EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 20.7.2021

COM(2021) 700 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN EMPTY

2021 års rapport om rättsstatsprincipen






Situationen när det gäller rättsstatsprincipen i Europeiska unionen

{SWD(2021) 701 final} - {SWD(2021) 702 final} - {SWD(2021) 703 final} - {SWD(2021) 704 final} - {SWD(2021) 705 final} - {SWD(2021) 706 final} - {SWD(2021) 707 final} - {SWD(2021) 708 final} - {SWD(2021) 709 final} - {SWD(2021) 710 final} - {SWD(2021) 711 final} - {SWD(2021) 712 final} - {SWD(2021) 713 final} - {SWD(2021) 714 final} - {SWD(2021) 715 final} - {SWD(2021) 716 final} - {SWD(2021) 717 final} - {SWD(2021) 718 final} - {SWD(2021) 719 final} - {SWD(2021) 720 final} - {SWD(2021) 721 final} - {SWD(2021) 722 final} - {SWD(2021) 723 final} - {SWD(2021) 724 final} - {SWD(2021) 725 final} - {SWD(2021) 726 final} - {SWD(2021) 727 final}

1.INLEDNING

EU bygger på en uppsättning gemensamma värden som inkluderar respekt för grundläggande rättigheter, demokrati och rättsstat 1 . Invånarna i EU ser dessa grundläggande värden som en av EU:s största tillgångar 2 och ansvaret för att skydda dem delas av alla EU-institutioner och alla medlemsstater. Även om EU är känt för att ha mycket höga standarder på de här områdena ska dessa värden aldrig tas för givet. Att främja och vidmakthålla rättsstaten kräver vaksamhet och kontinuerliga förbättringar, för det finns alltid en risk för återfall.

Rättsstatsprincipen är inte bara en integrerad del av EU:s och medlemsstaternas demokratiska identitet, utan också nödvändig för att EU ska fungera och för att medborgare och företag ska kunna lita på offentliga institutioner. Även om medlemsstaterna har olika rättssystem och traditioner är kärnan i rättsstatsprincipen densamma i hela EU. Rättsstatens grundsatser – laglighet, rättssäkerhet, förbud mot godtyckligt utövande av verkställande makt, effektivt rättsligt skydd genom oberoende och opartiska domstolar som till fullo respekterar grundläggande rättigheter, maktdelning, kontinuerlig tillämpning av befintliga lagar och förfaranden på samtliga offentliga myndigheter samt likhet inför lagen – är gemensamma för alla medlemsstater, förankrade i nationella konstitutioner och omsatta i lagstiftning 3 .

Av rättspraxis från Europeiska unionens domstol (domstolen) i fråga om rättsstatsprincipen och domstolsväsendets oberoende framgår tydligt vilka rättsliga krav som medlemsstaterna måste uppfylla när de genomför rättsstatsrelaterade reformer 4 . Respekten för rättsstatsprincipen innebär efterlevnad av EU-rätten och principen om företräde för EU-rätten, som är EU:s grund.

Den årliga rapporten om rättsstatsprincipen är baserad på denna gemensamma och objektiva grund och har till syfte att främja rättsstatsprincipen, förhindra att problem uppstår eller förvärras och att avhjälpa dem med en likvärdig syn på alla medlemsstater. Rapporten är avsedd att stärka rättsstatsprincipen med full respekt för nationella traditioner och egenskaper, stimulera en konstruktiv debatt och uppmuntra samtliga medlemsstater att undersöka hur utmaningar kan hanteras och lära av varandras erfarenheter.

Rättsstatsprincipen är också en viktig dimension hos och vägledande princip för EU:s yttre åtgärder. Trovärdigheten hos vår externa politik bygger på rättsstatsprincipen i EU. Trycket på rättsstatsprincipen ökar och EU arbetar aktivt för att skydda, inspirera och stödja demokratier runt om i världen. Utvecklingen nära våra gränser, senast i Belarus, har påmint oss om hur viktigt det är att vi med kraft främjar våra värden i grannskapet. EU kommer också framöver att vidta kraftfulla och sammanhängande yttre åtgärder och i synnerhet införliva rättsstatsprincipen i sitt utvidgningsarbete, i grannskapet och globalt.

Det finns också ett nära samband med EU:s politik för ekonomisk återhämtning: ett starkt rättsväsende, ett kraftfullt regelverk för korruptionsbekämpning och en tydlig och konsekvent lagstiftningsprocess, skydd av EU:s ekonomiska intressen och hållbar tillväxt. Denna politik är en viktig drivkraft bakom de EU-instrument som främjar strukturella reformer i medlemsstaterna 5 . Dessutom är kvaliteten på den offentliga förvaltningen och rättstatskulturen så som den återspeglas i hur myndigheterna tillämpar lagen och genomför domstolsbeslut av avgörande betydelse.

För att arbetet med rättsstatsprincipen ska kunna fördjupas krävs ett nära och kontinuerligt samarbete mellan EU-institutionerna och medlemsstaterna. Kommissionen uppmuntrades av reaktionerna på 2020 års rapport om rättsstatsprincipen i Europaparlamentet och rådet, liksom i de nationella parlamenten, och ser fram emot att ytterligare stärka det interinstitutionella samarbetet om rättsstatsprincipen.

Rapporten är även en del av EU:s arbete med att främja och försvara sina grundläggande värden i allmänhet. Det arbetet omfattar handlingsplanen för demokrati i Europa 6 , den förnyade strategin för att stärka tillämpningen av stadgan om de grundläggande rättigheterna i EU 7 samt riktade strategier för att göra framsteg i riktning mot en jämlikhetsunion 8 . En annan relaterad aspekt är övervakningen av tillämpningen av EU-lagstiftningen och skyddet av de grundläggande rättigheterna enligt stadgan, som bland annat sker genom överträdelseförfaranden 9 .

2021 års rapport om rättsstatsprincipen har samma omfattning som förra årets rapport – rättsväsenden, regelverk för korruptionsbekämpning, mediernas mångfald och oberoende och andra institutionella kontroller och motvikter – och konsoliderar den process som inleddes i och med 2020 års rapport, samtidigt som bedömningen fördjupas. Dessutom går den mer utförligt in på de effekter och utmaningar som orsakas av covid-19-pandemin. I landskapitlen, som utgör en integrerad del av denna rapport, analyseras den nya utveckling som skett sedan den första rapporten samt uppföljningen av de utmaningar och utvecklingstendenser som fastställdes i 2020 års rapport.

2.COVID-19-PANDEMIN OCH RÄTTSSTATSPRINCIPEN

Covid-19-pandemin har inneburit särskilt stora utmaningar för rättsstatsprincipen. Av tvingande hälsoskäl måste exceptionella åtgärder vidtas för att bekämpa pandemin. Dessa åtgärder påverkade i hög grad det dagliga livet och medförde därmed en inskränkning av de grundläggande rättigheterna. Behovet av att snabbt vidta nödåtgärder kan sätta press både på den demokratiska legitimiteten och de konstitutionella systemens, rättssystemens och de offentliga myndigheternas vanliga sätt att fungera.

Kommissionen har övervakat utvecklingen i samtliga medlemsstater och analyserat de exceptionella åtgärder som vidtagits. Deras påverkan på rättsstatsprincipen återges i landskapitlen. Nyckelfrågorna är om de covid-19-relaterade åtgärderna var tidsbegränsade, om deras nödvändighet och proportionalitet hade motiverats, i hur hög grad de förblev föremål för granskning av nationella parlament och domstolar och åtgärdernas rättsliga grund. Lika viktig är frågan om medlemsstaterna hade förmåga att bibehålla de kontroller och motvikter som upprätthåller rättsstaten. Detta omfattar att parlament, författningsdomstolar och andra nationella domstolar har en funktion att fylla samt att ombudsmän och nationella institutioner för mänskliga rättigheter granskar den rättsliga ordningen och de åtgärder som vidtas. Det omfattar även i vilken utsträckning media och det civila samhället kunde fortsätta att utöva offentlig granskning och vilka åtgärder myndigheterna vidtog för att mildra pandemins påverkan på dessa aktörer. Eftersom den snabbhet med vilken åtgärder vidtogs mot pandemin ofta innebar en mindre strikt tillämpning av administrativa regler och kontroller är det även relevant vilka åtgärder som vidtogs för att förhindra korruption och intressekonflikter i samband med offentliga utgifter under pandemin.

Av övervakningen framgår att de nationella systemen visade prov på betydande resiliens. Utöver de omedelbara insatserna är det emellertid även nödvändigt att reflektera över hur EU kan förbereda sig bättre på den effekt som långvariga krissituationer har på rättsstaten. Vissa medlemsstater hade redan en rättsordning i sin konstitution eller i hälso- och sjukvårdslagstiftning eller annan lagstiftning som var avsedd att tillämpas i krissituationer. Tack vare detta kunde covid-19-åtgärderna vidtas på grundval av en befintlig ram, vilket ökade deras legitimitet. Andra medlemsstater införde en ny nödordning särskilt för den här pandemin. Under pandemin ändrade de flesta medlemsstater, ofta flera gånger, den rättsordning som låg till grund för de pandemirelaterade åtgärderna. Ändringarna ägde ofta rum under spända politiska omständigheter, med användning av påskyndade förfaranden och med begränsade konstitutionella kontroller och parlamentsdebatter. I vissa medlemsstater inskränktes de grundläggande rättigheterna utan en tydlig rättslig grund. Venedigkommissionen pekade i sin årsrapport för 2020 på vikten av att ha infört en tydlig rättsordning före en krissituation, så att respekten för rättsstatsprincipen, grundläggande rättigheter och konstitutionella krav är inbyggd från början 10 .

De nödåtgärder som krisen krävde satte press på de etablerade konstitutionella systemen. I vissa medlemsstater behöll parlamenten ansvaret för att granska all pandemirelaterad lagstiftning. I andra medlemsstater stärktes parlamentets kontrollerande roll efter att till en början ha inskränkts. Många parlament ändrade också reglerna om fysisk närvaro och röstning för att göra det möjligt att kontrollera den verkställande makten på ett demokratiskt sätt. Även andra viktiga organ som utövar kontroller och motvikter lyckades anpassa sig, trots att pandemin i hög grad påverkade deras möjligheter att arbeta. I flera medlemsstater spelade domstolar och författningsdomstolar en viktig roll för att säkerställa att möjligheten till domstolsprövning bibehölls. Ombudsmän och människorättsinstitutioner gjorde stora ansträngningar för att kunna fortsätta arbeta och granskade ett antal nödåtgärder. Svårare var det att upprätthålla möjligheten för samhället i stort att delta i utformningen av åtgärder, eftersom offentliga samråd, institutionaliserad social dialog eller samråd med berörda parter i allmänhet inte genomfördes.

Myndigheternas arbete med reglering och administration försvårades också, men de kunde vidta åtgärder för att mildra effekterna. Till exempel bidrog den höga graden av digitalisering till att begränsa störningarna. Många medlemsstater har i sina planer för återhämtning och resiliens tagit upp stöd till digitalisering av den offentliga administrationen och domstolsväsendet samt till bättre beslutsfattande. Offentliga administrationer införde enklare förfaranden för exempelvis upphandling för att påskynda beslutsfattandet. Detta medförde risker för rättsstaten och korruptionsbekämpningen, vilka i vissa fall kunde motverkas genom att skyddsåtgärder byggts in i undantagstillstånd.

Det demokratiska nät som skyddar rättsstaten är även beroende av media och det civila samhället. Båda dessa aktörer hade svårt att arbeta på grund av de pandemirelaterade begränsningarna. Medias uppgift att tillhandahålla pålitlig information och belysa myndigheternas handlande är viktigare än någonsin i en krissituation. Nyhetsmedierna har varit avgörande för att förse medborgarna med faktakontrollerad information om pandemin, men samtidigt hade flera av dem allvarliga ekonomiska svårigheter. Detta föranledde flera medlemsstater att införa ordningar till stöd för medier och journalister. Sådant stöd måste med nödvändighet fördelas på ett öppet och rättvist sätt. Journalisternas arbete försvårades även av att tillgången till offentlig information och till allmänheten i stort var begränsad. Den bristande öppenheten och tillgången till information för allmänheten var ett generellt problem som ledde till att det civila samhället och enskilda personer väckte talan i domstol angående flera pandemirelaterade åtgärder.

Generellt sett finns det mycket positivt i utvecklingen och förebilder som kan ligga till grund för en förbättring av de rättsliga och politiska insatserna i krissituationer och därmed stärka rättsstaten och den demokratiska motståndskraften. De erfarenheter som gjorts har ökat medvetenheten om rättsstatsprincipens betydelse och om hur statliga myndigheter agerar i krissituationer. Detta kan med fördel diskuteras både på EU-nivå i Europaparlamentet och rådet och på nationell nivå. En sådan diskussion kan även dra nytta av en den analys som för närvarande görs i internationella organisationer, exempelvis Europarådet 11 .

3.CENTRALA ASPEKTER PÅ DEN RÄTTSSTATLIGA SITUATIONEN I MEDLEMSSTATERNA

Med utgångspunkt i de fyra pelarna i rapporten om rättsstatsprincipen belyser de följande fyra avsnitten ett antal viktiga gemensamma teman och trender, särskilda utmaningar och exempel på positiv utveckling. Exemplen på de utvecklingstendenser i medlemsstaterna som återspeglar dessa trender hämtas ur bedömningarna av samtliga 27 medlemsstater i landskapitlen.

3.1 Domstolsväsende

Oavsett nationellt domstolssystem eller rättstradition är de väsentliga parametrarna för ett effektivt domstolsväsende oberoende, kvalitet och effektivitet. De nationella domstolarnas oberoende är en nödvändig förutsättning för att säkerställa ett effektivt rättsligt skydd, en skyldighet för medlemsstaterna enligt fördragen. Såsom bekräftats av domstolen är själva förekomsten av en effektiv domstolsprövning utformad för att säkerställa efterlevnaden av unionsrätten av grundläggande betydelse för rättsstatsprincipen 18 . Effektiva domstolsväsenden utgör grunden för ömsesidigt förtroende, vilket är själva basen för det gemensamma området med frihet, säkerhet och rättvisa. De teman som har tagits upp i analysen i de 27 landskapitlen är nyckelparametrar för domstolsväsendets oberoende: Reformerna av domstolsråden, utnämningsförfarandena och åklagarmyndighetens oberoende. Ett särskilt fokus i många medlemsstater har också varit domarnas och åklagarnas integritet och ansvarsskyldighet samt framsteg i digitaliseringen. Jurister spelar en grundläggande roll för att säkerställa skyddet av de grundläggande rättigheterna och stärka rättsstatsprincipen. För ett effektivt domstolsväsende måste advokater fritt kunna bedriva sin verksamhet med rådgivning och representation av sina klienter, och advokatsamfund spelar en viktig roll för att garantera advokaternas oberoende och yrkesintegritet.

Nästan alla medlemsstater fortsätter att engagera sig i reformer av rättsväsendet, vilket visar att ämnet är av stor politisk betydelse. Landskapitlen visar att reformernas mål, omfattning, form och genomförande varierar. Organisationen av domstolsväsenden omfattas av medlemsstaternas behörighet och nationella domstolar fungerar som EU-domstolar när de tillämpar EU-rätten. När medlemsstaterna reformerar sina domstolsväsenden måste de respektera de krav som fastställs i EU-lagstiftningen och i domstolens rättspraxis och garantera att de rättigheter som fastställs i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna är effektiva. Sedan den första rapporten om rättsstatsprincipen har domstolen i flera domar bekräftat den centrala betydelsen av ett effektivt rättsligt skydd för att upprätthålla rättsstatsprincipen och de värderingar som EU bygger på 19 . 

Uppfattningen om domstolsväsendets oberoende i hela EU

Enligt resultattavlan för rättskipningen i EU visar Eurobarometerundersökningar genomförda både hos allmänheten och företagen 2021 20 att, jämfört med 2020, fortsätter samma medlemsstater att samlas i den högre respektive den lägre delen av skalan för domstolsväsendets uppfattade oberoende. Bland allmänheten, i Finland, Nederländerna, Luxemburg, Tyskland och Österrike, är nivån på domstolsväsendets uppfattade oberoende fortfarande mycket hög (över 75 %), medan nivån på domstolsväsendets uppfattade oberoende i Kroatien, Polen och Slovakien fortfarande är mycket låg (under 30 %). 

Domstolsråd och förfaranden för att utse domare som centrala garanter för domstolsväsendets oberoende

I rapporten om rättsstatsprincipen från 2020 konstaterades att i ett antal medlemsstater pågick åtgärder för att stärka domstolsväsendets oberoende och minska lagstiftande och verkställande makters inflytande på domstolsväsendet. Domstolsrådens viktiga roll för domstolsväsendet när det gäller att garantera domstolsväsendets oberoende erkänns i allt högre grad 21 . De nya domstolsråden i Irland och Finland är nu operativa. I Luxemburg går arbetet med förslaget om att inrätta ett oberoende domstolsråd framåt och samråd pågår om hur dess sammansättning ska anpassas till Europarådets rekommendationer. I Sverige fortsätter undersökningskommittén arbetet om ett ”förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende” och avser att föreslå lagstiftningsreformer och konstitutionella reformer 2023.

I andra medlemsstater pågår eller har reformer fullbordats för att stärka de befintliga domstolsråden. I Slovakien medförde exempelvis reformer ändringar av metoden för utnämning och avskedande av ledamöter i domarrådet och utvidgade rådets befogenheter. I Italien pågår diskussioner i parlamentet om reformer av hur domarna väljs till högsta domarrådet, som syftar till att stärka dess oberoende. I Cypern pågår reformer för att öka representativiteten för ledamöterna i domarrådet. I Nederländerna har överläggningar fortsatt för att revidera utnämningsförfarandet för rådets medlemmar, för att stärka dess oberoende gentemot den verkställande makten. I Frankrike har en planerad reform för att stärka rådets oberoende inte närmat sig ett antagande. I Bulgarien godkände inte parlamentet en reform av rådet, som ingick i en mer omfattande konstitutionell reform. Europarådet har fastställt normer för domstolsrådets sammansättning och befogenheter, och dessa kan vara en viktig vägledning när reformer genomförs.

Sättet som domare utnämns på kan ha en avgörande inverkan på domstolsväsendets oberoende och allmänhetens uppfattning om oberoende. För att garantera domstolsväsendets oberoende har domstolen klargjort att enligt EU-rätten måste materiella villkor och förfaranderegler för utnämningar till domstolar förhindra rimliga tvivel avseende de berörda domarnas oemottaglighet för externa faktorer och om deras neutralitet som domare 22 . Sedan den senaste rapporten har reformerna för att stärka utnämningsförfarandena för domare fortsatt i flera medlemsstater. Tjeckien antog till exempel ett nytt öppet och enhetligt system för utnämning av nya domare och domstolsordförande. I Lettland håller nu nya utnämningsförfaranden som inrättades förra året på att genomföras och tillämpas. I Malta har 2020 års omfattande reformer nu genomförts och bidragit till att stärka domstolsväsendets oberoende.

Reformer av utnämningsförfarandena, särskilt för höga befattningar inom domstolsväsendet, har väckt viktiga debatter på nationell nivå. På Irland har till exempel ett lagförslag för att reformera systemet för rättsliga utnämningar och befordringar fått tidigare farhågor att minska, men reformen skulle fortsätta att ge regeringen stor handlingsfrihet. I Tyskland pågår diskussioner om urvalskriterierna för domare vid de federala domstolarna, efter viss kritik. I Cypern fortsätter parlamentet att diskutera lagförslag om utnämningsförfaranden för domare och ordförande i den nya föreslagna författningsdomstolen och högsta domstolen. I Österrike väcker domstolsväsendets begränsade deltagande i utnämningarna av domstolsordförande och vice ordförande vid förvaltningsdomstolar fortfarande viss oro.

Förstärkning av åklagarmyndigheternas självständighet och oberoende

Även om det inte finns någon enhetlig modell i EU för åklagarväsendets institutionella struktur kan institutionella skyddsåtgärder bidra till att göra åklagarväsendet tillräckligt oberoende och fritt från otillbörliga politiska påtryckningar. Åklagarväsendets oberoende har viktiga konsekvenser för förmågan att bekämpa brottslighet och korruption. I Cypern håller omstruktureringen av rättsväsendet på att genomföras genom inrättandet av separata, självständiga direktorat för att göra separationen av justitieministerns två huvudfunktioner effektivare. I Österrike håller en reform för att skapa en oberoende federal åklagarmyndighet på att utarbetas. I Luxemburg har förslag lagts fram för att begränsa den verkställande myndighetens möjlighet att ge instruktioner i enskilda fall.

I Portugal är systemet med hierarkiska instruktioner till åklagarna föremål för domstolsprövning, till följd av de farhågor som väckts av åklagare om inblandning i deras interna självständighet. I Spanien kvarstår frågor om systemet för utnämning av allmän åklagare. Det har inte skett någon förändring i Polen , där den dubbla rollen för justitieministern, som också är allmän åklagare, fortsätter att väcka oro. I Ungern är åklagarmyndighetens oberoende visserligen inskrivet i lagen, men inga förändringar har skett i fråga om vissa aspekter av åklagarmyndigheten gällande otillräckliga garantier mot politiskt inflytande. 

Säkerställande av ansvarsskyldighet inom domstolsväsendet och skydd av domstolsväsendets oberoende i disciplinära förfaranden

Ett antal medlemsstater har stärkt integritetsramen för domare och åklagare. I Belgien har integritetsramen stärkts genom tillämpning av allmänna etiska principer på alla kategorier av medlemmar i domstolsväsendet samt genom utbildning i etik för både ordinarie domare och lekmannadomare. I Österrike håller man på att införa ett omfattande system för hantering av regelefterlevnad för domstolar och åklagarmyndigheter, och i Lettland har en ny etisk kod för domare antagits. I Litauen och Italien pågår initiativ för att stärka integritetsreglerna, med åtgärder för tillgångsdeklarationer. Sådana initiativ kan bidra till att öka allmänhetens förtroende för domstolsväsendet. I Portugal , Kroatien , Slovakien och Italien har de rättsliga myndigheterna, inbegripet domstolsrådet, vidtagit betydande åtgärder för att ta itu med anklagelser om brott mot domaretik, disciplinära fel eller korruption inom domstolsväsendet.

Reformer för att stärka domstolsväsendets oberoende i disciplinära förfaranden pågår i ett antal medlemsstater. I Frankrike har man börjat fundera över möjliga reformer av domarnas ansvar och skydd, samtidigt som man diskuterar en bredare reform av disciplinsystemet för att förbättra domstolsväsendets oberoende. På Irland pågår arbetet med att inrätta ett disciplinärt system för domare, även om parlamentets roll när det gäller att avsätta domare förblir oförändrad. I Slovenien inledde domstolsväsendet diskussioner om att förbättra ramen för disciplinära förfaranden. I Tjeckien diskuteras ett lagförslag som inför möjligheten till översyn i disciplinära förfaranden i parlamentet. På Malta innebär 2020 års reform av förfarandet för avskedande av domare ytterligare garantier.

Domstolsväsendets oberoende är fortfarande ett bekymmersamt område i vissa medlemsstater.

Oron för domstolsväsendets oberoende varierar i fråga om intensitet och räckvidd. Det finns allvarliga strukturella problem i ett fåtal medlemsstater och de har fördjupats, medan utmaningar av mindre karaktär kräver uppmärksamhet i andra medlemsstater.

I ett fåtal medlemsstater har reformens inriktning varit att sänka skyddsåtgärderna för domstolsväsendets oberoende. Dessa förändringar har gett upphov till allvarliga farhågor, som i vissa fall har förvärrats, eftersom de inneburit att den verkställande och lagstiftande grenen har ökat sitt inflytande över domstolsväsendets funktion. Reformer av disciplinära förfaranden och domarnas ansvar ger upphov till särskilda farhågor. Som svar på denna utveckling har nationella domare hänskjutit förhandsavgöranden till domstolen. I Polen fortsätter reformerna, inklusive den nya utvecklingen, att vara en källa till allvarliga farhågor så som beskrevs 2020. I synnerhet kan man inte garantera att högsta domstolens disciplinnämnd är oberoende, men den fortsätter att fatta beslut som direkt påverkar domare och deras utövande av sin funktion, vilket skapar en ”dämpande effekt” för domare 23 . Bekymmer vad gäller författningsdomstolens oberoende och legitimitet har dessutom ännu inte lösts, vilket bekräftats av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, där det konstateras att sammansättningen av författningsdomstolens domare inte uppfyllde kravet på ”en domstol som inrättats genom lag” 24 . I Ungern fortsätter förändringarna att gå i riktning mot att sänka tidigare befintliga skyddsåtgärder. Domstolsväsendet har genomgått ny utveckling, till exempel när det gäller utnämningen av den nya ordföranden i högsta domstolen (Kúria). Detta spär på de befintliga farhågorna om domstolsväsendets oberoende, som också har uttryckts inom ramen för det förfarande enligt artikel 7.1 i EU-fördraget som Europaparlamentet har inlett.

Å andra sidan försöker man i Rumänien ta itu med de förändringar som gjordes 2017–2019, som hade en negativ inverkan på domstolsväsendets oberoende och kampen mot korruption. Vissa av dessa reformer 25 granskades i ett förhandsavgörande från domstolen, där man fastställde vilka kriterier som ska efterlevas för att säkerställa att EU-lagstiftningen efterlevs 26 . Lagstiftningsändringar pågår för att ta itu med dessa problem.

Utmaningar när det gäller domstolsväsendets oberoende kvarstår i andra medlemsstater. I Bulgarien fortsätter högsta domarrådets och högsta domarrådets inspektionsenhets sammansättning och funktion att vara bekymmersam. En ny lag som syftar till att ta itu med den långvariga frågan om ansvarighet och avsaknad av effektivt straffrättsligt ansvar för åklagaren förklarades strida mot konstitutionen. Frågan är därför fortfarande olöst, vilket påverkar riksåklagarens inflytande över domstolsväsendet. I Slovakien har viktiga steg tagits för att stärka domstolsväsendets integritet och oberoende, både lagstiftningsåtgärder och åtgärder mot korruption inom domstolsväsendet. Det återstår dock viktiga utmaningar, bland annat när det gäller de eventuella effekterna av vissa reformer på domstolsväsendets oberoende, såsom reformen av avsättning av ledamöterna i domarrådet och det nya straffrättsliga ansvarssystemet för domare.

Politiska angrepp mot domstolsväsendet och upprepade försök att undergräva domarnas rykte fortsätter i vissa medlemsstater. Dessa attacker är ibland riktade mot domare och åklagare som har intagit en offentlig ställning eller som hänskjutit ärenden för att motverka rättsliga reformer som de ansåg ha negativa konsekvenser för domstolsväsendets oberoende. Detta kan ha en avkylande effekt på domare och åklagare och en negativ inverkan på allmänhetens förtroende för domstolsväsendet.

Spänningar kring domstolsväsendets oberoende ses också i låsningar, förseningar och offentliga debatter i samband med utnämningar till höga befattningar inom domstolsväsendet. I Kroatien har den pågående processen för att utnämna en ny ordförande för högsta domstolen gett upphov till kontroverser, med upprepade nedsättande offentliga uttalanden mot domare. I Slovenien försenas utnämningarna av åklagare på ett omotiverat sätt och misslyckanden med att nominera europeiska delegerade åklagare i tid väcker oro. I Spanien har domstolsrådet utövat sina uppgifter på tillfällig basis sedan december 2018, vilket gör att farhågorna om att det kan uppfattas som sårbart för politisering kvarstår. I Litauen pågår förfarandet för att utse en ny ordförande i högsta domstolen sedan september 2019, och den sittande ordföranden utövar sina funktioner interimistiskt.

Investeringar i rättvisa och digitalisering

Covid-19-pandemin har påverkat de nationella domstolsväsendenas funktion och domstolarnas verksamhet. Särskilt den första fasen av pandemin medförde avbrott eller förseningar i handläggningen av mål och domstolsförfaranden som ledde till betydande ytterligare eftersläpningar i domstolar i ett antal medlemsstater. Trots de åtgärder som vidtagits av medlemsstaterna och de rättsliga myndigheterna för att hjälpa domstolsväsendet att anpassa sig, har detta belyst en sårbarhet för störningar i nödsituationer. Hanteringen av brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden i domstol under pandemin har varit en utmaning i många medlemsstater, särskilt för att se till att misstänktas och tilltalades samt offrens rättigheter respekteras fullt ut och att alla vittnen hörs, utan att skapa orimliga förseningar. Restriktioner för fri rörlighet och tillträde till lokaler var ytterligare en utmaning för åklagarnas och polisens arbete.

I de medlemsstater där det redan fanns en hög grad av digitalisering och lämpliga förfaranderegler och skyddsåtgärder fungerade domstolsväsendena mer effektivt och risken för eftersläpningar minskades. I exempelvis Estland var den avancerade digitaliseringen av domstolsväsendet – som att utveckla ett specifikt virtuellt rättsrum – en avgörande faktor för att säkerställa domstolsväsendets motståndskraft. I Ungern gjorde den höga digitaliseringsnivån för förfaranden i civilrättsliga/kommersiella och administrativa mål och i straffrättsliga ärenden det möjligt att anpassa domstolsväsendet. I Finland ägnade domstolsverket särskild uppmärksamhet åt att tillhandahålla vägledning och teknisk hjälp för alternativ som fjärranslutningar vid rättegångar.

Pandemin har inneburit att en digitalisering av domstolsväsenden 27 känns brådskande och skapat ett stort intresse av att lära av bästa praxis. Initiativ för att säkerställa elektronisk kommunikation mellan domstolar och domstolsanvändare tas i många medlemsstater. I Belgien innehåller det federala regeringsprogrammet ambitiösa initiativ för att förbättra digitaliseringen av domstolsväsendet senast 2025. I Frankrike går omfattande projekt för att digitalisera alla rättsområden framåt, däribland inrättandet av ett digitalt kriminalkontor – en gemensam åtkomstpunkt för straffrättsliga förfaranden – och möjligheten att lämna in ansökningar online inom vissa typer av tvister, och att begära rättshjälp. I Danmark  kommer en ny databas att förbättra tillgången till domar online. Projekt som pågår i Spanien omfattar utveckling av ett it-verktyg för att automatiskt omvandla inspelningar av rättegångar och förhör till text. I Nederländerna utvecklar domstolsväsendet och åklagarmyndigheten gemensamt en digital plan för straffrätten. Att stärka domstolsväsendenas motståndskraft genom strukturreformer och digitalisering är en prioritering inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens, och ett antal medlemsstater har inkluderat detta i sina nationella planer för återhämtning och resiliens.

Effektiva domstolsväsenden är beroende av tillräckliga mänskliga och ekonomiska resurser. Domstolsväsenden i Malta , Belgien , Italien , Grekland ,  Portugal och Cypern står fortfarande inför stora effektivitetsutmaningar. Investeringar i mänskliga och finansiella resurser och digitalisering av domstolsväsendet samt hantering av strukturella hinder är nödvändiga för att förbättra domstolsväsendens effektivitet ordentligt och för ett effektivt rättsligt skydd.

3.2 Regelverk för korruptionsbekämpning

Kampen mot korruption är avgörande för att upprätthålla rättsstatsprincipen och medborgarnas förtroende för offentliga institutioner. Detta avsnitt fokuserar på de olika etapperna av nationella åtgärder som är nödvändiga för att bekämpa korruption, strategier för korruptionsbekämpning, det straffrättsliga systemets kapacitet att bekämpa korruption och de åtgärder som medlemsstaterna har vidtagit för att förebygga korruption.

Uppfattningar om korruptionsgraden i EU

Korruptionsindexet för 2020 28 visar att EU:s medlemsstater fortfarande hör till de länder i världen som presterar bäst. Tio medlemsstater finns bland de 20 länder som uppfattas som minst korrupta i världen 29 . Sex medlemsstater (Danmark, Finland, Sverige, Nederländerna, Tyskland och Luxemburg) har högre poäng än 80/100 på indexet, och ytterligare fem (Österrike, Belgien, Estland, Irland och Frankrike) har högre poäng än 69/100 30 . Vissa medlemsstater har, trots att de fortfarande ligger under EU-genomsnittet (63/100), förbättrat sina resultat under de senaste fem åren (Spanien, Italien och Grekland). I andra har betydande försämringar av de uppfattade korruptionsnivåerna registrerats (Polen, Malta och Ungern) 31 .

Nationella strategier för korruptionsbekämpning måste leda till effektiva resultat

Ett strategiskt regelverk för korruptionsbekämpning gör det möjligt att omvandla politiska åtaganden till konkreta åtgärder och bidrar till att ta itu med luckor i lagstiftningen eller institutionella luckor på ett sammanhängande, övergripande och samordnat sätt. Tydliga och mätbara mål, tillräckliga budgetresurser, regelbundna utvärderingar och väldefinierade ansvarsområden för specialiserade institutioner samt ett starkt deltagande av berörda parter är viktiga faktorer för att sådana strategier ska kunna genomföras effektivt och leda till påtagliga resultat.

Sedan september 2020 har Finland och Sverige antagit nationella strategier eller handlingsplaner för korruptionsbekämpning för första gången, och ett regeringsförslag om en sådan strategi väntar på parlamentets godkännande i Portugal . Bulgarien , Tjeckien , Estland ,  Litauen och Malta  har reviderat befintliga strategier och åtföljande handlingsplaner, och i Kroatien , Tyskland , Grekland och Lettland pågår översynen. Rumänien har genomfört en intern utvärdering och en extern revision och håller på att utarbeta en ny nationell strategi för bekämpning av korruption för 2021-2025.

I Ungern är antikorruptionsprogrammet begränsat till att främja integriteten i den offentliga tjänsten och utelämnar andra riskområden. I andra medlemsstater finns visserligen strategier på plats, men genomförandet av dem har försenats. Så är till exempel fallet i Tjeckien , där flera viktiga reforminitiativ på området förebyggande av korruption fortfarande pågår.

Reformer för att stärka kapaciteten att bekämpa korruption

De flesta medlemsstater har infört omfattande lagstiftning som ger det straffrättsliga systemet verktyg för att bekämpa korruption i alla dess former. Ansträngningarna fortsatte i flera medlemsstater för att fylla luckor och anpassa befintliga ramar till internationella normer för korruptionsbekämpning 32 och EU-lagstiftning 33 . Slovakien har till exempel kompletterat sin straffrättsliga ram med ikraftträdandet av en ny lag om beslagtagande av tillgångar, och även infört nya brottsrubriceringar, såsom för brottet att godta eller erbjuda omotiverade förmåner eller otillbörliga fördelar. Italien har infört strängare sanktioner mot bedrägerier och utvidgat den personliga räckvidden för internationell korruption. Ungern  har infört lagstiftning för att ta itu med utländska mutor och kriminalisera informella betalningar inom hälso- och sjukvården. Reformer på området materiell eller processuell straffrätt diskuteras i andra medlemsstater. I Sverige ser man till exempel nu över preskriptionstiden för alla brott, inklusive korruptionsbrott, vilket skulle kunna undanröja hinder för ett effektivt genomförande av komplicerade korruptionsfall.

Vissa medlemsstater har infört åtgärder för att stärka myndigheternas kapacitet att bekämpa korruption och minska hindren för effektiva utredningar och åtal. Litauen har förstärkt sin särskilda polisenhet som utreder korruptionsfall och utför analytiska uppgifter som ger politiskt stöd till myndigheter. I Cypern har riksåklagarämbetet stärkts avsevärt för att lagföra ekonomiska brott, däribland korruption. Danmark förbereder inrättandet av en ny nationell utredningsenhet för en effektivare strategi för att hantera grov brottslighet, inklusive komplicerade korruptionsfall. I Slovenien har lagändringarna förbättrat kommissionens oberoende, organisation och funktion.

I vissa medlemsstater har strukturella och organisatoriska förändringar genomförts eller övervägts. På Malta har riksåklagaren övertagit åtal för vissa allvarliga brott, däribland korruption på hög nivå, och en arbetsgrupp för komplexa ekonomiska brott har inrättats.  Österrike reviderar sitt system för rapporteringsskyldigheter som anses orsaka onödig belastning och förseningar, vilket har en negativ inverkan på korruptionsbekämpningen.

Utmaningar i samband med brottsutredningar, åtal och tillämpning av påföljder för korruption

Stora eller mycket komplexa korruptionsfall fortsatte att uppstå i olika medlemsstater, ibland med höga tjänstemän inblandade. Slovakiens insatser för att bekämpa korruption har ökat avsevärt, vilket lett till att ett antal fall av korruption på hög nivå utreds och lagförs. I Estland ledde ett ärende som för närvarande är under utredning till att den tidigare regeringen avgick i januari 2021. I Tjeckien har man i undersökningar och revisioner på nationell nivå och EU-nivå av användningen av EU-medel nyligen funnit bevis på intressekonflikter på högsta verkställande nivå, och ett ärende har godtagits av Europeiska åklagarmyndigheten. I Österrike har utredningarna av politisk korruption på hög nivå intensifierats till följd av den senaste tidens politiska skandaler. I Rumänien har effektiviteten i de utredningar och sanktioner som gäller korruption på hög nivå förbättrats, även om ändringar av strafflagen och straffprocesslagen samt rättslagstiftningen fortfarande måste ske för att kampen mot korruption ska vara effektiv.

I många medlemsstater har de resurser som anslagits för utredning av korruption och åklagarmyndigheter skapat särskilda svårigheter när det gäller att anställa eller behålla högt specialiserad personal. Personalutmaningar har rapporterats i Lettland , vilket påverkar den operativa effektiviteten för vissa åklagare. Kroatien och Luxemburg har svårt att rekrytera kvalificerade kandidater. I Spanien konstaterar åklagarmyndigheterna att bristen på tillräckliga resurser påverkar den snabba utredningen och lagföringen av korruptionsfall. Detta inbegriper fall av korruption på hög nivå, varav många har varit föremål för utredning i flera år. I Slovakien och Polen rapporterades att begränsningar i tillgång till finansiella uppgifter i vissa fall skapade hinder för utredningarna.

I vissa medlemsstater kvarstår farhågor om effektiviteten i utredningar, åtal och domstolsprövningar vid fall av korruption på hög nivå 34 . Åtal för att påskynda åtal och ärenden vid rättegångar övervägs i Italien . I Kroatien fortsätter åtalen och utredningarna av fall av korruption på hög nivå, men på grund av utdragna förfaranden dröjer ofta de fällande domarna. På Malta har utrednings- och åklagarorganen förbättrat sin förmåga att handlägga korruptionsfall, och antalet ärenden har ökat, men utredningarna fortsätter att vara långdragna och det finns ännu inte något register över fällande domar i ärenden på hög nivå. Trots ökad utredningsverksamhet och ökade resurser i Bulgarien går utvecklingen fortfarande långsamt i högprofilerade korruptionsfall, och ett stabilt resultat av slutliga fällande domar kvarstår att fastställa 35 . I Ungern är åtalsgraden för korruptionsfall hög, och vissa nya fall på hög nivå med politiker involverade har inletts sedan 2020, men resultaten av utredningar av anklagelser mot höga tjänstemän och personer i deras omedelbara närhet är fortfarande begränsade.

Stärka regelverket för integritet och förebyggande av korruption

Rapporten om rättsstatsprincipen för 2020 visade att många medlemsstater hade vidtagit åtgärder för att stärka ramarna för förebyggande av korruption och för integritet, och många av dessa insatser har fortsatt.

-Förebyggande av intressekonflikter och främjande av integritet vid offentliga institutioner

I vissa medlemsstater har integritetsramen kompletterats med uppförandekoder för parlamentariker, som i Spanien , eller med tydligare eller konsoliderade regler för gåvor, intressekonflikter och oförenligheter för tjänstemän på hög nivå, till exempel i Finland , Italien  och Portugal . Dessutom har vissa medlemsstater, såsom Belgien , Cypern , Nederländerna och Malta infört program för integritet och säkerhetskontroll eller tillsynsenheter i brottsbekämpande organ, vilket bidrar till att stärka integriteten inom polisen. 

-Lobbyverksamhet och svängdörrar

Lobbyverksamhet är en legitim verksamhet för politiskt deltagande 36 . Den måste åtföljas av starka krav på öppenhet och integritet för att säkerställa ansvarsskyldighet och delaktighet i beslutsfattandet 37 . Vissa medlemsstater har reviderat sina ramar för ökad insyn och förbättrad tillgång till information om lobbyverksamhet. Tyskland har till exempel antagit en ny lag för att införa ett elektroniskt lobbyregister på federal nivå. Nya regler har trätt i kraft i Litauen , vilka föreskriver ett system med korsvisa deklarationer där lobbyister, politiker och tjänstemän måste rapportera sina möten i ett lobbyregister. I Spanien  pågår diskussioner om inrättandet av ett öppenhetsregister. Icke-bindande riktlinjer för lobbyverksamhet och intressekonflikter har införts i Estland . I Tjeckien är förfarandet för att anta nya förslag till lagstiftning om lobbyverksamhet fortfarande pågående.

Ett annat område som granskas offentligt i många medlemsstater är regleringen och tillämpningen av reglerna om ”svängdörrar” mellan offentliga och privata funktioner. Att införa striktare begränsningar efter avslutad anställning, som t.ex. karenstider, diskuteras till exempel i Finland och Italien . Frankrike har nyligen ändrat lagen till att inkludera svängdörrar i mandatet för den byrå som ansvarar för öppenhet och integritet i det offentliga livet. Medan nya regler som fastställer relativt långa avkylningsperioder och avskräckande sanktioner för bristande efterlevnad nyligen införts i Portugal måste de fortfarande övervakas och verkställas.

-Redovisning av tillgångar och intressen

Alla medlemsstater har regler på plats för att säkerställa att kategorier av tjänstemän från den offentliga sektorn omfattas av skyldigheten att lämna upplysningar om tillgångar och intressen. Dessa varierar dock när det gäller omfattning, insyn och tillgänglighet avseende offentliggjord information, eller i systemet för kontroll och tillsyn. Nyligen genomförda reformer i ett antal medlemsstater syftar till att förbättra systemet. Estland  har utvidgat tillämpningsområdet för personer som är skyldiga att lämna in en förklaring om ekonomiska intressen till att omfatta ministrarnas politiska rådgivare, och Kroatien har offentliggjort domarnas och de statliga advokaternas tillgångsdeklarationer. Portugal införde skyldigheter att offentliggöra fullständiga och konsoliderade tillgångsdeklarationer online. I Litauen är nu ett nytt register operativt, vilket gör det möjligt att koppla uppgifterna i redovisningar av intressen till flera andra nationella register. Slutligen håller andra medlemsstater som tidigare infört reformer på att upprätta ett register över övervakning och kontroll. I Frankrike , utför de behöriga myndigheterna systematiska och regelbundna kontroller, vilket i vissa fall leder till överföringar till åklagarmyndigheten för eventuell uppföljning av brott. I Rumänien togs systemet med elektronisk inlämning av upplysningar om tillgångar och intressen i drift i april 2021 och förväntas ytterligare underlätta kontrollarbetet.

Brister kvarstår i vissa medlemsstater. I Belgien offentliggörs eller kontrolleras inte deklarationernas och redovisningarnas riktighet och kan endast utredas av domare inom ramen för brottsutredningar. Samtidigt som tillgångsdeklarationer från tjänstemän och parlamentsledamöter offentliggörs i Grekland förekommer förseningar och de uppgifter som är tillgängliga för offentliggörande är fortfarande begränsade. I Ungern finns det visserligen omfattande krav på offentliggörande, men farhågor kvarstår när det gäller bristen på systematiska kontroller och otillräcklig tillsyn av tillgångsdeklarationer och redovisningar av intressen, och vid misstankar om omotiverade välståndsökningar kan skattemyndigheterna endast utföra kontroller om utredningsmyndigheterna också har inlett brottsutredningar. I Slovenien fortsätter kategorierna av tjänstemän med informationsskyldighet att expandera, men de resurser som avsatts för övervakning och kontroller har inte hållit jämna steg med denna utveckling. Bristen på personalresurser kvarstår även i resolutionskommissionen för intressekonflikter i Kroatien .

-Skydd av visselblåsare

I samband med införlivandet av EU:s direktiv från 2019 om skydd av visselblåsare 38 håller medlemsstaterna på att se över befintlig nationell lagstiftning eller införa nya regler. Vissa medlemsstater har effektiviserat den institutionella ramen för hantering av visselblåsarrapporter. Så var fallet i Slovakien , där parlamentet utsåg chefen för ett nytt oberoende kontor för skydd av visselblåsare som omfattar både den privata och den offentliga sektorn. Efter en utvärdering kommer lagen om visselblåsare att ändras i Nederländerna , för att öka det rättsliga skyddet för visselblåsare.

-Finansiering av politiska partier

Finansiering av politiska partier kan användas som ett led i korruptionen, vilket gör öppenhet och sträng reglering till en viktig faktor. Reformer för att öka öppenheten och tillsynen avseende finansieringen av politiska partier har genomförts eller diskuteras i flera medlemsstater. I Luxemburg har förordningen om finansiering av politiska partier reviderats för att öka öppenheten. I Finland ser en parlamentarisk arbetsgrupp över utvecklingen av relevant lagstiftning. I Tjeckien planeras en mer detaljerad analys av partifinansieringssystemet för att identifiera kryphål och utmaningar i lagstiftningen i praktiken. I Nederländerna syftar förslaget till lagstiftning som för närvarande diskuteras i parlamentet till att skydda de politiska partiernas funktion och organisation mot utländsk inblandning.

Motverkande av pandemins inverkan på korruption

Covid-19-pandemin påverkade takten i reformerna eller avgörandena av korruptionsfall i vissa medlemsstater, eftersom myndigheter och domstolarna var tvungna att hantera hälsokrisen. Greco rekommenderade att åtgärderna mot korruption skulle rationaliseras i pandemirelaterade processer såsom tilldelning och utbetalning av medel för återhämtning, nödlagstiftning och sjukvård 39 . Samtidigt pekade kommissionen och rådet på den fortsatta betydelsen av att bekämpa korruption 40 . På samma sätt varnade OECD för att kränkningar av integriteten och korruption skulle kunna undergräva återhämtningen, särskilt när det gäller behovet av att ta itu med omedelbara risker vid nödupphandling och att integrera riskbedömningar mot korruption i ekonomiska återhämtningsåtgärder 41 .

Korruptionsriskerna verkar ha ökat under pandemin, särskilt genom den ökade användningen av påskyndade och förenklade upphandlingsförfaranden, vilket leder till direkta tilldelningar eller icke-konkurrensutsatta upphandlingsförfaranden. Dessa exceptionella omständigheter föranledde revisions- och kontrollmyndigheterna i flera medlemsstater, till exempel Cypern , Portugal , Frankrike , Italien och Litauen , att utfärda riktlinjer för att hantera dessa risker eller genomföra riktade revisioner som i Österrike  eller  Rumänien . 

3.3 Mediernas mångfald och oberoende

Mediernas mångfald och oberoende är av central betydelse för rättsstatsprincipen, demokratisk ansvarsskyldighet och kampen mot korruption. Medlemsstaterna är skyldiga att garantera en gynnsam miljö för journalister, skydda deras säkerhet och främja mediefrihet och mediepluralism. Detta avsnitt är inriktat på områden där politiska beslut och politiska åtgärder kan ha en stark inverkan på mediernas förmåga att spela sin roll.

Övervakningsverktyg för mediepluralism

Övervakningsverktyget för mediepluralism 42 bedömer riskerna för mediernas frihet och mångfald i EU:s alla medlemsstater med fokus på fyra områden: grundläggande skydd av mediefriheten, mångfalden på marknaden, politiskt oberoende och social inkludering av medierna. De senaste resultaten från övervakningsverktyget (MPM 2021) pekar på en försämrad situation jämfört med MPM 2020 för tre nyckelindikatorer: Yttrandefrihet, skydd av rätten till information och av journalistyrket samt skydd av journalister. Än en gång har flera regeringars reaktioner på covid-19-pandemin haft betydelse för detta resultat. Även om resultaten bekräftar att inte alla tillsynsmyndigheter för medier kan anses vara fria från inflytande, både på grund av hur deras styrelser utnämns och hur de utövar sitt uppdrag, har det skett en viss förbättring. Insynen i mediernas ägande fortsätter i att i genomsnitt utgöra en medelstor risk i medlemsstaterna, på grund av bristande effektivitet i de rättsliga bestämmelserna och på grund av att information endast lämnas till offentliga organ, men inte till allmänheten. Som anges i landskapitlen anses mediernas politiska oberoende av flera skäl vara ett högriskområde i samma sex medlemsstater som identifierades i MPM 2020 43 .

Pågående reformer för att stärka medietillsynsmyndigheternas oberoende

Nationella medietillsynsmyndigheter spelar en nyckelroll för att upprätthålla och genomföra mediernas mångfald. När de genomför mediespecifika förordningar och fattar mediepolitiska beslut har deras oberoende av ekonomiska och politiska intressen en direkt inverkan på mångfalden på marknaden och på mediemiljöns politiska oberoende, vilket framhölls av 2020 års rapport om rättsstatsprincipen. Alla medlemsstater har lagstiftning som fastställer medietillsynsmyndigheternas behörigheter och oberoende. Direktivet om audiovisuella medietjänster 44 innehåller särskilda krav för att stärka de nationella medietillsynsmyndigheternas oberoende. Sedan offentliggörandet av den första rapporten och i samband med införlivandet av direktivet, har vissa medlemsstater såsom, Belgien , Bulgarien , Grekland , Lettland , Luxemburg och Sverige , infört ny lagstiftning som förväntas ytterligare stärka medietillsynsmyndigheternas oberoende. Andra medlemsstater ( Tjeckien , Cypern , Estland , Frankrike och Polen ) har meddelat eller förbereder en sådan lagstiftning.

Farhågor kvarstår vad gäller vissa tillsynsmyndigheters funktionella oberoende och effektivitet. Ett exempel: i Rumänien hindrades tillsynsmyndighetens arbete av det faktum att inga nya medlemmar utsågs när flera tidigare mandat löpte ut och på grund av otillräckliga resurser. I Spanien och Slovenien väcktes också farhågor om huruvida tillsynsmyndigheternas resurser är tillräckliga Politiskt inflytande i nomineringsförfarandet eller frånvaron av effektiva skydd mot politisk inblandning är fortfarande en fråga i vissa medlemsstater, trots att formellt oberoende är förankrat i lag. Detta är fallet i medlemsstater som Kroatien , Malta , Slovakien och Ungern .

Förbättringar och hinder relaterade till insyn i medieägandet

Insynen i medieägandet är en viktig förutsättning för all tillförlitlig analys av mångfalden av mediemarknader och för att göra det möjligt för allmänheten att utvärdera den information och åsikter som sprids av media. Internationella standarder 45 och EU-lagstiftning 46 uppmuntrar medlemsstaterna att vidta specifika åtgärder på detta område. Sedan den senaste rapporten har ny lagstiftning för att öka insynen insyn i medieägandet och allmänhetens tillgång till information om medieägandet antagits i Grekland . I Finland , är ny specifik lagstiftning skyldig leverantörer av medietjänster att göra information om deras ägarstruktur allmänt tillgänglig. I flera andra medlemsstater förbereds lagar för att öka insynen i medieägandet och några har sett tillgängligheten till informationen förbättrad. Irland har till exempel upprättat en sökbar databas som täcker ägarinformation rörande medieföretag, vilket underlättar den offentliga tillsynen. Litauen håller på att inrätta ett offentligt tillgängligt informationssystem för att lämna ut information om ägande och successivt inkomst från statlig reklam.

Farhågor beträffande bristen på öppenhet i de slutgiltiga ägarstrukturerna finns i flera medlemsstater, särskilt på grund av praktiska problem för att identifiera slutägare. Slovenien har särskilda bestämmelser om insyn men farhågor kvarstår eftersom de egentliga ägarna och förmånstagarna inte alltid kan identifieras i registret över medier.  Tjeckien antog lagstiftning som garanterar allmänhetens tillgång via ett register till en begränsad mängd ägarinformation för alla företag, inbegripet media. Farhågor kvarstår dock för att systemet inte tvingar medieföretag att lämna ut sin fullständiga ägarstruktur. Brist på insyn i medieägandet är fortfarande en källa till oro i  Bulgarien , eftersom uppgifter om medieägandet fortfarande inte lämnas ut till allmänheten.

Risker för öppenhet och rättvis fördelning av statlig reklam

Transparenta regler och rättvisa kriterier minskar risken för favorisering i fördelningen av statlig reklam. En avsaknad av sådana regler ökar risken för att offentliga medel går till vissa mediekanaler på ett partiskt sätt och kan tillåta indirekt politiskt inflytande över media, vilket undergräver dess oberoende.

I rapporten från 2020 noterades bristen på särskild lagstiftning i denna fråga i många medlemsstater. Detta är fortfarande fallet, trots att centrala eller lokala myndigheter i ett antal medlemsstater fortsatte att rikta betydande belopp av reklamintäkter till media. I Österrike åtföljs stora mängder statlig reklam till media av fortsatt oro över insynen och den rättvisa fördelningen och otillräcklig uppmärksamhet mot mediernas mångfald. Även om statlig reklam delvis är reglerad i  Kroatien rapporterar intressenter att den ofta undergräver mediernas politiska oberoende som är ekonomiskt beroende av sådan finansiering, särskilt på lokal nivå I Bulgarien kombineras bristen på rättsliga garantier för rättvis och transparent fördelning av statlig reklam med oro relaterad till öppenhet i fördelningen av offentlig finansiering till mediet. Med fördelningen av statlig reklam i Ungern fortsätter regeringen att utöva indirekt politiskt inflytande över media. Staten är den största annonsören i landet och den stora majoriteten av intäkterna går till medieföretag som stöder regeringen. I Polen verkar statlig reklam främst riktas till medier som anses stödja regeringen.

Politiska påtryckningar och påverkan på medier

Sårbarhet och risker ökar när mediernas politiska oberoende hotas, i avsaknad av regleringar mot politisk inblandning eller när regler tillåter politiska aktörer att äga medier. Sedan publiceringen av den senaste rapporten har politiska påtryckningar på medier varit uppenbara i ett antal fall. I Tjeckien har politiska kontroverser fortsatt att påverka tillsynsnämnden för den tjeckiska televisionen. Mot bakgrund av de två viktigaste politiska partiernas ägande av sina egna tv- och radiostationer i Malta har ett konstitutionellt mål anhängiggjorts för att utmana den relevanta delen av den maltesiska radio- och tv-lagen. I målet argumenteras mot det sätt på vilket reglerna tillämpas av tillsynsmyndigheten för medier. I Slovenien betraktar intressenter eventuella förändringar i finansieringen av det offentliga programföretaget och påtryckningarna på den nationella nyhetsbyrån som politiskt motiverade. I Polen har det statliga oljebolagets potentiella förvärv av en stor privatägd tidningskoncern väckt oro och uppfattas som ett potentiellt hot mot mediemarknadens mångfald. I Bulgarien fortsätter det politiska inflytandet över medier att vara ett orosmoment, också på grund av bristen på regler som hindrar politiker och politiska partier från att äga medier. I Ungern antog medierådet ett antal beslut som ledde till att en av Ungerns sista oberoende radiostationer stängdes ner 47 .

Tillgång till information är ett viktigt verktyg för medier, civilsamhället och allmänhetens förtroende

Rätten till tillgång till information som innehas av offentliga myndigheter är en grundläggande förutsättning för att medier, det civila samhället och medborgarna i stort, ska kunna spela sin roll i den demokratiska debatten och granskningen av offentliga institutioner. Ny lagstiftning om ramar och villkor för tillgång till allmän information trädde i kraft i Cypern 2020, och flera andra medlemsstater planerar att införa omfattande lagstiftning om tillgång till information ( Österrike ) eller införa mekanismer för medling av klagomål ( Nederländerna ). Tillgången till information garanteras genom lag i alla medlemsstater, men praktiska hinder kvarstår i många fall. I Rumänien avslöjar regelbunden övervakning av de nationella myndigheterna olika genomföranden i förvaltningen, liksom en otillräcklig prioritering av offentliga organ med åtgärder för insyn, med lägsta efterlevnadsnivå för lokala myndigheter. I Kroatien framhölls brister om verkställighet av informationsombudets beslut. I Luxemburg finns det fortfarande oro över de långa förfarandena för tillgång till allmänna handlingar. I Danmark diskuteras befintliga begränsningar av rätten till tillgång till allmänna handlingar.

Skydda journalister mot hot och attacker

Behovet av att ta itu med säkerheten för journalister i hela EU har framhävts av nyligen inträffade fall som för närvarande utreds, som t.ex. mordet på den grekiska journalisten Giorgios Karaivaz i april 2021 och mordet på den nederländska journalisten Peter R. de Vries i juli 2021. Många journalister är fortfarande utsatta för hot och attacker, särskilt när de undersöker brott och korruption. I Slovakien dömdes ett antal personer som deltog i mordet på den utredande journalisten Ján Kuciak 2018 och hans fästmö, och rättegången mot personen som tros ligga bakom mordet pågår. I Malta har den offentliga undersökningen av mordet på den undersökande journalisten Daphne Caruana Galizia år 2017 nu avslutats. Det har skett ett antal förändringar avseende utveckling av straffrättsliga förfaranden i samband med hennes mord.

2020 registrerade Europarådets plattform för att främja skydd för journalistiken och säkerhet för journalister sitt högsta antal registreringar någonsin, en ökning med 40 % jämfört med 2019 48 . 2020 övervakade Mapping Media Freedoms plattform 49 även 280 fall av kränkningar av mediernas frihet, som totalt drabbade 908 personer eller medier i 23 medlemsstater. Dessa överträdelser omfattade trakasserier eller psykologiska övergrepp, juridiska hot, fysiska övergrepp, attacker på egendom, hatiska uttalanden, smutskastningskampanjer och censur. Fysiska angrepp har särskilt rapporterats i samband med offentliga protester och journalister i Frankrike , Tyskland , Grekland  och  Polen har utsatts för angrepp från demonstranter, men också i vissa fall polisstyrkor. Hot på nätet ökar i hela EU, särskilt kvinnliga journalister och journalister med minoritetsbakgrund riskerar att utsättas. Denna situation gäller särskilt när politiker eller mäktiga offentliga personer inleder sådana angrepp. I Slovenien har till exempel ett antal framstående fall handlat om politikers trakasserier på nätet och hot mot journalister. I Portugal är ett polisövervakningsfall under utredning, i vilket man försökt identifiera journalisters källor utan rättsligt mandat. I Italien handlar en ny varning om påstådd avlyssning av flera journalister som arbetar med migrationsfrågor som en del av en åklagares utredning om relationer mellan icke-statliga organisationer och människosmugglare.

Mekanismer som tillhandahåller praktiskt stöd till journalister som behöver hjälp finns i flera medlemsstater. I Nederländerna granskades projektet ”PersVeilig” som syftade till att minska hot, våld och aggressioner mot journalister 2021 med förslag till förbättringar. I Italien fortsätter en samordningscentral som arbetar med handlingar mot journalister som inrättades 2017 att betraktas som bästa praxis på EU-nivå. Andra medlemsstater överväger att införa nya skyddsåtgärder i lagstiftningen för att skydda journalister. I Finland planerar regeringen ändringar i strafflagen för att underlätta lagföring av olaga hot och angrepp riktade mot utsatta offer, såsom frilansjournalister, och för att öka straffet för könsrelaterade brott, för att hantera hatiska uttalanden riktade mot kvinnliga journalister. Sverige vidtar också åtgärder för att förbättra journalisters skydd som en del av den pågående översynen av straffrättsligt skydd för vissa viktiga funktioner i samhället.

Strategisk rättegång mot allmänhetens deltagande (SLAPP), en särskild form av trakasserier som används mot journalister och andra som är inblandade i att skydda allmänhetens intresse, ofta i kombination med hot mot fysisk säkerhet, är ett allvarligt problem i flera medlemsstater. Till exempel i Kroatien hade den omfattande användningen av SLAPP en stark inverkan på medierna, i synnerhet mindre eller lokala, samt på frilansjournalister. I andra länder, till exempel Polen , har nyhetsmedierna observerat en ökning av stämningsansökningar mot journalister med skrämmande effekter, kopplade till varningsbrev till journalister och nyhetsredaktörer för att stoppa kritisk rapportering om företag eller offentliga institutioner. Detta verkar särskilt påverka mindre nyhetsmedier och frilansare med hög risk för självcensur.

Pandemins inverkan på mediernas frihet och mångfald

Europas nyhetsmedier har varit kritiska för att hålla medborgarna informerade under covid-19-pandemin. Efterfrågan på faktagranskad information och nyheter har ökat avsevärt, vilket framgår av kommissionens handlingsplan för audiovisuella och andra medier 50 . Samtidigt utlöste pandemin allvarliga ekonomiska utmaningar för mediesektorn, liksom för enskilda journalister och mediearbetare.

Flera landskapitel pekar på en oöverträffad förlust av intäkter och finansiella likviditetsfrågor för mediebolag, eller till och med konkurs och nedläggning. Regionala och lokala medier verkar ha drabbats hårdast med resultatet att vissa medlemsstater nu har stora områden utan lokala nyhetskanaler. Enskilda journalister stod inför försämrade förhållanden när det gäller ekonomi och arbete i flera medlemsstater. Arbetslösheten har ökat i sektorn, och många mediearbetare och journalister – särskilt de som är föremål för osäkra anställningsvillkor eller är frilansare – har befunnit sig utan inkomst. Allt detta har ökat deras sårbarhet för påtryckningar.

För att motverka och dämpa pandemins inverkan inrättade ungefär hälften av alla medlemsstater särskilda stödsystem för medier, främst med medel eller bidrag till alla eller vissa mediesektorer. Lokala medier inkluderades uttryckligen i sådana system i medlemsstater som Estland ,  Sverige ,  Finland , Danmark , Nederländerna ,  Frankrike och  Italien . Flera medlemsstater som Cypern , Litauen , Portugal och Rumänien stödde både medier och allmän information genom offentlig reklam för covid-19-relaterade kampanjer för att öka medvetenheten. I vissa länder kan journalister dra nytta av allmänt arbetslöshetsstöd ( Irland ) medan situationen i vissa medlemsstater ofta visade sig vara svår för frilansjournalister. Majoriteten av dessa åtgärder har välkomnats av medieintressenter, även om vissa aspekter ifrågasattes, till exempel deras öppenhet ( Malta ), rättvisa fördelningskriterier ( Österrike ) eller den möjliga inverkan på medborgarnas förtroende för medier ( Rumänien ).

Pandemins inverkan på medier och de åtgärder som vidtas för att mildra den är dock inte begränsade till ekonomiska aspekter. En rad restriktioner som infördes för att bekämpa pandemin gjorde journalisters arbete svårare och påverkade ibland deras tillgång till allmän information. Störningar eller undantag från allmän tillgång till informationsregler var vanligtvis begränsade till de mycket tidiga stadierna av pandemin (t.ex. Spanien , Italien ), men i medlemsstater som Ungern skärptes tillgången till allmän information genom nödåtgärder som infördes under pandemin, vilket gjorde snabb tillgång till sådan information svårare för oberoende medier. Journalister fortsatte också att möta hinder när det gäller tillgång till platser eller selektiv tillgång till presskonferenser, på nätet eller fysiska, i vissa medlemsstater. I Polen riskerar utövandet av rätten till tillgång till allmän information ytterligare att begränsas till följd av en pågående konstitutionell utmaning och pandemin ledde till att tidsfristerna enligt administrativ lag stängdes av, vilket begränsade eller försenade tillgången till allmän information. I Rumänien ansågs pandemin användas för att motivera förseningar eller vägran att tillhandahålla information och dataskyddsregler användes för att begränsa åtkomsten. I medlemsstater som Litauen och Nederländerna , å andra sidan, undantogs journalister från reseförbud i samband med covid-19, så att de kunde fortsätta följa händelserna och rapportera på plats.

3.4 Andra institutionella frågor som rör kontroller och motvikter

Rättsstatsprincipen i en demokrati bygger på institutionella kontroller och motvikter mellan statens organ, vilket garanterar deras funktion, samarbete och ömsesidiga kontroll så att befogenheter utövas av en statlig myndighet under andras kontroll, i enlighet med den politiska och rättsliga traditionen i varje medlemsstat. Det civila samhället spelar också en viktig roll i systemet för kontroller och motvikter.

Detta avsnitt undersöker viktiga utvecklingstendenser relaterade till sådana kontroller och motvikter. Detta omfattar förfarandet för att förbereda, anta och granska lagar samt oberoende myndigheters roll för att skydda rättsstatsprincipen. Ett underliggande tema i detta avseende är kvaliteten på den offentliga förvaltningen och hur myndigheter tillämpar lagen och genomför domstolsbeslut. En gynnsam ram för civilsamhället möjliggör debatter och granskning av makthavarna och när deras handlingsutrymme minskar är det ett tecken på att rättsstatsprincipen är i fara. I detta avsnitt presenteras också utvecklingen av det rättsliga regelverket under vilket covid-19-åtgärder vidtogs och de nationella parlamentens, författningsdomstolarnas, domstolarnas och ombudsmännens roller.

Konstitutionella reformer och debatter för att stärka institutionella kontroller och motvikter

De konstitutionella reformprocesserna för att stärka skydd och kontroller och motvikter som nämnts förra året har fortsatt att utvecklas. På Cypern väntar nu i parlamentet skapandet av en separat författningsdomstol som tar över granskningen av författningsenligheten i lagar från Högsta domstolen. På Malta har författningsreformen som rör utnämningar till vissa oberoende nämnder lagts fram. Framstegen har dock varit långsamma i författningskonventet som skulle hantera förstärkningen av parlamentets roll. I Luxemburg  kommer den tidigare tillkännagivna författningsreformen inte att fullföljas; strategin är nu att införa riktade översyner av specifika ämnen, till exempel av domstolsrådet. Omfattande debatter om att kontroller och motvikter fungerar väl i Nederländerna efter en parlamentarisk utredning om genomförandet av systemet för vårdnadsbidrag.

För att hjälpa till att utveckla ett balanserat system använder sig ett antal medlemsstater av olika åsikter och expertis, däribland internationella expertorgan som Venedigkommissionen. Kommissionen anser att detta är ett konstruktivt synsätt.

Inkludering, kvalitet och öppenhet i lagstiftningsprocessen är fortfarande en utmaning

Ett antal medlemsstater vidtar åtgärder för att ytterligare förbättra processerna för att bygga evidensbaserad politik för samråd och deltagande från berörda aktörer för att säkerställa att lagar är resultatet av en bred diskussion i samhället. Det innovativa projektet från Citizens Convention for Climate i Frankrike väckte stor uppmärksamhet och intresse från andra medlemsstater. I Portugal vidtog parlamentet åtgärder för att förbättra insynen i och kvaliteten på lagstiftningen. I Grekland är ett nytt regelverk på gång för att undersöka effekterna av och kvaliteten på lagförslag, och intressenter rapporterar förbättrad kvalitet och en betydande minskning av orelaterade ändringsförslag i sista minuten i parlamentet. I Estland , Lettland och  Österrike vidtas åtgärder för att förbättra medborgarnas och intressenternas engagemang i beslutsfattandet. I Spanien har en ny handlingsplan för öppen förvaltning (2020-2024) godkänts för att stärka kopplingarna mellan medborgare och offentliga myndigheter samt för att öka medborgarnas engagemang i utvecklingen av offentlig politik.

Dialogen med intressenter har visat på utmaningar i ett antal medlemsstater för att säkerställa att regler för inkludering, öppenhet och kvalitet i lagstiftningspolitiken tillämpas systematiskt i praktiken. I Slovakien uttryckte intressenter oro över frånvaron av en omfattande och informerad debatt om de viktigaste inslagen i den senaste författningsreformen och beklagade att myndigheterna inte sökte ett yttrande från Venedigkommissionen om dess reform av författningen och domstolsväsendet. I Tjeckien har ett stort antal brådskande förfaranden rapporterats, och intressenter uttryckte oro för att dessa förfaranden också användes för handlingar som inte var relaterade till att hantera pandemin. I Frankrike har antalet påskyndade och snabba förfaranden i parlamentet ökat avsevärt med konsekvenser såväl för samråd med intressenter som för parlamentets arbete. I Belgien upplever högsta förvaltningsdomstolen utmaningar när det gäller att avge yttranden om lagförslag på grund av otillräckliga resurser och ofta förkortade tidsfrister för samråd.

I några få medlemsstater har lagstiftningsprocessen väckt oro över rättsstatsprincipen. I Ungern fortsätter täta och plötsliga ändringar av lagstiftningen att undergräva förutsägbarheten i regelverket och i vissa fall har takten i den nya lagstiftningen ökat ytterligare. I Polen fortsätter det snabba antagandet av lagstiftning att användas, även för betydande strukturella reformer av domstolsväsendet, såsom de senaste ändringarna av lagen om Högsta domstolen. I Bulgarien är praxis att införa viktiga lagändringar genom ändringar av andra orelaterade rättsakter, som kringgår offentliga samråd och konsekvensbedömningar fortfarande oroande. I Rumänien kvarstår farhågor vad gäller lagstiftningens stabilitet och förutsägbarhet, eftersom lagstiftningen ofta ändras och de lagar som följer kan vara motstridiga, även om parlamentet har gett uppmuntrande signaler under denna lagstiftningsperiod.

Betydande utveckling av högsta domstolen och författningsdomstolen beträffande kontroller och motvikter

Högsta domstolar och författningsdomstolar spelar en viktig roll i systemet för kontroller och motvikter. Utvecklingen i vissa medlemsstater är dock oroande. I Slovakien utesluter författningsreformen i december 2020 uttryckligen författningsdomstolens behörighet att se över konstitutionella lagar. Denna specifika reform granskas nu i sin tur av författningsdomstolen. I  Ungern  har man uttryckt oro över författningsdomstolens roll när det gäller att granska slutliga domstolsbeslut, fungera som en annan instansnivå, pröva målet i sak på samma sätt som allmänna appellationsdomstolar, trots att det står utanför domstolssystemet och väcka frågor om rättssäkerhet.

På senare tid har man även uttryckt farhågor över EU-lagstiftningens princip om företräde. Respekten för rättsstatsprincipen och jämställdheten mellan medlemsstaterna i EU kräver att EU-lagstiftningen har företräde framför nationell lagstiftning och domstolens avgöranden är bindande för alla medlemsstaters myndigheter, inklusive nationella domstolar. Den 9 juni 2021 beslutade kommissionen att inleda överträdelseförfaranden mot Tyskland för brott mot EU-lagstiftningens princip om företräde i förhållande till den tyska författningsdomstolens dom av den 5 maj 2020 51 . I Polen  har detta beslut åberopats för att ifrågasätta domstolens behörighet att hantera ärenden relaterade till domstolsväsendets oberoende, och regeringen har tagit den polska författningsdomstolen för en förklaring om den polska konstitutionens företräde framför EU-lagstiftningen. Den 14 juli 2021 fann författningsdomstolen att interimistiska förfaranden, som domstolen har meddelat, som påverkar polska domstolars organisation inte är förenliga med den polska konstitutionen 52 och den 16 juli 2021 upphävde den högsta domstolens förste ordförande i Polen ett dekret som genomför ett tidigare beslut av domstolen att tillfälligt upphäva högsta domstolens disciplinnämnds verksamhet av disciplinära förfaranden gentemot domare 53 . I Frankrike  har ett beslut från det statliga rådet om lagring av uppgifter väckt oro för dess samspel med EU:s rättsordning 54 . I Rumänien godkände ett beslut av författningsdomstolen inte resultaten av domstolens förhandsavgörande och ifrågasatte principen om unionsrättens företräde, som kan innebära ett betydande hinder för domstolar som ska tillämpa unionsrättsliga krav som anges i förhandsavgörandet vid dömande av mål.

Ombudsmannen och de nationella institutionerna för mänskliga rättigheter

Ombudsmannen och de nationella människorättsorganisationerna spelar en viktig roll när det gäller kontroller och motvikter och försvarar rätten till god förvaltning och rättvis behandling och pekar på kränkningar av grundläggande rättigheter. I Nederländerna var ombudsmannen en av de första som varnade förvaltningen om orättvis behandling i samband med återbetalning av barnbidrag och har kritiserat bristen på regeringsuppföljning. I  Grekland  har ombudspersoninstitutionens befogenheter förstärkts, särskilt när det gäller att undersöka brottsbekämpande myndigheters incidenter av godtycklighet, och den har ingripit i fall av kränkningar av grundläggande rättigheter 55 . På Malta stärkte en författningsreform utnämningen, upphävandet och uppsägningen av ombudsmannen, och de nya reglerna kommer att tillämpas för första gången med utnämningen av en ny ombudsman, vilket fortfarande är under behandling.

I vissa medlemsstater har utnämningen och uppsägningen av ombudsmannen varit avgörande för politiska och juridiska tvister. I Polen fortsatte ombudsmannen att spela en nyckelroll som rättssäkerhetsskydd. Mandatet för den sista befälhavaren slutade 2020, men han stannade i sin position eftersom man inte politiskt kunde enas om en ersättare. Den utgående ombudsmannens fortsatta utövande av befogenheter upphörde i juli 2021 genom ett beslut av författningsdomstolen och parlamentariska förfaranden kan nu utnämna en ombudsman som har stöd av alla parter 56 . I Rumänien ansåg författningsdomstolen att parlamentets beslut att avskeda ombudsmannen som utsetts under ett tidigare parlamentariskt mandat stred mot författningen, och vederbörande återinsattes i sin tjänst.

Organisationer i det civila samhället som viktiga aktörer för rättsstaten

I majoriteten av medlemsstaterna finns det en möjliggörande och stödjande miljö för det civila samhället, och det civila samhällets utrymme anses fortfarande vara öppet 57 . I vissa medlemsstater gav myndigheterna dessutom ytterligare ekonomiskt stöd för att stödja det civila samhällets organisationer. I Estland  inrättades ett nytt regeringsprogram för 2021–2024 för att ytterligare bygga upp strategiskt partnerskap mellan det civila samhällets organisationer och offentliga institutioner. I flera medlemsstater investerar det civila samhället mer i gräsrotsarbetet med rättsstatsprincipen.

I vissa medlemsstater står dock det civila samhällets organisationer inför allvarliga utmaningar. Några exempel: avsiktliga hot, bland annat genom ekonomiska begränsningar eller kontroller, från myndigheterna, eller otillräckligt skydd mot fysiska eller verbala angrepp, mot godtyckliga beslut, mot SLAPP, eller när skyddsnivån för de grundläggande rättigheterna som garanterar det civila samhällets arbete sänks. Till exempel i Ungern förekommer påtryckningar på det civila samhällets organisationer som är kritiska gentemot regeringen, och medan lagen om öppenhet kring utländsk finansiering för det civila samhällets organisationer upphävdes efter domstolens dom infördes nya åtgärder. I Polen utsätts icke-statliga organisationer som är kritiska till regeringens politik för trakasserier och hot av offentliga myndigheter och tjänstemän. I Grekland fortsätter registreringsförfarandet för icke-statliga organisationer som är verksamma inom området asyl, migration och social integration att ställa frågor. Även om vissa framsteg har gjorts, har utmaningar vad gäller registrering också orsakat oro i Cypern . På Malta har det civila samhällets organisationer uttryckt oro över nya insamlingsregler, vilket skulle göra det svårare för föreningar att bedriva sin verksamhet. I Slovakien väcker verbala angrepp från offentliga myndigheter och politiker mot aktivister och det civila samhällets organisationer, samt minskning av offentliga medel för organisationer som främjar jämställdhet, oro över respekten för det civila samhällets demokratiska roll. I Frankrike och Spanien , uttrycks oro över inverkan av lagstiftning om den allmänna säkerheten vid det civila samhällets organisationers arbete i förhållande till yttrandefriheten och informationsfriheten och rätten att protestera. 

Effekten av covid-19-pandemin på kontroller och motvikter och offentliga debatter

Det fanns olika rättsliga system under vilka covid-19-åtgärder, däribland begränsningar av grundläggande rättigheter, antogs: en konstitutionell undantagsordning, en ny undantagsordning som är specifik för pandemin, folkhälsolagar eller inget speciellt system alls. Dessa lagliga system ändrades ofta över tiden. I Nederländerna och Sverige stärktes till exempel ordningarna för att säkerställa att restriktiva åtgärder skulle baseras på en robust rättslig grund. I Belgien har en ”pandemilag” för att skapa en ny rättslig grund för nödåtgärder antagits. I ett antal medlemsstater var författningsgrunderna för undantagstillstånd och folkhälsolagar föremål för granskning. I Slovakien granskade författningsdomstolen undantagsordningens konstitutionalitet, i början och när den förlängdes, och bekräftade dess överensstämmelse med konstitutionen. I de flesta medlemsstater har de särskilda ordningarna ett slutdatum, och många har redan avslutats våren 2021 eller håller på att upphöra.

Demokratisk tillsyn från parlamentens sida framgår bland annat genom regelbundna debatter om förlängning av undantagstillstånd. Parlamentets tillsyn över enskilda covid-19-åtgärder har varierat. I Italien har alla lagar som fattats av regeringen i brådskande fall omedelbart verkan, men behöver omvandlas till lag av parlamentet inom 60 dagar. I Finland är alla nödåtgärder föremål för parlamentets godkännande och för granskning av författningsenligheten av justitiekanslern och grundlagsutskottet. I Portugal inrättades ett tillfälligt parlamentariskt utskott för att övervaka de åtgärder som antagits för att reagera på pandemin. Regeringen var skyldig att rapportera om varje period i undantagstillståndet, vilket gjorde det möjligt för parlamentet att också utöva en efterhandskontroll.

I ett antal medlemsstater stärktes den parlamentariska tillsynen över covid-19-åtgärder över tiden. I Tyskland förstärktes den parlamentariska kontrollen genom att införa en standardlista över åtgärder som kan vidtas genom förordningar. Österrike krävde att mer restriktiva förordningar skulle valideras av parlamentet innan de träder i kraft och att de begränsas i tid, samt att stärka skyldigheterna att samråda. Parlamentet i Kroatien begärde en rapport tre gånger om året om covid-19-åtgärder. I Danmark antogs i februari 2021 ny lagstiftning med förstärkt parlamentarisk kontroll och en särskild parlamentarisk kommitté för att granska verkställande order.

När det gäller parlamenten själva påverkades deras funktion också av pandemin, men de flesta anpassade sin arbetsordning för att säkerställa kontinuitet i debatter, omröstningar och adekvat representation, även när reglerna krävde ett minskat antal personer närvarande och när parlamentsledamöterna var tvungna att självisoleras. Vissa medlemsstater hade redan mycket väl utvecklade it-plattformar som möjliggjorde en bättre övergång, som det var i Lettland .

Granskning av lagligheten, rättfärdigandet och proportionaliteten av covid-19-åtgärder från domstolarna har varit en väsentlig motvikt till regeringens befogenheter att fatta beslut som oproportionerligt kan påverka medborgarnas grundläggande rättigheter. I Estland innehåller alla covid-19-relaterade beslut från regeringen information om hur de lagligen kan ifrågasättas och medborgarna har väckt talan vid administrativa domstolar i ett antal fall. I Tyskland har åtgärder varit föremål för omfattande domstolsprövning, främst av de högre förvaltningsdomstolarna och författningsdomstolarna i Länder med över 6 000 ärenden registrerade i slutet av 2020. I Frankrike avgjorde det statliga rådet i många brådskande förfaranden som utmanade regeringens hantering av pandemin och beordrade ett antal åtgärder eller upphävande av handlingar, särskilt relaterade till grundläggande rättigheter. I Polen anser domstolar att vissa åtgärder är olagliga, eftersom den polska konstitutionen uttryckligen föreskriver att en begränsning av de grundläggande rättigheterna och friheterna endast kan införas under ett undantagstillstånd (som inte hade förklarats).

Oberoende myndigheter har spelat en aktiv roll under hela pandemin genom att utvärdera de specifika åtgärdernas inverkan på de grundläggande rättigheterna och varna myndigheterna. I Frankrike granskade den nationella kommissionen för de mänskliga rättigheterna covid-19-åtgärderna och publicerade flera yttranden. I Litauen bedömde parlamentariska ombudsmän huruvida de grundläggande rättigheterna och friheterna i nödåtgärder följs. I Irland rekommenderade den irländska kommittén för mänskliga rättigheter och jämställdhet för mänskliga rättigheter och jämställdhet kortare förlängningar av covid-19-åtgärder och att den maximala längden på en eventuell förlängning skulle anges i lag.

Organisationerna i det civila samhället påverkades av pandemin, inte bara på grund av rörelse- och mötesfriheten, utan också när det gäller finansieringen. Det civila samhällets medverkan i utformningen och genomförandet av covid-19-åtgärder har i allmänhet varit mycket begränsad. I Österrike gjorde regeringen ansträngningar för att vidareutveckla dialogen med det civila samhället, särskilt rådfråga dem om det stöd som tilldelats under pandemin.

I vissa medlemsstater har erfarenheterna redan utlöst reflektioner för (konstitutionella) ändringar för att vara bättre förberedda på en framtida kris. I Finland har grundlagsutskottet begärt en grundlig översyn av regleringen av undantagstillståndet efter pandemin. I Sverige kommer en undersökningskommitté att inrättas för att undersöka behovet av att lägga till bestämmelser om undantagstillstånd under fredstid till konstitutionen. I Italien föreslog senaten att en särskild rådgivande kommitté med tvåkammarsystem skulle inrättas för att säkerställa en central roll för parlamentet i nödsituationer. I Ungern kommer en konstitutionell ändring att begränsa regeringens befogenheter när det gäller särskilda rättsordningar från och med juli 2023. Den nuvarande konstitutionella nödregimen, som ger omfattande befogenheter till regeringen, är och förblir på plats tills regeringen beslutar att säga upp den.

4.UTVECKLING OCH ÅTGÄRDER PÅ EU-NIVÅ I FRÅGA OM RÄTTSSTATSPRINCIPEN

Under det senaste året har rättsstatsprincipen fortsatt att ligga högt upp på EU:s dagordning. Publiceringen av den första årliga rättsstatsrapporten i september 2020 följdes av viktiga debatter i Europaparlamentet och rådet. Insatser att nå ut till det civila samhället och medlemsstaterna, däribland med nationella parlament. Denna utveckling på EU-nivå kan ses som en gradvis konsolidering av rättsstatsprocessen längs flera axlar: interinstitutionell dialog, dialog med och mellan medlemsstaterna, dialog med intressenter och internationellt samarbete. Parallellt fortsatte arbetet med att tillämpa rättsstatsprincipen vid domstolen, där kommissionen fullgjorde sin roll som fördragens väktare via överträdelseförfaranden. Verktygslådan för rättsstatsprincipen vidareutvecklades också efter att man enades om ett allmänt villkor för att skydda EU:s budget.

Stärka det interinstitutionella svaret

Ett centralt mål för rapporten om rättsstatsprincipen har varit att öka medvetenheten och främja en öppen diskussion mellan medlemsstaterna om rättsstatsfrågor. Som noterades i rapporten från 2020 58 resulterade en översyn av rådets egen årliga rättsstatsdialog under 2019 i ett brett samförstånd om att stärka denna dialog på grundval av kommissionens rapport. Till följd av detta organiserade ordförandeskap under hösten 2020 en tvåstegsprocess med en övergripande diskussion om den allmänna rättsutvecklingen samt en separat landsspecifik diskussion där man först tittade på fem medlemsstater 59 baserat på rapporten om rättsstatsprincipen. Våren 2021 fortsatte den landsspecifika dialogen och omfattade ytterligare fem medlemsstater 60 . Detta anger en årlig cykel för diskussion i rådet (allmänna frågor). Det nuvarande ordförandeskapet har meddelat att det kommer att fortsätta detta tillvägagångssätt under andra halvan av 2021. Diskussioner i rådet hittills har visat ett tydligt intresse från medlemsstaterna att dela med sig av utvecklingen och bästa praxis, för att bidra till att förebygga problem på ett inkluderande och konstruktivt sätt. Parallellt har tematutbyten också ägt rum i olika rådskonstellationer om rättsstatsfrågor, bland annat för att dela god praxis.

Europaparlamentet har spelat en allt viktigare roll för att sätta upp debatten om rättsstatsprincipen, en trend som har fortsatt under det senaste året. I oktober 2020 antog parlamentet en resolution där kommissionen och rådet uppmanades att inleda förhandlingar om ett interinstitutionellt avtal om förstärkning av unionens värden 61 . Kommissionen välkomnade resolutionen och håller fullständigt med Europaparlamentet om vikten av att stärka EU:s förmåga att övervaka och upprätthålla de gemensamma EU-värdena. Den årliga rapporten om rättsstatsprincipen spelar en viktig roll i detta avseende och täcker frågor som är direkt relevanta även för andra unionsvärden som demokrati och grundläggande rättigheter, som också knyter an till arbetet med den europeiska handlingsplanen för demokrati, för att stödja stadgan om de grundläggande rättigheterna och om främjande av en union av jämställdhet. Dialogen utvecklas mellan institutionerna om rättsstatsprincipen och bör ses i detta bredare sammanhang och kommer att fortsätta att utvecklas under de kommande åren. Europaparlamentet antog en resolution som välkomnar rapporten om rättsstatsprincipen från 2020, samtidigt som man upprepar sina tidigare krav på förbättringar, särskilt om införandet av landsspecifika rekommendationer 62 . Kommissionen välkomnar resolutionen och kommer noga att reflektera över den vid utarbetandet av framtida rapporter. Kommissionen är fast besluten sig att fördjupa dialogen med Europaparlamentet.

När det gäller situationen i specifika medlemsstater har Europaparlamentet under det senaste året antagit resolutioner om situationen för rättsstatsprincipen i Bulgarien, Malta och Polen 63 . Gruppen för övervakning av demokrati, rättsstatsprincipen och grundläggande rättigheter 64 i Europaparlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (LIBE) har spelat en viktig roll för att fördjupa rättsstatsdebatten i Europaparlamentet. Övervakningsgruppen diskuterade situationen i Bulgarien, Malta, Polen, Slovakien och Slovenien, om ett särskilt fall i Belgien och om det civila samhällets utrymme i EU. Övervakningsgruppen har också aktivt följt med situationen i unionen vad gäller covid-19-relaterade åtgärder 65 .

Slutligen har Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, genom sin tillfälliga arbetsgrupp om grundläggande rättigheter och rättsstatsprincipen 66 , och Regionkommittén genom sitt utskott för medborgarskap, styrelseformer, institutionella och yttre frågor (CIVEX) 67 också bidragit till dialog om rättsstatsprincipen på EU-nivå.

Stärkt dialog med medlemsstaterna

Efter offentliggörandet av 2020 års rapport om rättsstatsprincipen har en särskild insats gjorts för att nå ut till medlemsstaterna. På politisk nivå spelar också nationella parlament en central roll när det gäller att upprätthålla rättsstatsprincipen, både som lagstiftare och genom att hålla den verkställande makten ansvarig. Under det senaste året har kommissionen 68 besökt de flesta nationella parlament för att presentera och diskutera metoden och de landsspecifika resultaten i 2020 års rapport om rättsstatsprincipen.

Kommissionen har också hållit i bilaterala möten, inbegripet både dialog på politisk nivå och tekniska möten för att samla in information om läget för viktiga reformer som en uppföljning av resultaten i 2020 års rapport om rättsstatsprincipen. Denna typ av kontakter begränsades till ett par medlemsstater under det här första året, men skulle kunna få en viktigare roll att spela i framtiden.

Nätverket av nationella kontaktpunkter för rättsstatsprincipen fortsatte att sammanträda regelbundet, med företrädare från alla medlemsstater. Fokus för detta forum låg inledningsvis på att bidra till att inrätta mekanismen och dess metod, men nu fungerar forumet allt mer som en kanal för pågående kommunikation med och mellan medlemsstaterna under förberedelserna av rapporten om rättsstatsprincipen. Planen är också att dessa möten i allt större utsträckning skulle kunna fungera som en plattform för att dela god praxis och utbyta information om planerade reformer med koppling till rättsstatsprincipen mellan medlemsstaterna på teknisk nivå.

Stärkt dialogen med intressenter på nationell nivå och EU-nivå

Det civila samhället är en viktig partner för EU i dess arbete för att främja en starkare rättsstatskultur i Europa. När rapporten förbereddes anordnade kommissionen möten för att diskutera utvecklingen av rättsstatsprincipen med intressenter såsom europeiska nätverk, nationella och europeiska organisationer i det civila samhället och yrkesorganisationer 69 . Organisationer i det civila samhället stod också för ett stort antal skriftliga bidrag till rapporten 70 .

I maj 2021 anordnades den första högnivåkonferensen om rättsstatsprincipen i Coimbra av det portugisiska ordförandeskapet i samarbete med Europeiska kommissionen och ämnet var rättsstatsprincipen i Europa. Här samlades beslutsfattare, organisationer i det civila samhället, europeiska rättsliga nätverk, akademiker och journalister. Vid konferensen kartlades insatserna för att upprätthålla rättsstatsprincipen i Europa och fokus låg på det civila samhällets roll, utmaningar kopplade till kommunikationen av rättsstatliga problem samt rättsstatsprincipen i samband med pandemin och den ekonomiska återhämtningen.

Det civila samhällets stora deltagande i att förbereda den här andra rapporten har gett organisationer i det civila samhället ett erkännande på nationell nivå och har ytterligare främjat kopplingar och nätverk bortom nationella gränser. Kommissionen kommer att fortsätta att reflektera kring sätt att mobilisera det civila samhället, yrkesnätverk och andra intressenter i debatten om rättsstatsprincipen på nationell och europeisk nivå.

Stärkt internationellt samarbete

Rättsstatsprincipen är också en vägledande princip för EU utanför dess gränser. Med vägledning av de värden och principer som är förankrade i FN-stadgan och internationell rätt, inbegripet internationell humanitär rätt, är EU en stark försvarare av mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatsprincipen i hela världen. Det framgår av den nya handlingsplanen för mänskliga rättigheter och demokrati 2020–2024 71 och är också i linje med målen för hållbar utveckling 72 . EU ska fortsätta att sträva efter ett enhetligt förhållningssätt i dess samarbete med kandidatländer och potentiella kandidatländer, grannskapsländerna och i alla yttre åtgärder, på bilateral, regional och multilateral nivå. EU tar regelbundet upp frågor som rör rättsstatsprincipen i människorättsdialoger med partnerländer och på multilateral nivå, i synnerhet Förenta nationerna.

Att upprätthålla rättsstatsprincipen på global nivå inbegriper stärkt samarbete kring rättsstatliga problem med internationella och regionala organisationer 73 . Bedömningar från specialiserade internationella organ har bistått kommissionens analys med viktiga underlag och närmare samarbete och utbyte har bidragit till att fördjupa kommissionens förståelse för situationerna i medlemsstaterna. På teknisk nivå har kontakter mellan kommissionens avdelningar och Europarådets olika organ blivit ett regelbundet inslag i förberedelserna av rapporten 74 .

Kommissionen avser att ytterligare stärka det här viktiga inslaget i sitt arbete med rättsstatsprincipen och bygga vidare på sina nära förbindelser med Europarådet och andra internationella organ. Den 26 januari 2021 presenterade kommissionen 2020 års rapport om rättsstatsprincipen för Europarådets parlamentariska församling. Kommissionen har också deltagit i evenemang som anordnats av Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD), där ämnen som omfattas av rättsstatsmekanismen presenterades och diskuterades.

Övrig institutionell utveckling med koppling till rättsstatsprincipen

Domstolen fortsatte att utveckla sin rättspraxis kring rättsstatsprincipen, i synnerhet avseende fördragets krav att medlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten 75 och domstolen har ytterligare klargjort garantierna för domstolsväsendets oberoende enligt EU-rätten. Genom mekanismen för förhandsavgörande fortsatte nationella domstolar att ta upp frågor som är relevanta för rättsstatsprincipen vid domstolen. Den har fattat beslut avseende begäranden om förhandsavgöranden i frågor med koppling till rättsstatsprincipen från domstolar i Malta, Polen, Nederländerna och Rumänien. Avgörandena hade i synnerhet koppling till tillsättningar inom domstolsväsendet, verkställigheten av europeiska arresteringsorder vid bestående brister i domstolsväsendets oberoende i en medlemsstat, den disciplinära ordningen för domare, domares personliga ansvar, inrättandet av en särskild åklagaravdelning för domare och principen om företräde för EU-lag 76 .

Kommissionen fortsatte också att utöva sin roll som EU-fördragens väktare genom att inleda överträdelseförfaranden. I några specifika fall har kommissionen begärt att domstolen ska besluta om interimistiska åtgärder för att förhindra oåterkallelig skada 77 .

Utöver överträdelseförfaranden, som syftar till att ta itu med särskilda överträdelser av EU-rätten, fastslås i artikel 7 i fördraget om Europeiska unionen ett mer allmänt förfarande för att upprätthålla unionens gemensamma värden, inbegripet rättsstatsprincipen. Rådet är inbegripet i två förfaranden, dels ett som inleddes av kommissionen mot Polen 2017, dels ett som inleddes av Europaparlamentet mot Ungern 2018, i syfte att fastställa om det finns en tydlig risk för en allvarlig överträdelse av unionens värden. I september 2020 uppdaterade kommissionen rådet om den senaste utvecklingen på de områden som omfattas av de motiverade förslagen. I juni 2021 höll rådet utfrågningar för både Ungern och Polen.

Rättsstatsprincipen är en förutsättning för god förvaltning av EU-medel och i maj 2018 föreslog kommissionen att dess förslag till den nya budgetramen skulle åtföljas av ett lagförslag om en särskild mekanism för att skydda EU:s medel mot risker som uppstår på grund av överträdelser av rättsstatsprincipen i enskilda medlemsstater. Den resulterande förordningen antogs i december 2020 78 . Kommissionen är fast besluten att verkställa förordningen och arbetar aktivt med den konkreta tillämpningen. Kommissionen samråder för närvarande med Europaparlamentet och medlemsstater om riktlinjer som i mer detalj kommer att ange hur kommissionen planerar att tillämpa förordningen i praktiken. Samtidigt har kommissionen börjat övervaka eventuella fall. Förordningen gäller från och med den 1 januari 2021 och alla överträdelser som sker från och med det datumet omfattas.

Den 1 juni 2021 blev startdatumet för Europeiska åklagarmyndighetens (Eppo) verksamhet. Myndigheten har befogenhet att utreda och lagföra bedrägeri och andra brott som riktar sig mot EU-budgeten 79 och kompletterar den roll som Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) spelar 80 . Eppo genomför brottsutredningar samt driver åtal och utövar åklagares uppgifter i de deltagande medlemsstaternas behöriga domstolar till dess att ärendena har avslutats. Ändamålsenligheten i de nationella domstolsväsenden som analyseras i den här rapporten är en avgörande faktor för att säkerställa att ärenden avslutas och effektiva sanktioner tillämpas.

Rättsstatsprincipen är också framträdande i genomförandet av faciliteten för återhämtning och resiliens. Medlemsstaternas planer för återhämtning och resiliens omfattar viktiga reformprioriteringar såsom att förbättra näringslivet genom ändamålsenliga offentliga förvaltningar och domstolsväsenden. Europeiska kommissionen ger också medlemsstaterna tekniskt stöd, i synnerhet genom instrumentet för tekniskt stöd, för att förbättra offentliga förvaltningars och domstolsväsendens effektivitet, kvalitet och oberoende. 

5.SLUTSATSER OCH KOMMANDE ÅTGÄRDER

Covid-19-pandemin har ytterligare betonat hur viktig rättsstatsprincipen är för våra demokratier, våra grundläggande rättigheter och EU-medborgarnas vardag. Den har också varit ett stresstest för rättsstatsprincipen. Erfarenheterna från pandemin har tydliggjort den starka resiliens som finns i de nationella systemen överlag, samtidigt som den har exponerat ett antal särskilda områden där rättsstatsprincipen är utsatt för påtryckningar. Rättsstatsprincipen är en viktig komponent i beredskapen för kristider.

Den här rapporten har framhävt mycket positiv utveckling i medlemsstaterna vad gäller rättsstatsprincipen och de utmaningar som identifierats tidigare håller på att följas upp. Den tydliggör också var utmaningar och farhågor, ibland allvarliga sådana, kvarstår eller har intensifierats. Kommissionen välkomnar alla medlemsstaters deltagande, med fortsatt engagemang och samarbete och en vilja att diskutera känsliga frågor.

Antagandet av 2021 års rapport om rättsstatsprincipen utgör startskottet för en ny cykel av dialog och övervakning. Kommissionen uppmanar rådet och Europaparlamentet att föra allmänna och landsspecifika debatter med denna rapport som utgångspunkt samt uppmanar nationella parlament och andra viktiga aktörer att intensifiera de nationella debatterna. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att på ett ändamålsenligt sätt ta itu med de utmaningar som identifieras i rapporten och är beredd att hjälpa medlemsstaterna med dessa insatser. Det är ett gemensamt åtagande från medlemsstaternas och EU:s sida att skydda, främja och stärka rättsstatsprincipen och göra den till ett dynamiskt element i vår politiska kultur.

Kommissionen ser fram emot att fortsätta dialogen med viktiga aktörer för rättsstatsprincipen. Respekt för rättsstatsprincipen samt demokrati och mänskliga rättigheter ses av européer som några av EU:s viktigaste tillgångar. Det här ger alla medlemsstater och EU-institutioner en känsla av ansvar och riktning i den roll de har att spela.

(1)

     Artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen.

(2)

     Särskild Eurobarometer 500 om Europas framtid.

(3)

   Se 2020 års rapport om rättsstatsprincipen, COM(2020) 580 final, s. 1 och 7.

(4)

     Till exempel anges att respekt för rättsstatsprincipen är en förutsättning för att få tillträde till EU och att medlemsstater inte kan ändra sin lagstiftning på ett sådant sätt att skyddet av rättsstatsprincipen sänks. Se domstolens dom av den 20 mars 2021, Repubblika/Il-Prim Ministru, mål C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311.

(5)

     Exempelvis resultattavlan för rättsskipningen i EU, faciliteten för återhämtning och resiliens, strukturfonderna och instrumentet för tekniskt stöd.

(6)

     COM(2020) 790 final.

(7)

     COM(2020) 711 final.

(8)

     Se jämlikhetsstrategin 2020–2025, COM(2020) 152 final; EU:s handlingsplan mot rasism 2020–2025, COM(2020) 565 final; EU:s strategiska ram för romers jämlikhet, inkludering och deltagande, COM(2020) 620 final; Strategi för lika möjligheter för hbtqi-personer 2020–2025, COM(2020) 698 final; EU:s strategi för barnets rättigheter, COM(2021) 142 final; EU:s strategi för rättigheter för personer med funktionsnedsättning 2021–2030, COM(2021) 101 final; Handlingsplan för den europeiska pelaren för sociala rättigheter, COM(2021) 102 final.

(9)

     Kommissionen inleder överträdelseförfaranden för att skydda dessa rättigheter. De senaste exemplen är bland annat rättsliga åtgärder mot Ungern och Polen för kränkningar av hbtiq-personers grundläggande rättigheter. I fråga om Ungern gäller detta en nyligen antagen lag som förbjuder hbtiq-innehåll och ett beslut om att införa en ansvarsfriskrivning på barnböcker med hbtiq-innehåll. När det gäller Polen handlar överträdelserna om ”frizoner för hbt-ideologi”.

(10)

     Venedigkommissionen, yttrande nr 995/2020 – interimsrapport om de åtgärder som vidtagits i EU:s medlemsstater till följd av covid-19-krisen och deras inverkan på demokratin, rättsstaten och de grundläggande rättigheterna (inte översatt till svenska).

(11)

     Venedigkommissionen övervakar utvecklingen i samtliga medlemsstater och kommer med en rapport under 2022.

(12)

   Därför ges hyperlänkar till landskapitlen.

(13)

      https://ec.europa.eu/info/files/2021-rule-law-report-methodology .

(14)

      https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism/2021-rule-law-report-input-member-states .

(15)

     Mer information om landsbesöken finns i varje landskapitel. Under dessa landsbesök diskuterade kommissionen utvecklingen av rättsstaten med medlemsstaternas nationella myndigheter, däribland rättsliga och oberoende myndigheter, polisen och berörda parter, som journalistförbund och civilsamhället.

(16)

      https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism/2021-rule-law-report-targeted-stakeholder-consultation .

(17)

      https://ec.europa.eu/info/files/2021-rule-law-report-stakeholder-contribution-council-europe .

(18)

     För hänvisningar till relevant rättspraxis, se 2020 års rapport om rättsstatsprincipen COM(2020) 580 final

(19)

     En hänvisning till de viktigaste domarna sedan den senaste rapporten finns i avsnitt 4.

(20)

     Diagrammen 48 och 50, resultattavlan för rättskipningen i EU 2021.

(21)

     Domstolen har erkänt att ett domstolsråd kan utgöra en garanti för domstolsväsendets oberoende, förutsatt att detta organ är tillräckligt oberoende av lagstiftande och verkställande makter och från det organ till vilket det lämnar yttranden. Se t.ex. mål C-824/18 AB m.fl. punkterna 123-125 och citerad rättspraxis.

(22)

     Se mål C-824/18 AB m.fl. punkterna 117, 119, 123 och där angiven rättspraxis.

(23)

     Den 15 juli 2021 meddelade domstolen det slutgiltiga avgörandet enligt vilket disciplinsystemet för domare i Polen inte är förenligt med EU:s lagstiftning (domstolens dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Polen, C-791/19 ECLI:EU:C:2021:596).

(24)

Dom av den 7 maj 2021, Xero Flor w Polsce sp. z o.o./Polen (ärende nr 4907/18). 

(25)

     Den särskilda åklagarmyndigheten för utredning av brott som begåtts av domare och åklagare och en ordning för civilrättsligt ansvar som infördes 2018, samt den interimistiska utnämningen av ledningen för den rättsliga inspektionen,

(26)

     Domstolens dom av den 18 maj 2021, Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor Din România’/Inspecţia Judiciară m.fl., C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-397/19, ECLI:EU:C:2021:393.

(27)

     I sitt meddelande om digitalisering av rättsskipningen i EU föreslog kommissionen en verktygslåda för digitalisering av rättsskipningen för att föra rättssektorn framåt på det digitala området, på nationell nivå och EU-nivå. COM(2020) 710 final och tillhörande SWD(2020) 540 final, 2 december 2020.

(28)

     Transparency Internationals korruptionsindex 2020: https://www.transparency.org/en/news/cpi-2020-western-europe-eu . Detta index fångar upp hur experter och företag uppfattar korruptionsnivån i ett visst land. Det täcker olika typer av korruption, däribland mutor, omdirigering av offentliga medel, missbruk av offentliga ämbeten för privat vinning, lämpliga bestämmelser om förebyggande och verkställighet av korruption, inbegripet om finansiell redovisning och intressekonflikter, samt effektiv lagföring av korruption som inbegriper en offentlig tjänsteman. Eurobarometeruppgifterna om medborgarnas och företagens uppfattning om och erfarenheter av korruption uppdateras vartannat år. De senaste datauppsättningarna är den särskilda Eurobarometern 502 (2020) och Flash Eurobarometer 482 (2019).

(29)

Dessa medlemsstater är följande, rangordnade efter poäng: Danmark, Finland, Sverige, Nederländerna, Tyskland, Luxemburg, Österrike, Belgien, Estland och Irland.

(30)

     I landskapitlen kategoriseras den uppfattade korruptionen enligt följande: Låg (uppfattningen bland experter och företagsledare om korruption inom den offentliga sektorn är över 79), relativt låg (mellan 79-60), relativt hög (mellan 59-50) och hög (under 50).

(31)

En förändring är ”betydande” när poängen har ändrats med mer än fem procentenheter under de senaste fem åren.

(32)

     I första hand Europarådets straffrättsliga konvention om korruption och dess civilrättsliga konvention om korruption, OECD:s konvention om bekämpning av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförhållanden och Förenta nationernas konvention mot korruption.

(33)

     Under de senaste åren har EU-lagstiftning antagits för att stärka kampen mot korruption, inklusive normer för att skydda visselblåsare mot alla former av repressalier. Reviderade regler mot penningtvätt, särskilt genom inrättande av register över verkligt ägande av företag, och ytterligare åtgärder för att underlätta utbytet av finansiell information och påskynda finansiella utredningar, är alla av stor betydelse för att underlätta kampen mot korruption.

(34)

     Såsom konstateras i rapporten om rättsstatsprincipen 2020 är det svårt att följa upp och jämföra hur utredningen och lagföringen av korruptionsbrott lyckas i medlemsstaterna, eftersom det saknas enhetlig, uppdaterad och konsoliderad statistik från alla medlemsstater.

(35)

     I juni 2021 utfärdade USA sanktioner mot vissa bulgariska medborgare (inklusive en före detta parlamentsledamot) för korruption, i enlighet med den amerikanska Magnitskijlagen.

(36)

     OECD (2021) Lobbying in the 21st century 

(37)

     OECD (2010), Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying; Council of Europe standards on lobbying transparency, rekommendation CM/Rec(2017)2.

(38)

     Direktiv (EU) 2019/1937 om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten Tidsfristen för införlivande är den 17 december 2021.

(39)

     Greco (2020), Corruption risks and useful legal references in the context of COVID-19.

(40)

     I de landsspecifika rekommendationerna för 2020 betonades för flera medlemsstater att fortsatta insatser för att stärka ramen för att förebygga och bestraffa korruption är avgörande för att säkerställa återhämtning efter covid-19-krisen och uppnå en effektiv, ansvarsfull och öppen fördelning av stöd och resurser.

(41)

   OECD (2020), Policy measures to avoid corruption and bribery in the COVID-19 response and recovery.

(42)

     Övervakningsverktyget för mediepluralism 2021 har varit en betydelsefull källa för rapporten om rättsstatsprincipen 2021. Övervakningsverktyget är ett vetenskapligt och holistiskt verktyg som tar pulsen på mediernas ekosystem och närmare kartlägger hot mot mediernas mångfald och frihet i medlemsstaterna och vissa kandidatländer. Det samfinansieras av Europeiska unionen och har sedan 2013/2014 regelbundet använts av centrumet för mediernas oberoende och mångfald. Kommissionen har även använt andra källor, som exempelvis Reportrar utan gränsers internationella pressfrihetsindex, enligt hänvisningarna i landskapitlen.

(43)

     Bulgarien, Ungern, Malta, Polen, Rumänien, Slovenien.

(44)

     Direktiv (EU) 2018/1808 av den 14 november 2018.

(45)

     Rekommendation CM/Rec(2018)11 från ministerkommittén till medlemsstaterna om mediernas mångfald och om insyn i medieägande.

(46)

     Direktiv (EU) 2018/1808 av den 14 november 2018, artikel 5.2. Allmänna (icke-sektoriella) skyldigheter avseende insyn i ägandeförhållandena finns också i direktiven om penningtvätt (direktiv (EU) 2018/843 av den 30 maj 2018 och direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015).

(47)

     I juni 2021 inledde kommissionen ett överträdelseförfarande mot Ungern efter medierådets beslut att avslå Klubrádiós ansökan om att få använda radiospektrat. 

(48)

   https://rm.coe.int/final-version-annual-report-2021-en-wanted-real-action-for-media-freed/1680a2440e .

(49)

      www.mappingmediafreedom.org .

(50)

     COM(2020) 784 final. 

(51)

     Dom i den federala författningsdomstolen av den 5 maj 2020, 2 BvR 859/15.

(52)

     Mål P 7/20, som lagts fram av högsta domstolens disciplinnämnd.

(53)

      https://www.sn.pl/en/actualities/SitePages/Actualities.aspx?ItemSID=31-0d89abd2-8bba-4029-999a-feb44dcfa88b&ListName=current_events .

(54)

     I den här sista domen, med hänvisning till den bindande karaktären av EU-domstolens avgöranden, avslog det statliga rådet ändå regeringens begäran att överväga huruvida ett beslut av EU-domstolen kan strida mot principen om tilldelade befogenheter och uppdelningen av kompetenser mellan unionen och dess medlemsstater; en sådan begäran är i sig problematisk.

(55)

I synnerhet undersöktes det ökande antalet anklagelser om incidenter av avvisanden av migranter vid yttre gränser.

(56)

     Enligt den polska konstitutionen utses ombudsmannen av Europaparlamentet för en period på fem år. Författningsdomstolen ansåg det vara mot konstitutionen att låta ombudsmannen stanna kvar i sin post utöver den femårsperiod som föreskrivs i konstitutionen.

(57)

   Enligt utvärderingen gjord av Civicus icke-statliga organisationer. Betygen följer en femgradig skala som definieras enligt följande: öppet, snävt, begränsat, repressivt och stängt.

(58)

2020 års rapport om rättsstatsprincipen, s. 25

(59)

Belgien, Bulgarien, Tjeckien, Danmark och Estland.

(60)

     Tyskland, Irland, Grekland, Spanien, Frankrike. I allmänhet följer urvalet av länder protokollordningen, förutom att Tyskland ersattes av Estland under sitt ordförandeskap.

(61)

     Europaparlamentets resolution av den 7 oktober 2020 om inrättande av en EU-mekanism för demokrati, rättsstatsprincipen och grundläggande rättigheter.

(62)

     Europaparlamentets resolution av den 24 juni 2021 om kommissionens rapport om rättsstatsprincipen 2020 (2021/2025 (INI)).

(63)

     Europaparlamentets resolutioner av den 8 oktober 2020 om Bulgarien, P9_TA (2020) 0264; av den 29 april 2021 om mordet på Daphne Caruana Galizia och rättsstatsprincipen på Malta, P9_TA (2021) 0148; och den 17 september 2020 om Polen, P9_TA (2020) 0225.

(64)

     Övervakningsgruppen är inriktad på hot mot demokratin, rättsstaten och grundläggande rättigheter men även på kampen mot korruption inom alla medlemsstater. Den kan rekommendera specifika åtgärder från LIBE, till exempel möten med berörda parterr, utfrågningar och uppdrag, samt lägga fram förslag till resolutioner och rapporter.

(65)

     Aktivitetsrapport från gruppen demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter, 16 juni 2021.

(66)

     Den tillfälliga arbetsgruppen om grundläggande rättigheter och rättsstatsprincipen är en horisontell enhet inom EESK som utgör ett forum där det civila samhällets organisationer på Europanivå kan träffas och dela med sig av sina bedömningar om tillståndet för de grundläggande rättigheterna, demokrati och rättsstatens principer i medlemsstaterna.

(67)

     CIVEX-utskottets befogenheter omfattar konstitutionella frågor och styrelseformer, bättre lagstiftning, subsidiaritet och proportionalitet.

(68)

     Vice ordförande Věra Jourová eller kommissionsledamot Didier Reynders företrädde kommissionen vid dessa möten.

(69)

     Bland annat nätverket för mänskliga rättigheter och demokrati, byrån för grundläggande rättigheter, EuroCommerce, ENNHRI, civila samhället Europa, Transparency International.

(70)

      https://ec.europa.eu/info/files/2021-rule-law-report-stakeholder-contributions_sv .

(71)

     https://www.consilium.europa.eu/media/46838/st12848-en20.pdf.

(72)

      https://www.un.org/sustainabledevelopment/ .

(73)

     Såsom FN, Europarådet, Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) och Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).    

(74)

     Såsom Venedigkommissionen, Gruppen av stater mot korruption, avdelningen för verkställighet av domar och mediaavdelningen. För att stärka samarbetet har Europarådet utsett en kontaktperson som samordnar arbetet.

(75)

     Artikel 19.1 i EU-fördraget, andra stycket.

(76)

     Viktiga domar sedan den senaste rapporten inbegriper domarna av den 6 oktober 2020, kommissionen/Ungern, C-66/18, ECLI:EU:C:2020:792, av den 24 november 2020, AZ (urkundsförfalskning), C‑510/19, EU:C:2020:953, av den 17 december 2020, Openbaar Ministerie, C-354/20 PPU och C-412/20 PPU, ECLI:EU:C:2020:1033, av den 2 mars 2021, A.B. m.fl., C-824/18, ECLI:EU:C:2021:153, av den 20 mars 2021, Repubblika/Il-Prim Ministru, C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311, av den 18 maj 2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor Din România”/Inspecţia Judiciară m.fl., C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-397/19, ECLI:EU:C:2021:393 av den 15 juli 2021, kommissionen/Polen, C-791/19, ECLI:EU:C:2021:596.

(77)

     Se i synnerhet kommissionens pressmeddelande av den 31 mars 2021, IP/21/1524. Målet har registrerats som C-204/21. Domstolen beslutade om interimistiska åtgärder i detta mål (beslut av domstolens vice ordförande av den 14 juli 2021, kommissionen/Polen, C-204/21 R, ECLI:EU:C:2021:593).

(78)

     Förordning (EU, Euratom) 2020/2092 av den 16 december 2020 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten, EUT L 433I, 22.12.2020, s. 1. Ungern och Polen har ifrågasatt förordningens giltighet inför Europeiska unionens domstol, se mål C-156/21 respektive C-157/21.

(79)

     Det här inbegriper EU:s utgifter och intäkter, moms (över tio miljoner euro och gränsöverskridande), penningtvätt, aktiv och passiv korruption, förskingring av EU-medel eller EU-tillgångar av en myndighetsperson och organiserad brottslighet med koppling till EU:s budget. De medlemsstater som för närvarande deltar i är Belgien, Bulgarien, Cypern, Estland, Finland, Frankrike, Grekland, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Tjeckien, Tyskland och Österrike.

(80)

     Nya bestämmelser (förordning (EU, Euratom) 2020/2223 (EUT L 437, 28.12.2020, s. 49–73)) som stärker Olafs roll och säkerställer smidigt samarbete med Eppo trädde i kraft 2021.