7.12.2004   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 302/86

1.1

Europeiska rådet begärde under våren att det aktuella meddelandet skulle utarbetas och höll ett möte för att diskutera vilka framsteg som gjorts när det gäller att förbättra och modernisera de sociala trygghetssystemen med målet att göra dem mer sysselsättningsfrämjande. Detta skall ske genom en starkare betoning av de faktiska incitamenten (dvs. medlemsstaternas bidragssystem, hur familjeliv och arbetsliv kan förenas, pensioner, subventioner för att bekämpa fattigdom och social utslagning). Det mötet var en uppföljning av den slutrapport som EU:s arbetsgrupp för sysselsättningsfrågor (1) överlämnade till Europeiska kommissionen i november 2003. De viktigaste utmaningarna som EU står inför framhävs i meddelanden från dessa båda avgörande begivenheter, och där beskrivs också de reformer som bör genomföras om EU skall kunna nå sina mål enligt Lissabonstrategin.

Enighet råder om att Europeiska unionen är försenad med att uppnå de ambitiösa mål som fastlades vid Europeiska rådets möte i Lissabon i mars 2000, nämligen att unionen senast 2010 skall bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning. I båda meddelandena framhålls att Lissabonmålen är ambitiösa, men att Europa inte har råd att missa dem och att de endast kan uppfyllas om medlemsstaterna ökar sina ansträngningar.

I nuläget pekar alla tillgängliga indikatorer på att fyra huvudfaktorer är avgörande för om man skall kunna skapa fler och bättre arbetstillfällen:

Dessa faktorer hör i hög grad hemma på utbudssidan och faller tydligt inom de nationella myndigheternas ansvarsområde. I detta yttrande kommer vi emellertid att införa ytterligare en förutsättning, nämligen att ett verkligt offentligt-privat partnerskap krävs för att säkerställa att arbete lönar sig och att arbetsgivarnas medverkan alltså måste utgöra en del av denna viktiga satsning.

1.2

De senaste bedömningarna är också motiverade av strävan att se till att incitamenten för att öka utbudet av arbetskraft på ett effektivt sätt är i jämvikt med olika åtgärder som syftar till att erbjuda en adekvat social trygghet för alla samtidigt som de offentliga utgifterna tillvaratas på ett effektivt sätt på detta område. En sådan jämvikt är avgörande om länderna skall kunna undvika den potentiella fara som en åldrande befolkning i Europa på lång sikt innebär – detta framtidsperspektiv kan få allvarliga följder för bibehållandet av ett optimalt arbetskraftsutbud men hotar också grundvalarna för de europeiska socialförsäkringssystemen. Ökat deltagande på arbetsmarknaden av missgynnade grupper, t.ex. mödrar, etniska minoriteter, funktionshindrade och ungdomar med osäker anställning, är ett viktigt led i strävan att uppnå en effektiv kombination av social trygghet och ökad sysselsättning. I detta yttrande skall just dessa grupper behandlas, eftersom det ur politisk synvinkel inte är särskilt meningsfullt att ställa upp en uttömmande förteckning över alla tänkbara ogynnsamma situationer, och eftersom de ovannämnda grupperna finner det besvärligt att övervinna sina svårigheter på grund av bristande precision i det traditionella sättet att utforma politiken, där fortfarande ingen skillnad görs mellan olika nackdelar på arbetsmarknaden.

1.3

På EU-nivå understöds medlemsstaternas ansträngningar att se över sina sociala trygghetssystem i syfte att göra dem mera sysselsättningsfrämjande av en förbättrad samordning av den ekonomiska politiken och av sysselsättnings- och socialpolitiken. Ambitiösa mål har ställts upp på EU-nivå fram till 2010: att öka den totala sysselsättningsgraden till 70 %, sysselsättningsgraden för kvinnor till 60 % och för personer mellan 55 och 64 år till 50 %. Dessa mål får stöd genom olika riktlinjer och rekommendationer som ingår i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och sysselsättningsriktlinjerna, liksom i de gemensamma målen i den öppna samordningsmetoden när det gäller pension och social integration.

2.1

Det är viktigt att ett medellångt till långsiktigt perspektiv anläggs i denna översikt, eftersom det också medför ökade kostnader att få in fler människor på arbetsmarknaden, både för de arbetslösa eller ekonomiskt inaktiva och för statsmakterna, vilket innebär att reformer kan komma att kräva ökade utgifter innan den ekonomiska belastning på statsbudgeten som arbetslöshet och undersysselsättning innebär slutligen minskar. Offentliga och privata investeringar i avsikt att förbereda människor för en kunskapsbaserad ekonomi och en ständig kompetensutveckling för folk i arbetsför ålder är visserligen långsiktiga processer som tar ända upp till 20 år för att mogna helt, men ger ändå den största avkastningen på investeringar som syftar till att omvandla ett lands arbetsmarknad. Just lågkvalificerade bör få dra nytta av investeringar i högkvalificerad arbetskraft och få tillgång till ett fortbildningsutbud, både från offentliga institutioner och från arbetsgivarsidan, så att de kan klara de förändrade kraven i en kunskapsbaserad ekonomi. Effekten av mer långsiktiga åtgärder som vidtas på utbudssidan är att de minskar utbudet av lågkvalificerad arbetskraft, minskar arbetslösheten (särskilt långtidsarbetslösheten), ökar arbetskraftsdeltagandet (särskilt när det gäller kvinnor) och leder till en generell ökning av produktiviteten. Detta är bestående resultat. En rent utbudsinriktad strategi är dock inte tillräcklig. Till detta måste komma ökad efterfrågan på arbetskraft, dvs. ökat utbud av arbetstillfällen genom en ekonomisk politik och en budgetpolitik som aktivt främjar sysselsättningen. Vissa medlemsstater, som har inriktat sig på att göra snabba vinster genom att sätta lågkvalificerad arbetskraft i arbete i stället för att öka arbetstagarnas kompetens, kommer dock förmodligen inte att hitta några hållbara lösningar på problemet med låg lön eller ingen lön för denna typ av arbetstagare vid något tillfälle under deras aktiva arbetsliv. Effekterna kan alltså vara omedelbara men kan också försvinna lika snabbt, eftersom lågkvalificerade arbetstillfällen inte är lönsamma i dagens globala ekonomi. I detta sammanhang är därför kostnadseffektivitet ett lika viktigt motto som kostnadsminskning.

2.2

Samtidigt som de traditionella ekonomiska incitamenten i bidrags- och skattesystemen är centrala för att göra det lönsamt att arbeta, råder ökande enighet om att även andra incitament, t.ex. barnomsorg, tillgång till specialomsorg för funktionshindrade, utbildning och hälso- och sjukvård, har en viktig kompletterande funktion. Därför kan heltäckande nationella strategier som omfattar en mängd olika ekonomiska och icke-ekonomiska incitament för att människor skall få och behålla ett arbete rekommenderas framför strategier där endast en metod förespråkas. Om man anlägger ett långsiktigt perspektiv på hållbarheten bör dessa frågor om omsorg och investeringar i humankapital behandlas ur mottagarens synvinkel (t.ex. barnen till förvärvsarbetande föräldrar och inte de förvärvsarbetande föräldrarna själva), eftersom dessa rättigheter och bidrag utgör en nödvändig grundval för snabb utveckling av humankapitalet på arbetsmarknaden under senare år. EU:s strukturfonder bör kunna komplettera medlemsstaternas finansieringskällor för att stödja lågkvalificerade arbetssökande och för viktiga långsiktiga investeringar i mänskligt kapital och social infrastruktur.

2.3

Många medlemsstater har tillsammans med arbetsmarknadens parter ökat sina satsningar på aktiva åtgärder för att hjälpa dem som återvänder till eller går vidare på arbetsmarknaden. Åtgärderna går ut på att förbättra arbetstagarnas kunskaper och stärka deras anställbarhet. Trots detta måste betydligt större uppmärksamhet riktas mot faktorer på efterfrågesidan, bland annat skatteincitament och främjande av bästa praxis bland arbetsgivarna, i syfte att stödja äldre arbetstagare, funktionshindrade och andra utsatta grupper i ekonomin. EESK uppmanar berörda EU-organ att främja och förstärka sådana efterfrågestimulerande insatser som på ett positivt sätt kan påverka sysselsättningsnivån och sysselsättningens kvalitet. Kommittén efterlyser exempel och synpunkter på den roll som företagens sociala ansvarstagande kan spela när det gäller att uppnå Lissabonmålen. Både arbetsgivare och arbetstagare måste medverka till att ”göra det lönsamt att arbeta”. Efterfrågestimulerande insatser kräver följaktligen en balanserad angreppsmetod där alla är vinnare, vilket innebär att arbetsgivare kan fokusera på sin kärnverksamhet och skapa arbetstillfällen, och att arbetssökande kan hitta jobb med en lön som ligger på högre nivå än arbetslöshetsersättning eller socialhjälp och som ger säker försörjning. Kommittén har redan tidigare påpekat att ”Medlemsstaternas skatte- och socialförsäkringssystem bör vara så inrättade att det lönar sig för arbetstagaren att ge sig ut på arbetsmarknaden, hålla sig kvar där och avancera. [Systemen måste vara kopplade] till åtgärder som leder till en ökning av antalet tillgängliga arbetstillfällen” (2).

2.4

Det offentliga stödet till möjligheterna att förena arbete och familjeliv är avsett att hjälpa familjer när de utför uppgifter som är grundläggande för samhällets organisation och fortbestånd. Detta innebär särskilt att familjerna stöds vid barnafödsel och omsorg om barn och när de tar hand om anhöriga, särskilt sjuka, funktionshindrade eller äldre anhöriga. Mot bakgrund av befolkningarnas åldrande blir dessa åtgärder allt viktigare som ett sätt att vända de sjunkande fertilitetstalen.

2.5

Det är emellertid viktigt att familjeförmånerna inte försämrar incitamentet att arbeta. I vissa länder innebär uppdelningen mellan familjebidrag för vård av anhöriga och arbetslöshetsersättning att de finansiella incitamenten att hitta arbete stärks, särskilt bland mödrar och kvinnor som tar hand om äldre släktingar. Om det saknas ekonomiskt överkomlig barnomsorg på grund av höga kostnader eller geografisk svårtillgänglighet, kan detta betraktas som ett centralt hinder för föräldrars förvärvsarbete, särskilt när det gäller kvinnorna. Tillräckligt utbyggda och ekonomiskt överkomliga barnomsorgstjänster har en nyckelroll när det gäller att främja småbarnsföräldrars och framför allt kvinnors deltagande på arbetsmarknaden och bör därför välkomnas varmt och ges ett starkt stöd. I vissa medlemsstater tappar kvinnor i fertil ålder lusten att skaffa barn eftersom kvinnornas privatekonomiska kostnader för föräldraskap helt enkelt är för höga, vilket innebär ett slags skatt på förvärvsarbetande mödrar. Denna inställning förefaller kortsiktig ur nationellt perspektiv men innebär framför allt en besparing på fel område från politikernas sida. Dessa skulle kunna göra mer för att bromsa den fortlöpande nedgången i de europeiska födelsetalen genom att se till att kvinnornas sysselsättningsgrad höjs genom såväl finansiella som icke-finansiella incitament.

2.6

Yrkesmässig och geografisk rörlighet är av största vikt för en hög ekonomisk effektivitet, och därför måste åtgärder vidtas för att säkerställa att lagstadgade och företagsanknutna pensionsförmånssystem bibehålls när man byter arbetsgivare eller flyttar inom EU. Det är också viktigt att inrikta sig på dem som träder in på arbetsmarknaden eller som övergår från att vara anställd till att bli företagare, för att säkerställa att de får tillräckligt stöd från de sociala trygghetssystemen. Det finns också utrymme för att begränsa arbetskraftens rörlighet, i de fall då denna endast utgör en sista utväg, genom att stimulera stagnerande lokala ekonomier i form av investeringar från offentlig-privata partnerskap som syftar till att göra den lokala arbetsmarknaden så stor som möjligt. En aspekt av ökad yrkesmässig rörlighet kan bli att specialkompetensen i ett område går förlorad till förmån för ett annat, men den andra sidan av rörlighetsmedaljen är att de enskilda är fria att flytta till det område där det finns en verklig efterfrågan på deras kunskaper och där de har möjlighet att ta del av den tekniköverföring som ökar kvaliteten i deras befintliga kunskapsbas. Rörlighet kan därför inte uppfattas endast som en förlust utan snarare som en mer effektiv överföring av relevanta kvalifikationer och färdigheter till de områden där de saknas mest.

2.7

Fysisk och mental arbetsoförmåga minskar utbudet av arbetskraft på ett påtagligt sätt, särskilt bland arbetstagare i 50- och 60-årsåldern som utgör en viktig målgrupp för en europeisk strategi för att göra det lönsamt att arbeta. I en del medlemsstater får en femtedel och till och med en fjärdedel av personer i åldersgrupperna 55–59 år och 60–64 år invaliditetsbidrag. Detta faktum tyder på att det förekommer avsevärda påfrestningar i dagens arbetsliv med stor fysisk och psykisk förslitning. Detta problem kan kopplas till arbetsmiljöförhållandena och måste bemötas med adekvata strategier för förebyggande arbets- och hälsoskydd och förbättrade arbetsvillkor. Om det inte föreligger fullständig arbetsoförmåga, utan bara reducerad kapacitet, finns det små möjligheter för de berörda att hitta arbete som är anpassat till deras begränsningar. Därför måste man öka utbudet av sådana arbetstillfällen för att ge även människor med begränsad arbetsförmåga en chans. Många som befinner sig i denna typ av dold arbetslöshet skulle föredra att fortsätta med något slags förvärvsverksamhet om de alltjämt besitter en tillräcklig arbetsförmåga. Medlemsstaterna måste vidta de åtgärder som krävs för att garantera att arbetslöshets- och handikappersättningen inte försätter funktionshindrade arbetstagare i en arbetslöshetsfälla, utan att de olika komponenterna i socialpolitiken i stället kompletterar varandra i högre grad, i de funktionshindrades intresse. Det bör dock framhållas att funktionshinder är ett relativt begrepp. Inom nyare forskning menar man att det är samhällets sätt att reagera på en individs situation som skapar funktionshindret, och att den fysiska begränsningen eller andra hinder inte på egen hand avgör om en person är funktionshindrad eller ej. Kommittén vill i detta sammanhang varna för politiska åtgärder som oavsiktligt döljer den verkliga arbetslöshetsnivån. Samtidigt som funktionshindrade även fortsättningsvis måste få skydd och stöd, är det av avgörande betydelse att det skapas ett närmare samarbete mellan medlemsstaterna när det gäller kontroll och förbättrat utbyte av välfungerande metoder inom handikappolitiken. Det är också mycket viktigt att utforma en öppen samordningsram för god praxis och positiva insatser som kan främja sysselsättning och egenföretagande bland dem som har någon form av fysiskt och mentalt funktionshinder.

2.8

När det gäller vuxna arbetstagare ställde Europeiska rådet vid sitt möte i Stockholm upp det ambitiösa målet att höja sysselsättningsgraden för personer mellan 55 och 64 år till 50 % (den låg på 40,1 % år 2002 och så lågt som en fjärdedel för personer mellan 60 och 64 år). Europeiska rådet i Barcelona kompletterade med att förelägga medlemsstaterna det ambitiösa målet att vidta åtgärder för höja den reella genomsnittsåldern för utträde från arbetsmarknaden med fem år fram till år 2010. Att dessa mål uppnås kommer att vara avgörande för att säkerställa de sociala trygghetssystemens ekonomiska hållbarhet i framtiden, särskilt för att garantera framtida pensionärer tillräckliga inkomster. Kommittén anser att detta i princip är en förnuftig målsättning, i den mån arbetsmarknaden gör det möjligt även för äldre arbetstagare att få sysselsättning och särskilda åtgärder vidtas för de äldre som varaktigt förbättrar deras möjligheter på arbetsmarknaden. Om inte tillräckligt många arbetsplatser anpassas till äldre arbetstagare skulle kravet framför allt leda till ökande arbetslöshet bland de äldre och till sänkta pensioner.

3.1

Att få arbete att löna sig handlar inte bara om särskild, målinriktad ekonomisk politik, utan måste också betraktas som en process. Ett område som är moget för reform avser situationen för arbetstagare som lämnar sin betalda anställning före uppnådd pensionsålder. I många medlemsstater kan till exempel personer som betalat in pensionsavgifter under en lång tid gå i pension innan de uppnår den ordinarie pensionsåldern, även om det ofta innebär avsevärda ekonomiska nackdelar. Dessa arbetstagare skulle eventuellt fortfarande kunna bidra till ekonomin och deras val bör underlättas, framför allt genom införande av åldersanpassade ramvillkor på arbetsmarknaden. Ett tidigt utträde från arbetsmarknaden är för kvinnornas del inte alltid frivilligt utan kopplat till diskriminering av kvinnor på arbetsplatsen. Denna diskriminering påverkar också den intjänade pensionen, eftersom många kvinnor har gjort avbrott i yrkeskarriären för mammaledighet och vård av barn eller äldre och upplevt en yrkesmässig segregation som medfört osäkra och dåligt betalda ”kvinnoyrken” samt könsbetingade löneskillnader, något som minskat inbetalningsperioden till pensionssystemet och inbetalningarnas storlek. Att i förtid lämna sitt yrke försämrar ytterligare kvinnors ekonomiska utsikter inför pensioneringen. Fattigdom drabbar i allt större utsträckning kvinnor, vilket länge har varit ett bekymmer, och Europas åldrande befolkning måste omedelbart uppmärksammas politiskt i syfte att öka kvinnornas ekonomiska inflytande över sina liv. En högre värdering av den tid som ägnats åt mammaledighet och vård av barn i beräkningen av pensionen vore en väsentlig åtgärd som skulle kunna mildra pensionseffekterna av diskrimineringen av kvinnor i arbetslivet.

3.2

Ett annat område där lämpliga administrativa reformer måste genomföras trots människors ovilja till förändring är att säkerställa att satsningar på att få arbete att löna sig blir könsneutrala. Vissa nya medlemsstater har en social- och sysselsättningspolitik som på många olika sätt försvårar kvinnors tillgång till arbetsmarknaden, medan andra har en kompletterande skatte- och socialpolitik som främjar högt deltagande på arbetsmarknaden bland kvinnor. De tidigare mycket höga sysselsättningsnivåerna har sjunkit i samband med övergången till marknadsekonomi. Det är viktigt att de framsteg som kvinnliga arbetstagare har gjort mot full sysselsättning inte offras i en satsning på att omstrukturera anslutningsländernas ekonomier utan hänsyn till könsaspekter. Politiker på nationell nivå måste uppmuntras att prioritera de arbetstagare som har det svårast att få arbete att löna sig i stället för att fortsätta att agera som om alla grupper som saknar arbete (i tillräcklig utsträckning) vore lika missgynnade.

4.1

EESK anser (1:a lärdomen) att möjligheten att inrätta nya instrument för de sociala trygghetssystemen, trots en förbättrad användning av de nuvarande systemen, inte bör avfärdas, utan att denna möjlighet tvärtom bör undersökas noggrannare och att man bör se till att de olika instrumenten kompletterar varandra. De mycket splittrade och oenhetliga stöd- och bidragssystem som är riktade till ungdomar verkar inte längre stämma överens med det faktum att denna period i livet numera varar längre. Frånvaron av instrument för social trygghet som är särskilt avsedda för denna grupp gör bland annat att vissa i denna åldersgrupp förhastat tvingas ”välja” mindre kvalificerade yrkesutbildningar och yrkesval. Detta får mycket allvarliga strukturella konsekvenser för hela deras levnadsbana och medför ökade sociala utgifter. Bristen på nya instrument som kan garantera social trygghet under hela yrkeslivet, där perioder av yrkesutbildning, yrkesverksamhet och omvårdnad alternerar utan att detta leder till social utestängning eller fattigdom, bromsar avsevärt rörligheten och flexibiliteten på arbetsmarknaden (6:e lärdomen).

4.2

EESK bedömer det som ytterst viktigt att aktivt studera effekterna på medellång sikt av den mängd olika initiativ som antagits av medlemsstaterna för att ”aktivera” de sociala förmånerna.

4.3

EESK anser att tiden nu är mogen för kraftfulla EU-incitament (särskilt riktade till arbetsmarknadsparterna och i samarbete med dessa) för en samordning av de kompletterande sociala trygghetssystemen som, vilket kommissionen påpekar, blir ett viktigt inslag i det sociala skyddet (7:e lärdomen).

5.1

Kommittén efterlyser en samordning av medlemsstaternas satsningar på att få arbete att löna sig genom att se till att arbete verkligen blir ett ekonomiskt attraktivt alternativ till arbetslöshet eller sociala förmåner. Därför måste man sträva efter att undanröja alla hinder för avlönat arbete. I den nationella politiken måste man göra det möjligt för arbetstagare med låg inkomst och utbildning att arbeta sig ur fattigdoms- och arbetslöshetsfällor. Den viktigaste utmaning som medlemsstaterna står inför när det gäller att få arbete att löna sig är att utforma en gemensam och rimlig bidragsnivå för människor som har eller saknar arbete, så att arbetsmarknaden alltid skall kännas attraktiv. Kommittén har gjort en åtskillnad mellan åtgärder som syftar till att snabbt ge lågutbildade fördelar under korta och begränsade perioder, och långsiktiga investeringar i mänskligt kapital, som är nyckeln till att få arbete att löna sig på lång sikt, särskilt för de mest utsatta.

5.2

Kommittén påpekar att det finns avsevärt utrymme för bidrag från privata företag och arbetsgivare när det gäller att uppnå de europeiska sysselsättningsmålen. Satsningar bör göras på att fastställa genomförbara åtgärder på efterfrågesidan som är inriktade på att förändra arbetsgivarnas agerande på ett sätt som främjar arbetet med att uppnå Lissabonmålen om hållbar sysselsättning av hög kvalitet i hela Europa. Kommissionen bör lägga fram och sprida kunskap om olika belägg för när ett gott agerande från företagens sida har höjt arbetstillfällenas antal och kvalitet, samt försöka hitta metoder för att upprepa dessa framgångar.

5.3

God praxis bör stödjas, men samtidigt bör olämpligt agerande från arbetsgivarnas sida bestraffas strängare – t.ex. när det gäller diskriminering på grund av kön, ras, sexuell läggning, religiös övertygelse eller ålder – i syfte att främja innovation, ökat utbud av arbetskraft och möjligheterna till ett förlängt arbetsliv i de europeiska ekonomierna. Diskriminering i arbetslivet tvingar begåvade människor in i den svarta eller informella sektorn, där produktiviteten är låg, där incitamenten att utbilda sig och att investera är svaga och där sociala trygghetssystem saknas helt. Ett sådant irrationellt ekonomiskt beteende försvagar inte bara Europas ekonomiska konkurrenskraft utan undanhåller statsmakterna en viktig del av skatteinkomsterna.

5.4

En rad styrmedel och bidragssystem måste därför användas i medlemsstaterna på grundval av en väl fungerande samordning på nationell nivå i syfte att balansera utbudet och efterfrågan på arbetskraft. Bidragens och inkomstskattenivåernas kombinerade effekter på hushållen måste avvägas noggrant och föregripas, med särskild uppmärksamhet riktad mot de incitamentsstrukturer som dessa skapar i fattigare hushåll. Andra åtgärder, t.ex. barnomsorg, flexibel arbetstid, anställningstrygghet, arbetsrörlighet och utbildningsmöjligheter, har ansetts vara mycket viktiga inom en övergripande ”arbete skall löna sig”-strategi.