Zadeva C-393/08
Emanuela Sbarigia
proti
Azienda USL RM/A in drugim
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio)
„Nacionalna zakonodaja, ki ureja obratovalni čas lekarn in dneve, ko so te zaprte – Oprostitev – Oblast odločanja pristojnih organov“
Povzetek sodbe
1. Vprašanja za predhodno odločanje – Dopustnost – Meje
(člen 234 ES)
2. Vprašanja za predhodno odločanje – Pristojnost Sodišča
(člen 234 ES)
3. Konkurenca – Pravila Skupnosti – Obveznosti držav članic
(členi 10 ES, 81 ES in 82 ES)
1. Le nacionalna sodišča, pred katerimi teče sodni postopek in ki morajo prevzeti odgovornost za sodbo, ki jo izdajo, lahko glede na posebnosti zadeve presodijo o nujnosti sprejetja predhodne odločbe, da bi lahko izdala sodbo, in o upoštevnosti vprašanj, ki jih zastavijo Sodišču. Če se postavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, mora Sodišče načeloma odločiti. Zato obstaja domneva o upoštevnosti vprašanj o pravu Unije. Zavrnitev predloga nacionalnega sodišča je tako mogoča samo, če je jasno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, ki so potrebni za to, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo uporabne odgovore.
(Glej točki 19 in 20.)
2. Če so v okviru vprašanja za predhodno odločanje vsi elementi spora, o katerem odloča predložitveno sodišče, omejeni na eno samo državo članico, bi lahko ta odgovor kljub temu koristil predložitvenemu sodišču, zlasti če bi nacionalno pravo določalo, da državljan zadevne države članice uživa enake pravice kot državljan iz druge države članice na podlagi prava Unije v enakem položaju.
Primer, na katerega se sklicuje v prejšnji točki, se nanaša na pravice, ki bi jih državljan druge države članice lahko imel na podlagi prava Unije, če bi bil v enakem položaju kot tožeča stranka v postopku v glavni stvari, ki upravlja lekarno na posebnem občinskem območju in zoper katero je pristojni nacionalni organ na podlagi nacionalne ureditve sprejel odločbo glede prošnje, s katero se nikakor ne izpodbija v tej ureditvi določen splošni sistem ureditve obratovalnih časov in dopustov za lekarne, ampak se želi le kot izjemo od tega splošnega sistema pridobiti dovoljenje, da bi se odpovedalo vsakršnemu zaprtju.
Glede na posebne okoliščine v postopku v glavni stvari je tako očitno, da razlaga člena 49 ES, ki jo glede na odločbo predlaga predložitveno sodišče, ni upoštevna za rešitev spora o glavni stvari.
(Glej točke od 23 do 25.)
3. Določbe prava Unije na področju konkurence, zlasti členi od 81 ES do 86 ES, očitno niso uporabne za nacionalno ureditev, ki se nanaša na morebitno odobritev izjeme glede obratovalnega časa lekarne, ki je na posebnem občinskem območju. Taka ureditev kot taka, ali če se uporabi, ne more prizadeti trgovine med državami članicami v smislu členov 81 ES in 82 ES.
(Glej točki 29 in 32.)
SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 1. julija 2010(*)
„Nacionalna zakonodaja, ki ureja obratovalni čas lekarn in dneve, ko so te zaprte – Oprostitev – Oblast odločanja pristojnih organov“
V zadevi C‑393/08,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italija) z odločbo z dne 21. maja 2008, ki je prispela na Sodišče 10. septembra 2008, v postopku
Emanuela Sbarigia
proti
Azienda USL RM/A,
Comune di Roma,
Assiprofar – Associazione Sindacale Proprietari Farmacia,
Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi A. Tizzano, predsednik senata, E. Levits (poročevalec), A. Borg Barthet, J.-J. Kasel, sodniki in M. Berger, sodnica,
generalni pravobranilec: N. Jääskinen,
sodna tajnica: R. Şereş, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 17. decembra 2009,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za E. Sbarigia V. Cerulli Irelli in M. Di Giandomenico, odvetnika,
– za Comune di Roma R. Murra, odvetnik,
– za Assiprofar – Associazione Sindacale Proprietari Farmacia M. Luciani in I. Perego, odvetnika,
– za Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma S. Cicciotti, odvetnik,
– za italijansko vlado G. Palmieri, zastopnica, skupaj z M. Russo, avvocato dello Stato,
– za grško vlado S. Spyropoulos, Z. Chatzipavlou in V. Karra, zastopniki,
– za nizozemsko vlado C. M. Wissels in D. J. M. de Grave, zastopnika,
– za avstrijsko vlado C. Pesendorfer in T. Kröll, zastopnika,
– za Evropsko komisijo E. Traversa in C. Cattabriga, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 11. marca 2010
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 49 ES, od 81 ES do 86 ES, 152 ES in 153 ES.
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med E. Sbarigia, lastnico lekarne, in Azienda Unità Sanitaria Locale „Roma A“ (v nadaljevanju: ASL RM/A), pristojnim organom občine Rim, glede odločbe ASL RM/A, s katero sta bili zavrnjeni prošnji, ki ju je vložila E. Sbarigia za dovoljenje, da se ne drži obratovalnega časa in zaprtja, zlasti zaprtja zaradi letnega dopusta poleti 2006.
Pravni okvir
3 Zakonodaja, ki se uporablja v zadevi v postopku v glavni stvari, je zakon dežele Lacij št. 26 z dne 30. julija 2002, ki ureja urnike, dežurstva in dopuste lekarn (Legge Regionale Lazio n. 26 del 30 juglio 2002, Disciplina dell’orario, dei turni e delle ferie delle farmacie aperte al pubblico, Bollettino Ufficiale della Regione Lazio št. 23, redni dodatek št. 5 z dne 20. avgusta 2002, in GURI št. 24, posebna serija št. 3 z dne 14. junija 2003, v nadaljevanju: L.R. 26/02).
4 Členi od 2 do 8 L.R. 26/02 določajo obratovalni čas, prostovoljna dežurstva, tedensko zaprtje in letne dopuste lekarn. Zlasti so predpisani najdaljši obratovalni čas, obvezno zaprtje ob nedeljah, praznikih in pol dneva na teden ter najkrajše obdobje za letni dopust.
5 Člen 10 L.R. 26/02 določa:
„1. V občini Rim vsaka [lokalna zdravstvena enota (v nadaljevanju: USL)] ob dogovoru z drugimi zadevnimi USL sprejme ukrepe, ki so predvideni s tem zakonom in spadajo v okvir njene pristojnosti.
2. Za lekarne v posebnih občinskih območjih se lahko tedenski obratovalni čas, dopusti mestnih lekarn in pol prostega dneva na teden […] spremenijo z odločbo krajevno pristojne USL ob soglasju župana zadevne občine, pokrajinske lekarniške zbornice in najbolj reprezentativnih pokrajinskih poklicnih organizacij javnih in zasebnih lekarn.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
6 E. Sbarigia je lastnica lekarne na območju, imenovanem del Tridente, v zgodovinskem središču Rima. Ta četrt, ki je namenjena izključno pešcem, je v središču turističnega območja tega mesta.
7 Zaradi te lokacije in precejšnjega povečanja števila uporabnikov julija in avgusta je tožeča stranka v postopku v glavni stvari 31. maja 2006 pri krajevno pristojni ASL RM/A vložila prošnjo na podlagi člena 10(2) L.R. 26/02, s katero je zaprosila za dovoljenje, da bi se odpovedala zaprtju med dopusti poleti 2006. Ta prošnja je bila zavrnjena z odločbo z dne 22. junija 2006, zoper katero je E. Sbarigia pri predložitvenem sodišču vložila tožbo.
8 E. Sbarigia je pred odločitvijo o tožbi z drugo prošnjo z dne 18. oktobra 2006 razširila prvo in zaprosila za oprostitev zaprtja za letne dopuste in praznike ter za podaljšanje tedenskega obratovalnega časa skozi vse leto. V zvezi s tem je trdila, da je bilo podobno dovoljenje 8. septembra 2006 izdano neki drugi lekarni, ki obratuje blizu železniške postaje Termini, ima pa prav tako posebno sestavo strank kot njena lekarna.
9 Z odločbo št. 119945/P z dne 22. marca 2007 je ASL RM/A zavrnil tudi to drugo prošnjo in E. Sbarigia je glede te odločbe predložila dodatne tožbene razloge in zahtevala izdajo začasne odredbe.
10 Predložitveno sodišče je s sklepom z dne 22. junija 2007 ugodilo predlogu za odložitev izvršitve odločbe z dne 22. marca 2007 in vrnilo zadevo ASL RM/A v ponovno odločanje.
11 ASL RM/A je nato sprejel odločbo št. 40249 z dne 1. avgusta 2007, s katero je na podlagi člena 10(2) L.R. 26/02 ob upoštevanju negativnih mnenj občine Rim, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma (lekarniške zbornice pokrajine Rim) ter poklicnih združenj Assiprofar – Associazione Sindacale Proprietari Farmacia (v nadaljevanju: Assiprofar) znova zavrnil prošnjo tožeče stranke v postopku v glavni stvari.
12 E. Sbarigia je zoper to zadnjo odločbo vložila tožbo in v postopku, ki poteka pred predložitvenim sodiščem, uveljavljala nove tožbene razloge.
13 Po mnenju Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (pokrajinsko upravno sodišče v Laciju) obravnavanje lekarniških storitev kot javnih storitev, s katerimi se zagotavlja varovanje zdravja uporabnikov, ne zadošča za upravičenje zavezujočih določb o obratovalnem času lekarn. Liberalizacija urnika in odprtja za vse lekarne – kar je poleg tega priporočeno v poročilu z dne 1. februarja 2007, ki ga je sprejel Autorità garante della concorrenza e del mercato (nacionalni organ, ki zagotavlja konkurenco in tržne razmere) – naj bi omogočila splošno povečanje ponudbe (s porazdelitvenimi načrti naj bi se zagotovila enakomerna geografska porazdelitev lekarn) v korist strank.
14 Poleg tega naj bi se zdele določbe L.R. 26/02 pretirane in neupravičene. Javni interes in zahteve, povezane z lekarniškimi storitvami, naj bi bili namreč nedvomno bolje zaščiteni z ukrepi za liberalizacijo obratovalnega časa lekarn, ki bi bili ugodni za razvoj konkurence.
15 Zato predložitveno sodišče dvomi o združljivosti omejitev, ki so sporne v postopku v glavni stvari, z načeli prava Skupnosti s področja varstva svobodne konkurence v zvezi z gospodarskimi družbami ter z ukrepi Evropske unije, katerih cilj sta izboljšanje in varovanje zdravja. Zlasti meni, da zakonski okvir o organizaciji lekarniških storitev, ki trenutno velja v deželi Lacij, preprečuje učinkovit prispevek k varovanju javnega zdravja.
16 V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale per il Lazio prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali so določbe [L.R. 26/02], v skladu s katerimi se [lekarnarji] ne smejo odpovedati letnemu dopustu in ki določajo omejitve glede […] obratovanja [lekarn] in v skladu s katerimi je lekarnam v občini Rim mogoče odstopanje od teh omejitev (člen 10(2)) dovoliti le pod pogojem, da uprava, ki ima glede tega diskrecijsko pravico (v soglasju z enotami in organizacijami iz tega člena), oceni, da je izpolnjeno merilo posebnega občinskega območja, v skladu z načeloma Skupnosti varstva svobodne konkurence in svobode opravljanja storitev, določenima med drugim v členih 49 [ES in od] 81 [ES do] 86 ES?
2. Ali je v skladu s členoma 152 [ES] in 153 [ES], da se lekarniški javni službi zaradi varovanja javnega zdravja predpišejo omejitve ali prepovedi glede dnevnega, tedenskega in letnega obratovalnega časa lekarn, kakršne so določene v L.R. 26/02,?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
17 Italijanska in grška vlada v pisnih stališčih izpodbijata dopustnost tega predloga za sprejetje predhodne odločbe. Assiprofar in implicitno Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma sta na obravnavi podala enako mnenje.
18 Italijanska vlada navaja zlasti, da predložitveno sodišče nikakor ne pojasnjuje dejanskih in pravnih elementov, ki so ga pripeljali do vprašanja o združljivosti upoštevne nacionalne določbe z določbami Pogodbe ES, ki jih navaja. Grška vlada, Assiprofar in Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma pa zatrjujejo, da vprašanji za predhodno odločanje nimata nobene zveze s pravom Unije, ker ni čezmejnega elementa.
19 V zvezi s tem je treba poudariti, da lahko le nacionalna sodišča, pred katerimi teče sodni postopek in ki morajo prevzeti odgovornost za sodbo, ki jo izdajo, glede na posebnosti zadeve presodijo o nujnosti sprejetja predhodne odločbe, da bi lahko izdala sodbo, in o upoštevnosti vprašanj, ki jih zastavijo Sodišču. Če se postavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, mora Sodišče načeloma odločiti (glej sodbo z dne 10. marca 2009 v zadevi Hartlauer, C-169/07, ZOdl., str. I‑1721, točka 24 in navedena sodna praksa).
20 Zato obstaja domneva o upoštevnosti vprašanj o pravu Unije. Zavrnitev predloga nacionalnega sodišča je tako mogoča samo, če je jasno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, ki so potrebni za to, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo uporabne odgovore (glej v tem smislu sodbi z dne 5. decembra 2006 v združenih zadevah Cipolla in drugi, C-94/04 in C-202/04, ZOdl., str. I‑11421, točka 25, in z dne 7. junija 2007 v združenih zadevah Van der Weerd in drugi, od C-222/05 do C‑225/05, ZOdl., str. I-4233, točka 22).
21 Glede ugovora nedopustnosti, ki ga navaja italijanska vlada, je treba ugotoviti, da predložitvena odločba zadostno opisuje pravni in dejanski okvir spora o glavni stvari in da je na podlagi informacij, ki jih je poslalo predložitveno sodišče, mogoče določiti obseg zastavljenih vprašanj. Ta odločba je tako dala zainteresiranim dejansko možnost predstaviti stališča v skladu s členom 23 Statuta Sodišča, kar je tudi razvidno iz vsebine stališč, predloženih Sodišču.
22 Tega ugovora zato ni mogoče sprejeti.
23 Glede trditev Assiprofar, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma in grške vlade, da so vsi elementi spora o glavni stvari omejeni na eno državo članico, je treba navesti, da je lahko odgovor Sodišča, kakor izhaja iz njegove sodne prakse, uporaben za predložitveno sodišče tudi v takih okoliščinah, zlasti če bi nacionalno pravo zahtevalo, da državljan te države članice uživa enake pravice, kot jih ima v enakem položaju na podlagi prava Unije državljan druge države članice (glej zlasti sodbo z dne 30. marca 2006 v zadevi Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, ZOdl., str. I-2941, točka 29; zgoraj navedeno sodbo Cipolla in drugi, točka 30, in sodbo z dne 1. junija 2010 v združenih zadevah Blanco Pérez in Chao Gómez, C-570/07 in C-571/07, še neobjavljena v ZOdl., točka 36).
24 Primer, na katerega se sklicuje v sodni praksi, navedeni v prejšnji točki, se v obravnavani zadevi v okviru postopka v glavni stvari nanaša na pravice, ki bi jih državljan druge države članice lahko imel na podlagi prava Unije, če bi bil v enakem položaju kot E. Sbarigia, ki upravlja lekarno na posebnem občinskem območju v občini Rim in zoper katero je pristojni nacionalni organ na podlagi člena 10(2) L.R. 26/02 sprejel odločbo glede prošnje, s katero se nikakor ne izpodbija v tem zakonu določen splošni sistem ureditve obratovalnih časov in dopustov za lekarne, ampak se želi le kot izjemo od tega splošnega sistema pridobiti dovoljenje, da bi se odpovedalo vsakršnemu zaprtju.
25 Glede na posebne okoliščine v postopku v glavni stvari je tako očitno, da razlaga člena 49 ES, ki jo glede na odločbo predlaga predložitveno sodišče, ni upoštevna za rešitev spora o glavni stvari.
26 Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 72 in 73 sklepnih predlogov, je namreč iz stalne sodne prakse razvidno, da spada državljan neke države članice, ki stalno in trajno opravlja poklicno dejavnost v drugi državi članici, v okvir poglavja Pogodbe ES, ki zadeva pravico do ustanavljanja, in ne v okvir poglavja o storitvah (glej zlasti sodbi z dne 21. junija 1974 v zadevi Reyners, 2/74, Recueil, str. 631, točka 21, in z dne 30. novembra 1995 v zadevi Gebhard, C‑55/94, Recueil, str. I-4165, točka 28).
27 Glede preostalega, natančneje glede svobode ustanavljanja, čeprav Tribunale amministrativo regionale per il Lazio Sodišču ni izrecno predlagalo razlage člena 43 ES, je očitno videti, da tudi ta člen ni upošteven v okviru spora, ki poteka pred predložitvenim sodiščem.
28 Zadevna lekarna je namreč v obravnavani zadevi, kot je že bilo poudarjeno v točki 23 te sodbe, stalno ustanovljena na območju izključno za pešce v središču mesta Rim in njena lastnica, tudi če bi šlo za državljanko iz druge države članice, že trajno opravlja poklicno dejavnost. V postopku v glavni stvari se o pravici do ustanavljanja iz člena 43 ES zato očitno ne dvomi.
29 Po tem pojasnilu je treba ugotoviti, da niti druge določbe prava Unije na področju konkurence – zlasti členi od 81 ES do 86 ES – razlago katerih predlaga predložitveno sodišče, očitno niso uporabne v zadevi iz postopka v glavni stvari.
30 Treba je namreč poudariti, prvič, da členi od 83 ES do 85 ES v okviru spora, o katerem odloča predložitveno sodišče, nikakor niso upoštevni, saj gre bodisi za popolnoma postopkovne določbe (člena 83 ES in 85 ES) bodisi za prehodne določbe (člen 84 ES).
31 Drugič, čeprav se člena 81 ES in 82 ES res nanašata le na ravnanje podjetij, in ne na zakonodajo ali druge predpise, ki jih sprejmejo države članice, to še ne pomeni, da ta člena v povezavi s členom 10 ES, ki določa dolžnost sodelovanja, držav članic ne zavezujeta k temu, da ne sprejmejo ukrepov ali jih ohranjajo v veljavi, tudi zakonske ali podzakonske, ki bi lahko izničili polni učinek pravil konkurence, ki veljajo za podjetja (glej zgoraj navedeno sodbo Cipolla in drugi, točka 46 in navedena sodna praksa).
32 V zvezi s tem pa je očitno, da nacionalna ureditev, ki je sporna v postopku v glavni stvari in ki se nanaša na morebitno odobritev izjeme glede obratovalnega časa lekarne, ki je na posebnem občinskem območju občine Rim, kot taka, ali če se uporabi, ne more prizadeti trgovine med državami članicami v smislu členov 81 ES in 82 ES (glej a contrario sodbe z dne 17. oktobra 1972 v zadevi Vereniging van Cementhandelaren proti Komisiji, 8/72, Recueil, str. 977, točka 29; z dne 10. decembra 1991 v zadevi Merci convenzionali porto di Genova, C-179/90, Recueil, str. I-5889, točki 14 in 15, in z dne 19. februarja 2002 v zadevi Arduino, C‑35/99, Recueil, str. I-1529, točka 33).
33 Zato je treba šteti, da prvo vprašanje predložitvenega sodišča v delu, ki se nanaša na člena 81 ES in 82 ES, ni dopustno.
34 Tretjič, iz dejstva, da se navedeni določbi prava Unije s področja konkurence ne uporabljata v postopku v glavni stvari, je razvidno, da se v njem ne uporabi niti člen 86 ES.
35 Glede člena 28 ES, na katerega so se sklicevali nekateri zainteresirani, ki so predložili stališča Sodišču, je treba zavoljo celovitosti ugotoviti, da je treba iz razlogov, navedenih v točki 32 te sodbe, prizadetost trgovine med državami članicami in tako možnost ovire prostega pretoka blaga prav tako zavrniti.
36 Iz tega sledi, da razlaga člena 28 ES ni upoštevna za rešitev spora, o katerem odloča predložitveno sodišče.
37 Nazadnje, glede členov 152 ES in 153 ES, na katera se predložitveno sodišče sklicuje v drugem vprašanju, zadostuje navesti, da sta – kakor je poudaril generalni pravobranilec v točkah od 48 do 51 sklepnih predlogov in kot so poudarili skoraj vsi zainteresirani, ki so predložili stališča v tem postopku – naslovljena na institucije Unije in države članice in da se nanju očitno ni mogoče sklicevati, da bi se preizkusilo, ali so nacionalni ukrepi v skladu s pravom Unije.
38 Iz vsega zgoraj navedenega je razvidno, da je treba predlog za sprejetje predhodne odločbe šteti za nedopusten.
Stroški
39 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale amministrativo regionale per il Lazio z odločbo z dne 21. maja 2008, ni dopusten.
Podpisi
* Jezik postopka: italijanščina.