artikel ges Esma i uppdrag att utarbeta tekniska tillsynsstandarder som specificerar de uppgifter som ska rapporteras. Artikel 2.5.1 i direktivförslaget (som inför en ny artikel 20a i UCITSD) är motsvarande bestämmelse för fondföretag.

(16)  EU alternative investment funds - 2022 statistical report, finns på Esmas webbplats www.esma.europa.eu.

(17)  I artikel 4.1 v i AIFMD definieras ”finansiell hävstång” som en metod genom vilken en AIF-förvaltare ökar exponeringen för en AIF-fond som den förvaltar genom lån av kontanter eller värdepapper, eller genom finansiell hävstång som härrör från derivatinstrument eller på något annat sätt.

(18)  Se t.ex. rådet för finansiell stabilitet (FSB) Holistic review of the March market turmoil, november 2020, och den litteratur som citeras där https://www.fsb.org/wp-content/uploads/P171120-2.pdf (s. 30 framåt).

(19)  Se artikeln från rådet för finansiell stabilitet som avses i fotnot 18.

(20)  Till exempel mätt i form av förvaltade tillgångar – se Esmas rapport som avses i fotnot 16. Se även sidorna 4–5 i ECB Occasional Paper Series, Non-bank financial intermediation in the euro area: implications for monetary policy transmission and key vulnerabilities, december 2021, finns på ECB:s webbplats www.ecb.europa.eu.

(21)  Se ECB:s strategiöversyn 2022, finns på:

https://www.ecb.europa.eu/home/search/review/html/ecb.strategyreview_monpol_strategy_overview.en.html.

(22)  Se t.ex. avsnitt 5.2 i Financial Stability Review, ECB, maj 2021, som finns på ECB:s webbplats www.ecb.europa.eu.

(23)  Se ECB Strategy Review 2022. Se även ECB Financial Stability Review, november 2021, rutan med rubriken ”The role of financial stability in the ECB’s new monetary policy strategy”.

(24)  Se artikel 81.3 g i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (EUT L 201, 27.7.2012, s. 1) samt artikel 12.2 f i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (EUT L 201, 27.7.2012, s. 1).

(25)  Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/2365 av den 25 november 2015 om transparens i transaktioner för värdepappersfinansiering och om återanvändning samt om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 337, 23.12.2015, s. 1).

(26)  Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (EUT L 201, 27.7.2012, s. 1).

(27)  Dessa är främst Europeiska centralbankens förordning (EU) nr 1011/2012 av den 17 oktober 2012 om statistik om värdepappersinnehav (ECB/2012/24) (EUT L 305, 1.11.2012, s. 6) och Europeiska centralbankens förordning (EU) nr 1073/2013 av den 18 oktober 2013 om statistik över tillgångar och skulder hos investeringsfonder (ECB/2013/38) (ECB/2014/62) (EUT L 305, 7.11.2013, s. 73).

(28)  ECB undersöker hur ECB:s förordningar bättre skulle kunna tillgodose ECB:s behov av uppgifter på detta område utan att detta leder till ytterligare rapporteringsbördor för AIF-förvaltarna.

(29)  Artikel 3a i rådets förordning (EG) nr 2533/98 av den 23 november 1998 om Europeiska centralbankens insamling av statistiska uppgifter (EGT L 318, 27.11.1998, s. 8).

(30)  Se skäl 10 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1092/2010 av den 24 november 2010 om makrotillsyn av det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd (EUT L 331, 15.12.2010, s. 1).

(31)  Uppgifterna är alltså inte tillgängliga för ECB för andra ändamål än det snäva syftet att stödja ESRB:s statistikarbete.