2.2.2017   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 34/8

Föredragande:

José Antonio MORENO DÍAZ

Medföredragande:

Ákos TOPOLÁNSZKY

1.1

Europeiska unionen är inte enbart en gemensam marknad, den är en union med gemensamma värden i enlighet med artikel 2 i fördraget. Vidare erkänner den de rättigheter, friheter och principer som anges i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Dessa värden, som Europeiska unionen bygger på, är grunden för integration och är en del av den europeiska identiteten. Utöver att vara kriterier för anslutning måste medlemsstaterna därefter respektera dem i praktiken. Det är därför helt avgörande att förfarandena enligt fördraget tillämpas när dessa värden angrips. EESK anser att EU:s institutioner bör inta en proaktiv och förebyggande hållning i sin politiska verksamhet i syfte att föregripa och undvika problem.

1.2

Liksom många europeiska organisationer i det civila samhället oroas EESK över den försämrade människorättssituationen, de populistiska och auktoritära strömningar som sprider sig och den risk detta utgör för demokratins kvalitet och skyddet av de grundläggande rättigheterna, vilka garanteras av både Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna och Europeiska unionens domstol och som utgör allmänna principer i EU-rätten (1).

1.3

De värden som anges ovan angrips i hela Europa. Många organisationer i det civila samhället fördömer situationen i flera medlemsstater och hoppas att EESK kommer att anta nya initiativ så att EU:s institutioner svarar med bestämdhet. Inte enbart Europeiska unionen är i fara, utan även medborgarnas förtroende för nationella och europeiska demokratiska institutioner. EESK bedömer risken som ytterst allvarlig och systemisk till sin natur.

1.4

Det specifika innehållet i de principer och standarder som härrör från rättsstatsprincipen kan skilja sig åt på nationell nivå, beroende på respektive medlemsstats konstitutionella system. I rättspraxis vid Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna samt handlingar som utarbetats av Europarådet (särskilt Venedigkommissionen) fastställs dock dessa principer och EU:s värden. Dessa principer inbegriper laglighet, vilket innebär en öppen, ansvarsfull, demokratisk och pluralistisk lagstiftningsprocess, förbud mot godtycklighet från den verkställande maktens sida, oberoende och opartiska domstolar, effektiv rättslig prövning, inklusive respekt för de grundläggande rättigheterna, likhet inför lagen, och skydd av de mänskliga rättigheterna, även för personer som tillhör minoriteter.

1.5

Både Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har bekräftat att dessa principer inte enbart är formella och förfarandemässiga krav, utan i stället utgör medlen för att säkerställa efterlevnad av och respekt för demokratin och de mänskliga rättigheterna. Rättsstatsprincipen är en konstitutionell princip med både förfarandemässiga och innehållsliga delar.

1.6

Respekten för rättsstatsprincipen är oupplösligt kopplad till respekten för demokrati och grundläggande rättigheter: Det kan inte finnas demokrati och skydd av de grundläggande rättigheterna utan respekt för rättsstatsprincipen, och vice versa. De grundläggande rättigheterna är bara verkningsfulla om de kan åberopas inför domstol. Demokratin skyddas genom domstolsväsendets grundläggande roll, inklusive författningsdomstolarna. Det är värt att tillägga att dessa är individens rättigheter, inte medlemsstaternas eller regeringarnas. Att försvara dem bör därför ges högsta prioritet.

1.7

Mot bakgrund av arbetet i Europaparlamentets utskott för konstitutionella frågor och med beaktande av kommissionens rapporter och Europaparlamentets resolution av den 27 februari 2014 om situationen för de grundläggande rättigheterna i Europeiska unionen anser EESK att artikel 51 (2) i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna så småningom bör ändras för att utvidga dess tillämpningsområde och säkerställa att alla bestämmelser i stadgan är tillämpliga i medlemsstaterna (3).

1.8

Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna för en regelbunden dialog. Denna dialog skulle kunna förstärkas om EU ansluter sig till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. EESK föreslår att kommissionen under första halvåret 2017 ska lägga fram ett förslag om att EU ska ansluta sig till denna konvention, såsom anges i artikel 6.2 i fördraget.

1.9

De förpliktelser som enligt Köpenhamnskriterierna gäller för kandidatländer måste fortsätta att gälla för medlemsstaterna efter anslutningen till EU enligt artikel 2 i fördraget, och därför anser EESK att alla medlemsstater bör utvärderas regelbundet för att kontrollera att de fortfarande respekterar EU:s grundläggande värden och undvika att det ömsesidiga förtroendet raseras.

1.10

EESK anser att EU-institutionerna måste stärka förfarandena och mekanismerna för att skydda och försvara demokratin, rättsstatsprincipen och de grundläggande rättigheterna i alla medlemsstater. Under de senaste åren och särskilt före 2014 har vi med oro noterat att kommissionen, trots att man i vissa fall inlett överträdelseförfaranden, har underlåtit att i praktiken fullgöra sin roll som fördragens väktare och inte har kunnat reagera på lämpligt sätt på de kränkningar av de europeiska principerna och värdena som har ägt rum i flera medlemsstater.

1.11

EESK uppmanar kommissionen att inta en aktiv roll för att skydda och försvara EU:s värden och principer enligt artikel 2 i EU-fördraget i alla medlemsstater, och att fullt ut använda sig av den befintliga ramen från 2014.

1.12

EESK föreslår att de tre viktigaste EU-institutionerna (kommissionen, rådet och parlamentet) intar en gemensam hållning. Dialog och samarbete mellan institutionerna är avgörande för en sådan viktig fråga. EESK rekommenderar att rådet stöder kommissionens befintliga ram genom att anta ett rådsbeslut som stärker ramen och stöder ytterligare förstärkning av rättsstatsprincipen.

1.13

Organisationerna i det civila samhället spelar en viktig roll för att främja de demokratiska värdena, för en välfungerande rättsstatsprincip och för skyddet av de grundläggande rättigheterna. Med tanke på det krympande demokratiska utrymme och de begränsningar som icke-statliga organisationer möter i medlemsstaterna är den positiva roll som icke-statliga organisationer spelar på gräsrotsnivå beundransvärd. Kommittén arbetar mycket aktivt med arbetsmarknadens parter och icke-statliga organisationer för att skydda de grundläggande rättigheterna samt minoriteters, flyktingars och invandrares rättigheter.

1.14

I egenskap av ett organ som representerar det europeiska organiserade civila samhället önskar EESK inleda en dialog med rådet, kommissionen och parlamentet i syfte att förbättra styrningen och stärka den politiska samordningen mellan EU:s institutioner och medlemsstaterna samt införa ett system för tidig varning.

1.15

EESK anser det vara helt avgörande att skapa en juridiskt bindande europeisk mekanism, en ram som aktivt involverar kommissionen, parlamentet och rådet och där EESK spelar en viktig roll som företrädare för det civila samhället. Denna mekanism kommer att komplettera kommissionens ram och den mellanstatliga dialog som rådet inlett. Denna mekanism skulle kunna kallas den ”nya Köpenhamnsmekanismen” (4) och skulle stå under demokratisk och rättslig översyn (5).

Genom denna mekanism bör man bland annat undersöka aspekter såsom laglighet, normhierarki, rättssäkerhet, jämlikhet, icke-diskriminering, fri tillgång till rättslig prövning och ett korrekt rättsförfarande, förhindrande av missbruk av lagen och godtycke från myndighetshåll, maktdelning, respekt och skydd för politisk pluralism, minoriteter samt social och sexuell mångfald osv., respekt för yttrande- och pressfriheten, i syfte att identifiera befintliga brister och begära att de åtgärdas.

1.16

Kommittén önskar att det förslag till betänkande som debatteras av Europaparlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor ska antas och att ett interinstitutionellt avtal ska ingås om genomförandet av Europeiska unionens pakt för demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter. Generellt stöder EESK förslaget eftersom det rymmer grunden för genomförandet av ett interinstitutionellt avtal som är juridiskt bindande och som stärker den europeiska styrningen och politiska samordningen mellan EU:s institutioner och medlemsstaterna. EESK bör ingå i denna pakt, vilket skulle möjliggöra en civilsamhällesdebatt vid EESK, och EESK bör ha en roll i den föreslagna planeringsterminen för demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter (DRG).

1.17

Mekanismen bör baseras på indikatorer som själva bygger på kvantitativa och kvalitativa data, dvs.

1.18

Kommittén betonar vikten av avdelningarna I, II, III och IV i stadgan för upprättandet av indikatorer, med beaktande av att grundläggande ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter är ”odelbara” från medborgerliga och politiska rättigheter.

1.19

Det är viktigt att både medlemsstaterna och EU:s institutioner, organ och byråer respekterar de grundläggande rättigheterna, inklusive de sociala rättigheterna, särskilt i kristider. Detta bör även gälla för förbindelser och avtal med tredjeländer, inte bara vad gäller att efterleva dessa rättigheter utan också att se till att de verkställs.

1.20

Mekanismen kräver att man inför ett system för tillsyn och utvärdering genom öppna förfaranden. Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA) bör uttryckligen ges behörighet att stödja en sådan mekanism. EESK stöder parlamentets förslag om att inrätta en oberoende expertgrupp (6) som leds av FRA:s vetenskapliga kommitté.

1.21

Kommittén föreslår att den ska ingå i denna grupp. EESK föreslår också att de experter som utses av de respektive regeringarna ska vara ombudsmännen i varje medlemsstat.

1.22

På grundval av indikatorerna och genom öppna förfaranden ska expertgruppen granska och bedöma situationen i varje medlemsstat. Här kan EESK bidra genom att anordna tjänsteresor till medlemsstaterna för att granska situationen i samarbete med det lokala civila samhället och utarbeta rapporter.

1.23

EESK stöder genomförandet av DRG-planeringsterminen. Med utgångspunkt i experternas rapporter kommer kommissionen att varje år att utarbeta landsspecifika rapporter, inklusive rekommendationer, parlamentet kommer att anordna en interparlamentarisk debatt och utarbeta en resolution, och rådet kommer att hålla den årliga dialogen och anta slutsatser. Mekanismen måste fungera inom ramen för en ny årlig cykel för politiken i syfte att säkerställa en gemensam och sammanhängande metod inom EU.

1.24

Kommittén skulle vilja delta i utarbetandet av det interinstitutionella avtalet, och skulle kunna överväga att inrätta en permanent grupp som ska anordna utfrågningar med det civila samhället samt utarbeta yttranden och rapporter på detta område.

1.25

Som ett led i DRG-planeringsterminen skulle EESK, i samarbete med organisationer i det civila samhället, kunna anordna ett årligt forum för att granska situationen för demokratin, rättsstatsprincipen och de grundläggande rättigheterna, samt utarbeta förslag och rekommendationer som ska översändas till kommissionen, rådet och parlamentet. Kommittén skulle också kunna samarbeta med de övriga institutionerna vid utarbetandet av konsekvensbedömningar.

2.1

De senaste åren har det blivit allt tydligare att det saknas lämpliga mekanismer för att skydda de värden som fastställs i artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget), där det fastslås att ”unionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män”.

2.2

Unionen bygger på dessa värden, som omfattar respekten för demokrati, rättsstaten och skydd av de mänskliga rättigheterna. EU har möjligheten att kontrollera efterlevnaden av dessa värden i upptakten till statens anslutning till EU i enlighet med de så kallade Köpenhamnskriterierna eller anslutningskriterierna (7). Ett medlemskap kräver att ansökarstaten ska säkerställa stabila institutioner som garanterar demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter samt respekt för och skydd av minoriteter.

2.3

Det finns dock ingen liknande mekanism som är tillämplig efter medlemsstaternas anslutning. Avsaknaden av en mekanism för tillsyn av demokrati, rättsstatsprincipen och grundläggande rättigheter har kallats Köpenhamnsdilemmat.

2.4

Ett välfungerande EU bygger på ”ömsesidigt förtroende” mellan EU:s institutioner och medlemsstaterna, samt mellan medlemsstaterna själva, förtroende för att de lagar och politiska beslut som antas respekterar samma principer avseende rättsstatsprincipen, demokrati och de grundläggande rättigheterna. Detta skapar lika villkor mellan medlemsstaterna med avseende på den fria rörligheten för personer, varor, tjänster och kapital. Det gör det även möjligt för regeringar att samarbeta i rättsliga och inrikes frågor, däribland straffrätt, asyl och invandring.

2.5

Europeiska unionen skapades för att garantera fred och välstånd i dess medlemsstater och för att öka dess folks välbefinnande, och detta är inte enbart beroende av frihandel utan även av skydd av EU:s grundläggande värden. Dessa grundläggande värden garanterar att EU:s medborgare kan leva fria från förtryck och intolerans, med demokratiskt valda och ansvarstagande regeringar som agerar i enlighet med rättsstatsprincipen.

2.6

De senaste åren har politiska och lagstiftande beslut som fattats i olika medlemsstater gett upphov till debatter och tvister med EU:s institutioner och med andra medlemsstater, och det ”ömsesidiga förtroendet” har skadats. I många fall har vederbörlig hänsyn inte tagits till de demokratiska reglerna, rättsstatsprincipen och de grundläggande rättigheterna, och Europeiska unionen har inte kunna svara på lämpligt sätt.

2.7

EESK noterar med stor bestörtning att vissa medlemsstater antar lagstiftning och genomför politik som tyder på en kraftig försämring av demokratins kvalitet: kränkningar av de mänskliga rättigheterna, särskilt för minoriteter, minskat oberoende inom rättsväsendet och vid författningsdomstolarna, begränsningar i maktdelningen, inskränkningar i pressfriheten, åsiktsfriheten, mötesfriheten, föreningsfriheten och informationsfriheten, försämringar av kollektiva överläggningar och förhandlingar, samt inskränkningar i andra grundläggande medborgerliga och sociala rättigheter. Vid flera tillfällen har Europeiska unionen ställts inför kriser i vissa medlemsstater pga. specifika frågor med anknytning till rättsstatsprincipen, och kommissionen har hanterat dessa händelser genom att utöva politiska påtryckningar och inleda överträdelseförfaranden.

2.8

Hittills har man inte använt någon av de förebyggande och straffbaserade mekanismer som anges i artikel 7 i fördraget om Europeiska unionen, som är den enda artikeln i fördragen för att hantera åsidosättanden av demokratin, rättsstatsprincipen och de grundläggande rättigheterna på områden som ligger utanför EU:s lagstiftningsbefogenhet. Två olika metoder finns, en förebyggande och en straffbaserad. I praktiken har dessa dock aldrig använts på grund av de politiska följderna och de strikta krav som reglerar genomförandet av dem: endast vid en ”klar risk” för ett ”allvarligt och ihållande” åsidosättande.

2.9

Kommissionen och parlamentet kan ingripa under den förebyggande etappen. Under den andra etappen kan rådet ålägga sanktioner mot medlemsstaten genom att upphäva vissa rättigheter, inbegripet dess företrädares rösträtt i rådet.

2.10

Rådet har dock stort utrymme att efter eget skön tillämpa detta, eftersom det inte har några specifika och tydliga kriterier för att aktivera förfarandet, för de indikatorer det kommer att använda eller för vilka utvärderingsförfarandena kommer att vara. Europaparlamentet, Europeiska kommissionen och Europeiska unionens domstol har ett mycket begränsat mandat i dessa situationer (8), och det finns inte heller någon bestämmelse om samråd med EESK.

3.1

Europeiska kommissionen antog i mars 2014 ett meddelande om ”En ny EU-ram för att stärka rättsstatsprincipen” (COM(2014) 158). Ramen ska aktiveras då medlemsstaterna vidtar åtgärder eller tolererar situationer som är systematiska och sannolikt på ett negativt sätt kommer att påverka institutionernas integritet, stabilitet eller vederbörliga funktion och de skyddsmekanismer som inrättats på nationell nivå för att säkra rättsstaten. Detta skulle inbegripa frågor rörande deras konstitutionella struktur, maktdelningen, rättsväsendets oberoende eller opartiskhet eller deras system för rättslig prövning, inbegripet på det författningsrättsliga området.

3.2

Kommissionens ram syftar till att bemöta hot mot rättsstatsprincipen i medlemsstaterna innan villkoren för att aktivera de mekanismer som anges i artikel 7 i EU-fördraget uppfyllts. Detta är kommissionens ansvar och är utformat för att överbrygga en klyfta. Det är inget alternativ till mekanismerna i artikel 7, utan en mekanism som föregår och kompletterar dessa. I de fall där det finns tydliga bevis på att det föreligger ett systemhot mot rättsstatsprincipen i en medlemsstat skulle denna ram underlätta en strukturerad dialog mellan kommissionen och medlemsstaten. Förfarandet för åsiktsutbytena skulle omfatta tre huvudsakliga steg: ett yttrande från kommissionen, en rekommendation från kommissionen och en uppföljning av rekommendationen. Kommissionen får rådfråga experter vid utförandet av utvärderingen (9).

3.3

Kommittén välkomnar kommissionens ram för att stärka rättsstatsprincipen. Denna ram uppvisar dock en rad begränsningar.

3.3.1

Utvärderingen ger inga periodiska jämförande analyser av de problem och tvister som medlemsstaterna framkallar med anknytning till demokrati, rättsstatsprincipen och de grundläggande rättigheterna. Ramen kan per definition enbart aktiveras när problemet har blivit ”systemiskt”, vilket är en hög tröskel. Ett ”systemhot” kan uppstå när domstolsväsendet inte längre kan säkerställa att regeringen agerar inom lagens ramar, vilket redan är ett tämligen sent skede.

3.3.2

Det sätt på vilket kommissionen analyserar informationen måste vara insynsvänligt, med specifika indikatorer eller objektiva förfaranden. Man måste också fastställa protokoll för samråd med det civila samhället och EESK.

3.3.3

Ramen inbegriper ingen specifik roll för Europaparlamentet, även om parlamentet lanserar sina egna politiska initiativ på detta område.

3.3.4

Den sörjer inte heller för en modell för närmare interinstitutionellt samarbete.

3.4

Kommittén är bekymrad över bristen på uppföljning i rådet avseende ramen för att stärka rättsstatsprincipen.

3.4.1

Vid sitt möte den 16 december 2014 antog rådet (allmänna frågor) slutsatser om rådets roll när det gäller att garantera respekten för rättsstatsprincipen. Rådet åtog sig att upprätta en årlig dialog mellan medlemsstaterna, som ska äga rum i rådet (allmänna frågor) och som ska förberedas av Coreper. Det luxemburgska ordförandeskapet inledde denna dialog i november 2015 och avsikten är att den ska omfatta diverse specifika ämnen som inte har offentliggjorts: Regeringarna ombads att tala om valfri aspekt av rättsstatsprincipen och att ge ett exempel på en aspekt där de klarade sig bra och ett exempel på en utmaning. Resultatet blev en serie monologer snarare än en dialog. Staterna inlät sig inte i samtal med varandra genom att tillhandahålla stöd, hjälp eller kritik, inga rekommendationer utfärdades eller mottogs, och det gjordes inga åtaganden om att vidta uppföljningsåtgärder för att prestera bättre avseende utmaningarna. I slutet av 2016, under det slovakiska ordförandeskapet, kommer rådet att genomföra en utvärdering av erfarenheten.

3.4.2

I rådets slutsatser beaktade man inte och hänvisade inte till kommissionens ram för rättsstatsprincipen. Slutsatserna ger ingen tydlig bild av den precisa roll som kommissionen, parlamentet och EESK kommer att spela i denna dialog.

3.5

Junckerkommissionen har fastslagit att rättsstatsprincipen är en av dess prioriteringar och har utnämnt Frans Timmermans till vice ordförande med ansvar för rättsstatsprincipen och de grundläggande rättigheterna. Det är dock inte känt huruvida kommissionen kommer att utarbeta kriterier och indikatorer för genomförande av ramen för rättsstatsprincipen.

3.6

Kommissionen har för första gången aktiverat denna ram genom att inleda ett förfarande i fråga om Polen för överträdelse av EU:s regler, med beaktande av en kritisk utvärdering av situationen utförd av Venedigkommissionen, ett organ inom Europarådet (10).

3.7

Europaparlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor debatterar för närvarande ett förslag till initiativbetänkande (11) med rekommendationer till kommissionen om inrättande av en EU-mekanism för demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter (2015/2254(INL) – föredragande: Sophia in ’t Veld), där man bland annat ”uppmanar kommissionen att före utgången av 2016 och på grundval av artikel 295 i EUF-fördraget lägga fram ett förslag om ingående av en EU-pakt för demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter (DRG) i form av ett interinstitutionellt avtal som fastställer arrangemang för att underlätta samarbetet mellan unionens institutioner och dess medlemsstater inom ramen för artikel 7 i EU-fördraget, så att man integrerar, anpassar och kompletterar befintliga mekanismer baserat på de detaljerade rekommendationer som fastställs i bilagan nedan”.

3.7.1

Bilagan innehåller FÖRSLAG TILL INTERINSTITUTIONELLT AVTAL: EUROPEISKA UNIONENS PAKT FÖR DEMOKRATI, RÄTTSSTATLIGHET OCH GRUNDLÄGGANDE RÄTTIGHETER som ska avtalas mellan parlamentet, rådet och kommissionen.

3.7.2

Pakten omfattar en resultattavla, en årlig interparlamentarisk debatt samt ordningar för att motverka eventuella risker och överträdelser och för att aktivera de förebyggande eller korrigerande delarna i artikel 7.

3.7.3

Parlamentet föreslår att man ska inleda en interinstitutionell planeringstermin för demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter (DRG), som ska omfatta kommissionens ram, rådets årliga dialog och den interparlamentariska debatten. Den europeiska planeringsterminen ska bistås av ett sekretariat och en expertgrupp, som leds av ordföranden för FRA:s vetenskapliga kommitté, som kommer att utarbeta indikatorer och bedöma situationen i medlemsstaterna och rekommendationerna.

3.7.4

Cykeln för DRG-politiken kommer att inbegripa årsrapporterna från kommissionen, rådet och parlamentet, och en interinstitutionell arbetsgrupp för konsekvensbedömningar kommer att inrättas.